צו מניעה נגד המדינה

בעבר על-פי סעיף 5 לחוק לתיקון סדרי הדין האזרחי (המדינה כבעל דין), תשי"ח- 1958אסור היה לתת כנגד המדינה סעד של אכיפה או צו מניעה. הפסיקה מתחה ביקורת נוקבת על הוראת חוק זו, שיש בה כדי להפלות בין רשות שלטונית לבין כל אזרח, ואף אישרה דרך המקהה במידה רבה את עוקצה של הוראה זו, היא הדרך של מתן סעד הצהרתי. ב-ע"א 144/79 יוטבין, מהנדסים וקבלנים בע"מ נ' מדינת ישראל, נבחנה שאלה זו לראשונה ונפסק, כי יכול בית-המשפט לתת סעד הצהרתי זמני לאזרח כנגד המדינה. באותו מקרה קבע השופט ברק, כי "בית-המשפט רשאי לעשות כן גם אם מטרתה של ההצהרה הזמנית אינה אלא להשיג תוצאה שצו המניעה הזמני היה משיגה אילו היתה סמכות לתתו" (שם, בעמ' 353). מני אז הלכו בתי-המשפט בדרך שהותוותה בע"א 144/79 והעניקו סעד הצהרתי זמני מעין זה ללא היסוס (השווה ע"א 226/80 כאהן נ' מדינת ישראל ). באת-כוחה המלומדת של הוועדה המחוזית, עו"ד מצגר, ערה לפסיקה זו, אך לטענתה יש להבחין בין פעולותיה של המדינה במישור הפרטי לבין פעילותה במישור הציבורי. לדבריה, ניתן סעד הצהרתי זמני כנגד המדינה אך ורק במקרים שבהם היה מדובר בפעולותיה של המדינה במישור הפרטי. קראו את ההחלטה להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא צו מניעה נגד המדינה: .1"אני יודע יער, וביער אני יודע ברכה צנועה אחת" - במלים אלה פותח ביאליק את שירו הנפלא "הבריכה". גם במקרה שלפנינו אמורים הדברים בבריכה שבתוך חורשה, אלא שאין היא צנועה כל עיקר. כידוע מיועדת בריכת-שחיה לצנן את הטובלים בה ולהפיג קמעא את שרב הקיץ, ואולם בריכה זו הפכה לבריכת מריבה עוד בטרם הושלמה יציאתה לאווירו של עולם, ותחת לצנן מעלה הדיון בה את מידת חומם של בעלי הדין המעדיפים לשכשך במימי הדין והמשפט. .2המבקשים הם 26 מתושבי גדרה הגרים בקרבת חורשת נטועת עצי אורן, המצויה בעמק הידוע כ"עמק הנשר". בתוך אותה חורשה עמדה המשיבה 1(המועצה המקומית גדרה) להקים בריכת שחיה לתושבי המקום. המבקשים, שהתנגדו להקמת הבריכה, נזעקו לבית הדין הגבוה לצדק, בבג"צ 53/84 וביום 29.1.84הוצא צו על תנאי כנגד המשיבות. בד בבד עתרו המבקשים למתן צו ביניים שיאסור על עבודות בניה במקום עד להכרעת הדין בעתירה גופה. עתירתם זו נדחתה בהחלטה מיום .5.2.84בהחלטה זו צויין כי המועצה המקומית התקשרה עם קבלן שנמסרה לו העבודה וכבר שולם לו סכום של 15מליון שקלים כמקדמה, וכי הפסקת העבודה עלולה לגרום למועצה ולקבלן הבונה נזק כלכלי כבד. עוד נאמר, כי "עצם הקמת מבנה הבריכה עדיין אינה, כשלעצמה, פוגעת ברווחת העותרים. אם בכלל יסוד להם - לעותרים - לטעון כי תיפגע רווחתם, הפגיעה תקום ותהיה כאשר ייעשה שימוש בבריכה". לאחר שקילת מאזן הנוחות, הגיע ביתהמשפט הגבוה לצדק לכלל