הפעלת אמבולנס פרטי

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא הפעלת אמבולנס פרטי: 1. האם יכול משרד הבריאות לקבוע נוהל מחייב להפעלת שירותי אמבולנס פרטי ללא הסמכה בהוראת חוק מפורשת? האם הוראת תקנה 271 לתקנות התעבורה, תשכ"א-1961, העוסקת בבקשה לרישום ולרישיון רכב, בצירוף הגדרת רכב מסוג "אמבולנס" המופיעה בתקנה 1(4) לתקנות התעבורה, יכולות להוות עוגן מספיק לרישוי כולל של עסקי שירותי אמבולנס? אלה השאלות העומדות להכרעה בעתירה זו. סיפור המעשה 2. העותרת, חברת ציון אמבולנס בע"מ (להלן - חברת האמבולנסים), היא חברה שנרשמה בשנת 2000 בישראל. היא מחזיקה בארבעה כלי רכב המתאימים לשמש כאמבולנסים. מאז הקמתה החברה עסקה בפועל בהסעה וליווי רפואי באמצעות אותם כלי הרכב, ואף התקשרה עם מוסדות בריאות שונים לצורך מתן שירותים מסוג זה. העותר 2, חיים ביטון (להלן - העותר), הוא בעל השליטה בחברת האמבולנסים. לפי הטענה, הוא רכש את השליטה בחברה במהלך שנת 2000, והשקיע בכך סכומים בלתי מבוטלים. 3. המשיב 2, משרד הבריאות, מקיים פיקוח על רישוי אמבולנסים. בתוך כך מונו במשרד בעלי תפקידים מסוימים האחראים לתחום זה, ובהם המשיב 5, מפקח ארצי על רישוי אמבולנסים (להלן - המפקח). הפיקוח מבוצע על-פי נוהל פנימי המכונה "תנאים להפעלת אמבולנס פרטי (רגיל)" ("הנוהל", נספח א' לתגובת המשיבים). 4. חברת האמבולנסים פעלה כשנתיים ללא קושי בניהולו של יוסי מצליח. היא עמדה בדרישות הפיקוח. במחצית שנת 2002 החלו המשיבים להצביע על ליקויים בפעולת חברת האמבולנסים, ודרשו את תיקונם. עד מהרה הידרדרו המגעים בין חברת האמבולנסים לבין המשיבים והובילו להחלטה, שלפיה חברת האמבולנסים אינה מורשית עוד לפעול בתחום עיסוקה, על-פי הנוהל הקיים. 5. תחילת הדברים בביקורת פתע שנערכה לחברת האמבולנסים ביום 19.6.2002, שבה נמצאו מספר ליקויים, לרבות אמבולנס שנמצא ריק מציוד רפואי (מס' רישוי 15-100-75). החברה הוזהרה במכתב מיום 23.6.2002 כי עליה לתקן את הליקויים שנמצאו במהלך הביקורת פן יבוטל רישיון האמבולנס הנדון. במענה לאזהרה טענה החברה כי הבדיקה נערכה "על ידי הצצה דרך החלון" ומבלי שהאמבולנס ייבדק כראוי. מענה זה לא הניח את דעת המשיבים. ביום 12.8.2002 פורסם בבתי חולים ברחבי חיפה מסמך הנחיות להזמנת אמבולנס. המסמך קובע כי יש להזמין שירותי אמבולנס רק מתוך רשימת חברות סגורה. העותרת צוינה במסמך כחברה שנמצאת בבדיקה של משרד הבריאות בשל ליקויים. 6. ביום 13.8.2002 ערך המפקח ביקורת פתע נוספת אצל החברה, ובה נמצאו ליקויים המפורטים בסיכום הביקור מיום 26.8.2002. ביום 1.9.2002 השיבה החברה למשיבים כי הליקויים שנמצאו אצלה - הוסרו. בעקבות מכתב זה הודיעו המשיבים לעותרת ביום 10.9.2002 על ביקורת שתתבצע ביום 12.9.2002. שאלת עצם עריכת הביקורת ומימצאיה שנויים במחלוקת, אך אגב המגעים בין בעלי-הדין, התחוור למשיבים כי העותר הוא בעלי חברת האמבולנסים ומנהלה. המשיבים יחסו חשיבות לנתון זה, הואיל ולעותר עבר פלילי והוא הורשע בהסגת גבול, איומים, תקיפה והיעדר משירות צבאי ללא רשות (נספח ג' לתגובת המשיבים). בנוסף, תלוי ועומד נגד העותר צו שיפוטי האוסר עליו לעסוק בהפעלת שירותי אמבולנס. 7. חברת האמבולנסים פנתה אל המשיב 4, הממונה על רישוי אמבולנסים (להלן - הממונה), בדרישה לקיים ביקורת נוספת בנוכחות עורך-דינה של העותרת וגורמים "ניטראליים" חיצוניים (נספח י"ז לעתירה). פניה זו נעשתה ביום 21.10.2002 ובמועדים נוספים, לכל אורך הדרך. ואכן, בראשית נובמבר 2002 ערך משרד הבריאות ביקורת פתע אצל החברה. לאחריה, במכתב מיום 17.11.2002 של עורך-הדין ברודר מלשכת היועצת המשפטית של משרד הבריאות הודע לחברה כי לא תוכל להפעיל אמבולנסים פרטיים כל עוד העותר ישמש כמנהל החברה (נספח י"ח לעתירה). ההודעה התבססה על הוראות הנוהל, שלפיהן "על בעל חברת האמבולנסים, מנהל החברה ונהגי האמבולנסים, להעביר למשרד הבריאות תעודה על העדר מרשם פלילי". 