קצבת זקנה מטעמי צדק (הענקה)

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא קצבת זקנה מטעמי צדק: המערערת, ילידת 1.2.1936, שנפטרה לאחרונה ממחלה ממארת, הגישה תביעה לקיצבת זקנה, שנדחתה מן הטעם שהמערערת לא צברה תקופת אכשרה כנדרש בסעיף 246 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ"ה-1995. הדיון בערעור המערערת נדחה מספר פעמים, בשל המחלה הממארת בה לקתה. כמו כן נעשו ניסיונות למצוא פתרון שיזכה את המערערת בקיצבת זקנה, בשל מצבה המיוחד, אך ניסיונות אלה כשלו. כל אלה גרמו, בין השאר, לאיחור במתן פסק-הדין ועל כך התנצלותנו. אין מחלוקת, שלמנוחה לא הייתה תקופת אכשרה המזכה בקיצבת זקנה בגיל 60, אך המערערת טענה, כי בשל הנסיבות המיוחדות הקיימות במקרה זה, כפי שיפורטו להלן, מן הצדק להעניק לה קיצבת זקנה החל מגיל 60. הנסיבות המיוחדות שלהן טענה המערערת הן אלה: (א) בסוף חודש מרץ 1995 התגלתה אצל המערערת מחלה ממארת. עם גילוי המחלה נותחה המערערת בחודש אפריל 1995. (ב) המערערת הוכרה על-ידי המוסד לביטוח לאומי (להלן - המוסד) כנכה החל מחודש אפריל 1995 - החודש בו נותחה. (ג) בעקבות הכרה זו במערערת כנכה שולמה למנוחה קיצבת נכות החל מחודש יולי 1995 וכלה בחודש פברואר 1996, מועד בו מלאו למערערת שישים שנה. (ד) לכשמלאו למערערת שישים שנה, הפסיק המוסד את תשלום קיצבת הנכות, ולא שילם לה קיצבת זקנה עד למועד בו מלאו לה 65 שנה. המערערת יצאה אפוא לטענתה, "קרחת מכאן ומכאן". (ה) לטענת המערערת, מחלת הסרטן קיננה בתוכה עוד הרבה לפני שנתגלתה, ולכן יש לראותה, כמי שעשויה הייתה לזכות בתשלום קיצבת נכות לפחות 12 חודשים רצופים בתכוף למועד שהגיעה לגיל שישים - נתון שהיה פוטר אותה מתקופת אכשרה ומזכה אותה בקיצבת זקנה בגיל שישים. (ו) כמו כן טענה המערערת, כי על-אף שגרה תחת קורת גג אחת עם בעלה, למעשה חיה בנפרד ממנו, והוא בפועל לא כלכלה. (ז) בנוסף לאלה, טענה המערערת שאילולא הייתה אישה, הייתה קיצבת הנכות משתלמת לה עד לגיל 65, והפליה זו פגעה בה בנסיבות אלה. 4. בית-הדין האזורי בבאר שבע (תב"ע נז/0-402; השופטת ר' בהט כדן יחיד) קבע שהמערערת, אשר עבדה כשנתיים וחצי בלבד, לא צברה תקופת אכשרה, וגם לא נתמלא לגביה ולו אחד מן הפטורים הפוטרים מבוטחת מתקופת אכשרה לפי סעיף 246(ב) לחוק הביטוח הלאומי. בית-הדין האזורי גם דחה את הטענה, שניתן להתחשב בהנחה ההיפותטית, שלו גילוי המחלה הממארת היה נעשה קודם לכן, הייתה עשויה המערערת לזכות בתשלום קיצבת הנכות במשך 12 חודשים בתכוף לפני גיל 60 - דבר שהיה פוטר אותה מתקופת אכשרה. מכל הנימוקים דלעיל דחה בית-הדין האזורי את תביעת המערערת. 