תקצוב בתי ספר מוכר שאינו רשמי

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא תקצוב בתי ספר מוכר שאינו רשמי: עתירה לביטול החלטת מועצת עיריית ירושלים בעניין תקצוב מוסדותיהם של מרכז מעיין החינוך התורני בארץ ישראל ושל מרכז החינוך העצמאי. 1. חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953 (להלן-החוק) הכריז על מוסדות החינוך הרשמיים של מדינת ישראל, בזרמי החינוך הממלכתי והחינוך הממלכתי-דתי. בד-בבד עם עיגונם הסטטוטורי של אלה, העניק החוק סמכות לשר החינוך לקבוע תנאים "להכרזת מוסדות לא רשמיים כמוסדות חינוך מוכרים, להנהגת תכנית היסוד בהם, להנהלתם, לפיקוח עליהם ולתמיכת המדינה בתקציביהם, אם השר יחליט על התמיכה ובמידה שיחליט" (סעיף 11). שר החינוך עשה כסמכותו-זו וקבע תנאים כאלה בתקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), התשי"ד-1953. באשר לתמיכה התקציבית הורה בתקנה 9 כי "המדינה תשתתף בתקציב שעות הלימוד של מוסד חינוכי מוכר" בתנאים כמפורט שם "בשיעור של 75% מתקציבי שעות הלימוד של מוסד חינוך רשמי דומה", ובמידה שהמוסד אינו מקיים תנאים מסויימים תופחת התמיכה לכדי 70% או 65%. שיעורי התמיכה הללו נקבעו בתיקון משנת 2008, בעקבות חקיקת מספר חיקוקים בתחום הנדון, כפי שיפורט להלן. 2. המשיבות 2 ו-3 הקימו רשתות של בתי ספר מוכרים שאינם רשמיים לציבור החרדי (להלן-הרשתות). בעבר הרחוק תוקצבו בתי הספר של הרשתות כפי שתוקצבו בתי הספר הרשמיים, למרות שתקצובם נעשה כתמיכה בלבד. חקיקתו של סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 חייבה חלוקת תמיכות על-פי קריטריונים אחידים ושיוויוניים. על מנת שהדבר לא ישפיע על תקציביהן, החריג סעיף-קטן (ט) את תחולתו של סעיף 3א על הוצאות הממשלה לצורך תמיכה ברשתות, והִשווה את דינן, לעניין קבלת תקציבים מן המדינה, לדינם של בתי הספר הרשמיים (סעיף 3א(י) לחוק יסודות התקציב): "התאגידים האמורים בסעיף קטן (ט)(2) ו-(3), יתוקצבו בתקציב משרד החינוך והתרבות למטרות חינוך בלבד, לפי אמות מידה שוות לשני התאגידים על-פי קריטריונים ענייניים אחידים ושוויוניים כמו לכלל ילדי ישראל". 3. ברם, לא רק השלטון המרכזי מתקצב את בתי הספר בישראל. בהתאם לסעיף 7 לחוק לימוד חובה, התש"ח-1949, מקבלים בתי הספר הרשמיים את תקציביהם גם מן הרשויות המקומיות. בעבר הסתמכו הרשויות המקומיות על סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, כדי לתמוך בבתי הספר של הרשתות תמיכה מלאה, כביכול היו בתי ספר רשמיים. לימים, בעקבות פסיקת בית המשפט לעניינים מינהליים בתל-אביב (עת"ם 1187/05 נציגות הבית המשותף נ' עיריית פתח תקווה (ניתן ביום 11.7.2005)), הִנחה היועץ המשפטי לממשלה את הרשויות לחדול מאופן התקצוב הזה של הרשתות. היועץ המשפטי לממשלה הורה להן להעביר כספים לרשתות באמצעות נוהל תמיכות, קרי, קביעת תבחינים (קריטריונים) שוויוניים לחלוקת כספי התמיכה לכלל בתי הספר המוכרים שאינם רשמיים, וחיובם של מוסדות החינוך של הרשתות להגיש בקשות תמיכה בהתאם. 4. בעקבות הנחיה זו נעשו שינויי חקיקה. לחוק חינוך ממלכתי נוסף בשנת התשס"ז-2007 סעיף 11א, סעיף אשר תוקן ביום 29.7.2009, ונוסחו כיום הוא זה: "(א) קבע השר, לפי סעיף 11, סדרים ותנאים להשתתפות המדינה בתקציבי שעות הלימוד של מוסדות חינוך מוכרים לא רשמיים, בשיעור יחסי להשתתפות המדינה בתקציביהם של מוסדות חינוך רשמיים דומים (בסעיף זה - ההסדר הקובע), תשתתף רשות חינוך מקומית בתקציבי מוסדות חינוך מוכרים לא רשמיים הפועלים בתחומה בשיעור יחסי להשתתפותה בתקציביהם של מוסדות חינוך רשמיים דומים הפועלים בתחומה, לפי ההסדר הקובע; השתתפות רשות חינוך מקומית בתקציביהם של מוסדות חינוך מוכרים לא רשמיים כאמור, כולה או חלקה, יכול שתהיה גם בכסף או בשווה כסף, כגון באמצעות העסקת עובדים, לכלל המוסדות או לחלקם, ובלבד ששווי ההשתתפות לגבי כל מוסד יהיה שווה לסך ההשתתפות לפי ההסדר הקובע. (ב) אין בהוראות סעיף קטן (א) כדי לגרוע מסמכותה של רשות חינוך מקומית לקבוע שיעור השתתפות בתקציבי מוסדות חינוך מוכרים לא רשמיים הפועלים בתחומה, כולם או חלקם, העולה על השיעור בהסדר הקובע, והיא רשאית לעשות כן גם לגבי רכיב מהרכיבים להשתתפות בתקציב לפי סעיף זה". 