8. עוד ההודעה אודות אי-התאמת העותר לכהן כמנהל בחברה עושה את דרכה, ולפתחו הונח קושי נוסף. במסגרת דיון בבקשה לביזיון בית-משפט בנוגע להפרת צו-מניעה זמני (בש"א (חי') 16887/02 (ת"א 11257/02)) הוצא ביום 18.11.2002 צו האוסר על העותר לפעול "בחברה הנקראת אמבולנס ציון בע"מ אלא במסגרת היותו שכיר בלבד". 9. ביום 26.11.2002 הפיץ ד"ר ברקמן, מנהל המחלקה לשירותים מוסדיים במשרד הבריאות, חוזר מינהל רפואה הקובע כי יש להשתמש רק בשירותיהם של אמבולנסים שקיבלו אישור ממשרד הבריאות, בצירוף רשימת האמבולנסים המאושרים. במכתבו נקבע כי בהתאם לנהלים החזרי תשלום יתקבלו רק בעבור שירותי הסעה שבוצעו על-ידי אמבולנסים המאושרים על-ידי משרד הבריאות. שמה של העותרת נפקד מרשימת החברות המאושרות. המשיבים גם הודיעו לחברת האמבולנסים ביום 28.11.2002 כי בהתחשב בצו המגביל את העותר לעבודה כשכיר, לא יערוך משרד הבריאות ביקורת, כל עוד ישמש העותר כמנהל החברה (נספח כ(1) לעתירה). דברים אלה הובילו למבוי סתום, שהעותרים ביקשו להיחלץ ממנו באמצעות הליך משפטי. ההליכים המשפטיים 10. ביום 31.12.2002 הגישו העותרים עתירה (בג"ץ 11270/02) הדומה במהותה לעתירה זו. העותרים חזרו בהם מעתירתם לאחר שהובהר להם כי הסמכות העניינית לדון בעתירה מסורה לבית-המשפט לעניינים מינהליים. העותרים פנו לבית-המשפט לעניינים מינהליים בחיפה (עת"מ 1141/03). מכיוון שהסמכות המקומית מסורה לבית-המשפט לעניינים מינהליים בירושלים, הועבר ההליך לבית-משפט זה (עת"מ 907/03). בעת הגשת העתירה טרם החליטו המשיבים על ביטול רישיונותיה של העותרת. לפיכך, הסכימו העותרים למחוק העתירה בהיותה עתירה מוקדמת. בית-המשפט (השופט צ' סגל) הבהיר למשיבים כי עליהם לערוך לעותרת שימוע תוך זמן סביר שלא יעלה על 30 יום (נספח כ"ג(1) לעתירה). 11. ביום 5.8.2003, כעבור 48 יום, קוים לעותרת שימוע. לשימוע הוזמן מר מצליח בלבד, בהיותו האדם אשר קיבל את רישיון ההפעלה. פניות העותרים בכתב לאפשר לעותר להשתתף בשימוע לא נענו. חרף זאת, הגיעו לשימוע גם העותר ובא-כוח החברה. במהלך השימוע הצביעו המשיבים על כך שהיות העותר מנהל בחברה מהווה ליקוי מרכזי. בסיום השימוע נקבע כי המשיבים ימציאו לעותרת רשימת דרישות שעליה למלא. ככל שניתן ללמוד מעמדות הצדדים, סוכם כי עם מילוי הדרישות יערכו המשיבים ביקורת לעותרת, ואם תוצאותיה תהיינה חיוביות, תוחזר העותרת לרשימת החברות המאושרות לתקופה ניסיונית (נספח ט' לתגובת המשיבים). 12. החברה מילאה טפסים המיועדים לחברות חדשות המבקשות להשתלב בשוק זה של שירותים. המשיבים החזירו את הטפסים בשל אי-התאמת המנהל המקצועי שמונה לחברה. המשיבים הבהירו כי המנהל שמונה, נביל ג'ריסי, מכהן גם כמנהלה המקצועי של חברת האמבולנסים "כרמל" ואין הוא יכול למלא את התפקיד בשתי החברות במקביל. על יסוד הבהרה זו, התפטר מר ג'ריסי מעבודתו בחברת האמבולנסים. 