זכות הקיזוז של ועדה מקומית

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא זכות הקיזוז של ועדה מקומית: 1. רקע: 1.1 התובעת הינה מועצה מקומית, והנתבעת הינה ועדה מקומית לתכנון ובניה אשר הוקמה כדין עפ"י חוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965 (להלן: "החוק"). הנתבעת כוללת תחת תחום אחריותה מרחב תכנון של מספר רשויות מקומיות, בהתאם לסעיף 19 לחוק, וביניהן התובעת. 1.2 בהישען על הוראות סעיף 196 א' לחוק, גובה הנתבעת היטלי השבחה מבעלי מקרקעין הנמצאים במרחב התכנון שלה. 1.3 התוספת השלישית לחוק (להלן: "התוספת") עוסקת כולה בנושא היטל ההשבחה, לרבות בשאלת חלוקת ההיטל וייעודו. סעיף 12 לתוספת קובע: "במרחב תכנון מקומי שבתחומו נמצאות יותר מרשות מקומית אחת, כאמור בסעיף 19 לחוק זה, יועברו לרשות המקומית או ליישוב הנמצא בתחום מרחב התכנון האמור ואינו רשות מקומית, הסכומים שייגבו כהיטל בשל מקרקעין שבתחומם, לאחר ניכוי המגיע מהם לועדה המקומית לפי סעיף 24 לחוק זה, לצורך המטרות המפורטות בסעיף 13". (ההדגשות שלי נ.א.) סעיף 13 לתוספת קובע: "סכומים שנגבו כהיטל מיועדים, אחרי ניכוי הוצאות הגביה לרבות הוצאות של ערעור לפי תוספת זו, לכיסוי ההוצאות של הועדה המקומית או של רשות מקומית אשר הועברו לה לפי סעיף 12 להכנת תוכניות במרחב התכנון או בתחום הרשות המקומית, לפי העניין, ולביצוען, לרבות הוצאות פיתוח ורכישת מקרקעין לצורכי ציבור, כפי שהוגדרו בסעיף 188 לחוק זה ,ולרבות הוצאות שימור אתר או הפקעתו לפי התוספת הרביעית". (ההדגשות שלי נ.א.) סעיף 24 לחוק קובע לעניינינו בסעיף (ב ): "היה מרחב התכנון כולל תחום של כמה רשויות מקומיות תערוך הועדה המקומית בכל שנה הצעת תקציב המראה את אומדן הכנסותיה והוצאותיה, והועדה המקומית רשאית בתקציב כאמור להטיל על הרשויות המקומיות שבתחומה תשלומי כסף למימון התקציב, לפי מכסות שתקבע". (ההדגשות שלי נ.א.) 2. גדר המחלוקת: 2.1 התובעת טוענת כי נכון ליום 31.12.06, ובהסתמך על כרטסת הנהח"ש של התובעת, חייבת לה הנתבעת סך של 742,076 ₪ בגין היטלי השבחה ואגרות שנגבו על ידה מתושבי ראש פינה, ולא הועברו לתובעת כפי הנדרש על פי דין. התביעה הוגשה בסדר דין מקוצר. 2.2 בדיון שהתקיים בבקשת הרשות להתגונן, הגיעו הצדדים להסכמה דיונית במסגרתה צומצם גדר המחלוקת שביניהם לשאלה משפטית אחת והיא: שאלת זכותה של הנתבעת בהתאם לדין לחייב או לקזז סכום ששולם ע"י הנתבעת לחב' נורסט בע"מ כפיצויים בהתאם לסעיף 197 לחוק, מהתשלומים המגיעים לתובעת מהנתבעת. 3. טענות התובעת: 3.1 התובעת טוענת כי ביום 12.4.06 חוייבה הנתבעת לשלם לחב' נורסט בע"מ פיצויים בהתאם לסעיף 197 לחוק וזאת בהתאם לפסק דין שניתן על ידי בית המשפט לעניינים מנהליים בנצרת. בהתאם לפסק הדין, התוכנית הפוגעת אשר בגינה חוייבה הנתבעת לשלם פיצויים כאמור, הינה תוכנית מפורטת מס' ג' / 8591 (נספח ב' לסיכומי התובעת). 