עוֹרך דין ביטול צו הריסה | עו"ד רונן פרידמן

##ביטול צו הריסה בשל פגם:## נפסק כי במקרים בהם יקבע שנפל פגם בצו, אין בכך כדי להוביל בהכרח להחלטה בדבר בטלות הצו ועל בית משפט לבחון את נפקות הפגם בהתאם לעקרונות דוקטרינת הבטלות היחסית. בע"פ 40588/07 קמיל סנו נ' יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה ירושלים (26.3.08), נקבע: "נפקותם של פגמים בהוצאת צו הריסה מינהלי, כמו פגמים בכל החלטה מינהלית, אמורה להיות מוכרעת, בין-השאר, על-יסוד עקרונות דוקטרינת הבטלות היחסית. הדוקטרינה מורה, כי נפקות הפגם תוכרע על-פי חומרת ההפרה בהתחשב בנסיבותיו הספציפיות של כל מקרה, וזאת אגב איזון בין מכלול שיקולים שבמסגרתם תיבחן: חומרת הפגם, הרלבנטיות שלו ביחס להחלטה, תכלית ההוראה שהופרה, הנזק או העוול שהסבה ההפרה ומידת הפגיעה באינטרס הציבורי לו תבוטל ההחלטה בגינו. לעניין בנייה חדשה נפסק כי תוספת בניה על יסוד בניה קיימת היא בנייה חדשה במובן הנוגע לסעיף 238א לחוק התכנון והבניה. בהקשר זה, יפים לענייננו הדברים שנקבעו בת"ב (ת"א) 10667/03 מאנע יחזקאל נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה ת"א-יפו, אשר עסק במבנה ששופץ בעקבות שריפה, ובו נקבע כדלקמן: " השאלה הראשונה שיש לבדוק היא, האם הבנייה נשוא הצו בוצעה כדין. המבקש טוען כי למבנה שהיה במקום טרם השריפה היה היתר בנייה. טענה זו לא הוכחה על ידו, והרי, כאמור, נטל ההוכחה בהליך זה הוא על המבקש. אך גם מעבר לכך. השאלה שיש לבחון צריכה להתייחס לבנייה נשוא הצו ולא לבנייה קודמת, אשר לטענת המבקש, נהרסה. הבנייה הנבחנת כעת היא בנייה חדשה, אשר גם לגרסת המבקש, זו בנייה חדשה במקום ישנה והרי בניית חדש במקום ישן גם היא הקמת "בניין", על פי סעיף 1 לחוק התכנון ובניה (ראה סעיף 145 לחוק). זאת ועוד, גם לעניין סעיף 238א נפסק מפורשות, כי "בנין חורג", כמשמעותו בסעיף 238א(א), כולל גם בניית חדש במקום ישן. ראה: ע"פ (ת"א) 1361/86 ישיל יוסף ואח' נ' מדינת ישראל)". בעניין זה נאמר גם כי : " במקרה של צורך בשיפוץ בעקבות שריפה קיים דין מיוחד, הבא לידי ביטוי בחידוש היתר בניה על פיו נבנה המבנה שנשרף בסייגים הקבועים בדין. דין זה מעוגן בהוראת תקנה 20א(ה) לתקנות התכנון ובניה (בקשה להיתר, תנאים ואגרות) תש"ל-1970: "גרמו שריפה, הרס או אירוע אחר נזק לבניין, והבניין ניתן לשיקום בהתאם להיתר על פיו הוקם, תחדש הועדה המקומית את ההיתר בהתאם לבקשת בעל ההיתר, אם אין מניעה תכנונית לכך, ובלבד שתנאי ההיתר אינם סותרים את החוק או תקנות לפיו, לרבות הוראותיה של תכנית החלה על המקום.. ". מכאן, התקנות מאפשרות הליך מזורז של הוצאת היתר בניה כאמור על דרך חידוש ההיתר שלפיו נבנה המבנה, אם אין מניעה תכנונית" (עפ"א (מרכז) 8812-04-09 ברוך ביטון נ' ועדה מקומית לתכנון בת ים. עוד נקבע : "אף אם מדובר בפעולות שיקום שבוצעו בעקבות השריפה שפרצה בנכס ואשר נועדו להשיב את מצב הנכס לקדמותו, הרי שניתן היה לבצעם אך אם הוועדה המקומית הייתה נותנת אישורה לחידוש ההיתר שעל-פיו הוקם המבנה (ראו סעיף 20א(ה) לתקנות התכנון והבניה (בקשות להיתר, תנאיו ואגרותיו), תש"ל-1970). מכאן למדים אנו, כי אף הליכי שיקום מבנה לאחר שריפה אינם יכולים להתבצע ללא אישורים מתאימים. אלא, שבענייננו הבנייה בנכס נעשתה, כאמור, עובר להגשת בקשה מתאימה לוועדה המקומית לשם חידוש תוקפו של ההיתר בהתאם לאמור בסעיף 20א(ה). בנסיבות אלו, ומשבחרה המבקשת לעשות דין לעצמה ולבצע בנייה בנכס מבלי שההיתר חודש על-ידי הוועדה המקומית, איני רואה כל הצדקה לביטול צו ההריסה" (רע"פ 9230/06 חב' א.