13. העותרים שבו לבית-המשפט ביום 11.1.2004 והגישו עתירה זו. במהלך דיון שנערך ביום 22.2.2004 בבקשה לצו ביניים הבהירו המשיבים, כי: "העניין העיקרי הוא הניהול. יש רשימה של ליקויים. תוצאת אותו שימוע היתה שנשלח מכתב עם רשימת הליקויים, בוודאי שאם חברי יפנה עם הוראות בדבר הליקויים, כולל בעיית הניהול, העניין יישקל לגופו של עניין ואין כוונה לפסול את החברה על הסף" (בעמ' 4 לפרוטוקול, ש' 11). באותו דיון קיבלו העותרים את המלצת בית-המשפט, שלפיה ימונה מנהל אחראי לחברה. העותר יוותר בעל מניות בחברה, אך לא ינהל את החברה ולא יתערב בניהולה. עם מינוי מנהל אחראי יבחנו המשיבים את פניות העותרים ללא שיהוי, באוזן קשבת ובלב חפץ. 14. חברת האמבולנסים מינתה מנהל אחראי חדש, שגיא וולנייסייקי. המשיבים קבעו שמנהל זה לא המציא תעודת יושר ושהוא אינו חובש בכיר. המשיבים טענו לפגם נוסף והוא היעדר תיעוד, שלפיו נהגי החברה עברו השתלמות או רענון. בנוסף דרשו המשיבים שחברת האמבולנסים תעביר פוליסת ביטוח אחריות מקצועית בהתאם לנוהל (מכתב המפקח מיום 30.3.2004, מצורף לתגובת המשיבים לבש"א 7276/04). בצר להם, שבו העותרים לבית-המשפט ועמם שאלת דרכי הרישוי וההסדרה של חברות אמבולנסים. 15. שוב נערך דיון. הצדדים חזרו על עמדותיהם. ביום 18.5.2004 הוצע לצדדים הסדר זמני שיעמוד בעינו למשך תשעה חודשים, ולפיו יינתן לחברה רישוי והחברה תעמוד בדרישות מסוימות, שאלה עיקרן: לחברה ימונה חובש, כאשר לעניין זה מי שהיה ועודנו משמש כחובש קרבי בשירותו הצבאי ייחשב לחובש. האמבולנסים של החברה יעמדו בדרישות הקיימות. לחברה יהיו נהגי אמבולנסים מוסמכים, ובלבד שעברו קורס עזרה ראשונה. אם יחפוץ המשיב להורות לחלק מהנהגים או לחובש לעבור השתלמות או רענונים תוצא דרישה כזו, מבלי שעצם הוצאת הדרישה ישלול את רישיון העותרת. מנהל העותרת, החובש והנהגים יהיו נטולי עבר פלילי שיש עמו קלון או עבר פלילי אחר אם הוא רלוונטי לתפקידם (בעמ' 6 לפרוטוקול, ש' 4). ההנחה הייתה שבתוך 9 חודשים יסדירו המשיבים בצורה מבוססת יותר את דרכי הרישוי של חברות אמבולנס. העותרים סירבו להצעת בית-המשפט (הודעתם מיום 24.5.2004) ואילו המשיבים הסכימו לה בכפוף למספר תנאים. בהיעדר הסכמה יש להידרש לטענות הצדדים. רישוי והגבלת עיסוק 16. חופש העיסוק הוא זכות יסוד של התושב בישראל על-פי חוק-יסוד: חופש העיסוק. חוק היסוד קובע שלא ניתן להגביל את העיסוק, אלא אם ההגבלה עומדת בדרישות פיסקת ההגבלה. הגבלה כזו צריכה להיעשות בחוק או מכוחו. דרישה זו הייתה קיימת מאז ומתמיד. כך, בבג"ץ 1/49 בז'רנו נ' שר-המשטרה [1], ביקש שר המשטרה להגביל את עבודתם של מתווכים בשכר שעבדו ליד משרד הרישוי בתל-אביב. אלה עסקו במילוי טפסים, כתיבת בקשות עבור הנהגים, הביאו את מכוניותיהם לביקורת ודאגו לתשלום אגרות הרישוי. שר המשטרה אסר על המשך העיסוק בנימוק "שאין יותר צורך ב'אנשי ביניים' לשם סידור רישיונות למכוניות". המתווכים עתרו לבית-המשפט. השופט ש"ז חשין קבע כי לכל אדם "קנויה זכות טבעית לעסוק בעבודה או במשלח יד אשר יבחר לעצמו". אמנם, המחוקק רשאי להטיל סייגים על העיסוק במקצועות, למשל עריכת-דין, רפואה או רוקחות, אך כל עוד אין הגבלה בחוק על העיסוק במקצוע מסוים, אין הרשות המבצעת רשאית לאסור את העיסוק. חקיקת חוק-יסוד: חופש העיסוק הקנתה לזכות זו "שלא היתה כתובה עלי ספר" מעמד חוקתי, וקבעה גם את הדרישות המהותיות הנחוצות כדי לבסס הסדר מגביל. עצם ההסדרה של רישוי עסקים בחוק איננה מכשירה עוד את הגבלת העיסוק, אלא אם כן עמד החוק בדרישות המהותיות של פיסקת ההגבלה. על יסוד דברים אלה ניתן לגשת לבחינת נוהלי המשיבים להפעלת אמבולנסים פרטיים. הנוהל פוגע בחופש העיסוק 17. הנוהל, שמועד הוצאתו אינו ידוע (פרוטוקול מיום 18.5.2004, בעמ' 4, ש' 4), חותר ליצור מנגנון של רישוי להפעלת אמבולנסים. בתוך כך מציג הנוהל שורה של תנאים מוקדמים להכשרת פעולתן של חברות העוסקות