3.2 הנתבעת הינה רשות תכנון מרחבית, אשר הוקמה לפי סעיף 19 לחוק, ובמרחב התכנון שלה מצויים היישובים: חצור הגלילית, טובה-זנגריה, מטולה, יסוד המעלה וראש פינה. המקרקעין נשוא התוכנית המפורטת כאמור, שבהן עסק פסק הדין הנ"ל בו חוייבה הנתבעת בפיצויים לחב' נורסט בע"מ, הינם מקרקעין הנמצאים בתחום שיפוטה המוניציפאלי של התובעת, כאשר יזם התוכנית הוא מנהל מקרקעי ישראל ולא התובעת. 3.3 התובעת טוענת כי בהוראות התוכנית המפורטת (נספח ב' לסיכומיה) נעדר סעיף שיפוי אשר מטיל על התובעת לשפות את הנתבעת במקרה בו זו תחוייב לשלם פיצויים לפי סעיף 197 לחוק. 3.4 במהלך שנת 2006 כאמור, חוייבה הנתבעת לשלם פיצויים, ובהמשך חייבה הנתבעת על דרך של קיזוז את התובעת בגין סכום החיוב הנ"ל. 3.5 התובעת טוענת כי החובה לשפות בעל מקרקעין אשר נפגעו בגין תוכנית, לפי סעיף 197 לחוק היא חובה שמוטלת על הועדה המקומית, ועליה בלבד, וזאת בהתאם ללשונו הברורה של הסעיף הנ"ל, ולא על כל גוף משפטי אחר, לרבות הרשויות המקומיות אשר תחומן המוניציפאלי מצוי במרחב התכנון של אותה ועדה. 3.6 התובעת טוענת בהמשך, כי הנתבעת איננה רשאית כלל וכלל להעביר את חובת תשלום הפיצויים לפי סעיף 197 לחוק לגוף אחר, בהעדר הוראת דין מפורשת המאפשרת זאת. 3.7 התובעת טוענת כי בתי המשפט הכירו בסמכותן של רשויות התכנון ,לקבוע בתוכנית המתאר הוראה, אשר מטילה על יזם התוכנית לשפות את הועדה, באם זו תתבע לשלם פיצויים לפי סעיף 197 לחוק ,בגין פגיעתה של אותה תוכנית בבעל המקרקעין. 3.8 בהעדר דבר חקיקה מפורש, או הוראה מתאימה בתוכנית מתאר פוגעת, לא רשאית הועדה המקומית לדרוש מצד ג' כלשהו לשפותה בגין העובדה ששילמה פיצויים לפי סעיף 197 לחוק. 3.9 התובעת טוענת כי התשובה לשאלה: האם מקום שהושבחו מקרקעין, יועבר היטל ההשבחה בסופו של יום לידי הרשות המקומית בה נמצאים המקרקעין שהושבחו, מלמדת על כך כי יש לחייב את הרשות המקומית לשלם את הפיצויים במקרה של תוכנית פוגעת במקרקעין שבתחומה, היא תשובה שלילית. 3.10 עפ"י הקבוע בסעיף 13 לתוספת, כספים הנגבים על ידי הועדה כהיטל השבחה מיועדים לצורך החזר הוצאות אשר הוצאו לצורך השבחת המקרקעין. הוצאות אלה, עפ"י הנטען, מוצאות ברובן ע"י הרשות המקומית ולא ע"י הועדה המקומית. לעומת זאת, פגיעה במקרקעין ע"י תוכנית המזכה בתשלום פיצויים לפי סעיף 197 לחוק, נגרמת ע"י יזם התוכנית. לרשות המקומית אין כל תפקיד בקשר עם אישורה של התוכנית הפוגעת, ולפי כך אין כל היגיון להטיל עליה לשפות את הועדה המקומית, בגין פיצויים, שזו שילמה בגין אותה פגיעה. 4. טענות הנתבעת: 4.1 הנתבעת טוענת כי מסקנותיה וטענותיה של התובעת אינן לוגיות, ואינן מסתדרות אחת עם השניה, וכי כוונת המחוקק ברורה היא. לשיטת הנתבעת, במקרה כגון דא, אין אף צורך להבין את כוונת המחוקק, אלא די בקריאת סעיפי החוק כלשונם וכסדרם. 