מסקנה כי הכף נוטה לצד המועצה המקומית. לפיכך נמשכה מלאכת בניית הבריכה על אפם וחמתם של המבקשים. ביום 2.4.84, בעת שהוחל הדיון בעתירה לגופה, הושג הסכם בין המבקשים לבין המשיבים לגבי תנאים שונים המתייחסים להמשך הקמת הבריכה. הסכם זה ידון וינותח בהמשך, שכן בגינו וסביב פירושו מתנהל עתה המאבק המחודש בין הצדדים ועל-פיו ישק גורל הבקשה דנן. זמן קצר לאחר חתימת ההסכם הנ"ל (שייקרא להלן - "הסכם בג"צ") אשר קיבל תוקף של פסק-דין, הוברר למבקשים כי הבריכה נבנית באופן שונה מהתכניות שהיו נשוא הדיון בבג"צ. כך שטח הבריכה הוגדל באורח ניכר מ 468.75מ"ר ל- 644.37מ"ר (עפ"י התרשים נספח "ז" לבקשה לעומת התרשים נספח "ג" שהיה קיים בעת הדיון בבג"צ). לאחר שכל נסיונותיהם של המבקשים למנוע את הבניה הזו, שלפי דעתם מהווה חריגה והפרה של הסכם בג"צ, עלו בתוהו, החישו פעמיהם לבית-משפט השלום בירושלים. זאת לאחר שהמועצה המקומית הגישה תכנית שינויים להרחבת שטח הבריכה, תכנית שאושרה ע"י הוועדה המקומית לתכנון ובניה "זמורה" (המשיבה 2), והועברה לאישור הוועדה המחוזית לתכנון ובניה (המשיבה 3), ולאחר שהוועדה המחוזית שיגרה לב"כ המבקשים הזמנה להופיע לדיון בפניה ביום 11.7.84בקשר לתכנית השינויים הנ"ל. ביום 11.7.84הושג בבימ"ש השלום בירושלים הסכם זמני בין הצדדים, שעל-פיו ניתן בהסכמה צו מניעה זמני האוסר על המועצה המקומית ועל כל הבא במקומה ו/או מטעמה לעשות כל עבודות בניה בסטיה מההיתר שהיה קיים בעת הדיון בבג"צ (ההיתר והמפרט המצורפים כנספחים "ד" ו-"ה" לכתבהתביעה), וזאת מבלי שהסכמה זו מהווה הודאה מצד המועצה בצדקת טענות המבקשים. כן נקבע בהסכם זה כי "הוועדה המחוזית מצהירה כי תזמין בדואר רשום לדיון בוועדה המחוזית בנושא הבריכה את צד א' (המבקשים דנן - י' ג') באמצעות ב"כ, 14יום מראש, ולא תקיים כל דיון בנושא זה לפני המועד הנקוב בהזמנה", מבלי שהדבר יהווה מניעות כלשהי או עיכוב כלשהו לגבי פניית המבקשים לערכאות בענין זה. עוד סוכם, כי התיק יועבר לדיון בבית-משפט השלום ברחובות, וכי צו המניעה הזמני הנ"ל יעמוד בתקפו עד לקבלת היתר אחר כדין ע"י המועצה המקומית, לרבות אישורו ע"י הוועדה המחוזית. הסכם זה קיבל תוקף של החלטה, התיק עצמו הועבר לבית-משפט השלום ברחובות ושם הוחלט כי יש להמשיך בדרך המסעות של התיק בבתי-המשפט ולהעבירו לבית-משפט זה. כך נתגלגלה הבקשה לידי. .3המאבק כיום התמקד כלפי הוועדה המחוזית. כפי שפורט, מצוי בתוקף צו מניעה זמני האוסר על המועצה המקומית לבנות בסטיה מההיתר הקיים עד לקבלת היתר חדש, ואין המועצה מתנגדת להשארת צו זה על כנו. המבקשים חפצים לקבל צו הצהרתי זמני כנגד הוועדה המחוזית המצהיר, כי היא מנועה מלדון ו/או לאשר שינויים בהיתר הקיים שלא במסגרת תכנית זמ/ 526או