בשירותים כאלה. כך הנוהל מחייב מינויו של מנהל אחראי, הפעלת מרכז קשר בכל שעות היממה והשתלמויות רענון לעובדי החברה. כמו כן, קובע הנוהל כי מי שמבקש להפעיל שירותי אמבולנס חייב להיות אזרח ישראל או תאגיד הרשום כדין בישראל או בית חולים, והוא חייב להציג תעודה על היעדר מרשם פלילי. על מנהל החברה להיות בוגר קורס חובשים בכירים במד"א או בצה"ל, בעל ניסיון מוכח בניהול ועוד. הנוהל קובע גם שעל החברה להמציא "התחייבות של חברת ביטוח למתן פוליסת ביטוח לפיה מכוסה חבותו לפי כל דין כלפי הנזקק לשירותי האמבולנס". מטרתו של הנוהל היא ברורה. אומרת באת-כוח המשיבים: "הנוהל הזה ביקש לקבוע את אותם קריטריונים שמי שמבקש להפעיל את האמבולנס צריך לעמוד בו. צריך להבטיח שמי שנותן שירותים לחולים, לנזקקים, לסיעודיים - יהיה ראוי לתת את השירות הזה, יהיה מקצועי, כדי להגן על חיי אדם, להגן על תקנות שהמשמעות שלהן היא פגיעה בחיי אדם, ובכך להגן על הציבור" (בעמ' 3 לפרוטוקול, ש' 23). הנוהל מוגדר כנוהל פנימי, אך בפועל יש לו תוקף כללי. מכוחו מתנהל מערך שלם של רישוי וביקורת. המבקש להפעיל שירותי אמבולנס נדרש לפנות אל המפקח על-מנת לקבל רישיון לאמבולנס. רישיון כזה ניתן לתקופה קצובה ומתחדשת, כאשר על בעל הרישיון לקבל אישור של המפקח לכל חידוש, ולהעמיד עצמו לביקורות שוטפות שיאפשרו למפקח לוודא כי התנאים שנקבעו בנוהל נשמרים ומתקיימים (תגובת המשיבים, סעיף 7). המשיבים אינם מגבילים את הנוהל לשירותי בריאות המצויים בהכרח בבעלותם, למשל בתי חולים ממשלתיים, אלא הם נוהגים לפרסם רשימה שבה מנויות חברות האמבולנס המאושרות והמפוקחות על-ידיהן. לשיטתם, הנחיה זו מחייבת בתי חולים ומוסדות נוספים הנמצאים תחת חסותם להשתמש בשירותי חברות המנויות ברשימה. חברה אשר איננה מאושרת ומפוקחת על-ידי המשיבים מוצאת מהרשימה באופן מיידי (תגובת המשיבים, סעיף 8). 18. הנוהל שהוציא משרד הבריאות מגביל את העיסוק. עצם דרישת הרישוי, תוך הוספת תנאים הכרחיים לצורך השגת הרישיון, יש בה משום הטלת מגבלה. אין מדובר במגבלה של מה בכך. המבקשים לעסוק בתחום חייבים להצטייד בהכשרה מתאימה, ולהעסיק עובדים בעלי הכשרה מסוימת. הם חייבים להיות אזרחי ישראל ובעלי תעודות יושר. בנוסף, הוטל עליהם נטל כלכלי המתבטא בהעמדת התחייבות של חברת ביטוח. לא יכול להיות ספק כי משטר כזה פוגע בחופש העיסוק. כך, בבג"ץ 2921/03 קאופמן נ' מנהל אגף למקצועות רפואיים [2], עמד על הפרק נוהל שהוצא על-ידי משרד הבריאות, שלפיו הותנתה הוצאתה של תעודה המכירה במעמדם של מטפלים בהבעה וביצירה, בין היתר, בלימוד במוסדות מסוימים על-פי תוכנית שהוכרה על-ידי משרד הבריאות. על יסוד זה, סירב משרד הבריאות להוציא תעודות הכרה לעותרות אשר הוכשרו במוסד שלא הוכר על-ידי משרד הבריאות. בית-המשפט פסל את הנוהל. השופטת דורנר קבעה כי: "אכן, לא יכול להיות ספק כי משטר של רישוי פוגע בזכות לחופש העיסוק. ראו והשוו בג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר, פ"ד נא(4) 367, בע' 384. בדומה, מדיניותה של רשות מינהלית, השוללת עיסוק מסוים או המגבילה אותו באופן חמור, תיחשב לפגיעה בחופש העיסוק. ראו בג"ץ 5936/97 לם נ' מנכ"ל משרד החינוך, פ"ד נג(4) 673 (להלן: פסק-דין לם), בע' 681. ממילא, חייבת הפגיעה לעמוד בתנאים שנקבעו בפסקת ההגבלה שבסעיף 4 לחוק-יסוד: חופש העיסוק, שראש וראשון להם הוא כי הפגיעה תהיה בחוק או לפי הסמכה מפורשת בו. באין חוק, וכך המצב בענייננו, לא ניתן היה לפגוע בזכות העותרות לעסוק בטיפול בהבעה וביצירה מכוח נוהל שהתקבל על-ידי רשות מינהלית". 