5. משמעותו של הסעיף הנדון היא זו: (א) השיעור היחסי של השתתפות הרשויות המקומיות בתקציביהם של מוסדות מוכרים שאינם רשמיים לעומת שיעור השתתפותן בתקציבי מוסדות החינוך הרשמיים יהיה כפי שיעור ההשתתפות של המדינה, בהתאם למה שנקבע בתקנות החינוך הממלכתי. למעשה, משמעות הדבר על-פי התקנות כנוסחן כיום הוא כי הרשויות המקומיות יתקצבו את המוסדות המוכרים שאינם רשמיים בשיעור של 75% מן התקציב שמקבלים מוסדות החינוך הרשמיים; (ב) ההשתתפות יכולה להעשות במתן כסף או במתן שירותים שווי כסף; (ג) לרשות המקומית ישנה סמכות לקבוע שיעור השתתפות גבוה יותר בתקציביהם של המוסדות המוכרים שאינם רשמיים שבתחומה. אין מחלוקת בין הצדדים על משמעות הוראותיו הללו של סעיף 11א לחוק חינוך ממלכתי. אין עוררין גם על כך שאם החליטה הרשות המקומית לעשות שימוש בסמכותה ולהעביר תקציב מוגדל למוסדות רשמיים שאינם מוכרים, עליה לעשות זאת על-פי תבחינים שוויוניים, אשר יובאו לידיעת הציבור, כפי שהרשות מחוייבת לנהוג לגבי כלל מענקי התמיכה. 6. שלושה שבועות לאחר תיקון סעיף 11א כנ"ל, ביום 20.8.09, התכנסה מועצת עיריית ירושלים וקיבלה את ההחלטות לז ו-לח שלהלן: "לז. השתתפות העירייה בתקצוב בתי הספר מהמוכר שאינו רשמי בהתאם לסמכותה לפי סעיף 11א לחוק חינוך ממלכתי התשי"ג-1953, מחליטה מועצת עיריית ירושלים, כי השתתפות העירייה בתקצוב הוצאות מוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים, תתבצע על פי שיקול דעתה של העירייה בין אם באמצעות מימון ישיר, ובין אם בדרך של מימון השירותים או השתתפות עקיפה, בין היתר להעסקת עובדים, תחזוקה שוטפת, ציוד וריהוט, ותשלומים ישירים עבור הוצאות מים, חשמל, סולר להסקה, נקיון וכיו"ב, באותה מתכונת באותה דרך ובאותו היקף וכפי שידרש לפי בסיס ההשתתפות בעבר ו/או על פי כל דרך חדשה אשר תחליט העירייה, ולצורך זה להוסיף על 75% מהתקצוב שהותר וזאת עד 100% כפי שידרש למימוש החלטה זו. החלטה זו מתייחסת בהחרגה למוסדות אשר יתאימו לקריטריונים המפורטים להלן ואשר המועצה תהיה מוסמכת להחריגם ולקבוע את מתכונת השתתפותה בתקציבם, את היקף ההשתתפות ואת דרך ההשתתפות ולהוסיף על 75% מהתקצוב שנקבע בהסדר הקובע עד 100% תוך העברה מסעיף לסעיף, הכל כפי שידרש לצורך ביצוע ההשתתפות. ואלו הקריטריונים שנקבעו: א. הרשת הארצית ו/או המוסד מקבלים מהמדינה שיעור תמיכה הגבוה יותר מ-75% אשר להם זכאים באופן כללי מוסדות מוכרים שאינם רשמיים. ב. הרשת הארצית ו/או המוסד מנהלים את רישום קבלת התלמידים בשיתוף אגפי העירייה ועפ"י מדיניות עיריית ירושלים הנקבעת ע"י האגפים המקצועיים ומנח"י ומנח"ח בפרט. ג. הרשת הארצית ו/או המוסד אינם גובים שכ"ל. ד. הרשת הארצית ו/או המוסד מלמדים לפי תוכנית מאושרת של משרד החינוך. לח. אישור עמידה בקריטריונים שנקבעו לרשתות העצמאית ולמעיין החינוך התורני החלטה: לאור הקריטריונים אשר נקבעו במועצה בעניין השתתפות העירייה בתקצוב מוסדות המוכר שאינו רשמי, מחליטה בזאת המועצה כי רשתות מעיין החינוך התורני ורשת החינוך העצמאי על מוסדות החינוך שלהם בירושלים ייכללו בקבוצה שבה תשתתף העירייה בתוספת התקצוב כאמור בהחלטה לז בסדר היום". אין חולק על משמעותם של התבחינים. ברור ומוסכם כי הרשתות, קרי, המשיבות 2 ו-3, הן המוסדות היחידים שיוכלו לקבל את תוספת התקציב. 7. עובר לקבלת ההחלטה הזו ניתנה חוות דעתו של היועץ המשפטי לעירייה, עו"ד יוסי חביליו. בחוות דעתו קבע כי התבחין הראשון מקרב התבחינים אינו יכול לעמוד: "משמעות אישור קריטריון זה, פוגעת בשוויון ובהזדמנות השווה שצריכה להינתן לכלל מוסדות החינוך במעמד מוכר שאינו רשמי. קביעת קריטריון שכזה מקבעת, למעשה, את הגופים שיהיו רשאים לקבל תקצוב ישיר למוסדות החינוך של 'הרשתות' ולהם בלבד" (סעיף 15 לחוות דעתו, נספח ג' לעתירה). כמו-כן חיווה היועץ המשפטי לעירייה את דעתו כי יש מקום לבחון מחדש את קריטריון ג'. מועצת עיריית ירושלים פנתה לקבל חוות דעת מטעם עו"ד אחר, עו"ד עקיבא סילבצקי, וזה חיווה את דעתו כי "מדובר בקריטריונים סבירים, ראויים, בעלי הגיון ומשקל רב, העומדים באמות מידה משפטיות" (סעיף 54 לחוות הדעת, נספח ד' לתשובת המשיבה 1). בהתאם לאפשרות העומדת לה מכח סעיף 6(ד) לחוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי), התשל"ו-1975, אימצה מועצת עיריית ירושלים את חוות הדעת האחרונה. 