ביטול תוכנית ייעוד קרקעות לצורכי ציבור

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא ביטול תוכנית ייעוד: מהות העתירה ומהות המחלוקת העיקרית העותרים, בני-הזוג בן יוסף (להלן - בן יוסף), מתגוררים במושב צור משה (גב' בן יוסף היא בתו של אחד ממייסדי המושב). במארס 1968 רכשו בן יוסף את זכויותיו של חבר המושב טולדו במגרש מס' 129 הידוע כ"משק עזר מס' 7" (להלן - משק העזר). למן רכישתו מתגוררים בן יוסף בשטח משק העזר ומשתמשים בו למטרות נוספות (לול, עצי פרי וכיו"ב). קרקעות המושב שייכות למינהל מקרקעי ישראל, הוא המשיב הרביעי (להלן - המינהל), והן "הוקצו" למושב על-פי "הסכם משבצת" שנחתם בין המינהל לבין האגודה השיתופית "צור משה מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ", המשיבה השלישית (להלן - האגודה), ומתחדש מדי שלוש שנים. כל אחד ממחזיקי המשקים ומשקי העזר במושב הוא בחזקת "בר רשות" במשקו, על-פי רשות האגודה. יש אפשרות לערוך הסכם חכירה ישיר בין המינהל למחזיק משק בתנאי שתינתן לכך הסכמת האגודה. לעניין בן יוסף לא נערך הסכם חכירה ישיר, ולמינהל שולמו "דמי הסכמה" להעברת זכויותיו של טולדו (זכויות בר רשות) לבן יוסף. המושב מנוהל על-ידי ועד מקומי נבחר המהווה רשות מוניציפלית, הוא המשיב השלישי (להלן - הוועד או ועד המושב). ועד המושב איננו "ועדה מקומית" לפי חוק התכנון והבניה. המושב כלול בגוש או בקבוצת יישובים השייכים למרחב תכנון מקומי של המשיבה הראשונה, היא הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, לב השרון (להלן - הוועדה המקומית). מרחב התכנון המקומי, לב השרון כלול בתחום מרחב התכנון המחוזי של המשיבה השנייה, היא הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז המרכז (להלן - הוועדה המחוזית). בשנת 1994 נודע לבן יוסף כי לפי המצב התכנוני הקיים, חלק משטח משק העזר מיועד למבני ציבור (להלן - החלק הציבורי) וכי השטחים המיועדים לצורכי ציבור ניתנים להפקעה. התכניות החלות על משק העזר והמייעדות את חלקו למבני ציבור הן תכנית מפורטת צש/3/77 שתוקפה מיוני 1974; תכנית מיתאר מקומית צש/2/0-0 שתוקפה ממאי 1990 ותכנית מפורטת משמ/132 שתוקפה מנובמבר 1992 (להלן - התכניות המייעדות). בתכנית צש/3/77 נקבע, בין היתר: "כל השטחים המיועדים לצורכי ציבור... יופקעו על ידי הועדה המקומית ויירשמו בפנקסי המקרקעין ע"ש הרשות האזורית". הקביעה הזאת, כמו גם עצם קביעת השטחים המיועדים לצורכי ציבור, נותרה ללא שינוי בשאר התכניות המייעדות. עיקר טענת בן יוסף הייתה שכיוון שחלפו למעלה מ-25 שנים מאז שנקבע ייעוד החלק הציבורי ולא בוצעה הפקעה בפועל ולא נקבעה בשום תכנית מטרה קונקרטית ליישום בחלק הציבורי, מן הראוי לבטל את תוקפן של ההוראות המייעדות אותו לצורכי ציבור, ומן הראוי לרשום במינהל את זכויות החכירה של בן יוסף בחלק הציבורי ובכל משק העזר. עתירת בן יוסף נתמכה בעיקרון על-ידי ועד המושב אשר גרס כי צורכי הציבור של המושב יכולים לבוא על סיפוקם גם בלי החלק הציבורי. כאשר הוגשה העתירה הייתה האגודה המתנגדת העיקרית לעתירה. האגודה טענה כי במשך השנים נעשה שימוש למטרות ציבור בחלק ניכר מן המקרקעין שיועדו לכך (הרחבת מרפאה ציבורית, בניית גן ילדים, הרחבת מגרש טניס וספורט, תכנית להקמת בית כנסת, סלילת כבישים). מכאן, שאף-על-פי שלא נעשה שימוש בחלק הציבורי, הייתה תכלית לייעודו כשטח ציבורי ויבוא יום שייעשה גם בו שימוש. בין היתר, כעת הולכת ומושלמת בניית שכונת מגורים חדשה