5. בטיעוניה בערעור חזרה המערערת על טענותיה אותן טענה בבית-הדין האזורי. המוסד תמך בפסק-דינו של בית-הדין האזורי. לימים במהלך הדיון בערעור שנדחה, כאמור, לא פעם, בשל מחלתה הקשה של המערערת, הועלתה הצעה על-ידי אב בית-הדין להכיר במערערת כ"גרושה", הפטורה מתקופת אכשרה לפי סעיף 246(ב)(1) לחוק הביטוח הלאומי. הבסיס לטענה זו הייתה טענת המערערת, כי היא חיה, למעשה, בנפרד מבעלה, אומנם תחת קורת גג אחת, אך ללא זכות למזונות. בנוסף לכך, נבחנה האפשרות להענקה מטעמי צדק בהתאם לסעיף 387 לחוק הביטוח הלאומי. המוסד דחה הצעות אלה בנימוקים משפטיים. 6. כאמור, אין מחלוקת, כי המערערת לא צברה תקופת אכשרה המזכה אותה בקיצבת זקנה. המערערת טענה, כי במקרה דנא זכאית היא לקיצבת זקנה גם בהיעדר תקופת אכשרה וזאת בשל זכאותה לקיצבת נכות במשך 12 חודשים בתכוף לפני שמלאו לה 60 שנה, בשל היותה למעשה, גרושה, ומכוח היותה זכאית להענקה מטעמי צדק. נבחן אחת לאחת את טענות המערערת. 7. זכאות לקיצבת זקנה מכוח תשלום קיצבת נכות (א) טענת המערערת, כי מחלתה קיננה בגופה טרם גילויה, ולכן יש לראותה כזכאית לתשלום קיצבת נכות עוד טרם למועד ששולמה לה, דהיינו במשך 12 חודשים בתכוף לפני שמלאו לה 60 שנה - נתון הפוטר מתקופת אכשרה - אין לה בסיס. נכה בענף ביטוח נכות כללית הוא מי שנתמלאו לגביו, בין השאר, תנאים מצטברים אלה: אחוז נכות רפואית מסוים, אובדן כושר השתכרות והיעדר השתכרות בפועל. כל אלה לא התקיימו במנוחה לפני חודש אפריל 1995, ולו מן הטעם שעד לחודש אפריל 1995 עבדה המערערת בפועל. (ב) המערערת החלה לקבל את קיצבת הנכות רק החל מחודש יולי 1995 מכוח ההוראה הקבועה בסעיף 196(ג) לחוק הביטוח הלאומי, לפיה "הזכות לגמלה לפי פרק זה תתחיל בתום 90 יום מהתאריך הקובע". (ג) יוצא אפוא שטענת המערערת לזכות ערטילאית לתשלום קיצבת נכות במשך 12 חודשים לפני שמלאו לה 60 שנה, הפוטרת מתקופת אכשרה אינה יכולה לעמוד. יש לציין, כי בשנת תשס"ג תוקן סעיף 246(ב)(4) לחוק הביטוח הלאומי (חוק הביטוח הלאומי (תיקון מס' 54), תשס"ב-2002). לפי האמור בתיקון זה די בתשלום קיצבת נכות בעד החודש שקדם בתכוף ליום שבו הגיעה המבוטחת לגיל 60, כדי לפטור את המבוטח מתקופת אכשרה, אך תיקון זה לא חל, כמובן, על המערערת. 8. זכאות לקיצבת זקנה מכוח היותה של המערערת גרושה (א) המערערת חיה, כאמור, בנפרד מבעלה. מחומר הראיות עולים הנתונים הבאים: בתקופה 30.1.2001-1.3.1999 שולמה למנוחה בנפרד חלקה בקיצבת הזקנה של בעלה. ביום 6.4.2000 פסק בית-הדין הרבני באשדוד, כי המערערת מסכימה להיקרא מורדת, ולכן היא מפסידה את מזונותיה. ביום 1.5.2000 פסק בית-המשפט לענייני משפחה באשדוד סכום של 1,250 ש"ח כמזונות, שהיו צריכים להשתלם למנוחה החל מיום 23.12.1999 - הוא יום הגשת התביעה. לטענת בנות המערערת, לא שולמו כספים אלה למערערת אלא במקצת. 4. המערערת קבלה קיצבת זקנה כעקרת בית החל מחודש מרץ 2001, מועד בו הגיעה לגיל 65. 