חליפתה או ללא הסכמת המבקשים, וכי כל אישור שניתן או שיינתן שלא כאמור הינו בטל ומחוסר כל תוקף. טענתם של המבקשים הינה, בקליפת אגוז, כי הוועדה המחוזית הפרה למעשה את הסכם בג"צ או פעלה בקיום התחייבויותיה על-פיו שלא בדרך המקובלת ושלא בתום לב. בניגוד לסעיף 39לחוק החוזים (חלק כללי) [10], ולפיכך יש למנוע בעדה מלהמשיך בכך. .4בטרם תיבחן הטענה של הפרת ההסכם ע"י הוועדה המחוזית, יש לבחון בקצרה את הטענה המיקדמית שהועלתה על-ידיה. הטענה היא, כי בנסיבות המקרה אין ליתן סעד הצהרתי זמני כלפי הוועדה. כידוע, על-פי סעיף 5לחוק לתיקון סדרי הדין האזרחי (המדינה כבעל דין), תשי"ח- 1958[11] אין ליתן כנגד המדינה סעד של אכיפה או צו מניעה. הפסיקה מתחה ביקורת נוקבת על הוראת חוק זו, שיש בה כדי להפלות בין רשות שלטונית לבין כל אזרח, ואף אישרה דרך המקהה במידה רבה את עוקצה של הוראה זו, היא הדרך של מתן סעד הצהרתי. ב-ע"א 144/79 יוטבין, מהנדסים וקבלנים בע"מ נ' מדינת ישראל [1], נבחנה שאלה זו לראשונה ונפסק, כי יכול בית-המשפט לתת סעד הצהרתי זמני לאזרח כנגד המדינה. באותו מקרה קבע השופט ברק, כי "בית-המשפט רשאי לעשות כן גם אם מטרתה של ההצהרה הזמנית אינה אלא להשיג תוצאה שצו המניעה הזמני היה משיגה אילו היתה סמכות לתתו" (שם, בעמ' 353[1]). מני אז הלכו בתי- המשפט בדרך שהותוותה בע"א 144/79 והעניקו סעד הצהרתי זמני מעין זה ללא היסוס (השווה ע"א 226/80 כאהן נ' מדינת ישראל [2]). באת-כוחה המלומדת של הוועדה המחוזית, עו"ד מצגר, ערה לפסיקה זו, אך לטענתה יש להבחין בין פעולותיה של המדינה במישור הפרטי לבין פעילותה במישור הציבורי. לדבריה, ניתן סעד הצהרתי זמני כנגד המדינה אך ורק במקרים שבהם היה מדובר בפעולותיה של המדינה במישור הפרטי. בטיעון זה יש ממש, ואכן המעיין בקפידה בפסיקה יבחין בתיחום כזה בין המישור הציבורי לבין המישור הפרטי. בע"א 226/80 הנ"ל [2] נמתחת ביקורת על-כך שלפי סעיף 5הנ"ל אין בית-משפט מוסמך ליתן צווי אכיפה וצווי מניעה כנגד המדינה, "אפילו בהליך שהוא בתחום המשפט הפרטי" (שם, בעמ' 486, מתוך פסק-דינו של השופט דב לוין [2]). ובהמשך מובעת הדיעה "שאפשר שראוי לבטל זכות יתר זו, שהוענקה למדינה בענין, שהוא, כאמור, בתחום המשפט הפרטי, וביחסים מסחריים רגילים כמו שבין אדם לחברו, אולם כל עוד זהו הדין, פתוחה לפני האזרח, הרואה את עצמו נפגע ומקופח בזכויותיו, דרך העתירה אל בית-המשפט לבקש פסק-דין, שיצהיר על זכויותיו קבל עם ועדה, וכלפי המדינה כבעל דין שלו. ההנחה היא, שהמדינה תכבד הצהרות שיצאו מאת בית-המשפט, וכך, בדרך עקיפין, ייאכף החוזה וימומשו הזכויות. מטעם זה הכיר בית-משפט זה גם בסעד של צו הצהרתי זמני, המאפשר לאזרח להשיג, למעשה, את התוצאה, שבמקרה אחר היתה מושגת על