שתהיה חלק מן המושב ובה כ-300 יחידות דיור (להלן - דיור לעולה). שכונת דיור לעולה "נשענת", מבחינת ייעוד קרקעות לצורכי ציבור, גם על החלק הציבורי (הן במשק העזר והן במשקים אחרים). סיכומו של פרק זה: עיקר העתירה הוא להעמיד במבחן את תקפות הוראות התכניות המייעדות שעה שאבד כלח על הגדרת ייעודו של החלק הציבורי. סוגיות משניות רישום זכויות חכירה בן יוסף עתרו למתן צו לרישום זכויותיהם כחוכרים של משק העזר במלוא היקפו (½3 דונם, לטענתם). האגודה והמינהל טענו כי בן יוסף הם בני-רשות במשק העזר וכי שילמו דמי הסכמה על-פי שטח של 1250 מ"ר (נראה שלא נתבעו דמי הסכמה עבור החלק הציבורי). אין לי צורך להכריע במחלוקת לעניין שטחו של משק העזר הכלול בתחום ה"רשות" שניתנה לבן יוסף, שכן סוגיית החכירה, הזכות לחכירה והיקף השטח הקשור בכך היא סוגיה קניינית שאין מקום לברר אותה במסגרת עתירה מינהלית. שיהוי האגודה - ושאר המתנגדים לעתירה החרו החזיקו אחריה - טענה כי דין העתירה להידחות או להימחק מחמת שיהוי רב. הרי התכניות המתייחסות לחלק הציבורי באו לעולם לפני שנים רבות (האחרונה שבהן בשנת 1992). אף בן יוסף מודים כי התוודעו לעניין ההשלכה של התכניות על החלק הציבורי בשנת 1994. מכאן, שהגשת העתירה בשנת 1997 היא בגדר שיהוי רב המצדיק את דחיית העתירה על הסף. טענה זו אני דוחה משלושה טעמים: ראשית, העתירה אינה מכוונת לתקיפת ההצדקה של התכניות לשעתן. הטענה היא שלעת הזאת - כחלוף למעלה מ-25 שנים למן התכנית המייעדת הראשונה - סר הטעם לייעוד החלק הציבורי למטרות ציבור. הואיל והזמן הוא שגרם את עילת העתירה, אין בסיס לטענת השיהוי. שנית, אפילו היה שיהוי, בנסיבות העניין הוא חסר משמעות. השנים הרבות שבהן התכניות הללו קיימות לא שינו את המציאות בשטח. המציאות היא שבן יוסף מחזיקים בפועל בכל משק העזר. הציבור איננו מחזיק בחלק הציבורי, וגם לא נעשה כל צעד לממש שום תכנית לגבי החלק הציבורי. העתירה, אם תצליח, לא תהווה שינוי לרעה במצבו של שום אדם או גורם שהסתמכו על המצב התכנוני הנוכחי. על-כן אין שום משמעות לשיהוי. שלישית, השאלה המתעוררת בעתירה זו היא שאלה חשובה ועקרונית והיא מצדיקה בירור גם חרף שיהוי. עם זה עליי לציין שלא אוכל לדון בטענות נגד תקפות התכניות המייעדות או נגד הצדקתן מעיקרה. התכניות הללו הן עובדה קיימת זה חצי יובל שנים. גם האחרונה שבהן קיבלה תוקף שלוש שנים לפני שבן יוסף התעוררו להגיש את עתירתם. ביני לביני נערכו פעולות תכנון ובנייה על בסיס התכניות המייעדות ואלה השתרשו כשהן מבוססות על עיגון כפול: העיגון המשפטי כהוראת דין שהתקבלה כדין והעיגון המעשי כתכניות שהוצאו מן הכוח אל הפועל. אני דוחה את הטענה שבן יוסף לא היו מודעים לתכניות המייעדות ולשינוייהן. מדובר בתכניות שעברו את ההליך התכנוני לשלביו השונים כחוק. המושב אינו קרת רחבת ידיים ורבת אוכלוסיה. בן יוסף "חיים" היטב את הנעשה במושב, שכל המתרחש בו מהלך ומהדהד מיד מקצה אל קצה. בן יוסף, מסתבר, הוכיחו מודעות לזכויותיהם הקנייניות; הם אחזו בכל אפשרות לקבלת פיסת קרקע נוספת ("תכניות הרחבה") ובעניין החלק הציבורי הגישו תביעת פיצוי שנדחתה. הווה אומר, העתירה המינהלית התעכבה עד הנה לא בשל היעדר מודעות (לא בפועל וודאי שלא בכוח). למיקודן ותחימתן של גדרות הדיון לעתירה העוסקת במשמעותו ותקפות ייעודו, לעת הזאת, של החלק הציבורי עשויות להיות השלכות שטיבן אינו ידוע לי במלואו. כך, למשל, אם אקבע שראוי לשנות את ייעודו של החלק הציבורי (או חלק