4.2 המחוקק התכוון לאפשר לועדה המקומית לנכות מתוך התקבולים שמעבירה היא לרשות המקומית את הוצאותיה השונות, בין השאר, הוצאות בגין הצורך בפיצוי בעלי מקרקעין. המחוקק, לשיטת הנתבעת, קובע זאת מפורשות, אך אף אם לא היה עושה כן, הרי הקירבה הנורמטיבית - לוגית בין הסעיף המפצה בגין פגיעה, לסעיף הגובה בגין השבחה, כמעט מחייבת מאליה את אפשרות הקיזוז ע"י הועדה. 4.3 הנתבעת טוענת כי סעיף 24 (ב ) לחוק קובע בין השאר, כי הועדה המקומית תערוך כל שנה הצעת תקציב ובמסגרתה רשאית היא להטיל על הרשויות המקומיות תשלומי כסף למימון הוצאותיה. יתרה מזאת, סעיף 13 לתוספת השלישית, מונה, לשיטת הנתבעת, רשימה לא סגורה של מטרות, שהסכומים הנגבים כהיטלי השבחה, אמורים לשמש אותן. ביניהן ההוצאות השונות של הועדה המקומית. 4.4 הנתבעת טוענת כי היא הגוף האמון על גביית היטלי השבחה מחד, ועל תשלום הפיצוי בגין ירידת ערך מאידך. הועדה המקומית אמורה להעביר את תקבוליה מהיטלי ההשבחה בניכוי "המגיע לה", אל הרשות המקומית, וכי תחת המונח "המגיע לה" חוסים גם תשלומי פיצויים לפי סעיף 197 לחוק. 4.5 הנתבעת טוענת כי למקרא הוראת המחוקק המונה חלק מן ההוצאות הניתנות לניכוי על ידי הועדה המקומית ובוחר כהקדמה ובמפורש בלשון "לרבות", מתייתרת טענת ה"חסר המשפטי" של התובעת. 4.6 הנתבעת טוענת שהוועדה היא הגורם הגובה את תקבולי ההשבחה והיא הגורם המפצה בגין ירידת ערך המקרקעין, והיותה כזו, מעניקה לה אינהרנטית את זכותה לקזז בין הסכומים. בעניין זה, קושרת הנתבעת את יתדותיה בפרשנותו של כב' השופט חשין בדנ"א 3768/98 קריית בית הכרם בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים פד"י נ"ו (5) 49, (להלן: פרשת קריית בין הכרם). ובהתאם, יש להתיר לוועדה המקומית לנכות מתשלומים שהיא אמורה להעביר לרשות המקומית סכומים שהיא שילמה כפיצויים לפי סעיף 197 לחוק. שכן תקבולי הוועדה בגין היטלי השבחה הן תקבוליה של הועדה ולא של הרשות, אותם יש להעביר לרשות המקומית לאחר ניכוי הוצאותיה של הועדה וביניהן הוצאות בגין פיצויים. הנתבעת טוענת כי הכלל הפרשני הרלוונטי בענייננו הוא היקש מסוגיה בת קירבה משפחתית כלשונו של כב' השופט חשין, וכי פרשנות תכליתית מחייבת לחזור על דברי חשין כי היד הנותנת ראויה להיות היד הלוקחת, ומכאן לאפשר את הקיזוז הנדרש. 4.7 באשר לסוגיית השיפוי שטענה לה התובעת בסיכומיה, טוענת הנתבעת בין היתר כי עניין השיפוי לא נמנה עם המחלוקת המשפטית העומדת לדיון כפי שהוגדרה ותוחמה על ידי בית המשפט במסגרת ההסכמה הדיונית אליה הגיעו הצדדים. 