5. ביום 4.2.2003 נפטרה המערערת, כאמור, ממחלה ממארת. (ב) התחבטתי בשאלה, האם ניתן לראות במערערת גרושה הפטורה מתקופת אכשרה לעניין הזכאות לקיצבת זקנה, והגעתי למסקנה, לאור כל הנתונים דלעיל, שיש ספק, האם ניתן לראותה עובדתית כאישה גרושה בכל אותן שנים, בהן לא קבלה קיצבת זקנה, משום שהמערערת, בסופו של דבר, גרה תחת קורת גג אחת עם בעלה, ובמסגרת זו של מגורים במשותף קבלה שירותים בסיסיים הנובעים מהמגורים המשותפים (ראה פסק-הדין של בית-המשפט לענייני משפחה באשדוד). יש לציין עוד בהקשר זה וכהיקש בלבד, כי זכאות בנפרד של כל אחד מבני-זוג לגמלת הבטחת הכנסה הקיימת על-פי הוראות תקנה 7 לתקנות הבטחת הכנסה, תשמ"ב-1982 מותנית בתנאים מגבילים, שספק רב אם התקיימו במערערת. קל וחומר שלא ניתן להעניק זכות זו, מקום בו לא הקנה המחוקק מעמד לאישה החיה בנפרד מבעלה, להבדיל מגרושה. זכאות להענקה מטעמי צדק 9. האם הייתה המערערת זכאית להענקה מטעמי צדק בהתאם לסעיף 387 לחוק הביטוח הלאומי, שזו לשונו: "המוסד רשאי, לפי שיקול דעתו מטעמי צדק, לתת הענקות לאדם בכסף ובעין על פי מבחנים וכללים ובשיעורים שנקבעו באישור ועדת העבודה והרווחה, כשתביעתו של האדם לגמלה במסגרת ענפי הביטוח אינה מזכה אותו בגלל אחת מאלה: (1) אי-הזדקקות לאשפוז לפי סעיף 42; (2) פיגור בתשלום דמי ביטוח לפי סעיפים 50 או 366; (3) אי-מילוי חובת רישום לפי סעיף 77; (4) אי-השלמת תקופת אכשרה לפי סעיפים 246 או 253" (ההדגשה שלי - ע' ר'). 10. התקנות שהותקנו בהתאם לסעיף 387 לחוק הביטוח הלאומי מתייחסות לשלוש מתוך ארבעת החלופות הנזכרות בסעיף 387 הנ"ל, אך אינן מתייחסות לחלופה הרביעית - אי-השלמת תקופת אכשרה לפי סעיף 246. 11. תקנה 3 לתקנות הביטוח הלאומי (הענקות מטעמי צדק), תשל"ה-1975 קובעת: "בכפוף לאמור בסימן ג' יתן המוסד הענקה במקרה שלא אושפזה יולדת או נבצר ממבוטח למלא חובת רישום לפי סעיף 33 לחוק או לשלם דמי ביטוח כולם או מקצתם, ונוצר פיגור לפי סעיפים 98 או 181 לחוק מחמת אחד אלה...". תקנה זו מתייחסת לכל החלופות שבסעיף 387 לחוק הביטוח הלאומי למעט החלופה הרביעית, שעניינה אי-השלמת תקופת אכשרה, לעניין הזכאות לקיצבת זקנה. 12. השאלה מהו הדין, כאשר החוק מקנה זכות לאזרח בהתקיים תנאים שנקבעו בתקנות, ואלה אינן מותקנות, העסיקה לא אחת את בית-דין זה ואת בית-המשפט העליון, כפי שנפרט להלן: (א) בדב"ע לא/0-60 גרין - המוסד לביטוח לאומי [1], בעמ' 121-120 נאמרו לעניין זה הדברים הבאים: "השאלה היא מה הדין כאשר חוק מקנה זכות לאזרח ביחס לרשות הפועלת מכוח החוק - ולענייננו אפשר להניח כי סעיף 9 לחוק הביטוח הלאומי מקנה זכות להיות מבוטח בהתקיים התנאים שנקבעו בתקנות, ואין המוסד רשאי לסרב ביטוח אף אם מתקיימים התנאים כאמור - אך הפעלת הזכות קשורה בהתקנת תקנות. לשאלה