19. במקרה זה, המגבלה שהוטלה על חברת האמבולנסים ועל העותר היא קשה. חברת האמבולנסים הוצאה מן השוק כל עוד לא תעמוד בתנאים שהוטלו עליה. ביחס לעותר, נקבע קטגורית שאין הוא יכול לשמש מנהל של חברת אמבולנסים, בהיותו בעל עבר פלילי. המגבלה היא אפקטיבית בהתחשב בכוחם של המשיבים לחלוש על עיסוק זה, ובחוזרים שהוצאו על-ידיהם כלפי צרכני השירות. כך, בחוזר מינהל רפואה מספר 0057/2002 מתאריך 10.11.2002, שהופץ על-ידי מנהל המחלקה לשירותים מוסדיים, הובהר: "היה ובית חולים ימצא לנכון להשתמש באמבולנסים פרטיים, יש להשתמש רק בשירותיהם של אמבולנסים שקיבלו אישור ממשרד הבריאות. רשימת האמבולנסים המאושרים מצורפת לחוזר זה". ואם לא די בכך, במכתב הנלווה לחוזר זה מיום 26.11.2002 הוסף, כי: "מוסד פרטי המסיע חולים לטיפול ואשפוז בבתי חולים כלליים רשאי להגיש חשבונית להחזר תשלום. אולם החזר התשלום יהיה אך ורק עבור שירותי הסעה שבוצעו על ידי אמבולנסים המאושרים על ידי משרד הבריאות כאמור בחוזר זה" (נספחים יט(1) ויט(2) לעתירה). בעקבות הפצת חוזר זה, אומרים העותרים, הודיעו להם למעלה מ-30 מוסדות על הפסקת ההתקשרות עם החברה. 20. הנוהל אינו מכביד בלבד. הוא פוגע במישרין בחופש העיסוק ומציב דרישת רישוי מוקדמת כתנאי ליכולת לעסוק במשלח היד. מכל מקום, ההוראות שהוציאו המשיבים בנוגע לדרכי הטיפול במי שאינו מקיים את הנוהל, מקימות מחסומים השוללים בפועל את אפשרות העיסוק. רישומו של הנוהל מתחזק בהתחשב במעמדם של המשיבים בתחום שירותי הבריאות, בהיותם מונופול או לכל הפחות צרכנים מרכזיים של שירותים אלה (בג"ץ 5936/97 לם נ' מנכ"ל משרד החינוך, התרבות והספורט [3]). במצב זה חייב הנוהל לקיים את דרישות חוק-יסוד: חופש העיסוק. בחוק או לפי חוק 21. סעיף 4 של חוק-יסוד: חופש העיסוק קובע כי הפגיעה בחופש העיסוק היא כדין רק אם נעשתה בחוק או לפי חוק, מכוח הסמכה מפורשת בו. עיון בנוהל מגלה שאין בו הפניה להוראת תקנה או חוק אשר מכוחו הוא ניתן. גם אם הפניה כזו אינה חיונית, נראה כי מוטב שנהלים המקפלים בתוכם פגיעה בזכויות יסוד יצביעו על מקורות ההסמכה עליהם הם נשענים. גישה זו תבהיר לבני החברה מהו החיקוק שהמדיניות הקבועה בנוהל מבקשת להוציא אל הפועל. לא לחינם התקשו אפילו המשיבים לדלות את מקורות ההסמכה של הנוהל. כל שעלה בידיהם לעשות הוא להצביע על הוראת סעיף 271 של תקנות התעבורה. הוראה זו קובעת כי מתן רישיון רכב מצוי באחריותו של אגף הרישוי במשרד התחבורה. המשיבים מחברים הוראת רישוי זו ומחילים אותה גם על המונח אמבולנס, שנכלל בהגדרת רכב מנועי, ושתיאורו מופיע בתקנה 1(4) של התקנות, ולפיו: "'אמבולנס' - רכב מנועי המיועד לפי מבנהו להסעה בשכיבה של נזקקים להשגחה או טיפול רפואי בזמן הנסיעה ואשר ניתן לגביו אישור מאת משרד הבריאות או מטעמו". 22. האם די בהפניה לאישור משרד הבריאות המופיעה בהגדרת המונח אמבולנס כדי לבסס משטר רישוי הדוק ויחיד? המונח אישור טעון פירוש. בעניין זה, מילון אבן שושן או מילון אחר לא יועילו. פרשנות המונח אישור כבסיס למשטר רישוי הדוק צריכה להישאב מהחוק שמכוחו הותקנו התקנות ומהתכלית המשולבת של אלה. אך כבר בנקודת המוצא אפשר לומר כי משטר רישוי המבוסס על מונח בודד בתקנות התעבורה מצדיק פרשנות מרחיקת לכת למונח זה, כמעט במידה שמילים יכולות להכליל. מדובר בבניית מנגנון פיקוח שלם לעיסוק המסתתר תחת מילה יחידה המתייחסת לרכב. תוצאה זו אינה נתמכת בתקנות או בפרשנות תכליתית שלהן. תקנות התעבורה מותקנות מכוח ההוראה המסדירה הכללית המצויה בסעיף 4 של פקודת התעבורה [נוסח חדש], ולפיה: "שר התחבורה