5. דיון: 5.1 אפתח ואומר תחילה, כי אכן הסוגיה המשפטית היחידה הדורשת הכרעה במסגרת פסק דין זה היא: האם רשאית הוועדה המקומית לתכנון ובניה, לקזז במסגרת כרטיס החו"ז (החובה והזכות) שלה מתוך תקבולים שהיא גובה כהיטלי השבחה תשלומים היא משלמת כפיצוי לפי סעיף 197 לחוק? זו היא מסגרת הדין, ומכאן מקובלת עלי טענת הנתבעת כי סוגיית השיפוי המטילה על הייזם את החובה לשפות את הוועדה המקומית במקרה כגון דא, איננה נושא לדיון ולהכרעה כאן. 5.2 סעיף 196 א לחוק קובע כי הועדה המקומית היא הגוף שגובה את היטל ההשבחה וזאת בתנאים ובדרכים שנקבעו בתוספת השלישית ועל פיה. התוספת השלישית לחוק, עוסקת כולה בסעיף 196 א' הנ"ל, ובין היתר נקבע בסעיף 12 לתוספת כי במקרה כמו בענייננו כפי שפורט ברקע לפסק הדין, יועברו לרשות המקומית, הסכומים שייגבו כהיטל השבחה, וזאת לאחר ניכוי המגיע מהם לוועדה המקומית לפי סעיף 24 לחוק ולצורך המטרות המפורטות בסעיף 13 לתוספת. 5.3 סעיף 24 (ב ) לחוק קובע כי הוועדה המקומית ,בדומה למקרה שבענייננו ,המאגדת בתוכה מספר רשויות מקומיות, תערוך בכל שנה תקציב של אומדן הכנסותיה והוצאותיה. במסגרת התקציב הנ"ל רשאית הוועדה המקומית להטיל על הרשויות המקומיות שבתחומה תשלומי כסף למימון התקציב. סעיף 13 לתוספת עוסק בייעודו של היטל ההשבחה. הסעיף קובע כי סכומים שנגבו כהיטל השבחה מיועדים, אחרי ניכוי הוצאות הגביה, לרבות הוצאות של ערעור לפי התוספת, לכיסוי ההוצאות של הוועדה המקומית או של רשות מקומית אשר הועברו לה לפי סעיף 12, להכנת תוכניות במרחב התכנון או בתחום הרשות המקומית, לפי העניין, לביצוען, לרבות הוצאות פיתוח ורכישת מקרקעין לצורכי ציבור, ולרבות הוצאות שימור אתר או הפקעתו לפי התוספת הרביעית. 5.4 מעיון בסעיפי החקיקה המפורטים לעיל, והם הרלוונטיים לענייננו, עולה כי הוועדה המקומית הינה בסה"כ מנגנון הגביה של היטל ההשבחה. כספים אלה נגבים ע"י הוועדה המקומית עבור הרשויות המקומיות, לאחר ניכוי ההוצאות המותרות בניכוי בהתאם להוראות החוק הנ"ל. 5.5 הפכתי והפכתי בהוראות החוק כדי למצוא הוראת חוק המתירה את ניכוי הסכומים המשולמים ע"י הוועדה המקומית כפיצוי בהתאם לסעיף 197 לחוק, מתוך הכספים שגובה הוועדה המקומית, ואשר חייבת היא בהעברתם לרשויות המקומיות, ולא מצאתי הוראת חוק כזו. והרי אין מחלוקת, כי ניכוי הוצאות ספיציפיות כאמור, חייב להיעשות בהתאם להוראות דין מפורשת. סעיף 24 (ב) לחוק קובע הוראת חוק כללית המתירה לוועדה להטיל על הרשויות תשלומי כסף למימון התקציב. סעיף 13 לתוספת מונה רשימה סגורה לדעתי של הוצאות אשר רשאית הוועדה לקזז והן: הוצאות הגביה של ההיטל לרבות הוצאות הערעור לפי התוספת השלישית. הוצאות הוועדה לצורך הכנת תוכניות במרחב התכנון או בתחום הרשות המקומית, ולביצוען. הוצאות פיתוח ורכישת מקרקעין לצורכי ציבור כמפורט בסעיף. הוצאות שימור אתר או הפקעתו לפי התוספת הרביעית. 