שהוצגה אין תשובה פסקנית במשפט הישראלי, כעולה משורה של פסקי דין של בית המשפט העליון, תלויה התשובה בנוסח החוק ובמהות הזכויות והחובות שהן נשוא החוק. השאלה היא מתחום המשפט המינהלי-ציבורי, ואינה מהתחום המיוחד של משפט העבודה והביטחון הסוציאלי, ובית הדין לעבודה יימנע מלחדש הלכות בתחום המשפט הכללי, או לפחות, ינהג בכך מידה רבה ביותר של ריסון עצמי. לענייננו נאמר, כשם שברור שהכנסת רצתה שבהתקיים תנאים מסויימים תהא אלמנה בת קיצבה זכאית להיות מבוטחת בזכות עצמה, כן ברור שהכנסת לא התכוונה לכך שכל אלמנה בת קיצבה תהא זכאית לכך - בכל הנסיבות. כך, למשל, אין להניח שהכנסת התכוונה לכך שאלמנה תתן לשנים רבות לחלוף, מבלי שתעשה לביטוחה, ורק סמוך להגיעה לגיל הקצבה תבקש להיות מבוטחת, אך אין גם להניח שהכנסת התכוונה לכך שאשה אשר כל שנותיה היתה מבוטחת בזכות עצמה, לא תוכל להמשיך בביטוח, בנסיבות שבהן נשללה האפשרות מהמערערת. למסקנה שאין להפוך זכות מותנית לזכות מוחלטת, בשל מחדל להתקין תקנות, חשיבות גם לעובדה, שפורמלית לפחות, אין במקרה שלנו הסמכות להתקין תקנות בידי הגוף שעליו מוטלת החובה, כך שאין לומר כי לא ייתכן שתישלל או תיפגע זכות של אזרח בשל מחדל של מי שעליו מוטלת החובה. טובה גם טענתו של בא-כוח המוסד לביטוח לאומי, כי המוסד לביטוח לאומי אינו רשאי לפעול פעולה שהחוק אינו מסמיכו לכך, וסעיף 9 לחוק מאפשר למוסד לביטוח לאומי לבטח אלמנה בת קיצבה רק 'לפי תנאים שנקבעו בתקנות'. יש מקום לקרוא את האמור בסעיף 9 לחוק הביטוח הלאומי, כמכוון לאו דווקא לתנאים שיקבעו בתקנות ויגבילו זכות, כי אז אפשר היה, אולי, לומר כי באין תקנות הקובעות את התנאים, אין הגבלה - והזכות מוחלטת. אפשר לקרוא את האמור בסעיף 9 לחוק כמכוון להקנות זכות מוגבלת מלכתחילה ולכבילת סמכות המוסד לביטוח לאומי לבטח אלמנה בת קיצבה (השווה בג"צ 129/59, פד"י י"ג, ע' 2138). מהאמור עולה כי, בלית ברירה, דין הערעור להידחות, אך בית הדין לא יצא ידי חובתו אם בכך יהיה סוף פסוק או סוף פסק. ברור שהמחדל להתקין תקנות, וחמור מכך - ביטול התקנות בשנת 1965, יצרו מצב חמור, מצב שאינו מתיישב עם רצון הכנסת, שבא לידי ביטוי בסעיף 9 לחוק הביטוח הלאומי, ויש להתפלא על כך שמועצת המוסד לביטוח לאומי, או ועדה מוועדותיה שבפניה הובאו התקנות משנת 1965, נתנה יד להיווצרות המצב שנוצר. מרבים לדבר על קיפוח האשה על ידי חוק הביטוח הלאומי, וכאן בא קיפוח מעבר לכל אשר מיוחס לחוק, אלא קיפוח בניגוד לכוונת החוק, קיפוח בשל מחדל או מעשה הקשורים ביישום החוק. אף אם מתעוררות בעיות בקשר לביטוחה של אלמנה בת קיצבה, בעיות קשות וסבוכות, אין פתרונן בדרך שבה בחרו, דרך שמביאה לשלילה מוחלטת של זכויות שהכנסת התכוונה להקנות לאלמנה בת קצבה". עינינו הרואות, בפסק-דין זה ניכרת ביקורת