8. העותר הוא הזרוע הציבורית והמשפטית של התנועה ליהדות מתקדמת (רפורמית) בישראל. לדבריו, "הוא פועל לקידום פלורליזם, סובלנות, שוויון וצדק חברתי בישראל, על בסיס גישה יהודית ליברלית וערכי הדמוקרטיה" (סעיף 1 לעתירה). בין היתר מבקש העותר להנחיל נורמות של מינהל תקין, שקיפות וחלוקה שוויונית של משאבי ציבור לכלל חלקי האוכלוסיה בישראל. בעקבות קבלת ההחלטות הנ"ל פנה העותר אל ראש העירייה ואל יועצהּ המשפטי, בטענה כי פגמים רבים נפלו בהחלטות וכי יש לבטלן ולקבוע תבחינים חדשים. משלא נתקבלה תשובה מאת ראש העירייה, הוגשה העתירה דנן. טענת העותר היא כי ההחלטות מהוות פגיעה קשה בשוויון; הן מבוססות על שיקולים זרים; אינן סבירות באופן קיצוני; נוגדות את החובה לפעול בהגינות; אין בהן שקיפות וקביעת הנחיות ברורות להפעלת שיקול הדעת; ובקבלתן פטרה עצמה מועצת עיריית ירושלים משיקול הדעת שמחובתה להפעיל. 9. בסמוך למועד שנקבע לדיון בעתירה הוגשה הודעה מטעם היועץ המשפטי לממשלה על התייצבותו בהליך, בהתאם לסמכותו שלפי סעיף 1 לפקודת סדרי הדין (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה) [נוסח חדש], משום שראה כי "זכות של מדינת ישראל או ענין ציבורי עלולים להיות מושפעים או כרוכים בהליך". היועץ המשפטי לממשלה הצטרף לעמדת העותר, וטען אף הוא כי "החלטת מועצת ירושלים אינה יכולה לעמוד בשל פגמים שנפלו בה". בדיון ביום 7.1.2010 ביקשו ב"כ המשיבים 1-3 לדחות את הדיון בעתירה, משום שבקשת ההצטרפות של היועץ המשפטי לממשלה הומצאה לחלקם רק בסמוך לדיון, ולחלקם כלל לא הגיעה. נעתרתי לבקשתם, במובן זה שדחיתי את המשך הדיון וקבעתי כי ייעשה בדרך של סיכומים בכתב. הצדדים הגישו סיכומים בכתב ובהם השלימו את טענותיהם. לבקשת חלקם קבעתי מועד נוסף לשם השלמת טיעון בעל-פה. על בסיס כל אלה דנתי בעתירה. טענות עובדתיות שהעלתה ב"כ היועץ המשפטי לממשלה לא הוגשו בתצהיר ולפיכך לא נדונו, וכן גם טענות חדשות, עובדתיות ומשפטיות, שהעלה העותר לעת הסיכומים. 10. לב העתירה הוא בשאלה אחת: האם התבחינים שקבעה מועצת עיריית ירושלים לחלוקת כספי תמיכה בבתי ספר מוכרים שאינם רשמיים עומדים בכללי המשפט המינהלי. נדון תחילה בתבחין הראשון: "הרשת הארצית ו/או המוסד מקבלים מהמדינה שיעור תמיכה הגבוה יותר מ-75% אשר להם זכאים באופן כללי מוסדות מוכרים שאינם רשמיים". על פני הדברים מדובר ב'כספים ייחודיים' לרשתות; וכזאת לא ייעשה. בפי המשיבים טענות משני סוגים להכשרתו של התבחין הנדון. האחת - כי הוא סביר מבחינה עניינית. המשיבים טוענים כי ההסתמכות על שיקול דעתה של המדינה בבחירת המוסדות הראויים לתמיכה היא בעלת היגיון פנימי רב. ראשית, משום ששיקוליה של המדינה הם שיקולים ראויים. שנית, משום שהמדינה מפעילה פיקוח על הגופים הללו, כתנאי לקבלת התמיכה. ההסתמכות על הפיקוח המדינתי, כך נטען, תביא לניצול יעיל של כספי התמיכה. זאת משום שחלוקת הכסף לגופים שאינם מפוקחים על-ידי המדינה תחייב את העירייה להקצות, מתוך הסכום המיועד לתמיכה, סכומי כסף נכבדים להקמת מערך פיקוח. הטענה השנייה היא עקרונית יותר. המשיבים טוענים כי עצם החלטת המחוקק ליתן יחס שונה לבתי הספר של הרשתות במישור המדינתי, ולהחריגן מתחולת הוראתו של סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, מכשירה יחס שונה לרשתות גם בחלוקת תמיכות מטעם השלטון המקומי. כהצדקה ליחס השונה מציינים המשיבים את ייחודו של החינוך החרדי המחייב הקמת רשתות נפרדות, את העובדה כי הרשתות הללו משרתות מגזרים שלמים ובהם רבבות תלמידים, את המסורת רבת השנים - למעשה עוד מימי המנדט הבריטי - להכיר בחינוך החרדי כזרם נפרד. השיקולים הללו, הכלליים, עמדו לטענת המשיבים 1-3 בבסיס מגמת המחוקק בסעיף 3א הנ"ל ליתן לתלמידי החינוך החרדי יחס שווה לזה הניתן לתלמידי החינוך הרשמי, והם בני תוקף גם לגבי תקציב הרשויות המקומיות. 