מ.ש תלפיות בע"מ נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה). אין קשר בין הליך צו הפסקה מינהלי להליך צו הריסה מינהלי. כל הדרישות שהיה על הוועדה למלא טרם הוצאת צו ההריסה המינהלי מולאו במלואן. כך נקבע גם בעפ"א 439/09 דינה דהן נ' עיריית בית שאן , שם נדחתה הטענה כי מאחר ולא הוצא צו הפסקה מינהלי קודם לצו ההריסה המינהלי לא ניתן היה להוציא צו הריסה מינהלי. סעיף 238א לחוק הוא סעיף עצמאי, אין לו קשר לצו הפסקה מינהלי, אינם כרוכים זה בזה, אין חובה כי יקדים לצו הריסה מינהלי - צו הריסה שיפוטי. משהתקיימו התנאים המקדמיים להוצאת צו הריסה מינהלי, קרי תצהיר חתום כדין על ידי מהנדס לפיו הוקם בניין חורג שלא נסתיימה בנייתו או שהסתיימה לא יותר מ-60 יום לפני הוצאת הצו וביום הגשת התצהיר הבניין לא מאוכלס, או שהוא מאוכלס לאורך תקופה שאינה עולה על 30 יום - יוצא צו הריסה מינהלי, וביהמ"ש לא יתערב בהוצאת הצו אלא אם כן התקיימו ההוראות המצויות בסעיף 238א(ח). בעת שקילת ביצוע מעשה מנהלי, לרבות הוצאת צו הריסה מנהלי, הרשות מוסמכת לבחון מכלול של מסמכים, תרשומות ואסמכתאות המצוי ברשותה. מכלול זה אינו כפוף לדיני הראיות ואין מקום לפסילתו (ולפסילת החלטת הרשות על פיו) רק משום שבהצגתו בפני בית המשפט לא הוכחה קבילות על פי דיני הראיות, והוא נהנה מחזקת כשרות מקדמית. על המבקש להוכיח פסול ספציפי במסמך על מנת להביא לפסילתו וראייתו ככזה שאין להסתמך עליו. "בהתאם לעילות המנויות בסעיף 238 א(ח) לחוק התכנון והבניה, יפעיל בית המשפט ביקורת שיפוטית על צווי הריסה מינהליים, באופן מצומצם למדיי. (רע"פ 5285/12 מורחי נ' יו"ר הועדה לתכנון ובניה תל אביב-יפו) ", יודגש כי הלכה זו לא השתנתה אף לאחר התיקון. תקינות הוצאתו של צו הריסה מנהלי, נבחנת בהתאם לקיום התנאים הקבועים בסעיף 221 לחוק, לאמור: "221. (א) ראה מנהל היחידה הארצית לאכיפה, יושב ראש ועדה מקומית או מהנדס הוועדה, על יסוד תצהיר שהגיש לו מפקח כאמור בסעיף קטן ( ב), כי בוצעה עבודה אסורה, רשאי הוא לצוות בכתב על הריסת העבודה האסורה ( בפרק זה – צו הריסה מינהלי), ובלבד שבמועד הגשת התצהיר לא הסתיימה העבודה האסורה או שלא חלפו יותר משישה חודשים מיום שהסתיימה, ולעניין עבודה אסורה לגבי בית מגורים – בית המגורים לא אוכלס או שלא חלפו יותר מ-30 ימים מהיום שאוכלס; צו הריסה מינהלי יכול שיכלול גם הוראות בדבר הפסקת שימוש אסור". בעניין ביטול צו הריסה מנהלי קובע סעיף 229 לחוק כי: "לא יבטל בית המשפט צו מינהלי אלא אם כן הוכח לו שהעבודה או השימוש בוצעו כדין או שלא התקיימו הדרישות למתן הצו כאמור בסימן זה, או אם שוכנע כי נפל הצו פגם חמור שבשלו יש לבטל את הצו". מלשון הסעיף עולה כי על מנת שניתן יהיה להורות על ביטול צו הריסה מנהלי צריך להתקיים תנאי אחד מהתנאים שנקבעו בסעיף: הראשון, העבודה בוצעה כדין; השני, לא התקיימו הדרישות למתן צו כאמור בחוק; או התנאי