קשה על אי-התקנת התקנות, אך סעד ממשי לא ניתן. (ב) בדב"ע לה/0-22 המוסד לביטוח לאומי -כרמלי [2], בעמ' 376 בסעיף 9 נאמר: "במהלך בירור זה עלה, כי על אף העובדה שחלפו כבר קרוב לשנתיים מאז הוסיפה הכנסת לחוק הביטוח הלאומי את הסעיף 198א, טרם הותקנו התקנות המחייבות לעניין אותו סעיף - תקנות ששר העבודה צריך להתקינן ושוועדת העבודה של הכנסת צריכה לאשרן. בשל כך נמנעת האפשרות ליתן הענקה לאלה שזכות לגמלה נשללה מהם עקב פיגור בתשלום דמי ביטוח. בית דין זה עמד כבר על כך שרע הדבר שבשל אי התקנת תקנות, שצריך היה להתקינן כבר בשנת 1973, עושים פלסתר את כוונת המחוקק. יש לקוות שהתקנות תותקנה בקרוב, ותוקפן יהיה מהיום שבו נכנס לתוקפו סעיף 198א לחוק הביטוח הלאומי, כך שלא יפסיד אדם כתוצאה מהשיהוי הרב בהתקנת התקנות". גם בפסק-דין זה למרות הביקורת על אי-התקנת התקנות לא נפסק סעד ממשי. (ג) בדב"ע לח/0-16 המוסד לביטוח לאומי -חיטבאשווילי (להלן - פסק-דין חיטבאשווילי [3]), בעמ' 342-341, 345 נפסק: "כדי לפסוק בערעור יש לבחון אם שתי ההנחות עומדות בביקורת. נפתח במתחייב מפסק הדין בדיון לו/0-56 שממנו למד בית הדין האזורי אשר למד. ראשית, לא מצאנו באותו פסק דין את הפסוק 'מכאן שאי אפשר לקבוע אם התובע זכאי לקצבת נכות... או לאו', המובא בהחלטת נשוא הערעור (סעיף 4 שבחלק I דלעיל המביא מסעיף 4 שבהחלטה נשוא הערעור), מהמילים 'אם לאו'; שכאמור לא מצאנו בפסק הדין שבדיון לו/0-56, מסיק בית הדין האזורי שאין הוא חופשי לא לקבל את התביעה ולא לדחותה, כל עוד לא הותקנו תקנות מכוח סעיף 127מט לחוק. שנית - מפסק הדין האמור אין ללמוד מה שביקשו ללמוד ממנו. מפסק הדין בדב"ע לו/0-56, עם כל הביקורת שהוא מותח על שר העבודה שלא התקין תקנות מכוח סעיף 127מט לחוק והצהרה 'כי חובה על שר העבודה להתקין תקנות לעניין סעיף 127מט לחוק הביטוח הלאומי' - מאותו פסק דין עולה ברורות, כי כל עוד לא הותקנו התקנות, לא קמה למשיבים באותו ערעור זכות לקצבת נכות, ומשתותקנה התקנות - יקבע העולה מהתקנות... מההחלטה נשוא הערעור יכול להשתמע שהיא באה להשפיע על החשת התקנת התקנות... הכוונה אולי טובה... הדרך שבה ביקשו, בהחלטה נשוא הערעור, לקדם את המטרה אינה מקובלת, אם התכוונו לכפות פעולה המתחייבת מפסק הדין בדב"ע לו/56-0. זאת ואף זאת; הסמכות להתקין תקנות היא בידי שר העבודה ולא בידי המוסד לביטוח לאומי; אף בפסק הדין שבדב"ע לו/0-56 מדובר בחובת שר העבודה להתקין תקנות, ולא בחובת המוסד לביטוח לאומי לפעול כך, וזה מהטעם הפשוט - המוסד לביטוח לאומי לא רק שאינו חייב להתקין תקנות, אלא שאין הוא גם מוסמך לכך. בית דין זה חי בתוך עמו ולא יתעלם מכך, שלא שר הוא היוזם התקנת תקנות, אלא המנגנון הוא היוזם, ומשמדובר בתקנות לפי חוק הביטוח הלאומי - למוסד לביטוח לאומי על