דרך צו מניעה זמני..." (שם, בעמ' 468). עינינו הרואות, כי הכוונה והמגמה היא להשיג שויון בין המדינה לבין כל אזרח בתחום המשפט הפרטי, להבדיל מהמשפט הציבורי. ואמנם ברור ונעלה מספק, כי בתחום המשפט הציבורי לא ייתכן להשיג שויון אשר כזה. הבחנה זו שבין פעולות המדינה בתחומי המשפט הפרטי לבין פעילותה במישור המשפט הציבורי או המינהלי, מבוארת בפסק-דינו של השופט ברק ב-בג"צ 840/79 מרכז הקבלנים והבונים בישראל נ' ממשלת ישראל, בעמ' 748- 749[3], המציין כי "הפער בין חובות ההגינות המוטלות על המדינה בתחומי המשפט הפרטי לבין החובות המוטלות על הפרט אינו גדול, והוא בוודאי ילך ויצטצמם..." (שם, בעמ' 749[3]). ב"כ המבקשים, עו"ד ד"ר ציון, אינו חולק למעשה על איבחון זה, אלא שאליבא דדעתו, אין בו כדי לסייע לוועדה המחוזית כהוא זה. כל כך על שום שהשקפתו היא, כי במקרה דנן אכן מדובר על פעילות הוועדה בתחומי המשפט הפרטי. השקפתו זו נסמכת על כך שנכרת ב-בג"צ הסכם אשר הוועדה שותפה לו, וכשמדובר בקשר חוזי-הסכמי, מצויים אנו בתחום המשפט הפרטי. סבורני, כי אין לקבל טענה זו. העובדה שבעקבות עתירה לבג"צ כנגד הוועדה המחוזית הושג הסדר פשרה כלשהו, עדיין אין די בה כדי להכניס את פעילות הוועדה לאחר מכן תחת כנפי המשפט הפרטי. הפניה ל-בג"צ היתה כנגד פעילות הוועדה במישור המשפט הציבורי-מינהלי, ועצם סיום הדיון בהסדר כלשהו אין בו, כשלעצמו, כדי לשנות את אופיה של פעילות הוועדה בענין זה, ליטול את האופי הציבורי היימנה ולשוות לה אופי וצביון פרטיים. אמנם הלכה פסוקה היא, כי בית-המשפט הגבוה לצדק אינו מתערב שעה שמופיע בפניו עותר מכוחו של קשר חוזי (בג"צ 228/74 אילו נ' שר השיכון, בעמ' 496[4]), אולם במקרה זה מדובר בהסכם שנכרת בפני בג"צ עצמו, ובהסכם שאופיו נותר ציבורי. אמנם הסכם אשר קיבל תוקף של פסק-דין יש לו שתי תכונות מצטברות, זו של הסכם וזו של פסק-דין, כך שמחד גיסא, זהו הסכם שדיני החוזים חלים עליו ומאידך גיסא, זהו פסק-דין לכל דבר וענין (ע"א 476/80 מאירוביץ נ' מאירוביץ [5]; ע"א 177/81 גלעדי נ' גלעדי [6]; ד"ר י' זוסמן, סדרי הדין האזרחי (מהדורה 4) עמ' 422[12]), אך אין בכך כדי לשלול את החובה לתהות על קנקנו של ההסכם שהושג. בחינה כזו במקרה דנן מלמד, כי הסדר הפשרה שהושג בעקבות העתירה לבג"צ, לא הוציא את פעולות הוועדה המחוזית מד' אמותיו של המשפט המינהלי. לפיכך, המסקנה היא, כי כבר מטעם זה אין המבקשים זכאים למתן הסעד הזמני המבוקש על ידיהם, וזאת אף מבלי להעמיק חקר בשאלות הסמכות שבאיכוח הצדדים לא דנו בהן באורח יסודי. .5כדי להפיס דעת ב"כ המבקשים על עמלו ומטרחתו המרובים, אציין כי אפילו היתה הטענה המיקדמית האמורה נדחית, לא היה מקום להיעתר לבקשה למתן הסעד הזמני כלפי הוועדה המחוזית, לאחר