ממנו) מפני שהצורך הציבורי בו סר (או לא הוגדר) הימנו, והשינוי יהיה לייעוד של בנייה למגורים, יהיה צורך להתקין תכנית לשינוי ייעוד, וייתכן שיהיה צורך בתשלומי מס שונים או "דמי הסכמה". אולם השלכות אלה אינן ממין ענייני העתירה ואין הן חוסמות את הדרך לבירור השאלה העיקרית כפי שהוגדרה לעיל. הליך גישור ותוצאותיו ביום 18.10.2000 "עצרתי" את מהלך כתיבת פסק-הדין כדי למנות "מגשר" שיבצע פעולת גישור בין בן אלה: יוסף, האגודה וועד המושב (ואם אפשר גם עם הוועדה המקומית, הוועדה המחוזית והמינהל). המגשר (עורך-דין נתן מינקוביץ) נבחר על-ידיי והונחה לעסוק רק בסוגיה אחת, והיא - אם ניתן להשיג הבנה בין שלושת הגורמים: בן יוסף, האגודה והוועד המקומי, ולפיה יהיה ניתן לוותר על השימוש בחלק הציבורי (או חלק מן החלק הציבורי) לצורכי ציבור ולצרף אותו אל משק עזר ואל השימושים של משק העזר. לשון אחר, עממי: האם ניתן "להחזיר" לבן יוסף את החלק הציבורי או לפחות חלק ממנו. שלושת הגורמים הנזכרים הסכימו להליך הגישור. הוועדה המקומית העדיפה "להתבונן מן הצד" בהליכי הגישור, אך "נתנה להבין" כי כל פתרון של המחלוקת שבין שלושת הגורמים האמורים שיוצע על-ידי בית המשפט יהא מקובל עליה. עוד היה ניתן להבין מן הוועדה המקומית, שהיא רואה את ועד המושב כגורם המוניציפלי שצריך להתוות בפניה, לרבות בראייה עתידית, את היקפי השימוש במקרקעין שיועדו לצורכי ציבור. המינהל והוועדה המחוזית הודיעו מראש שאין הם רואים עצמם מחויבים בתוצאות ההליך, אך אינם שוללים את זכותם של הצדדים היריבים בעתירה לברר את חילוקי הדעות ביניהם ולהגיע לכלל הבנה. המגשר, עורך-דין מינקוביץ, עשה מלאכה נאמנה והוליך את הצדדים להבנה ולהסכמה, שאלה עיקריה: (א) ניתן לוותר על ייעודו של שטח של 1100 מ"ר, מתוך החלק הציבורי, למטרות ציבור ולצרפו למגרש 129, הוא המגרש של בן יוסף (להלן - השטח מצורף); (ב) יתרת החלק הציבור יישאר בייעודו הנוכחי, לצורכי ציבור, ועם הפקעתו, בבוא היום, יינתן לבן יוסף פיצוי, ככל שהם זכאים לכך בהתאם לדין; (ג) השטח המצורף ייועד למטרות בנייה באופן שיהיה ניתן לבצע פיצול ולהקים עליו יחידת דיור. תהיה גישה אל השטח המצורף, מצד צפון; (ד) אם לא יהיה ניתן לבצע פיצול ולבנות על השטח המצורף, כאמור לעיל, יוחזר העניין לבית-המשפט כדי לשקול את ביטול ייעודו של החלק הציבורי כולו למטרות ציבור. ועד המושב יותיר את הדבר לשיקול-דעת בית-המשפט (האגודה ממילא תומכת בבן יוסף בעניין זה). תוצאות פעולת המגשר הובאו לידיעת המינהל, הוועדה המחוזית והוועדה המקומית. הוועדה המקומית, נאמנה להתחייבותה שלא לנטות לשום צד, להשליך את יהבה על הראייה התכנונית (מבחינת הגדרת היקף השימוש בקרקע לצורכי ציבור) של ועד המושב, הסכימה, הלכה למעשה, לקבל את הצעת המגשר אם זו תאומץ על-ידי בית-המשפט. המינהל לא שלל את הרעיון העקרוני של "החזרת" 1.1 דונם מן החלק הציבורי וצירופו אל משק העזר כנגד תשלום הפרש דמי הסכמה. עם זה המינהל גורס שפיצול משק העזר לשתי חלקות (אחת בשטח 1.1 דונם והשנייה השטח הנוכחי) וכן קבלת היתר לבנייה למגורים צריכים להיבחן על-פי ההחלטות התקפות של מועצת מינהל מקרקעי ישראל ונוהלי המינהל. המינהל הוסיף כי מגרש למגורים אינו יכול לעלות על ½ דונם. באת-כוח המינהל ביקשה שייקבע הגורם האחראי לפיצוי בדין יתרת השטח הציבורי שייעודו יישמר. הוועדה המחוזית הגיבה להסדר הגישור בהצעת פשרה שונה. היא הציגה הסדר פשרה שהושג עם בעלי משק עזר אחר (130) שהוא בר מצר לבן יוסף (מצד מערב) ואשר התקבלה במסגרת הליכים ב-ת"א (ת"א) 52/96 (המר' 816/96). לפי הסדר זה, יבוטל הייעוד הציבורי של 167 מ"ר מן החלק הציבורי. שטח זה יצורף כרצועת קרקע ברוחב 6.5 מ' לצדו הצפוני של משק העזר. יהיה ניתן לפצל את המגרש לשניים ולהקים יחידת דיור נוספת על המגרש החדש שייווצר, לרבות בית דו-משפחתי. הגישה אל יחידת הדיור הצפונית תהיה דרך המגרש הדרומי (משק העזר), ולא דרך שטחי הציבור שנותרו מצד צפון. הסדר הפשרה המוצע על-ידי הוועדה המחוזית ישווה את ההסדר עם בן יוסף לזה שהושג עם שכניו; "יישר" את קו הגבול הצפוני של משק העזר עם קו הגבול הצפוני של משק העזר השכן (130); ימנע הפליה בין משקים ויקטין את הפגיעה מבחינת תכנונית לעניין הצורך העתידי בשטחים לייעוד ציבורי. (ביקשתי את תגובת בן יוסף להצעה אחרונה זו והם שללו אותה. לדבריהם, המשקים אינם זהים ולא כל פתרון המתאים למשק אחד עשוי להתאים גם למשנהו. יתר-על-כן, בא-כוח הבעלים של משק 130 הודיע כי ביצועו של הסדר הפשרה לא צלח וכי בבית-משפט זה מתנהלים הליכים לביטולו). דיון הנסיבות נסיבות הרקע אינן שנויות במחלוקת. לפני כחצי יובל שנים נקבע, בתכנית, ייעודו של החלק הציבורי כשטח מיועד לצורכי ציבור (כחלק מן השטח הכולל שיועד לצורכי ציבור). הגדרת הייעוד (מתוך מגוון "שימושים" אפשרי) אינה מקנה את השטח לרשות הציבורית ואינה מאפשרת, כשלעצמה, את השימוש הציבורי. כדי ליישם את השימוש הציבורי ולהוציאו מן הכוח אל הפועל יש לבצע הפקעה של הזכויות במקרקעין הספציפיים (ודוק, כבר נאמר, למעלה מכאן, שקרקעות המושב שייכות למינהל; המושב מחזיק בהן על-פי הסכם הקרוי "הסכם משבצת" ואילו בן יוסף הם בגדר "בר רשות" מטעם המושב, שמצדו הורשה לכך על-ידי המינהל, להחזיק במקרקעין אלה. לכן ההפקעה איננה של זכויות הבעלות במקרקעין אלא של זכויות ההחזקה. השווה בג"ץ 3028/94 מהדרין בע"מ נ' שר האוצר [1]). הפקעה כזאת לא בוצעה, במקרקעי החלק הציבורי, כל השנים. המקרקעין הללו מוחזקים כל העת (למן רכישת הרשות להחזיקם) על-ידי בן יוסף, וייעודם לצורכי ציבור תלוי כחרב המתהפכת מעל ראש בן יוסף להזהירם כי בכל עת שיעלה רצון (וצורך) מלפני הרשות היא תוכל לנקוט הליכי הפקעה לפי סעיף 188 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבניה). העותרים טוענים שהדעת אינה סובלת הימשכות מצב עניינים תכנוני שכזה לעולמים, וחצי יובל השנים שחלפו בלי לממש הפקעה מוכיחות באורח שאין למעלה ממנו כי סיווג החלק הציבורי כמיועד לצורכי ציבור אינו נחוץ והוא מהווה פגיעה סתמית וחסרת תוחלת בזכות קניינית שלהם. רשויות התכנון הרלוונטיות (הוועדה המקומית והוועדה המחוזית) וכן המינהל כבעלים של המקרקעין גורסים שניתן להשאיר את המצב התכנוני של החלק הציבורי כמות שהוא, אך אינם מתנגדים להסדר של פשרה שמשמעותו ויתור על חלק מסוים מן הייעוד הציבורי של החלק הציבורי. ניתן להניח שכאשר הותקנו התכניות המייעדות ונקבע בהן ייעודם של מקרקעין מסוימים לשימוש להפקעה לצורכי ציבור, ניתנה הדעת (של רשויות התכנון שיזמו את התכניות או אישרו אותן) על צורכי הציבור האפשריים בראייה תכנונית עתידית (מכל מקום, גם אם הדעת לא ניתנה על כך, או לא ניתנה כדבעי, אין הדבר עומד עוד לבירור, שכן כאמור עתירה זו אינה בוחנת את התכניות המייעדות מעיקרן). אולם "עולם" התכנון והבנייה איננו סטטי ואין בו דבר המקובע לעד. צורכי התכנון והבנייה משתנים מעת לעת והסיבות לכך שונות ומגוונות (תנועת אוכלוסין, עלייה, הגירה, שינויים