סטיה ניכרת מתכנית

סעיף 1 לחוק התכנון והבניה מגדיר שימוש חורג כדלקמן: "שימוש חורג בקרקע או בבנין - השימוש בהם למטרה שלא הותר להשתמש בהם, הן במיוחד והן מהיותם באזור או בשטח מיוחד, לפי כל תכנית או תקנה אחרת שלפי חוק זה החלות על הקרקע או הבניה או לפי היתר על פי כל חוק הדן בתכנון ובבניה". סעיף 151(א) לחוק התכנון והבניה קובע: "לא יינתנו הקלה או היתר לשימוש חורג אם יש בכך סטיה ניכרת מתוכנית החלה על הקרקע או הבנין". תקנה 1 לתקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), התשכ"ז - 1967 מפרטת מהי "סטיה ניכרת מתוכנית". תקנה 1(2) לתקנות הנ"ל קובעת כי סטיה ניכרת היא: "שימוש בבנין או בקרקע שיש בו שינוי מהיעוד שנקבע בתוכנית והוא משנה את אופיה של הסביבה הקרובה". סעיף 151 לחוק התכנון והבניה קובע, בין השאר כי " (א) לא יינתנו הקלה או היתר לשימוש חורג אם יש בכך סטיה ניכרת מתכנית החלה על הקרקע או הבנין. (ב) תוספת לשטח הכולל המותר לבניה על פי הקבוע בתכנית שהופקדה לאחר כ"ט בתמוז התשמ"ט (1 באוגוסט 1989), היא סטיה ניכרת; שר הפנים, בהתייעצות עם המועצה הארצית, רשאי לקבוע, בתקנות, מה עוד ייחשב כסטיה ניכרת לענין סעיף זה". סעיף 63 לחוק התכנון והבניה קובע כי " מגיש התכנית רשאי לקבוע בתכנית מתאר מקומית... הוראה בכל עניין שיכול להיות נושא לתכנית מפורטת וכן בעניינים אלה... (7) תנאים למתן הקלות מהוראות התכנית בכפוף להוראות סעיפים 147 עד 153 ". בהתאם להוראת סעיף 151(ב), נחקקו בתחילה תקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), התשכ"ז-1967 (להלן: "התקנות הישנות"). בתקופה בה היו בתוקף, נבחנה בפסיקה השאלה מה מעמדן המשפטי של הוראות הנכללות בתכנית, המבקשות להגדיר חריגות ממנה כסטיה ניכרת באופן השולל מתן הקלות. בית המשפט העליון סבר, כי להוראות מסוג זה אין תוקף משפטי, שכן מדובר בנושא חוץ-תכנוני, וביחס אליו " לא הוסמכו גופי התכנון לקבוע מהי סטיה ניכרת לעניין סעיף 151 לחוק התכנון והבניה. עניין זה נותר, באופן בלעדי, בידיו של שר הפנים" (ע"א 6291/95 בן יקר גת חברה להנדסה ובנין בע"מ נ' הועדה המיוחדת לתכנון ובניה מודיעין, פ"ד נא(2) 825, 861; להלן: "פסק דין בן יקר"). התקנות הישנות הוחלפו בתקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), התשס"ב-2002, ובתקנה 2(19) נקבע כי סטיה ניכרת מתכנית היא " סטיה מהוראות תכנית, כשנקבע בתכנית, כי סטיה מהן מהווה סטיה ניכרת". כנגד ההוראה האמורה הוגשה עתירה לבית המשפט הגבוה לצדק בה נטען כי יש להכריז על בטלותה כיוון שנחקקה בחוסר סמכות, שכן משמעותה האצלת הסמכות לחקיקת משנה מכוח סעיף 151(ב), כאשר הפעלת הסמכות האמורה בידי השר אינה עצמאית ומותנית בשיתופה של המועצה הארצית לתכנון ובניה. בכך, לא רק שמדובר בהאצלה שאינה אפשרית מכוח סעיף 33(ב) לחוק יסוד: הממשלה, אלא בכוונה להעביר סמכות שממילא אינה בסמכות השר. העתירה נדחתה נוכח כוללניות הסעד, ואי היכולת לצרף את כלל הנפגעים מקבלתה, לצד השיהוי שדבק בהגשתה. זאת, תוך שבית המשפט העליון ציין כי הקביעות בפסק דין בן יקר " ...