רשאי, בתקנות, לקבוע הוראות המסדירות מתן רישיון רכב, חידושו, העברתו, צורתו, כללי החזקתו ותנאיו, לרבות תנאים בדבר הגבלת השימוש ברכב". פקודת התעבורה, והתקנות המוצאות מכוחה, מתייחסות אל כלי הרכב עצמם ולהליכי רישוי של אותם כלי רכב. בכל הנוגע לאמבולנס, נקבע כי יש צורך באישור מאת משרד הבריאות או מטעמו. האישור מתייחס לכן, על פניו, לשאלה אם הרכב המנועי מתאים להסעה בשכיבה של נזקקים להשגחה או לטיפול רפואי. על-כן, רשאי משרד הבריאות בעת שהוא שוקל אם לתת אישור, לבחון את מצבו של האמבולנס, את התאמתו להובלת חולים, וייתכן - בדוחק - כי הוא יכול גם לקבוע תנאים הנוגעים לנוהג הרכב. לצורך זה אף רשאי משרד הבריאות לקבוע נוהל פנימי. קביעה כזו היא רצויה, שכן יש בה כדי לקדם מדיניות אחידה ושווה, ולמנוע החלטות קפריזיות ושרירותיות. לעומת זאת, אין בפקודה הסמכה המאפשרת לעצב משטר של רישוי בנוגע לדרכי העבודה של חברת אמבולנסים. מסקנה זו מתחזקת מעיון במכלול ההסדרים המופיע בתקנות ביחס לכלי רכב אחרים. כך, תקנות התעבורה קובעות הוראות מיוחדות ביחס לנהיגת מוניות ואוטובוסים, אך הוראות אלה אינן מתיימרות - גם אם הן מתייחסות לנהג - לחרוג מהסדרת הרכב עצמו, דרכי השימוש בו והתאמת הנהג מבחינת דיני התעבורה. אמנם תקנה 15ב לתקנות התעבורה מעניקה לרשות סמכות לפסול אדם מלקבל רישיון נהיגה אם קיים לגביו רישום במרשם הפלילי בעבירה שיש בה למנוע מתן תעודה או אם הוגש כנגדו כתב-אישום על עבירה פלילית שיש בה כדי לפגוע ביכולתו לעסוק על-פי התעודה, אולם תקנה זו תקפה כלפי כלל המבקשים רישיון נהיגה, ואינה ייחודית למי שעיסוקו הוא נהיגה. מי שכבר קיבל ממשרד הרישוי רישיון נהיגה באמבולנס לאחר שעמד בדרישות תקנה 15ב, אינו זקוק לאישורו של משרד הבריאות כי הוא כשיר ליהנות מרישיון זה. גם אם רשאי משרד התחבורה בעת בחינת העבר הפלילי לשקול את סוג הרישיון המתבקש, אין צורך בהתערבות משרד הבריאות אגב אישור ההתאמה של כלי הרכב. 23. הוצאת נוהל המתיימר ליצור משטר של פיקוח אינו יכול לצוף יש מאין כיונה ביד קוסם, ואינו יכול להתבסס על הליך רישוי של רכב או נהג. התאמתו של כלי הרכב להסעה בשכיבה של נזקקים להשגחה או לטיפול רפואי הוא עניין אחד. משטר רישוי שלם הנוגע לעיסוק בהובלת נזקקים לטיפול רפואי הוא עניין אחר. יצירת משטר כזה על בסיס פקודת התעבורה ותקנות התעבורה היא יצירת פירמידה הפוכה, אשר בסיסה צר ומלאכותי. יש לזכור כי ההסמכה להגביל את חופש העיסוק צריכה להימצא בצורה מפורשת בחוק. בבג"ץ 337/81 מיטרני נ' שר התחבורה [4], פרסם משרד התחבורה הוראות פנימיות, מכוחן נאסר על משרדי הרישוי והמוסכים המורשים לקבל מסמכים לבדיקת רכב וחידוש רישיון רכב, אם אלה לא הוגשו להם על-ידי בעל הרכב עצמו, בן משפחתו, אדם המועסק על-ידיו דרך קבע או עובד מוסך שקיבל אישור ושוכר בכלי רכב מנועי. העותרים, אשר השתכרו למחייתם במשך שנים מטיפול בבקשות לבדיקת רכב, ביקשו לבטל את ההוראות. המשיבים ניסו לסמוך את ההוראות הפנימיות על תקנות 271 ו-273 לתקנות התעבורה, ועל הוראות צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (מגישי בקשות לרישוי רכב), תשכ"א-1961. בית-המשפט ביטל את ההנחיות. השופט שמגר קבע, כי: "זכות יסוד אינה ניתנת לשלילה או להגבלה אלא על פי דבר חקיקה מפורש של המחוקק הראשי, ונוסף לכך, כל עוד אין חוק יסוד הקובע אחרת, גם על ידי מחוקק המשנה, שהוסמך לכך על-ידי המחוקק הראשי... הסמכה לעניין זה משמעותה 'הסמכה מפורשת' וכשלעצמי כוונתי בכך אך ורק למקרה, בו אומר המחוקק הראשי ברורות ומפורשות כי הוא מסמיך את מחוקק המשנה להתקין תקנות הקובעות איסורים או הגבלות על העיסוק במקצוע פלוני" (שם [4], בעמ' 358). הלכה זו נקבעה עוד בטרם נחקק חוק-יסוד: חופש העיסוק, ואין צורך לומר שחוק היסוד מעניק משנה תוקף לדברים. 24. המשיבים בענייננו התעלמו מדברים אלה. תחילה היו מוכנים המשיבים להכיר בכך "שרצוי להסדיר את המצב מעבר למה שמוסדר היום בתקנות" (פרוטוקול מיום 22.2.2004, בעמ' 1, ש' 14), ואולם לאחר מכן הם הגיעו לכלל גישה כי משטר של נהלים הוא מבוסס דיו. המשיבים בדעה כי "המדינה שלנו ככלל, קיימים בה נוהלים שמסדירים עניינים שהמדינה מעורבת בהם. מינהל מקרקעי ישראל פועל רק על פי נהלים של מועצת מקרקעי ישראל. אמירה גורפת שלא ראוי שהמדינה שלנו תפעל עם נהלים יש לה השלכות רוחב, היא עלולה לקעקע את הבסיס של מרבית פעולות השלטון" (פרוטוקול מיום 18.5.2004 בעמ' 4, ש' 15). המשיבים גם סברו כי משטר רישוי מכללא בא בחשבון, שכן "הסתכלות... שמסתכלת רק על הרכב עצמו מחטיאה את המטרה. אמבולנס הוא לא רק גלגלים ושלדה". מילים כדרבנות, אשר לא ניתן להסכים להן. הטענה שהנוהל הפנימי הוא רצוי או מקדם מטרה חיובית איננה מספקת. הרשות המבצעת איננה יכולה להפעיל מנגנונים שלמים של רישוי, רק משום שהיא מונעת על-ידי סיבות ראויות או מבקשת להשיג תכליות רצויות. הרשות איננה רשאית ליטול לעצמה סמכויות, אלא שומה עליה לשכנע ולהניע את המחוקק שיקנה לה סמכות "...אחרת כל העקרון של 'שלטון החוק', אחת הערובות למשטר הדמוקרטי במדינה, ייהפך למליצה ריקה, וכל החוקים המטפלים, למשל, בהסדרת התעסקות האזרחים במקצועות השונים ייעשו טפלים" (בג"ץ 144/50 שייב נ' שר הבטחון [5], בעמ' 411). אכן, המשיבים עלולים לגלות כי קביעת נהלים בלא גיבוי נורמטיבי "מלמעלה" מאיימת על היציבות והביטחון לא פחות מאשר קביעת דפוסי התנהגות "מלמטה" בלא נהלים כלשהם מלמטה. על חשיבות השמירה על הזיקה בין הוראת חוק מסדירה לבין תקנות ונהלים עמד בית-המשפט בבג"ץ 5936/97 הנ"ל [3]. באותה פרשה עמדו על הפרק חוזרים שהוציא משרד החינוך אשר קבעו כי משרד החינוך יכיר רק באיבחונים של ליקויי למידה שנעשו על-ידי פסיכולוג חינוכי מומחה. בית-המשפט קבע שהרצון לשמור על רמה מקצועית נאותה בתחום חשוב זה, אינה מצדיקה את הסדרתו באמצעות נהלים. אומרת השופטת דורנר: "אמנם, ייתכן כי פגיעה בחופש העיסוק בתחיקת משנה, ולא כל שכן בחוזרי מנכ"ל או בסוגים אחרים של הנחיות מינהליות, היא יעילה יותר. שכן, במרבית המקרים הליך החקיקה בכנסת הוא מורכב, ממושך ויקר יותר מן ההליך המינהלי, אך יעילות אינה דווקא יתרון מקום שבו עומדת על הפרק פגיעה בזכויות האדם. דווקא 'סרבולה' של פעולת החקיקה הראשית, והתנאתה של קבלת חוק בהשגת רוב בקרב נבחרי העם, מהווים ערובה מוסדית מסוימת לכך שזכויות יסוד לא ייפגעו אלא כאשר הדבר דרוש" (שם [3], בעמ' 684). אין בדברים אלה כדי לקבוע כי לא ייתכן משטר של נהלים. הנהלים הם הכרחיים לצורך הפעלתה של מדיניות מסוימת. ואולם, המדיניות, ככל שהיא מגבילה זכויות יסוד של אדם, צריכה לינוק את תוקפה מהוראות חוק או לפי הסמכה מפורשת בו. כך, אפשר כי אם התקנה, השואבת כוחה מפקודת התעבורה, מסמיכה את משרד הבריאות להוציא אישור לצורך רישוי אמבולנסים, יהיה זה נכון להוציא נהלים הנוגעים לבחינתם של אותם אמבולנסים מבחינת הציוד, סוג הרכב ואמצעים תעבורתיים אחרים הנוגעים אליו. ואולם, הוצאת נהלים במקום חוקים, היא בבחינת קיצור דרך אשר עלול להוביל להתרת הרסן בכל הנוגע לפעולותיה של הרשות המבצעת. די בדברים אלה כדי להוביל לפסילת הנהלים, אך בפעילות המשיבים במקרה זה נפלו