11. בבסיסה - לפי פסיקת בית המשפט העליון - הוראת סעיף 3א(ט) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, היא הוראה מפלה (בג"ץ 2828/02 עמותת "אלערפאן" נ' שרת החינוך (ניתן ביום 14.4.2004)). היא קובעת מעמד מיוחד לשני גופים שאינם שייכים לזרם החינוך הרשמי, ומעניקה להם יחס מועדף על פני מוסדות מוכרים שאינם רשמיים אחרים. חקיקתו של הסעיף לפני חקיקת חוקי-היסוד העניקה לו שיריוּן, בשל הוראת שמירת הדינים שבחוקי-היסוד, אולם 'שרידותו' של החוק הזה איננה מצדיקה את הרחבת תחולתו אל מעבר למה שכתוב בו במפורש. ברוח זו קבע בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב "כי יש ליתן ללשון החוק משמעות שתמנע אפליה ותבטיח שוויון. אין להחיל את החריג שנחקק בגדר הוראת סעיף 3א', אשר נפסק על ידי בית המשפט העליון כי הוא נגוע באפליה, במאטריה אחרת עליה לא חל ההסדר החקיקתי במישרין. בעוד שבארבע אמותיה של החקיקה הראשית - תמיכה מתקציב המדינה - אין מנוס מתחולתה, נוכח הוראת שמירת הדינים; אין מקום לכך בהפעלת סמכות אחרת ונפרדת, אשר נעשית על ידי רשות אחרת - ובעניננו הקצאת מקרקעין שנעשית על ידי רשות מקומית" (עניין נציגות הבית המשותף נ' עיריית פתח תקווה הנ"ל, פיסקה 17 (ניתן על-ידי כבוד השופט פוגלמן ביום 11.7.2005)). 12. מן הטעם הזה אין להחיל את הוראת סעיף 3א(ט) לחוק יסודות התקציב על הוראת סעיף 11א לחוק חינוך ממלכתי. הפלייתן לטובה של המשיבות 2 ו-3 על פני יתר מוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים תיכּון במתן תקציב מטעם המדינה בלבד, בהתאם לסעיף 3א לחוק יסודות התקציב; אך לא בתקציב הרשויות המקומיות. גם הצדק וההגינות מחייבים זאת. תמיכה מכספי הציבור בשיעור מלא ניתנת למוסדות החינוך הרשמיים של המדינה, השייכים לה, המפוקחים על-ידה, המלמדים את תכנית הלימודים שקבעה. המחוקק בחר להכיר בתנאים מסויימים גם במוסדות חינוך אחרים, שאינם רשמיים, ואף לתקצבם; אולם אין ניתן להשוות את מעמדם למעמדם של בתי הספר הרשמיים באופן סלקטיבי. בתי הספר המשתייכים לזרם הרשמי הם המתוקצבים תיקצוב מלא על-פי חוק. כל החפץ ללמוד בהם - רשאי. אם בחר לו אדם, או ציבור, לחנך וללמד את ילדיו בבתי ספר פרטיים, אין ביכולתו לתבוע מעמד שווה לזה של תלמידי מוסדות החינוך הרשמיים, מבלעדי אסמכתא חוקית לכך (בג"ץ 8437/99 רשת גני חב"ד בארץ הקודש נ' שר החינוך, פ"ד נד(3) 69, 84 (2000)). מעמדו שווה למעמדם של יתר האזרחים שבחרו לפנות לבתי ספר פרטיים, מוכרים שאינם רשמיים; וכפי חלקם - חלקוֹ. 13. גם בחינת כוונת המחוקק מורה כך. לקראת חקיקת התיקון האחרון לסעיף 11א הנ"ל הוגשו הצעות חוק פרטיות אחדות שביקשו לייחד במפורש את מוסדות הרשתות מיתר המוסדות המוכרים שאינם רשמיים, כפי שנעשה בסעיף 3א לחוק יסודות התקציב כנ"ל. ההצעות הללו נדחו (נספחים מש/10א ו-מש/10ב להודעת המשיב 4). על-פניהן נבחרה ההצעה להותיר את כל מוסדות החינוך השייכים לקבוצת המוכר שאינו רשמי במעמד שווה, וליתן לרשות המקומית את הסמכות לקבוע, על-פי שיקול דעתה, את אופן חלוקת התמיכה הנוספת ביניהם, כמובן על-פי כללים שיוויוניים ושיקולים ענייניים, ובכפוף לכללי המשפט המינהלי. המשיבים אינם יכולים אפוא להסתייע בהוראת סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, כאסמכתא לפרשנות סעיף 11א לחוק חינוך ממלכתי, כפי שיטתם. 14. כעת יש לבחון את החלטות מועצת עיריית ירושלים לגופן. חלוקת כספי התמיכה של הרשויות המקומיות למוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים חייבת להעשות בהתאם לכללי המשפט המינהלי. עליה להיות שוויונית, גלויה, תוך מתן הזדמנות לכלל הזכאים. ככל חלוקת כספי תמיכה, על הרשות לקבוע תבחינים ברורים לחלוקתם. מובן כי אין הרשות מחוייבת לתמוך בכל המוסדות המוכרים שאינם רשמיים המצויים בתחומה. היא רשאית לבחור, על-פי טעמים ענייניים ולאור מאפייני האוכלוסיה וצרכיה, מהם התבחינים שלאורם יחולקו כספי התמיכה. כפי שנפסק, על התבחינים להיות "... שוויוניים באופיים, אולם מעבר לכך, הקריטריונים חייבים לקיים גם את הכללים האחרים החלים על החלטות מינהליות, קרי: עליהם להתבסס על שיקולים ענייניים, על תשתית עובדתית המשקפת את היחס בין התכלית שלשמה נועדה ההקצאה הכספית לבין העובדות הרלוונטיות, וכן עליהם לעמוד במבחני הסבירות... כמו כן הקריטריונים צריכים להיות קונקרטיים מספיק כדי לאפשר יישומם על-פי אמות-מידה אובייקטיביות במידת האפשר" (בג"ץ 727/00 ועד ראשי הרשויות המקומיות הערביות בישראל נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד נו(2) 79, 91 (2001)). 