בדפוסי החיים, שינויים טכנולוגיים, תנודות כלכליות ועוד). על-כן לא מן הנמנע שיאבד כלח על אפיון צורכי ציבור (עכשווי ועתידי) שמצא ביטויו בתכנית מסוימת או שיסורו טעמיהם של אותם צרכים ויתחלפו בצרכים אחרים שטעמיהם עמם. באופן טבעי הרשות התכנונית ה"שולטת" במרחב התכנון שבו חלה התכנית צריכה לאתר את הנסיבות שבהן עובר הצורך (בהווה ובעתיד) בייעוד מקרקעין מסוימים לצורכי ציבור ובטל מן העולם. אולם גם בתכנית החלה בתחומיו של מרחב תכנון מקומי אין די בכך שהוועדה המקומית תגבש החלטה על בטלות הצורך בייעוד הציבורי של מקרקעין בתחומה. שכן, שינוי ייעוד איננו בתחום סמכות ועדה מקומית (ראה סעיף 62א של חוק התכנון והבניה). הדבר נתון לסמכותה של הוועדה המחוזית. הנה-כי-כן, לא די בהיגד של ועד המושב (שאיננו רשות תכנון כל עיקר) בכך שסר הצורך, ולא יקום עוד, להשתמש בחלק הציבורי לצורכי ציבור, וגם אין די בכך שהוועדה המקומית אימצה את גישת הוועד. לכך נחוצה יוזמה תכנונית של הוועדה המחוזית (אשוב לנקודה זו להלן כדי לומר שהיוזמה התכנונית מצריכה יצירת נורמה משפטית תכנונית חדשה). בענייננו לא נתרצתה הוועדה המחוזית, עד היום, לומר - קל וחומר לקבוע, קל וחומר בנו של קל וחומר לנקוט צעדים תכנוניים - שאין עוד צורך ציבורי בחלק הציבורי ואין לראות צורך עתידי כזה. האם בכך נסתם הגולל על שינוי ייעודו של החלק הציבורי? לא בהכרח. עובדה היא שמשך למעלה מ-25 שנים לא נדונה כל תכנית ספציפית לשימוש בחלק הציבורי. ועד המושב, ועמו - אם גם לא בפה מלא - הוועדה המקומית, אומר שאין למושב כל צורך להפקיע את החלק הציבורי וכי אין כל תכנון עתידי לעניין שטח זה. שום גורם לא טען בפניי שוועד המושב אינו יודע את אשר הוא דובר. הוועדה המחוזית לא הצביעה אף היא על תצפית עתידית נראית לעין של שימוש בחלק הציבורי לצורכי ציבור. אמנם פה ושם הוזכרה הרחבת המושב באמצעות תכנית "דיור לעולה" הקורמת עור וגידים, ונאמר שהתכנית מבוססת על "עורף" מסוים של שטחים לצורכי ציבור העשויים להקיף גם את החלק הציבורי, אולם הדבר לא נאמר "בפה מלא". ולהפך, ועד המושב הסביר שגם לתכנית זו אין צורך בחלק הציבורי (ואכן הדעת נותנת, לפי מיקומו של החלק הנוסף של המושב, שצורכי הציבור שלו ימצאו את סיפוקם בתוך שטח ההרחבה של השכונה). יתר-על-כן, מתוך הצעת הפשרה שהוצגה על-ידי הוועדה המחוזית בתגובה להבנה שהושגה על-ידי המגשר, מוכיחה בעליל שאף רשות זו סבורה שלא יתעורר גם בעתיד צורך בחלק הציבורי כולו (חזקה, שאילו סברה הוועדה המחוזית שיתעורר צורך כזה, לא הייתה מסכימה לוותר אפילו על מקצת השטח). האם אין מקום בנסיבות האלה להורות את הוועדה המחוזית ליזום מהלכים שיחזירו לבן יוסף את החלק הציבורי? ההלכה מצויה לנו פסיקה רבת אנפין בסוגייה של מימוש הצורך הציבורי במקרקעין שהופקעו. פסיקה זו מסועפת לשניים: א) לנסיבות שבהן תם הצורך הציבורי שלשמו הופקעו מקרקעין; ב) לנסיבות שבהן טרם התגבש הצורך הציבורי שלשמו הופקעו מקרקעין. לעניין ההסתעפות השנייה, שהיא קרובה לענייננו, מצאנו את סיכום ההלכה הפסוקה בהערת אגב מפי השופט מ' חשין בבג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל (להלן - פרשת קרסיק [2]): "...