5.6 בהגיעי למסקנה הנ"ל, מצאתי לנכון לבדוק את הסוגיה שבענייננו תוך זה שנעזרתי בדיני המיסים, אשר אודה, כי הינם קרובים לליבי, וכי מן הראוי להיעזר בהם לצורך בחינת הסוגייה העומדת להכרעה כאן, שכן בסוגייה של ניכוי הוצאות עסקינן. סעיף 17 לפקודת מס הכנסה, המתיר ניכוי הוצאות המותרות בניכוי, מהכנסתו החייבת של אדם קובע: "לשם בירור הכנסתו החייבת של אדם ינוכו, זולת אם הניכוי הוגבל או לא הותר על פי סעיף 31 - יציאות והוצאות שיצאו כולן בייצור הכנסתו בשנת המס ולשם כך בלבד, לרבות...." אם כן, הן סעיף 13 לתוספת השלישית ,העוסק אף הוא במקרה ספציפי זה בניכוי ההוצאות המותרות, והן סעיף 17 לפקודת מס הכנסה ,עוסקים בשאלת קיזוז ההוצאות המותרות ,כל אחד בהתאם לתחום בו הוא עוסק. בשני הסעיפים הנ"ל נמצא המונח "לרבות" , והשאלה מהי הפרשנות שניתנה בפסיקה למונח זה. בע"א 406/72 וערעור שכנגד קולנוע "רנה" בחולון בע"מ נ' פקיד השומה תל-אביב 3 קבע בית המשפט העליון: "רשימת הסעיפים הקטנים של סעיף 17 פותחת במילת הקישור "לרבות". על מילה זאת נאמר בע"א 48/50; 49/50 (פד"י, כרך ח', עמ' 254,259) שהיא יכולה לסמן אחת משתיים: שהמקרים אשר ברשימה כלולים מימלא בעקרון הכללי שברישא והם נאמרו מפורשות רק לשם יתר בהירות, או שהם באים להוסיף על המשתמע מן העקרון הכללי". (ההדגשות שלי נ.א.) מכאן, ובהתאם לפסיקה הנ"ל המילה לרבות שבסעיף 13 לתוספת השלישית, באה או בכדי להבהיר את העיקרון שבסעיף או בכדי להוסיף על האמור בו, ובשני המקרים לא ניתן ללמוד כי היא מאפשרת קיזוז הוצאות בגין תשלום פיצויים לפי סעיף 197 לחוק. 5.7 בחנתי את הסוגיה גם תוך העזרות בחוק מס ערך מוסף, התשל"ו - 1975 (להלן: "חוק מע"מ). בהתאם לחוק מע"מ, רשאי עוסק, לנכות ממס העסקאות שהוא חייב בו את מס התשומות שהוא נושא בו. במקרה זה העוסק הוא בעצמו מהווה את מנגנון תשלום המס. החוק מאפשר לעוסק לקזז מתוך מס העסקאות כאמור את מס התשומות שהוא נושא בו בהתאם לחשבונית מס שהוצאה לו כדין. ראה הוראות פרק ח' לחוק מע"מ. הוראות אלה קובעות מפורשות מה ניתן לניכוי ומה לאו, ובהתאם לכך נערכים הדיווחים של עוסקים לרשות המיסים בהתאם לחוק. המסקנה המתבקשת מכל האמור עד כאן, היא, כי במקרים בהם המחוקק ביקש להתיר קיזוז הוצאה כלשהי,מתוך הכנסה כלשהי, הוא עשה זאת בצורה המפורשת ובאמצעות הוראת דין מפורשת, ולא היא במקרה שבעניינינו. 5.8 הנתבעת קושרת את יתדותיה בסיכומיה, ומצטטת ארוכות את עמדתו המלומדת של כב' השופט חשין בפרשת קרית בית הכרם. יחד עם זאת, בל נשכח כי עמדתו המלומדת של כב' השופט חשין היא עדיין דעת המיעוט באותו פסק דין. דעה זו, ובכל הכבוד, נדחתה ע"י דעת הרוב שפורטה בפסק דינו של כב' השופט אור. 5.9 אומנם בפרשת קרית בית הכרם נדונה סוגיה משפטית אחרת והיא פרשנותו של סעיף 4 (5) לתוספת השלישית שבחוק, אך העקרונות הפרשניים שנקבעו באותו פסק דין ע"י דעת הרוב, ניתן גם ניתן, להחילם אף בתיק זה, ובסוגיה המשפטית שבה אנו עוסקים. כב' השופט אור קובע בפסק דינו בין