15. בענייננו, הסתמכות על אופן חלוקת התקציבים על-ידי המדינה, כדרך שעשתה מועצת עיריית ירושלים בהחלטתה, אינה יכולה לשמש תבחין. ראשית, משום שכאמור לעיל, לפי פסיקת בית המשפט העליון, העדפת חוק יסודות התקציב את מוסדות החינוך של הרשתות מהווה הפליה. אין ניתן להרחיבהּ. שנית, על רשות מקומית לשקול את השיקולים המיוחדים לאופייה ולאוכלוסייתה. לא הרי רשות מקומית אחת כרשות אחרת, ובוודאי שלא הרי רשות מקומית כהרי המדינה. מועצת עיריית ירושלים, בהסתמכה על ההעדפה שקבעה המדינה, התפרקה מחובתה לשקול את השיקולים הנכונים המתאימים לאוכלוסיית העיר. היא לא קבעה תבחינים ענייניים, שיוויוניים, המשקפים יחס הולם בין תכלית הקצאת הכספים לבין העובדות הרלוונטיות. 16. מועצת עיריית ירושלים העלתה בתשובתה לעתירה שורה של תועלות המצדיקות, לשיטתה, את ההליכה בתלם העדפותיה התקציביות של המדינה. לטענת בא-כוחה, משום שהרשתות מקבלות תיקצוב שווה מן המדינה הן מחוייבות להיות נאמנות לדרישות משרד החינוך. משמעות הדבר היא החלת 'תכנית הליבה' בתכני הלימוד, עמידה דו-שנתית במבחני מיצ"ב, והעדר אפליה על רקע עדתי. הרשתות גם פועלות בתאום מלא עם העירייה, ומקבלות לשורותיהן תלמידים אשר אגפי העירייה מפנים אליהן. לשיטת ב"כ העירייה, השיקולים הללו הם שיקולים ענייניים הרלוונטיים לצורך ההחלטה לאילו גופים יופנה התקציב. מעבר לכך, מציינת מועצת עיריית ירושלים כי הרשתות כפופות להנחיות החשב הכללי באוצר בכל הנוגע להוצאות והכנסות, והוא מפקח עליהן. מכך צומחת תועלת רבה לעירייה, כי כך מובטחת הגעת הכספים לייעודם ללא צורך בהשקעת משאבים נוספים לשם בניית מנגנוני בקרה. מאידך, מועצת העירייה טוענת כי תמיכה במאות מוסדות קטנים, אשר רבים מהם כלל אינם סרים למרותה, תמוטט את היכולת האפקטיבית של העירייה לנהל מדיניות תמיכות. 17. ייתכן כי התועלות וההצדקות הללו יכולות לשמש תבחינים ראויים. אילו היתה מועצת העירייה קובעת אותן כתבחינים בפני עצמם, ניתן היה להעבירם תחת ביקורת שיפוטית, ולדון אם כשרים הם, אם לאו. אין זה מן הנמנע גם להניח שכמה מוסדות נוספים היו באים בגדרם של תבחינים כאלה, והיו זכאים לקבל את תוספת התקציב. אולם מועצת העירייה לא קבעה אותם מלכתחילה כתבחינים, אלא רק טענה, בדיעבד, כי הם העומדים ביסוד התבחין הקובע היכרכות אחר מדיניות התיקצוב הממשלתית. מסתבר כי זו הצדקה בדיעבד של ההחלטה, שהרי דבר לא מנע ממועצת העירייה לקבוע את התבחינים הללו מראש. אחרי ככלות הכל, הקביעה כי הגופים שתוקצבו בתיקצוב מלא של עיריית ירושלים יהיו הגופים הנתמכים על-ידי המדינה משמעה היא אחת - ייחודם של מוסדות הרשתות כזכאים בלעדיים לתוספת. 'לא אל הנער הזה התפללתי', לא אל החייאת 'הכספים הייחודיים'. תבחין כזה כמוהו כקריאה בשמן של הרשתות, ולפיכך לאו תבחין הוא (ראו בג"ץ 6976/05 המכללה לחינוך גופני ע"ש זינמן במכון וינגייט נ' משרד החינוך (ניתן ביום 11.8.09)). 18. המשיבים ביקשו למצוא סמך לטענתם בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 8/2009, שפורסם ביום 30.12.2009, במהלך הדיון בעתירה. המסמך הזה כולל פרק מיוחד המוקדש ל"השתתפות הרשויות המקומיות בתקציבי מוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים". לשם הדגמת התבחינים האפשריים לחלוקת התקציב הנוסף, מפרט המסמך "מאפיינים שונים בצרכים וביכולות, לרבות שיעור מימון לפעולות המוסד על ידי גורמי חוץ, הוצאות עודפות על מוסדות אחרים בשל מאפיינים ייחודיים של התלמידים, מידת ויכולת הפיקוח של הרשות המקומית על התנהלות המוסד בהוצאת הסכומים שהינם מעבר לשיעור ההשתתפות שנקבע בחוק, קיום הוצאות שוטפות עודפות לחלק מהמוסדות בשל אי קיום מבנים בבעלותם או שהוקצו להם על ידי הרשות המקומית וכדומה" (נספח א' לסיכומי המשיבה 1). אין באלה משום סיוע לטענות המשיבים. כאמור, העירייה לא נקטה בתבחינים הללו, אלא רק טענה לאחר מעשה כי הם העומדים ביסוד התבחינים שקבעה. גם הטענה כאילו "שיעור מימון לפעולות המוסד על ידי גורמי חוץ" הוא תבחין מקביל לתבחין הראשון שקבעה מועצת העירייה איננה נכונה כלל וכלל. קביעת תבחין כזה, המותיר רק את שתי הרשתות כמתמודדות יחידות בזירה, מייתרת את כל התבחינים האחרים. 