רשות שהפקיעה קרקע למטרה פלונית, ושנים ארוכות אין היא עושה שימוש בקרקע למטרה שלשמה הופקעה הקרקע, בעצם מחדלה זה מלמדת היא על עצמה כי אין היא זקוקה לקרקע שהופקעה: לא בזמן שהופקעה ולא למטרה שהופקעה למענה. אותו צורך ציבורי שבעטיו נלקח הקניין מן היחיד והועבר לשימוש הכלל הוכח בעליל כי אין הוא עז דיו וממילא כי אין הוא מצדיק נטילה כפויה של הקרקע. אם אמרנו כי מבחן המידתיות חל על ביצועה של הפקעה, השתהות בביצוע ההפקעה במשך תקופה ארוכה מעוררת ספק אם אמנם הייתה ההפקעה אמצעי מידתי בנסיבות העניין... מכאן נדרשת כמו-מאליה הלכה שנתקבלה, ולפיה, השתהות בלתי סבירה מטעם הרשות במימוש מטרת ההפקעה מקנה זכות לפרט לדרוש את ביטולה של ההפקעה" (בעמ' 650-651 וכן את ההפניה, המצויה שם, לכמה פסקי-דין שבהם התגבשה הלכה זו). אין לנו פסיקה רבה הנוגעת לשלב הקודם להפקעה, היינו לנסיבות שבהן נקבע בתכנית ייעודם של מקרקעין לצורך ציבורי מסוים וכי שטחים אלה יופקעו לשם מימוש אותו צורך. באמצע העשור הראשון לכינון המדינה נדרש בית המשפט הגבוה לצדק לסוגיה, וכך נאמר מפי השופט (כתוארו אז) זוסמן: "...הצדק דורש, כי זכות הקנין לא תיפגע למעלה מן המידה הסבירה. משום כך סבור אני, כי אחרי עבור זמן סביר למן אישור התכנית, הרשות בידי בעל-הקרקע לדרוש משלטונות בנין הערים שישקלו אם עדיין עומדים הם על כוונתם, ומה סיכויים יש לביצועה, ואחרי עבור זמן רב מדי, אם לא בוצעה התכנית, יהיו השלטונות חייבים לבטל את הייעוד..." (בג"ץ 75/57 קלמס נ' הוועדה המקומית לבניה ותכנון ערים ת"א-יפו (להלן - פרשת קלמס [3]), בעמ' 1608 וראה גם את דברי מ"מ הנשיא ש"ז חשין, בעמ' 1609). חרף נחרצות הילכת קלמס [3] נרתעו בתי-המשפט, לרבות בית-המשפט העליון, מיישומה (ראה על אודות הרתיעה: בג"ץ 1597/93 ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה - קרית אתא [4]). ההלכה יושמה פעם אחת, בבג"ץ 174/88 אמיתי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, המרכז (להלן - פרשת אמיתי [5]). עתירה למתן רשות לדיון נוסף נדחתה: דנג"ץ 6/88 הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז המרכז נ' אמיתי [6]) שנסיבותיה הוגדרו להיות קשות במיוחד (שיהוי של 26 שנים במימוש תכנית שאפשרה הפקעת מקרקעין פרטיים לשם שימוש בהם לצורכי ציבור שהוגדרו בתכנית. השיהוי הסב נזקים לבעלי המקרקעין שלא יכלו לעשות בהם דיספוזיציות וגם נדרשו לתשלומי מסים כבדים בלי יכולת להפיק כל הכנסה מרכושם). יישום נוסף של הילכת קלמס [3] נעשה בנסיבות שבהן החלו רשויות התכנון בהליכי הפקעה אך הפסיקו אותם והשתהו עת רבה (בג"ץ 5091/91 נוסייבה נ' שר האוצר (להלן - פרשת נוסייבה [7])) אולם פסיקה זו בוטלה בדיון נוסף (דנג"ץ 4466/94 נוסייבה נ' שר האוצר [8]). היום, במציאות החוקתית (חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו שרבים הרואים בו בסיס להקניית מעמד חוקתי-על-חוקי לזכות הקניינית (ראה, למשל את השקפת השופט זמיר והנשיא ברק בפרשת קרסיק הנ"ל [2] (בעמ' 700, 712), השקפת השופטת דורנר בדנג"ץ 4466/94 הנ"ל [8] (בעמ' 87) והשקפת השופט גולדברג בבג"ץ 2739/95 מחול נ' שר האוצר [9], בעמ' 322-321)) וההילכתית (הילכת קרסיק [2]) הייתי יכול להרהיב עוז ולומר שאין עוד מקום לגישה הנרתעת המתוארת לעיל. מדינת ישראל עדיין עשויה להיחשב כמדינה צעירה, אך כמדומה שב-נ"ד שנותיה התייצבו מוסדותיה, לרבות מוסדות התכנון, כנֵד איתן למדי המאפשר ראייה תכנונית המאזנת כראוי בין צורכי הציבור לזכויות הפרט ואינה מצריכה נטילת זכויות קניין מידי הפרט להחזיקן במין ארסנל ציבורי בלי צורך ציבורי מוגדר הנראה לעין (או שניתן לחזות אותו, באורח סביר, כצורך עתידי). אולם כפוסק דין אינני צריך לחתור לקביעות החורגות מן המסגרת הנתונה להכרעתי ואינני צריך "לנפנף" כטווס בנוצותיו בפסיקה פורצת גבולות. לצורך העניין דנן די לי לבחון אם הנסיבות הקונקרטיות מצדיקות את יישום הילכת קלמס [3], והוא על-פי מסגרת השיקולים המאזנים שהתווה השופט זמיר בבג"ץ 465/93 טריידט ס.א., חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, הרצליה (להלן - פרשת טריידט [10]), בעמ' 631: "אכן, ההלכה בעניין זה ברורה. שיהוי בלתי סביר בביצוע הפקעה עשוי להצדיק ביטול ההפקעה. עם זאת, השאלה, אם במקרה מסוים ראוי לבטל את ההפקעה בשל שיהוי, תלויה בנסיבות של אותו מקרה. ראשית, יש מקום לברר אם השיהוי במקרה הנדון חורג מגדר הסביר... שנית, יש חשיבות לשאלה מה הנזק שנגרם לבעלי החלקה כתוצאה מן השיהוי... ושלישית, חשיבות נודעת גם לשאלה מה הנזק שייגרם לציבור, ובכלל זה לשלטון החוק, כתוצאה מביטול ההפקעה בשל השיהוי. כך, לדוגמה, אפשר שביטול ההפקעה של חלקה מסוימת, אשר נועדה למבנה ציבורי, רק יחייב את הרשות המקומית לרכוש אותה חלקה או חלקה סמוכה בכסף מלא. לעומת זאת, אפשר שביטול ההפקעה במקרה אחר יתבטא, מבחינת הציבור, במניעת שירות חיוני. בסופו של חשבון, בכל מקרה יש לשקול את הנזק לאדם, כפרט, שבית המשפט מצווה להגן על זכות הקניין שלו, כנגד הנזק לציבור. בית המשפט צריך לאזן, זה כנגד זה כל אינטרס מן האינטרסים השייכים לעניין תוך מתן משקל ראוי לכל אחד מהם". יישום עקרוני בחינת נסיבות ענייננו על-פי שלוש אמות המבחן המצוינות בפרשת טריידט הנ"ל [10] עשויה להראות הצדקה עקרונית ליישום הילכת קלמס הנ"ל [3] שלֵחה לא נס ברבות שנותיה. מימוש אפשרויות ההפקעה שבתכניות המייעדות משתהה וכבר חלפה עברה מחצית העשור השלישי להשתהות זו (התכניות המתקנות השונות אינן "מנתקות" את השיהוי מפני שאין בהן שינוי של המצב התכנוני לעניין ייעוד החלק הציבורי ומימוש יכולת ההפקעה של שטח זה). אין טעם סביר (כגון מגבלות תכנון, קשיים תקציביים) להשתהות הזאת. אין לה טעם כל עיקר. נזקם של בן יוסף מן השיהוי איננו כל כך בולט (בהבדל מנזקם של בעלי המקרקעין בפרשת אמיתי הנ"ל [5]). הזכות הקניינית של בן יוסף בחלק הציבורי נופלת מזכות הבעלות ומזכות חכירה, לפיכך גם הפיצוי שעשוי להינתן להם (אם בכלל) בנסיבות של מימוש ההפקעה אינו גדול (יחסית). אין הם סובלים הפסד ממון כתוצאה מנטל מס כלשהו על החלק הציבורי. עיקר נזקם הוא בהיעדר יכולת לנצל את החלק הציבורי לבנייה (כמדומה לי שכיוון שהחזקה בשטח היא כל העת בידיהם, אין מניעה בידם לנצל את השטח למטרות אחרות, כגון שימוש חקלאי). עם זה גם כשתבוטל המניעה להסב את ייעוד השטח לבנייה יצריך הדבר מהלכי תכנון לא קצרים שייתכן שיחייבו את בן יוסף להוצאות כספיות ניכרות. אך אחרי כל זה לא ניתן לומר שאין בן יוסף סובלים נזק כלל, ובייחוד יירָאו שיקולי היקף הנזק בטלים בשישים לנוכח אמת המבחן השלישית הנוגעת לנזקו של הציבור. נזקו של הציבור אינו קיים כלל. כבר ביארתי את זאת למעלה מכאן. אין כל הצהרה בת ממש על צורך ציבורי עתידי בחלק הציבורי (בהבדל מעניין נוסייבה הנ"ל [7] ומעניין אמיתי הנ"ל [5] שבהם היה ניתן להצביע על צרכים ציבוריים ברורים (החל מצרכים מדיניים וכלה בצרכים פיזיים של ציבור התושבים)). אם אין כל סכנה שהציבור יינזק (ואם יש סכנה מעט בדבר תבוא דרך היישום הקונקרטית להלן ותמנע גם אותו) בוודאי אין מקום להשאיר את אפשרות ההפקעה על עומדה. יישום קונקרטי עתה אני מגיע אלי יישום קונקרטי של ההלכה הפסוקה. לכאורה הייתי צריך להורות על ייזום הליכים לשינוי ייעוד