מנגנונו חלק מכריע ביזמה להתקין תקנות, ובאחריות לתוכנן. המחוקק קבע אמנם מנגנון מעין פרלמנטרי במסגרת האוטונומיה של המוסד לביטוח לאומי - המועצה וועדותיה - אך לפי החוק אין לאלה סמכות ליזום תקנות אלה רק לייעץ, אם מובאת הצעה לפניהן. עם כל המודעות לחלקו, למעשה, של המוסד לביטוח לאומי בהתקנת תקנות ובהשפעה על תוכנן - אין, פורמלית לפחות, לראות את המוסד כאחראי למחדל של אי התקנת תקנות, כעולה מההחלטה נשוא הערעור" (ההדגשות שלי - ע' ר'). גם מפסק-דין זה ניתן ללמוד שבהיעדר תקנות לא קמה זכות, אף שלמוסד חלק רב מאוד בכל הנוגע ליוזמה להתקנת התקנות. (ד) בדב"ע מב/0-13 המוסד לביטוח לאומי - ראובן [4], בעמ' 396 בסעיף 5 נאמר, בין השאר, "התקנות באות ליתן תוקף ומשמעות לסעיף 198אא [סעיף 387 בנוסח דהיום - ע' ר'], היינו להקנות למוסד לביטוח לאומי כוח ליתן גמלה עת אין מתקיימים התנאים שקבע החוק למתן הגמלה..." (ההדגשה שלי - ע' ר'). על-פי דברים אלה התקנות הם רכיב חיוני במימוש הזכות. (ה) בדב"ע מט/0-102 לרנר - המוסד לביטוח לאומי [5], בעמ' 274, הנוגע כענייננו לעניין היעדר תקופת אכשרה לצורך זכאות לקיצבת זקנה נאמרו הדברים הבאים: "מקובלים עלינו דברי בית הדין קמא שלפי הצדק יש לשלם למערערת קצבת זיקנה. אולם, סעיף 198אא לחוק הביטוח הלאומי מסמיך את המשיב להעניק סעד מטעמי צדק רק על פי מבחנים שנקבעו בתקנות. תקנות הענקה מטעמי צדק אינן מתייחסות למקרה מסוג זה של המערערת. באין תקנות ההולמות את המקרה, אין המשיב מוסמך להעניק למערערת סעד מטעמי צדק. בדב"ע מב/0-13, המוסד לביטוח לאומי - ראובן, בע' 395, נאמר: 'ראשית דבר יש ליתן את הדעת לכך, שאין המדובר בגמלה המשתלמת מכוח חוק הביטוח הלאומי כזכות. מדובר בהענקה המשתלמת מכוח פרק ט'1 לחוק, הקובע כי המוסד 'רשאי לפי שיקול דעתו מטעמי צדק לתת הענקות', על פי מבחנים ובשיעורים שנקבעו בתקנות" (ההדגשה שלי - ע' ר'). בפסק-דין זה נקבע מפורשות, כי בהיעדר תקנות ההולמות את המקרה לא נוצרת זכות. על-פי האמור בפסק-דין זה דין הבקשה להענקה מטעמי צדק מושא ערעור זה להידחות. (ו) כנגד קו זה של פסיקת בית-דין זה בנושא זה בולט בחריגותו פסק-דינו של בית-הדין האזורי בבאר שבע, שניתן על-ידי השופטת (כתוארה דאז) ברק (תב"ע נב/0-183 מליקה - המוסד לביטוח לאומי [6], בעמ' לג), בו נקבע, כי גם בהיעדר התקנת תקנות להענקה מטעמי צדק, במקרה של אי-השלמת תקופת אכשרה לעניין קיצבת זקנה, ניתן להפעיל את החוק. בפסיקה זו הסתמכה השופטת ברק על דברי השופט ח' כהן בבג"ץ 295/65 אופנהיימר נ' שר הפנים והבריאות (להלן - בג"ץ אופנהיימר [7]). עניינו של בג"ץ אופנהיימר [7] הוא הפעלתו של מה שכונה "חוק כנוביץ", שבא להגן על נפגעים ממפגעי רעש, ריח וזיהום אויר. לדעת השופט ח' כהן, ניתן לקבוע מהו מפגע רעש וכיוצ"ב בהתאם