19. התבחין הראשון פסול אפוא מעיקרו באשר איננו מבטא הבחנה רלוונטית בין מוסדות החינוך המוכרים הבלתי-רשמיים, אלא מאמץ העדפה קיימת לטובת הרשתות, העדפה מפלה. שתי רשתות החינוך הנדונות הן מוסדות החינוך המוכרים הבלתי רשמיים היחידים אשר זוכים על-פי החוק לתקציב של למעלה מ-75% מן התקציב שהמדינה מעניקה למוסדות החינוך הרשמיים. כל שאר מוסדות החינוך המוכרים הבלתי רשמיים - זולת שתי הרשתות הנדונות - זכאים לתקציב של עד 75% בלבד מן התקציב אשר אותו מעניקה המדינה למוסדות חינוך רשמיים. אין הצדקה להפלייה בין אלה לאלה; לא בלשון התבחינים, לא בחקיקה הראשית ולא בחקיקת המשנה. 20. העותר טוען כי התבחין השלישי אף הוא מותיר את המשיבות 2 ו-3 כמועמדות יחידות לקבלת התקציב הנוסף. על-פי התבחין הזה רק מוסדות אשר אינם גובים שכר לימוד יהיו זכאים לקבל את התקציב. הרשתות, משום שהן זוכות לתקציב מלא מן המדינה, אינן גובות שכר לימוד. גם בתבחין הזה רואה העותר תבחין ש'נתפר' לפי מידותיהן של המשיבות 2 ו-3 בלבד. בין אם הדבר כך ובין אם לאו, הגיונו תמוה. מוסדות שאינם גובים שכר לימוד, ייתכן כי הדבר מעיד על איתנותם הכלכלית העצמאית ועל חוסר ההכרח לתקצבם. דווקא מוסדות אשר גובים שכר לימוד, יוכלו, אם יקבלו תוספת תקציב, להקטין את שיעור שכר הלימוד שהם גובים. אילו חפצה עיריית ירושלים שלא ליתן תקציב בשיעור מוגדל למוסדות המיועדים לבני עשירים, היה לאל-ידה לנסח תבחין מתאים. 21. אכן, ניכר בעליל כי המטרה שעמדה לנגד עיניה של מועצת עיריית ירושלים היתה להמשיך את הנוהג הישן של תיקצוב מוסדותיהן של הרשתות ב-100%. התבחינים שנקבעו לא נקבעו אלא למראית עין, כדי ליתן כסות כשרה למטרה שנקבעה מראש. גם החלטה לח, החלטה תמוהה שניתנה בתכוף מבלי להמתין להגשת בקשות מטעם בתי ספר מוכרים שונים, מעידה על טיבה של אחותה, החלטה לז. לא פנייה אל הציבור לשם הגשת בקשות להקצאת כספי תמיכה על-פי תבחינים יש כאן, כי אם החלטה קדומה ליתן תקציב מוגדל למוסדותיהן של הרשתות ותפירת תבחינים שיתאימו למידותיהן. אופן הפעולה הזה אינו עולה בקנה אחד עם הנורמות של המשפט המינהלי בכלל, ועם החובות הקשורות בחלוקת תמיכות למוסדות ציבור בפרט. במהלך הדיון בעתירה קיבלתי את עמדת העותר ביחס להפליה שננקטה בהחלטה לח בין הרשתות לבין יתר המוסדות המוכרים, והוריתי למשיבות 2 ו-3 להגיש בקשות לקבלת התקציב. לעירייה הוריתי לפרסם לאלתר הזמנה להגשת בקשות מאת מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים לקבלת תקציב. כעת, בסיומו של ההליך, ניכר כי היה זה אקט פורמאלי בלבד, שהרי לא היה בנמצא מועמד אחר, מוסד מוכר שאינו רשמי, שהיה יכול לעמוד בתבחינים שנקבעו בהחלטה לז. החלטה לח לא היתה כי אם הוראת ביצוע מיידית של החלטה לז - מתן תקציב מוגדל למוסדות הרשתות בלבד. 22. המשיבים טענו כי העתירה הוגשה בשיהוי, משום שחלפו 40 ימים מיום שידע העותר על ההחלטה ועל התבחינים שנקבעו ועד שהגיש את העתירה. הואיל ועניינה של העתירה הוא בתקציבים לשנת הלימודים התש"ע, והעתירה הוגשה לאחר שהחלה שנת הלימודים, טוענים המשיבים כי מדובר הן בשיהוי סובייקטיבי, הן בשיהוי אובייקטיבי. העותר, מנגד, טוען כי המתין כדי לעקוב אחר יישום ההחלטה, לאור הנחיות היועץ המשפטי של העירייה שהורה שלא להעביר תקציב מוגדל בטרם קבלת בקשות ובדיקתן. אני סבור כי אמנם היה מקום להזדרז יותר בהגשת העתירה, אולם אין לראות בזמן שחלף עד להגשתה שיהוי המצדיק את דחייתה על הסף. יש לזכור כי ההחלטה עצמה התקבלה עשרה ימים בלבד קודם לפתיחת שנת הלימודים, פרק זמן קצר מאד. ה'תרופה' לשיהוי הנטען, בהתחשב באמור לעיל ובכלל נסיבות העניין, תבוא להלן בקביעה האופרטיבית לגבי מועד יישום פסק הדין. 23. המשיבים קבלו מרוֹת על העותר בטענה על העדר זכות עמידה. העירייה טענה כי הוא "גוף המציג עצמו ככזה הפועל לקידום צדק חברתי" (סעיף 51 לתשובה), ואף-על-פי-כן פועל "משיקול לא ענייני ומרצון להתנגח לשם התנגחות" (סעיף 2 לתשובה); כי הוא מתעבר על ריב לא לו; וכי איננו "עותר ציבורי". לטענת העירייה, אף לא מוסד אחד ממוסדות החינוך המשתייכים לקבוצת 'המוכר שאינו רשמי', אשר לא נהנו מתקציב מוגדל בהתאם להחלטת העירייה, לא פנה בטרוניה לעירייה, לא הגיש עתירה ולא ראה להצטרף לעתירה הנדונה, על אף מסעות שכנועים שנעשו על-ידי העותר. המשיבה 2 טענה כי לאחר שהעותר נכשל כשלון חרוץ בניסיונו להנחיל את משנתו האידיאולוגית, הריהו מקדש מלחמה נגד הציבור החרדי בשורת עתירות שהגיש (סעיף 7 להשלמת הטיעון). המשיבה 3 טענה על "מניעים של רוע לב" מצדו של העותר, ועל כך שהוא נושא את שם הפלורליזם היהודי לשווא. עוד טענה, כי לא שוויון מבקש העותר וכי בשם "הצדקנות הפלורליסטית" הוא מבקש להפלות לרעה את הרשתות. העותר שם עצמו כמשגיח-על של רשויות השלטון, בלי שמץ של זיקה עניינית להחלטה שאותה הוא תוקף. המשיבים הפנו למספר אסמכתאות לביסוס טענתם ובהן זו: "כלל נקוט בידינו, והוא, שלא נשמע לעתירה אם יש נפגע פרטי והנפגע אינו פונה לבג"ץ בתלונה על אותה פגיעה שנפגע. במקרה מעין-זה נאמר לאותו עותר ציבורי המבקש לטעון לזכותו של הפרט הנפגע: מה לך שמתעבר אתה על ריב לא לך? אם הנפגע אינו המתלונן על פגיעה שנפגע, מה לך שראית להעיר ולעורר חלוקי-דעות?" (4112/99 עדאללה נ' עירית תל-אביב יפו, פ"ד נו (5) 393 (2002)). העותר מצדו הסתפק בתשובה קצרה לטענה על העדר זכות עמידה, ואשר לפיה מדובר בעניין בעל חשיבות ציבורית. 24. כידוע, הדרישה לזכות עמידה נשחקה בחלוף השנים, וזה מכבר הוכר מעמדו של העותר הציבורי, אולם עדיין נותרה שארית ופליטה לזכות העמידה, למשל, בדמות ההימנעות מלדון בעתירה אם ישנו עותר פוטנציאלי רלוונטי שנמנע מלעתור. זהו לכאורה המצב כאן. ברם, בנסיבות העניין אינני רואה צורך להרחיב בדבר הזה. אין מדובר בעתירת סרק, בעתירה שהוגשה בניגוד לרצונו של בעל העניין עצמו, או בעתירה שהוגשה ללא הכנה רצינית של הבסיס המשפטי והעובדתי. מכל מקום, העיקר הוא כי ככל שנפל פגם באשר לזכות העמידה של העותר, הרי שהפגם הזה נרפא בעצם התייצבותו של היועץ המשפטי לממשלה בהליך. היועץ המשפטי לממשלה עשה כן מכוח סמכותו שלפי סעיף 1 לפקודת סדרי הדין (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה) [נוסח חדש] אשר זו לשונו: "ראה היועץ המשפטי לממשלה, כי זכות של מדינת ישראל או זכות ציבורית או ענין ציבורי מושפעים או כרוכים, או עלולים להיות מושפעים או כרוכים, בהליך פלוני שלפני בית משפט או לפני פקיד מסדר כמשמעותו בפקודת הקרקעות (סידור זכות הקנין), רשאי הוא, לפי ראות עיניו, להתייצב באותו הליך ולהשמיע דברו, או להסמיך במיוחד את נציגו לעשות זאת מטעמו". לא בכדי מצא לנכון היועץ המשפטי לממשלה להתייצב בהליך דנן; העתירה היא בעלת עניין ציבורי החורג מגדר הסכסוך שבין הצדדים, אל עבר כלל מוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים בישראל וכלל משלמי המסים לרשויות המקומיות. אין עוד נפקות אפוא לטענות נגד זכות העמידה של העותר, משהתייצב היועץ המשפטי לממשלה בהליך דנן מחמת העניין הציבורי שבו. 25. לא אכחד, כי לא בנקל באתי לכלל דעה כי דינן של החלטות מועצת העירייה הנדונות להיבטל. ראוי לזכור ולהזכיר כי עד לחקיקת חוק חינוך חובה, ועוד בימי המנדט הבריטי, היו קיימים ביישוב היהודי בארץ ישראל ארבעה זרמי חינוך - הזרם הכללי, זרם העובדים, זרם "המזרחי" ולצִדם הקימה "אגודת ישראל" רשת בתי ספר לחינוך תורני-חרדי, שזכתה להכרה ולתיקצוב גם על-ידי שלטונות המנדט הבריטי בשנת 1942. ערב הקמת המדינה ובמסגרת ה"סטטוס קוו" הוסכם כי מוסדות החינוך של הציבור החרדי ישמרו על צביונם ועל האוטונומיה שהוענקה להם. עם הקמת המדינה הוכרו בתי הספר של "אגודת ישראל" כזרם חינוך רביעי, במימון מלא של המדינה. בשנת 1953, כשבוטלו זרמי החינוך בחוק חינוך ממלכתי, ובעקבות כינון חינוך ממלכתי וממלכתי-דתי אחיד, הוא "החינוך הרשמי", החליטו ראשי היהדות החרדית שלא להיכלל במסגרת מוסדות החינוך הרשמי, וחלף זאת להקים רשתות חינוך עצמאיות. בהתאם להחלטה זו הוקמה רשת מרכז החינוך העצמאי, ולימים הוקמו גם מוסדות החינוך של מעיין החינוך התורני בארץ ישראל. המדינה הכירה במוסדות הללו, ובמשך עשרות שנים התקיימו הרשתות לצִדם של מוסדות החינוך הרשמיים, תוך שמירה על צביונן ואופיין הייחודי. 