השלישי, נפל פגם חמור שבשלו יש לבטל את הצו. (בהערת אגב אציין כי התנאי האחרון הוסף לאחר תיקון החוק, ולמעשה בהוספתו התקבלה העמדה שהובעה בפסיקה עובר לתיקון החוק לפיה יש לבחון האם בהחלטת הרשות נשקלו שיקולים זרים, האם קיימת חוסר סבירות, אפליה וכיוצ"ב. ראו: עע"מ 3518/02 רג'בי נ' יושב ראש הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד נז(1) 196 (2002)).). התכלית העיקרית של סעיף 238 א לחוק התכנון והבנייה, מכוחו הוצאו צווי הריסה מנהליים על ידי יושבי ראש ועדות התכנון והבניה, היא מתן מענה מידי ויעיל למיגורה של תופעת הבניה הבלתי חוקית, ושמירה על דיני התכנון והבנייה ושלטון החוק. צווי ההריסה המנהליים נועדו לסלק את בניה לא חוקית, ולמנוע את הימשכה, בעודה בתחילתה ובטרם תהפוך לעובדה מוגמרת בשטח. ראו לעניין זה את הדברים שאמר כבוד השופט ג'ובראן ברע"פ 9230/06 חברת א.מ.ש תלפיות בע"מ נגד יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה (5.12.06) : "בית-משפט זה כבר קבע לא אחת, כי תכליתו של צו הריסה מנהלי הוא סילוק בניה בלתי חוקית מעל פני השטח " על אתר וכדי למנוע קביעת עובדות" (ראו ר"ע 273/86 פרץ נ' יו"ר הועדה המקומית לתכנון ובניה, פ"ד מ(2) 445, 447)." עוד נקבע כבר כי מדובר באחד מהאמצעים החשובים והאפקטיביים שהוקנו לרשויות התכנון לשם אכיפה יעילה של הפרות התכנון והבנייה ומיגור עבירות הבנייה בעודן מתבצעות. על חשיבות הליך הצו המנהלי ונחיצותו ראו עוד את הדברים שאמר בית המשפט העליון ברע"פ 6034/99 לימור כהן נגד יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים (14.02.2000) : "כדי למנוע בנייה ללא היתר, לא ראה המחוקק מנוס אלא להקנות סמכות קיצונית של הריסה מינהלית. וכך אמרתי לעניין זה ברע"פ 5635/93 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל -אביב-יפו נ' עורקבי, בעמ' 403-404: "הסמכות להוציא צווי הריסה מינהליים לא הוענקה על-ידי המחוקק, אלא בשנת תשמ"א-1980. ראה חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 12), תשמ"א-1980. אותה עת נתברר כי בנייה בלתי חוקית פשתה כנגע ברחבי הארץ. כדי שניתן יהיה להילחם בנגע זה ביעילות, העניק המחוקק את הסמכות הקיצונית של הריסת בניין – סמכות שחוק התכנון והבניה בנוסח המקורי לא העניק אלא לבית המשפט – ליושב-ראש הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה. אכן, עדיין נזהר המחוקק והגביל את הסמכות בתנאים, קבע לה סייגים והכפיף אותה לביקורת שיפוטית, כדי שלא תופעל בטעות או בשרירות. עם זאת, ניכר מתוך הוראות החוק כי תכלית ברורה הייתה לנגד עיני המחוקק: שבמקרים המתאימים, שבהם נתקיימו התנאים והסייגים שנקבעו בחוק, ניתן יהיה להפעיל סמכות זאת במהירות וביעילות. יש בתכלית זאת כדי להשליך על הפרשנות הראויה של הוראות החוק בעניין זה. ראה ד"כ 90 (תשמ"א) 270-273. ... הפיקוח על הבנייה מתמודד לא פעם עם אנשים הפורצים את גדר החוק ומקימים בניינים שלא כחוק, אם מטעמים של רווח כספי ואם מטעמים של מצוקה אישית... משום כך יש צידוק וצורך במכונה יעילה למלחמה בבנייה שלא כחוק. צו ההריסה המינהלי נועד להיות מכונה כזאת. אך די שחלק אחד של המכונה יעלה חלודה, כדי שהמכונה כולה תושבת". צוויםצו הריסההריסת מבנה