עומדות על מכונן, ובידי הטוען להפרתן, בהקשר הקונקרטי, לפעול למיצוי זכויותיו" (בג"ץ 3714/13 פיינגולד נ' שר הפנים, ניתן ב-26.5.13) יודגש כי על פי המקובל בפסיקה, מקום בו נעשה שימוש במונחים מקצועיים במהותם, ניתן משקל משמעותי לעמדת גורמי התכנון בדבר אופן יישומם (ע"א 5927/98 בחוס נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה, פ"ד נז(5) 752, 759-760; עע"ם 2131/12 טל נ' ועדת הערר המחוזית ת"א, פסקות 23 ו-25, ניתן ב-16.1.13). מעיון בפסק דין בן יקר גת עולה כי מוקד ההלכה הוא שלא ניתן לכלול בתכנית הוראה שיש בה משום שלילה גורפת של מתן הקלות. פסק הדין לא התמקד בשאלה האם ניתן לקבוע בתכנית הוראת סטייה ניכרת " נקודתית" ונראה כי לא קבע הלכה בשאלה זו. עם זאת, מהרקע, התכלית וההיגיון של תקנה 2(19) עולה כי כוונתה הייתה לצמצם את הלכת בן יקר גת גם לגבי הוראות סטייה ניכרת שנקבעו בתכניות שאושרו עובר להתקנת התקנות. עם שינוי המצב המשפטי, והתקנת תקנה 2(19) נמצא בסיס משפטי לקביעה של הוראות סטייה ניכרת " נקודתיות" בתכנית, לרבות הוראות שנקבעו עובר להתקנת תקנה 2(19). לפיכך, החל ממועד בו תקנות אלו נכנסו לתוקפן הוועדה המקומית נדרשת לנהוג לפי הוראות סטייה ניכרת בתכנית, העומדות במסגר תקנה 2(19). ##להלן פסק דין בנושא סטיה ניכרת מתכנית:## 1. על הישוב בת שלמה חלה תוכנית מפורטת חכ167 /א. תוכנית זו מייעדת את החלקה 11345/11 לשימוש ל"אזור מגורים א". בדברי ההסבר לתוכנית נאמר כי הישוב מורכב משני חלקים, כאשר החלק הישן נבנה בתקופת הברון (סוף המאה ה- 19). עוד הוסבר כי חלק ישן זה שמר על צביונו המיוחד למשך עשרות שנים בשים לב לכך "שהמתכננים של שנות ה- 50' נמנעו מתוספת בניה על הגבעה הדרומית, בה מצוי חלק זה, דהיינו דרומה לכביש ואדי מילק. לגבי השטח המבונה נאמר בדברי ההסבר כי התוכנית המפורטת "מאפשרת הכללת פונקציות המשתלבות באתר לאומי (ספריה, מוזיאון, שרותי הארחה ותיירות) ותוכלנה לשרת את המבקרים באתר ובשמורות הסמוכות." 2. בסוף שנת 2000 ביקשה העותרת להתיר לה לגבי החלקה 11345/11 "שימושים במבנים א' וב' למזנון ואומנויות שימוש חורג במבנה עיקרי למסעדה". בהחלטה מיום 16.2.01 החליטה הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חוף הכרמל, חרף התנגדויות, לדחות את הטענה כי הבקשה לשימוש חורג מהווה סטייה ניכרת מהוראות התוכנית המפורטת. הוועדה המקומית סברה כי בקשת העותרת אינה פוגעת במראה או בצורת הבניה ביעדי התוכנית. לגבי השימוש החורג המבוקש ציינה הוועדה המקומית "כי מסעדה אינה מהווה סטייה ניכרת מתוכנית זו וכן ש"רבות המסעדות המאושרות בתוך אזורי מגורים כשימושים חורגים בערים הגדולות... הוועדה המקומית אינה רואה סיבה מדוע מסעדה קטנה בישוב קטן מהווה סטייה ניכרת מתוכנית... הוועדה המייעצת לוועדה המקומית בנושא שימור בת שלמה, המליצה על שימוש זה... ומאשרת מסעדה בגודל של לא יותר מ- 80 סועדים...". 3. על החלטת הוועדה המקומית הוגשו עררים ובהחלטה מיום 16.8.01 החליטה ועדת ערר מחוזית (עו"ד משה פרזנצ'בסקי יו"ר, עודד בורנשטיין, יהושוע חופשי, יגאל נויפלד חברים) לקבל את העררים ולבטל את החלטת הוועדה המקומית שהתירה שימוש חורג כאמור. ועדת הערר ציינה כי "בקשת המשיבים להקמת מסעדה מן הראוי כי תיבחן בהליכים של תוכנית בניין עיר חדשה, ולא בדרך של שימוש חורג במסגרת התוכנית הקיימת", סעיף 25 להחלטה, נספח א' לעתירה. 