החלק הציבורי במלואו. אולם ההוראה אשר תצא ממני בפסק-דין זה תתייחס לשטח של 1100 מ"ר בלבד מתוך החלק הציבורי שעל אודותיו הושגה ההסכמה בפני המגשר. ארבעה טעמים לדבר: (א) זה תא השטח שלגביו מצויה ההצהרה הברורה ביותר בדבר היעדר צורך ציבורי (הצהרה הנובעת מן ההסכמה של ועד המושב והוועדה המקומית להחזיר שטח זה לבן יוסף ולייעד אותו לבנייה); (ב) ההסכמה בפני המגשר משמיעה גם את נכונות בן יוסף להסתפק בשינוי הייעוד של תא השטח האמור. ככלות הכול, זכויות הקניין של בן יוסף הן כ"בר רשות" לעניין שטחים הכלולים "בהסכם המשבצת" שבין המינהל למושב. אם בן יוסף יבואו על סיפוקם בצירוף חלק מן השטח הציבורי לשטחם, אין צורך ליטול יותר מכך מסך העתודה לייעוד ציבורי שבידי המושב; (ג) בן יוסף כבר שותפו בתכנית הרחבה קודמת (צש/במ2/1722-6/א). ייתכן ששיתופם בתכנית זו נגזר מכך שחלק ממשק העזר שברשותם מיועד להפקעה. על-כן צירופו של החלק הציבורי אל ייעוד משק העזר עשוי ליצור עיוות מסוים בקשר לזכות להשתתף בתכנית ההרחבה האמורה. אינני סבור שמכוח העובדה הזאת היה ראוי לדחות את העתירה, אך אני מבקש לצמצם את השלכותיה; (ד) אינני יודע אילו השלכות יהיו לעתירה על עניינם של חברים אחרים במושב (בייחוד בני המצר של בן יוסף, ממזרח וממערב). אני מניח שהדבר שימש את ועד המושב בשוקלו את מתן הסכמתו בפני המגשר. לפיכך תא השטח המוחזר משקלל השלכות צפויות לעניין זכויות חברים אחרים. תוצאות העתירה לסוף שמיעה, דיון ומחשבה מתקבלות המסקנות האופרטיביות האלה: (א) העתירה המקורית של העותרים הייתה לסעד של הצהרה על בטלות מעיקרה של התכניות המייעדות ככל שהן נוגעות לחלק הציבורי ולהצהרה על כך שמלוא זכויות החכירה וההחזקה בכל משק העזר הן של העותרים והם זכאים להירשם כחוכרים. עתירה זו, על כל מרכיביה, נדחית; (ב) אני קובע כי לא הוכח צורך ציבורי, קיים או עתידי, ביחס לשטח של 1100 מ"ר מתוך החלק הציבורי. לעניין שטח זה על הוועדה המקומית ליזום מיד תכנית לשינוי ייעוד באופן שיאפשר שימוש בו למטרות בנייה למגורים (אינני רואה דרך "להחזיר" את השטח לבן יוסף אלא על-ידי אישור תכנית שינוי ייעוד (השווה הצו שניתן בפרשת אמיתי [5]; דנג"ץ 6/88 הוועדה המחוזית נ' אמיתי [6], בעמ' 319)); (ג) אינני קובע את אחוזי הבנייה שיותרו או את היקף השטח שיותר לבנות בו כדי שלא לפגוע בתחולה שווה של החלטות מועצת מינהל מקרקעי ישראל. עם זה תינתן אפשרות לפיצול משק העזר לשני מגרשים כך שיהיה אפשר לבנות בית מגורים במגרש הנוסף שייווצר. תכנית הפיצול צריכה להבטיח גישה אל המגרש הנוסף. אינני קובע את כיוון הגישה; 4. יתר החלק הציבורי יישאר במצבו הנוכחי. אם תבוצע בו בעתיד הפקעה, תיבחן שאלת הפיצוי בגינה לגופה. אינני נדרש, ואינני צריך להידרש, היום לשאלת החבות בפיצוי שהיא בינתיים היפותטית. בכלל, סוגיית הפיצוי (בנסיבות של הפקעה או לנוכח התוצאה שהגעתי אליה בנסיבות של ויתור מצד בן יוסף על יתרת החלק הציבורי) היא עניין לתביעה אזרחית רגילה. מן החלק האופרטיבי של הפסק מתבקש שרק מקצת תוחלתם של בן יוסף הושגה, וכי היה טעם רב בהתנגדות רשויות התכנון לסעדים שנתבקשו במקור. אולם בן יוסף נצרכו לדרך חתחתים כדי להשיג את מה שהושג. לאל ידן של רשויות התכנון היה להסכים לכך כבר לפני זמן רב אך הן נמנעו מכך. על-כן אני מחייב את הוועדה המקומית, הוועדה המחוזית והמינהל לשאת, בחלקים שווים, בהוצאות העותרים בסך כולל של 12,000 ש"ח בצירוף מע"מ כדין.שינוי ייעוד במקרקעיןמקרקעיןקרקעות