לחוק גם בלא תקנות הקובעות מידות ושיעורים, וזאת על-פי חוות-דעת מומחים. דרך זו, אף שהיא קשה יותר, אפשרית, שהרי כאמור סבירות אפשרות קיומם של מפגעי רעש וכיו"ב ניתן לקבוע על-פי חוות-דעת מומחים. בדרך זו, סברה השופטת ברק, כי ניתן לפעול גם כאשר לא הותקנו תקנות להענקה מטעמי צדק, במקרה בו לא הושלמה תקופה אכשרה לצורך הזכאות לקיצבת זקנה. (ז) יש לציין, כי בניגוד ל"חוק כנוביץ", בו התקנות היו למעשה תקנות ביצוע, התקנות במקרה דנא הן שאמורות לקבוע את התנאים למתן אותן הענקות ובלעדיהן או "שהכל פתוח או שהכל נעול". התקנות במקרה זה הן שמבשילות את הזכות, וכלשון החוק "המוסד רשאי לתת הענקות... על פי מבחנים וכללים ובשיעורים שנקבעו באישור ועדת העבודה והרווחה" (ההדגשה שלי - ע' ר'). יוצא אפוא שבהיעדר תקנות לא ניתן להפעיל את החוק. (ח) בבג"ץ אופנהיימר [7] לא הותקנו תקנות כלל, ואילו במקרה מושא ערעור זה הותקנו תקנות, למעט בנושא אי-השלמת תקופת אכשרה לעניין הזכאות לקיצבת זקנה. נשאלת השאלה, האם השמטה זו היא תולדה של כוונת מכוון, או שמא זו השמטה מקרית. כמו כן נשאלת השאלה, אם זו כוונת מכוון, האם כוונה זו הייתה ראויה. (ט) לא ניתן לקבוע בוודאות, האם ההימנעות מהתקנת תקנות לגבי נושא אי-השלמת תקופת אכשרה במקרה זה היא השמטה מקרית או כוונת מכוון. הדעת נוטה למחשבה, כי זו כוונת מכוון, שהרי מדוע כל שאר החלופות הנזכרות בסעיף 387 לחוק הביטוח הלאומי "זכו" להתקנת תקנות, ורק החלופה הרביעית - אי-השלמת תקופת אכשרה לעניין הזכאות לקיצבת זקנה - לא זכתה להתקנת תקנות. האם כוונה זו היא ראויה - התשובה לכך היא שלילית. משרצון המחוקק, כפי שעולה מסעיף 387 לחוק הביטוח הלאומי היה, כי אכן יותקנו תקנות גם לגבי אי-השלמת תקופת אכשרה לעניין הזכאות לקיצבת זקנה, התעלמות מרצון זה יש בה אי-כיבוד רצון המחוקק הראויה לביקורת. 13. התלבטתי רבות בשאלה, האם בנסיבות אלה של התעלמות רבת שנים של השר הממונה מרצון המחוקק להתקין תקנות בנושא דנן - מצדיקה פניה למוסד לשקול בעצמו משיקולי צדק מתן הענקה במקרה זה, והגעתי למסקנה, שלשון סעיף 387 לחוק הביטוח הלאומי המותירה לתקנות את קביעת הקריטריונים למתן ההענקות, אינה מאפשרת למוסד לקבוע בעצמו קריטריונים אלה (ראה לעניין זה גם בג"ץ 28/94 צרפתי נ' שר הבריאות [8]). מצב זה זועק לתיקון עוד "מקדמת דנא" (דב"ע מד/0-36 צרפתי - המוסד לביטוח לאומי [9]), אך בהיעדר תקנות, כאמור, אין מנוס מלדחות את הבקשה למענק מטעמי צדק. 14. סוף דבר - מכל הטעמים דלעיל, אין מנוס מדחיית הערעור, ללא צו להוצאות. לא למותר לציין, כי המוסד שיש לו יד ורגל ביזום התקנות (ראה פסק-דין חיטבאשוילי [3] בסעיף 17) צריך לשקוד ליזום את התקנתן בכל הנוגע לאי מילוי תקופת אכשרה לעניין הזכאות לתקופת זקנה. קצבת זקנההענקה מטעמי צדק