היתר: "... במסגרת פרשנותו את החוק מביא עימו השופט בצקלונו כלים כמו יושר, צדק, סבירות, הגינות, תום לב, שוויון וכיוצא באלה שיקולים. כל אלה עימו הם בעת בואו לפרש טקסט חוקי והינם כנר תמיד לנגד עיניו. אך לא על כך המחלוקת האמיתית ביני לבין חברי השופט מ' חשין. להבנתי, המחלוקת בינינו אינה מחלוקת ערכית. היא אינה נוגעת לעצם השאיפה להגיע לתוצאה הצודקת, כי אם לדרך שנקבעה בחוק לשם השגת תוצאה זו. אין מדובר לדעתי בהתגוששות כביכול בין גישה מהותית לבין גישה "פורמאלית" לפירוש החוק, אלא במחלוקת בשאלה מהו הצדק הנגזר מתכליתו של ההסדר החוקי שבו עסקינן." ובהמשך קובע כב' השופט אור כי בין יתר המאפיינים שבחוק להסדרים בדבר פיצויים על פגיעה ובדבר היטל השבחה על השבחה, אחד המאפיינים: "הוא שכל אחד משני ההסדרים - זה לגבי פיצויים על פגיעה וזה לגבי היטל השבחה על השבחה - עומד בנפרד. כל אחד מהם עוסק בשלו ואין הוא מזכיר את רעהו כגורם בקביעת הפיצויים או היטל ההשבחה, בהתאמה, שבהם הוא עוסק." מאפיין נוסף בהתאם לפסק הדין: "הוא חוסר הסימטריה בין ההסדר בדבר פיצויים המגיעים בגין תוכנית פוגעת לבין ההסדר בדבר היטל השבחה בגין תוכנית משביחה". וכן בהמשך קובע כב' השופט אור: "מצב זה של הענקת זכות בדרך עקיפין כאמור, ללא אמירה מפורשת בחוק, סותר עקרון בפרשנות חוקים שעמדתי עליו בהרחבה בפסק הדין בערעור. העיקרון הוא כי המחוקק לא בא לחולל שינוי מהותי בדין באופן אקראי ואגבי. על עקרון זה לא אוכל להוסיף על מה שאמרתי בפסק הדין בערעור. ... מתן פיצוי עקיף על תוכנית פוגעת בדרך שתוארה לעיל הינו מתן פיצוי בדרך אגבית ואקראית ובלי שיש אמירה כלשהי לכוונה כזו לא בחוק ולא בהיסטוריה החקיקתית שהביאה לחקיקתו ". 5.10 העקרונות הפרשניים שהותוו בפסק הדין כאמור לעיל, יפים גם לעניינינו, שכן בהתאם לעקרון החוקיות אין אפשרות להתיר קיזוז כנדרש ע"י הנתבעת מבלי שקיימת הוראת חוק מפורשת המתירה זאת. לא נעלמה מעיני העובדה כי החובה המוטלת על הנתבעת לשאת בתשלום הפיצויים, פוגעת במידת מה בעקרון ההקבלה החשבונאי בין הכנסות הנתבעת מהיטלי השבחה ומאגרות לבין הוצאותיה, אך בהעדר הוראת חוק המאפשרת מפורשות את קיזוז הפיצויים כאמור, אין באפשרותי להתיר את הקיזוז הנדרש. 6. סוף דבר: לאור כל המקובץ לעיל, אני קובע כי הנתבעת איננה רשאית לקזז מתוך הסכומים שהינה אמורה להעביר כדין לתובעת, את סכום הפיצוי שהיא נשאה בו בהתאם לסעיף 197 לחוק. מכאן, אני מקבל את התביעה. בהמשך להסדר הדיוני מיום 10.4.08 (שורות 20-21) ניתן בזאת פסק דין בו מחוייבת הנתבעת לשלם לתובעת סך של 300,000 ₪, אשר יישאו רבית והפרשי הצמדה כחוק מיום הגשת התביעה ועד התשלום המלא בפועל. כמו כן אני מחייב את הנתבעת לשלם לתובעת הוצאות משפט, בתוספת שכ"ט עו"ד בסך של 10,000 ₪, בתוספת מע"מ כדין. ועדה מקומית לתכנון ובניהקיזוזבניה