שקילתה לגופה. בקשה למתן סעד הצהרתי זמני יש לשקול לאור אמות-המידה שנקבעו בפסיקה לענין מתן צו מניעה זמני (ע"א 144/79 הנ"ל, בעמ' 354[1]). בראש ובראשונה שומה על תובע הסעד להוכיח את זכותו לכאורה, שהרי בלא זכות אין מקום להענקת סעד זמני המיועד להגן ולשמור על אותה זכות עד לתום המשפט (ד"ר זוסמן, שם, 473). בשלב ראשוני זה אין לקבוע ממצאים ברורים ומדוייקים בסוגיה זו ואין על ביהמ"ש למדוד בפלס את סיכויי ההצלחה של המבקש בתביעתו (ע"א 418/79 תאני נ' כהן [7]), אך ברי, שיש להצביע לפחות על קיום זכות לכאורית. לאחר מכן יש לבחון את הענין על כפות המאזניים של מידת הנזק, קרי עפ"י "מאזן הנוחות", המהווה את המבחן העיקרי לגבי הענקת או אי הענקת סעד זמני זה (המ' 440/79 מיקלוש נ' גולן גלובוס פרודקשנס ואח' [8]). במקרה דנן מקננים ספיקות לא מבוטלים לגבי זכותם של המבקשים. כאמור, זכות זו נשענת על הסכם בג"צ. הסכם זה לקוני ביותר וכל הוראותיו מתייחסות אך ורק לאופן הפעלת הבריכה שתוקם. סעיף 1שבו, עניינו אי הפעלת הבריכה בשבתות ובחגים. סעיף 2דן בשעות פתיחתה של הבריכה, סעיף 3מכיל התחייבות לאי-עריכת מסיבות וחתונות בשטח הבריכה לאחר השקיעה, ואילו סעיף 4עוסק בהתחייבות ועדת הבניה המקומית והמועצה המקומית לפעול להשגת אישורים למקומות חניה. בסעיף 1(ב) נקבע כי: "היה ולא תתקבל התנגדות העותרים או ההסדר יהיה שונה מהמקובל על העותרים, תינתן הזדמנות של שלושה חדשים לעותרים לפנות לבית-המשפט הגבוה לצדק לפני אישור התכנית, במידה ותהיה לטענתם עילה משפטית לכך". ההתחייבויות הנוגעות להפעלת הבריכה, טרם הגיעה שעת מימושן, ואילו לענין סעיף 1(ב), טוענת הוועדה המחוזית, כי היתה - ועודנה נכונה - ליתן למבקשים את האפשרות להעלות נימוקי התנגדותם בפניה, ובאם לא יתקבלו - יהיו המבקשים זכאים לחזור ולשטוח קובלנותיהם בפני ביתהמשפט הגבוה לצדק, ומה להם, איפוא, כי ילינו כבר עתה. כנגד זאת טוענים המבקשים כי ההסכם האמור הופר וכי הן המועצה המקומית והן הוועדה המחוזית פועלות בצוותא להשמיט את הבסיס תחתיו, שכן עפ"י הוראות סעיף 1(א) שבו, אין אפשרות להכניס שינויים בתכניות עד לאישור התכנית זמ/ 526או חליפתה. הגשת תכנית זו לאישור הצריכה זמן ניכר, ואילו כאן נעשה נסיון לעשות קיצור דרך ע"י הגשת תכנית השינויים, שלא במסגרת התכנית הנ"ל או חליפתה. יתר על כן - אמנם ההסכם אינו מדבר על שטחה וגדלה של הבריכה, אך המונח "הבריכה" הנקוב בו, מתייחס לבריכה כפי שהותוותה בהיתר ובמפרט שהיו קיימים בעת הדיון ב-בג"צ ובעת השגת הסכם בג"צ. הגדלת שטח הבריכה מהווה לכן חריגה והפרה בולטת של ההסכם, שכן אין היא מבוצעת בדרך שהותוותה בו, כי אם ע"י עקיפתו. קשה לאמץ פירוש זה של המבקשים. ער אני לכך שההסכם הושג ונוסח תחת