הפקעה פקודת הקרקעות

הפקעה על-ידי רשויות המדינה היא אחת הפגיעות הקשות והחריפות ביותר בקניין הפרטי. בהפעלת כוחות ההפקעה פועלת הרשות כממשל ומפעילה כוחות שלטוניים. לכן, הדין החל על הפקעות הינו המשפט הציבורי (ע"א 64/62 סלמונה ואח' נ' חברת החשמל והשירות הציבורי, ירושלים ואח' פ"ד טז 1961, 1964 (1962)). בין הציבור לבין הפרט קיים יחס של היזון חוזר: המינהל הציבורי ניזון מן הפרט כדי לשרת את הציבור, והוא משרת את הציבור כדי להיטיב עם הפרט. זאת ועוד. כדי להגן על הסדר הציבורי, המינהל הציבורי חייב לא פעם לפגוע בזכויות הפרט. ככל שהמדינה מבקשת לקדם את טובת הציבור, היא מעניקה יותר סמכויות למינהל הציבורי, וככל שמתרבות סמכויות המינהל, כך מתגברת הסכנה לפרט, שהמינהל הציבורי יעשה שימוש בלתי ראוי בכוח גם מקום בו אותו שימוש נעשה שלא מתוך שרירות, אלא אולי מחמת רשלנות או טעות. מכאן נובע הצורך להגן על הפרט מפני המינהל הציבורי העומד עליו לשרתו. אחת הדרכים להבטיח שהמינהל הציבורי ימלא כראוי את תפקידו, ולא יעשה שימוש לרעה בסמכויות המוקנות לו היא באמצעות ההליך המנהלי, אשר מחייב את הרשות לנהוג בהגינות וביעילות (יצחק זמיר "הסמכות המנהלית" כרך א', תשנ"ו-1996). בדרך כלל מודע המינהל הציבורי הן לחובת היעילות הן לחובת ההגינות; אולם נראה כי במקרה שלפנינו נפלה ההגינות קורבן ליעילות מקום שהעירייה, מתוך רצון לפעול במהירות (כך על-פי סעיף 16 לכתב ההגנה), לא דקדקה בחובת ההגינות כלפי כל הבעלים הרשומים של המקרקעין. בנוסף, חל על הרשות עיקרון חוקיות המינהל. עיקרון זה אינו מסתפק בכך שהחוק מעניק לרשות מנהלית סמכות לעשות מעשה מסוים. כדי שהמעשה יעמוד במבחן של חוקיות המנהל צריך שהמעשה יהיה גם בהתאמה לכל חוק. החיקוק המרכזי המקנה סמכויות הפקעה נרחבות הוא פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943. הליכי ההפקעה הקבועים בפקודה זו משמשים הן בהפקעות מכוח הפקודה, והן בהפקעות מכוח חוקים אחרים דוגמת חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. ללא נקיטת ההליכים הקבועים בחוק אין תוקף להפקעה, והרשות אינה יכולה לרכוש באופן כפוי זכויות חזקה ושימוש וזכויות קניין במקרקעין. מקום ששר האוצר מתכוון להפקיע מקרקעין עליו לפרסם הודעה על כוונתו זו, בהתאם להוראות סעיף 5 לפקודת הקרקעות. ההודעה תפורסם בשלוש דרכים מצטברות: ראשית, פרסום ברשומות. שנית, מסירת הודעה לאדם ששמו רשום בפנקסי המקרקעין כבעל זכות או טובת הנאה במקרקעין. שלישית, הנחת הודעה על המקרקעין שעומדים להפקיעם או בסמוך אליהם. הנחת המחוקק היא שרק מילוי שלוש הדרישות הללו במצטבר מהווה הודעה כחוק (ע"א 813/03 עיריית הרצליה נ' ג'י.