26. רבבות תלמידים שוקדים כיום על תלמודם בבתי הספר של הרשתות. אין מדובר ביחידים או בקבוצות קטנות של אניני-טעם שבחרו לפרוש מן הציבור על מנת ללמוד במסגרות אליטיסטיות, ייחודיות, סגורות ומצומצמות ליחידי סגולה. מדובר ברוב מניינו ובניינו של הציבור החרדי בישראל. לציבור הזה אין למעשה תחליף הולם כיום על-פי 'מפת' החינוך במדינת ישראל; למותר לציין כי הזכות לחינוך היא ברום-המעלה. בצדק הִפנה ב"כ העירייה עו"ד יהושע קרמר לדברי התלמוד: "אין העולם מתקיים אלא בשביל הבל תינוקות של בית רבן... אין מבטלין תינוקות של בית רבן [מלימוד תורה] אפילו לבנין בית המקדש" (בבלי שבת קיט, ע"ב). עד כדי כך חשוב החינוך. עם זאת, ראוי לציין כי משמעות קבלת העתירה איננה 'כצעקתה'. חלק הארי של תקציב הרשתות מובטח להם. מתקציב המדינה הן מקבלות נתח זהה לזה שמקבלים מוסדות החינוך הרשמיים; מן העירייה מובטח להם תקציב בשיעור של 75% מזה שמקבלים מוסדות החינוך הרשמיים; עניינה של העתירה הנדונה הוא ב-25% הנותרים בלבד. 27. נתתי דעתי על טענות העירייה והרשתות כי הן עומדות בחובות מהותיות שאינן ברורות מאליהן הנוגעות בין היתר לפיקוח של משרד החינוך על תוכנית הלימוד, להחלת תכנית הליבה במלואה, לפיקוח על השגי התלמידים ברשתות ולעמידה במבחני המיצ"ב. כמו כן ממלאות הרשתות אחר התחייבויות נוספות הנוגעות לפיקוח של משרד האוצר על ההוצאות וההתחייבויות שלהן. בפועל החילו הרשויות והמדינה על הרשתות, לטענתן, דינים דומים לאלה החלים על מוסדות חינוך ציבוריים/רשמיים. 28. ברם, גבי דידי, אם נכונות כל הטענות הללו ואם אכן הוחלו על הרשתות דינים דומים לאלה החלים על מוסדות חינוך רשמיים, כפי טענתן, נראה כי תיקצוב מלא כמו לכל תלמיד בישראל הוא בהישג-יד. נכונות להיקרא 'רשמי' או 'ממלכתי', תבטיח זאת בדרך בטוחה וישרה. אני ער כמובן לקושי המובנה אצל הציבור החרדי להסתופף תחת ה'מטריה' הרשמית או הממלכתית של מדינת ישראל, ואף-על-פי-כן אינני סבור כי מן הנמנע הוא לחדש ימינו כקדם, במובן של הכרה סטטוטורית רשמית בזרם חינוך ממלכתי-חרדי, לצִדם של שאר הזרמים בחוק חינוך ממלכתי. הערתי את אשר הערתי בעניין זה במהלך הדיון ועד מהרה ביקש ב"כ המשיב 3 להשלים טיעון ובו נסיגה רבתי מקווי הדמיון אשר ב"כ המשיבים 1-3 שקדו לשרטט בתחילה בתשובתם לעתירה, בין הרשתות לבין מוסדות החינוך הרשמיים. כשלעצמי עודני סבור כי "לא בשמים היא... ולא מעבר לים היא... כי קרוב אליך הדבר מאד בפיך ובלבבך לעשותו" (דברים ל, יב-יד); קרי, ובהשאלה כמובן: במאמץ, בכנות ובהגינות, ניתן להגיע לאיזון אשר יבטיח מתן אפשרות לציבור החרדי לחנך את ילדיו על-פי דרכו, בד בבד עם מעורבות של המדינה במידה מסויימת בחינוך הילדים, בנקודת שיווי משקל אשר תבטיח גם שוויון בתיקצוב ביחס לשאר מוסדות החינוך הרשמיים. 29. אציין כי לאחרונה נחקק חוק מוסדות חינוך תרבותיים ייחודיים, התשס"ח-2008, אך דומה כי אין בו פתרון אופטימלי ולא יכול שיהיה בו מענה לכל הבעיות הנובעות מכך שהחינוך החרדי הוא אחיהם החורג של מוסדות החינוך הרשמיים. החינוך החרדי ראוי לבוא אל הבית פנימה, אל חוק חינוך ממלכתי, במעמד שווה לזרמי החינוך הממלכתי והחינוך הממלכתי-דתי. זו דרך המלך והיא עדיפה עשרות מונים על דרכי עקלתון שחוקיותם מפוקפקת ושתכליתן היא לזכות במלוא התקציב הכספי מאת המדינה, מבלי לאפשר לה דריסת-רגל או פתחון-פה של ממש בתוככי בתי הספר של הרשתות. ברם, מלאכת חקיקה זו היא למעלה מכוחותיו של בית המשפט. בית המשפט מצוּוה לשפוט ולא לחוקק, להכריע על-פי הדין המצוי ולא על-פי הדין הרצוי. 30. סוף דבר, החלטה לז של העירייה איננה בחירה בחלופה אחת מתוך כמה חלופות אפשריות, במסגרת מִתחם הסבירות. זו החלטה לא הגונה ולא שוויונית, המנוגדת לדין המינהלי, והחורגת חריגה קשה מן המינהל התקין המחייב חלוקת תקציבים בהתאם לתבחינים ענייניים, ברורים, קונקרטיים ושיוויוניים. החלטה לח מעידה עליה, לכאורה, כי שיקולים בלתי ענייניים עומדים מאחוריה. בנסיבות הללו אין מנוס מביטולן של ההחלטות, כמבוקש בעתירה. על מועצת עיריית ירושלים לקבוע תבחינים חדשים ומפורטים להפעלת שיקול הדעת לחלוקת התקציב הנוסף למוסדות מוכרים שאינם רשמיים בהתאם לסעיף 11א(ב) לחוק חינוך ממלכתי, ולפעול ליישומם בהתאם לדין. עם זאת, משיצתה רובה של שנת הלימודים; כדי שלא לפגוע פגיעה קשה יתר על המידה במשיבות 2 ו-3 וברבבות תלמידיהן, אשר הסתמכו על החלטות העירייה הנדונות; ובשים לב לרום-מעלתה של הזכות לחינוך; יידחה יישום פסק הדין, והוא יחול משנת הלימודים תשע"א ואילך. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות.בית ספרהכרה במוסדות חינוךדיני חינוך