לחץ של זמן ולא בתנאים נינוחים ואידיאליים, אך עיון מדוקדק בו מלמדנו כי המבקשים השלימו עם השלמת בניית בריכת השחיה במקום, והסתפקו בהשגת תנאים שונים לגבי אופן הפעלת הבריכה לכשתוקם, במטרה למנוע בעתיד מטרדים שונים כלפיהם. באשר לצורת הבניה והיקפה, אין בהסכם מאומה. אכן המועצה המקומית לא היתה רשאית לעשות דין לעצמה ולסטות מתנאי ההיתר הקיים, בלא לקבל אישור לשינויו או היתר חדש, אך פעולתה זו אינה מהווה הפרה של ההסכם שבינה לבין המבקשים. קשה גם לקבל את טענת המבקשים כאילו הוועדה המחוזית עושה כל שביכולתה כדי לסייע למועצה המקומית, וכי אין כל ערך לקיום דיון בוועדה שבו יכולים המבקשים לשטוח את טעמי התנגדותם לכל שינוי. הוועדה הזמינה את המבקשים להשמיע את דבריהם, ולאחר מכן אף התחייבה בהסכם שהושג בבית משפט השלום בירושלים, להזמינם לכל דיון כזה בעתיד לפחות 14יום מראש ולא לקיים כל דיון לפני המועד הנקוב בהזמנה. בנסיבות אלה, אין מקום לקבוע כבר עתה, כי הוועדה המחוזית הפרה את ההתחייבות שנטלה על עצמה בהסכם בג"צ. לא נראה אף לכאורה, כי הסכם בג"צ, הכולל התחייבויות שונות לגבי אופן הפעלת הבריכה עד לאישור תכנית זמ/ 526או חליפתה, אוסר אף על הגשת תכנית לשינויים ביחס לשטח הבריכה. נקל להבין ללבם של המבקשים המוחם על כך שהמועצה המקומית פעלה זמן מסויים תוך חריגה מההיתר הקיים, אך כל עוד אין הדבר נוגע במישרין להסכם שיש להם עם המועצה, אין הם יכולים להיות מופקדים על צורת בניה זו, מה גם שבהסכמה תלוי ועומד צו מניעה זמני נגד המועצה האוסר עליה להמשיך בבניה תוך סטיה כלשהי מההיתר הקיים. אשר למאזן הנוחות - המבקשים לא פירטו בבקשתם למתן צו המניעה והסעד ההצהרתי הזמני כל נזק העלול להיגרם להם באם לא יינתן הסעד המבוקש. כל שציינו בסוגיה זו, היתה חזרה בשפה רפה על כך שפנו בעתירה ל-בג"צ ושם הסבירו כי ייגרם להם מטרד בשל הפיכת האזור השקט למקום הומה ורועש. במקרה כגון דא על התובע להוכיח נזק של ממש, שקרוב לוודאי כי יקרה, ובמקרה שלפנינו ניתן יהיה לבחון את הדבר רק לאחר שהבריכה תעמוד על תילה (השווה המ' 468/81 נוצר חברה לנאמנות בע"מ ואח' נ' אורביט מדיסנטרס בע"מ [10]). יפים לכאן גם דבריו של השופט דב לוין בהחלטה ב-בג"צ 53/84, בה דחה את בקשת המבקשים למתן סעד זמני עד לדיון בעתירתם, כי אם בכלל יהיה יסוד לטענות המבקשים על פגיעה ברווחתם, אזי הפגיעה תקום ותהיה רק כאשר ייעשה שימוש בבריכה. לנוכח כל הטעמים והשיקולים הללו, התוצאה היא, כי אין הצדקה להעניק למבקשים את הסעד שהם מייחלים לו, גם לאחר שקילת הבקשה לגופה. .6הבקשה למתן סעד הצהרתי זמני כנגד הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה - נדחית. הוצאות לפי תוצאות הדיון בתביעה. תביעות נגד המדינהצוויםצו מניעה