פגמים נוספים. עמימות הנוהל 25. משרד הבריאות חשף בתשובותיו תמונה מטרידה לגבי אופן הוצאת הנוהל ואכיפתו. הנוהל המוחל הוא "אוורירי", ומעניק כר נרחב של שיקול-דעת לאנשי הרשות. דוגמאות לכך ניתן למצוא בביטויים הכלליים שהנוהל נוקט: המושג "בעל ניסיון מוכח בניהול" אינו מוגדר דיו ונתון לפרשנויות משתנות, כך גם הביטוי "נהג עם הכשרה מתאימה" אינו מפורש די הצורך - לא ברור מהי הכשרה מתאימה, לא ברורה מיהות הגורם המכשיר וכו'. גם ההתייחסות לדרישת תעודת היושר אינה מפורטת ואינה מבחינה בין עבירות שונות, והרלוונטיות שלהן לעיסוק. בנסיבות אלה, אין תימה שהתעוררה אצל העותרים התחושה, שהחלטות המשיבים נגועות בשרירותיות, הפליה, שיקולים זרים וחוסר סבירות. חיזוק לתחושות אי-הנוחות נוכח מדיניות משרד הבריאות ניתן למצוא גם בהיעדר מענה הולם לשאלות שהוצבו בהחלטה מיום 16.4.2004, שלפיה נדרשו המשיבים לפרט בנוגע לעמידת החברות להן ניתן אישור הפעלה, ובנוגע למועדים בהם נערכו אצלן ביקורות. התגובה המשלימה המתייחסת לשאלות מגלה מדיניות אכיפה רופפת וסלקטיבית. המשיבים לא ערכו בדיקות בחלק מהחברות במשך זמן רב, והם סומכים בטענותיהם בעיקר על נתונים שהציגו בפניהם החברות מבלי שאלה נבדקו. רבות מהחברות שנבחנו אינן עומדות בדרישה לקיום פוליסת ביטוח כלפי הנזקק לשירותי אמבולנס, ואף אינן עומדות בתנאים נוספים הקבועים בנוהל. לא זו אף זו, הדוח שהוגש לבית-המשפט הוא דוח חלקי בלבד, הכולל נתונים על פחות ממחצית מהחברות להן ניתן אישור משרד הבריאות להפעלת אמבולנס. במצב זה, לא הצליחו המשיבים להדוף את טענת העותרים, שלפיה הופעלה כלפיהם רמת אכיפה בלתי מקובלת ובלתי סבירה. בסוף הדרך 27. משטר הרישוי שהונהג בנוהל והנוגע לבעלי הרכב ולארגון הבעלות בחברות, והמציב דרישות בנוגע לאזרחות, להיעדר עבר פלילי, לביטוח אחריות מקצועית ולהכשרה מקצועית, נטול בסיס ואין הוראת חוק המסמיכה את משרד הבריאות להנהיגו. הנוהל עצמו נאכף בצורה רופפת ובלתי אחידה, ניסוחו עמום ועמוס בשיקול-דעת בלתי תחום. גם מבחינה זו הוא בלתי סביר, ורשימת העוסקים שנערכו על יסודו משוללת תוקף. "הפרידה" מהנוהל אינה יכולה להיעשות באבחת חרב. שירותי בריאות ככלל טעונים הסדרה נוכח חשיבותם והסיכון הגלום בהם למשתמשים. לא פעם משתמשים אלה נתונים במצוקה והותרת ההסדרה ל"יד החופשית" עלולה להתגלות כנטולת אחריות. בנסיבות אלה, יוותר חלק מהנוהל על כנו למשך 9 חודשים נוספים בלבד. העותרת תושב לאלתר לרשימת המופצות על-ידי המשיבים, ובלבד שהעותרים יעמדו בדרישות אלה בתקופת הביניים עד לביטול הנוהל: (א) העותר לא ינהל, על-פי הסכמתו, את החברה. (ב) נהגי האמבולנס יהיו בעלי רישיון נהיגת אמבולנס המוצא על-ידי משרד הרישוי. הם יענו מכאן ולהבא לדרישה לעבור השתלמויות בתוך פרק זמן של 4 חודשים מעת הצגת דרישה כזו. (ג) האמבולנסים יענו על דרישות הנוהל לצורך קבלת אישור, ולשם כך ייערכו ביקורות מכאן ולהבא. (ד) רופא החברה יהיה בעל הכשרה בהחייאה. (ה) דרישות סעיפים 8, 13, 14, 18, 19 ו-21 של הנוהל נותרות בעינן. אין צורך לומר כי יש להסיר מגבלות בלתי מבוססות גם מפונים אחרים. מובן, שהמשיבים רשאים לפרסם את הרשימה תוך ציון כי לעוסקים מסוימים קיימים יתרונות נוספים כמו ביטוח אחריות מקצועית או עובדים שעברו הכשרות העולות על הנדרש, וזאת כדי לאפשר למשתמשים בחירה מושכלת של שירותים אלה. אשר-על-כן, אני מקבל את העתירה בהגבלות שנקבעו לעיל. המשיבים יישאו בהוצאות הליך זה בסכום של 10,000 ש"ח בלבד, וזאת נוכח כברת הדרך שעשו בסוף ההליך לקראת העותרים. אמבולנסמגן דוד אדום