4. סעיף 1 לחוק התכנון והבניה מגדיר שימוש חורג כדלקמן: "שימוש חורג בקרקע או בבנין - השימוש בהם למטרה שלא הותר להשתמש בהם, הן במיוחד והן מהיותם באזור או בשטח מיוחד, לפי כל תכנית או תקנה אחרת שלפי חוק זה החלות על הקרקע או הבניה או לפי היתר על פי כל חוק הדן בתכנון ובבניה". סעיף 151(א) לחוק התכנון והבניה קובע: "לא יינתנו הקלה או היתר לשימוש חורג אם יש בכך סטיה ניכרת מתוכנית החלה על הקרקע או הבנין". תקנה 1 לתקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), התשכ"ז - 1967 מפרטת מהי "סטיה ניכרת מתוכנית". תקנה 1(2) לתקנות הנ"ל קובעת כי סטיה ניכרת היא: "שימוש בבנין או בקרקע שיש בו שינוי מהיעוד שנקבע בתוכנית והוא משנה את אופיה של הסביבה הקרובה". 5. ועדת הערר, בהחלטתה נשוא העתירה שבפניי, ציינה, כי המונח "הארחה" כפי שהוא מופיע בתקנות התכנית אינו יכול להתפרש ככולל מסעדה לציבור הרחב (שם, סעיף 12). ועדת הערר נימקה את דחיית השימוש החורג המבוקש בדברים אלה: "17. לאחר בחינת טענות הצדדים, ובמיוחד לאחר שנערך סיור במקום ניתן היה להתרשם מאופי הסביבה, הגיעה ועדת הערר למסקנה, כי הדין אכן הינו עם העוררים, וכי יש לבטל את החלטת הועדה המקומית ולקבוע, כי השימוש החורג המבוקש, אכן מהווה סטיה ניכרת. . ." "18. נקדים ונאמר, כי השיקול שהכריע את הכף, לא היו טענות הצדדים, אלא בעיקר התרשמותה של הועדה מהמקום, מאופיו ומהוראות התכנית שחלה אשר באה לקבוע את אופי המקום. הישוב בו מדובר הינו ישוב קטן על פי כל קנה מידה מבחינת שטחו ומספר המבנים הקיימים בו." ועדת הערר הביאה בהחלטתה את מטרות התכנית המפורטת החלה על הישוב כפי שהן עולות מהתקנון ובכלל זה יעוד השטח כאתר לאומי, שימור ועידוד שיקום המושבה בת שלמה ומבניה הטיפוסיים כאתר שלם, שמירה על הצביון המקורי של האתר וקביעת אזורים לשימושים השונים בתחום התוכנית. החלוקה בתוכנית הינה לאזורי מגורים (וכאן נמצאת החלקה נשוא הדיון), אזור מלונאות, אזור בנייני ציבור. להלן ציינה הוועדה: "21. א. המטרה העיקרית של התכנית הינה יעוד שטח הישוב לאתר לאומי תוך התייחסות לאינטרס לאומי בשימור הישוב. "ב. התכנית מדגישה כאמור את השימור כאשר דגש נוסף הוא על השימוש למגורים, צביון היישוב וצורת הבניה והמגורים. לא מדובר על צביון מסחרי, אלא באופן נקודתי ובמקומות שתוכננו מראש. "ג. מסגרת התכנית קשיחה וקבלת תנאים חמורים לבניה, שינויים ותוספות." "22. . . . כי כוונת התכנית לא היתה לאפשר שימושים כמו מסעדה ל- 80 איש אשר תהווה שינוי מהותי של אופי הישוב. אישור המסעדה בישוב כה מצומצם תהווה שינוי מהותי, אשר איננו תואם את אופי הסביבה ו/או את אופי הישוב עצמו, ולפיכך יש בבקשה שבפנינו סטיה ניכרת כהגדרתה בחוק התכנון והבניה". בשולי סעיף 24 להחלטתה אמרה ועדת הערר, כי גם מבחינת נושא החניה אין להתיר את השימוש החורג שכן "מסעדה בגודל זה תגרום לחנית רכב בתוך הדרך העיקרית בישוב שהינה צרה מאד, והדבר יהווה... הפרעה משמעותית ביותר..." 