בי טורס בע"מ פ"ד נח(5) 664, 669 (2004). כלשון הפקודה בסעיף 5(1): "מקום שמתכוון שר האוצר לרכוש כל קרקע לצורך ציבורי כל-שהוא, יגרום כי תתפרסם ברשומות הודעה על כוונתו זאת, והודעה זאת תהיה בטופס א' או בטופס ב' הרשומים בתוספת, הכל לפי הטופס הנאות. כמו כן, יגרום כי יוצגו טפסים של אותה ההודעה במקומות נוחים על הקרקע, או סמוך לקרקע, שעומדים לרכשה, ונוסף על כך יגרום, כי יימסר העתק של אותה הודעה, לכל אדם, ששמו נרשם בספרי האחוזה כבעליה של הקרקע, או כאדם שיש לו טובת הנאה בה, ומסירה זו תבוצע בין מתוך מסירה לידיו ממש של האדם, שלו יש למסרה, או מתוך השארת העתק של אותה הודעה במקום מגוריו הידוע לאחרונה, או מתוך שליחתה בדואר רשום, שעליו נכתבה כתבתו של אותו אדם לפי כתובת הדואר שלו הידוע לאחרונה, אם יש כזאת". סבורני כי הפירוט הניכר של הדרישות לעניין אופן מסירת ההודעה לבעל זכויות רשומות בקרקע, בו נקט כאן המחוקק, מלמד על החשיבות הרבה שהמחוקק מייחס למסירת הודעה על הפקעה. יחד עם זאת, מסירת ההודעות האישיות אינה אקט קונסטיטוטיבי שעשייתו יוצרת את ההפקעה, אלא אקט דקלרטיבי גרידא, שתכליתו להביא את דבר ההפקעה לידי מי שזכותו רשומה בפנקסי המקרקעין. לפיכך, מחדל במסירת ההודעה אינו פוגע בגוף ההחלטה (ע"א 499/59 שיחור בע"מ נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח', פ"ד יד 608, 609 (1960); בג"ץ 179/79 סלימאן ואח' נ' מנהל מקרקעי ישראל ואח', פ"ד לד(4) 567, 570 (1980)). כמו כן ניתן ללמוד מנוסח הסעיף כי ההודעה צריכה להתפרסם בטרם בוצעו הליכי ההפקעה כאשר השר נמצא במצב של כוונה להפקיע, ולא כפי שקרה בענייננו שבו פרסום ההודעות נעשה שנים לאחר תפיסת החזקה בקרקע. פקודת הקרקעות מסדירה גם כלל של פיצויים בגין הפקעה ואת האופן שבו ייושבו סכסוכים בדבר פיצויים. לפי סעיף 9 לפקודה, במקום בו קם סכסוך בין הצדדים בדבר פיצויים וזכות קניין, תיושב המחלוקת בבית-משפט. וכלשון החוק: "אם לא הוגשה תביעה למנהל אגף רישום והסדר הקרקעות במשך חודשיים מתאריך פרסומה של ההודעה לפי סעיף 5 ברשומות או אם לא באו מגיש התביעה ושר האוצר לכלל הסכם בעניין סכום הפיצויים שיש לשלמו בעד הזכות או טובת ההנאה באותה קרקע השייכת לאותו אדם, או אם אותו אדם לא הגיש הוכחות מספיקות לחיזוק תביעתו, או אם הוגשו תביעות נבדלות וסותרות ביחס לאותה קרקע, או אם טוענת הממשלה שהקרקע היא אדמת-ממשלה פנויה, הרי סכום הפיצויים המגיע, אם מגיעים פיצויים כאלה, וכל סכסוך כזה בעניין טובת ההנאה או הזכות, ייושב ע"י בית המשפט שיהא לו שיפוט לברר את כל העניינים הנזכרים בסעיף זה ולפסוק בהם לפי בקשה שיגישנה היועץ המשפטי לממשלה או לפי בקשת כל אדם שיש לו, או התובע, כל זכות או טובת הנאה בכל קרקע הנזכרת בכל מודעה כאמור לעיל". הפקעהמקרקעיןפקודת הקרקעותקרקעות