6. בא כוחה המלומד של העותרת טען בפניי בהרחבה, בכתב ובעל פה, כי מתקיימות בענייננו עילות המצדיקות התערבות בית המשפט בהחלטת ועדת הערר. טענתו העיקרית היא, שהחלטתה של ועדת הערר לוקה בכך שאינה מנומקת, כפי שהיתה צריכה להיות בשים לב לטענות שהובאו בפניה. עוד הוא מציין, כי ועדת הערר טעתה בקריאתה את התכנית המפורטת הרלוונטית, וכי החלטתה, המבטלת את החלטת הוועדה המקומית, לוקה בחוסר סבירות. 7. חרף הטענות הנרחבות של ב"כ העותרת, אין דעתי כדעתו. 8. בסופו של יום, השאלה בפני היא האם נשאה העותרת בנטל השכנוע להראות, כי השימוש החורג המבוקש על ידיה יש בו משום "סטיה ניכרת" מהתכנית במובן התקנות 1 ו- 1(2) לתקנות התכנון והבניה הנ"ל. ובישום לענייננו, האם שימוש בחלקה במסעדה ל- 80 איש באזור המיועד לפי התכנית המפורטת למגורים הוא משום "סטיה ניכרת" כאמור. בעיקרו של דבר מדובר, איפוא, בשאלה עובדתית. ועדת הערר הדריכה את עצמה לפי אמות המידה הנכונות. היא ערכה סיור במקום והתרשמה מאופי הסביבה. היא לקחה בחשבון את אופיו של המקום ואת הוראות התכנית המפורטת שבאה לקבוע את אופי המקום. נלקח בחשבון אופיו של הישוב. נלקחה בחשבון העובדה שמדובר במושבה שחלקה נועד לשימור. על רקע זה הגיעה ועדת הערר למסקנה כי השימוש החורג המוצע יהווה שינוי מהותי של אופי הישוב, שאיננו תואם את אופי הסביבה ואת אופיו של הישוב עצמו. אפילו הביאה ועדת הערר את מסקנתה בקיצור, עדיין אינני סבור, כי בפניי החלטה שאינה מנומקת. השאלה היא של הערכה של נתונים עובדתיים. ועדת הערר הסבירה הערכה זו, ואין מקום, שבית משפט הנקרא לביקורת שיפוטית לגבי אותה החלטה, יחליף את הערכת העובדות שנעשתה על ידי ועדת הערר. השאלה היא האם החלטתה של הוועדה היא בגדר מתחם הסבירות. אין בפניי כל נתון המצדיק את טענת העותרת בדבר אי סבירותה של החלטת הוועדה. 9. העותרת קבלה בפניי על כך שוועדת הערר לא ייחסה משקל מספיק לעמדת הוועדה המקומית או לעמדה של ועדה מייעצת לוועדה המקומית, או לעמדה של מספר לא מבוטל מבין תושבי המקום התומכים, כך נראה, בעמדת העותרת. גם בנקודה זו אין עילה להתערבות בית המשפט. השאלה המכרעת היא של הערכת השימוש החורג המבוקש. ועדת הערר העריכה שימוש זה על סמך נתונים שנגלו לעיניה ובשים לב לקריאתה את התכנית המפורטת. העובדה שישנם גופים או ציבור כלשהו שדעתם שונה מזו של ועדת הערר אינה לעניין. 10. כפי שאמרה ועדת הערר, פתוחה הדרך בפני העותרת להביא בפני רשויות התכנון תכנית בנין עיר חדשה. להערה זו חשיבות בעיקר כיוון שמדובר באזור המשמש נושא לשימור, ומכאן מסקנתה של ועדת הערר, כי העותרת לא נשאה בנטל השכנוע להצדקת השימוש החורג המבוקש. 11. העתירה שבפניי אינה אלא נסיון להביא להתערבות של בית המשפט בנושא עובדתי/ תכנוני שהכרעה בו נתונה לשיקול דעתן של רשויות התכנון. מפאת כוחם המצטבר של הנימוקים דלעיל, אני דוחה את העתירה. 12. אני מחייב את העותרת לשלם לכל אחד מקבוצות המשיבים 3-6 מזה ו- 7 מזה את הוצאות המשפט בעתירה וכן שכר טרחת עו"ד בסך 5,000 ש"ח + מע"מ, להיום (לכל קבוצה). אין צו להוצאות ביחסים שבין העותרת למשיבים 1 ו- 2. סטיה ניכרת מתכניתבניה