רישיון להפעלת טיסות פנים

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא רישיון להפעלת מונית אוויר: השופט ג' בך: .1העותרת הינה חברת תעופה הרשומה כדין בישראל, ובעלת רישיון להפעלת מטוסים על-פי החוק. לבקשת העותרת, הוצא צו-על-תנאי נגד המשיבים 1ו-2, בו נדרשו להראות טעם: א) מדוע לא תבוטל החלטתם שלא לאפשר לעותרת קיום טיסות שירות של "מוניות אויר" לאילת וממנה, ו-ב) מדוע לא ייתנו הם, במסגרת סמכותם החוקית, רישיון לעותרת להפעיל לאילת וממנה טיסות שירות של "מונית אויר" כאמור, או קו סדיר לאילת. "מונית אויר" הן מטוסים, אשר מספר המקומות שבהם אינו עולה על 30(ראה פרק שנים-עשר, סעיפים 230, 231, לתקנות הטייס (הפעלת כלי טיס וכללי טיסה), תשמ"ב-1981). .2לצורך הבנת מטרתה של עתירה זו חשוב לעמוד על ההבחנה בין "טיסות שכר" לבין "טיסות סדירות". מונחים אלה מוגדרים בתקנות רישוי שירותי תעופה (טיסות שכר), תשמ"ב- 1982(להלן - תקנות הרישוי), שהותקנו על-ידי שר התחבורה על-פי סמכותו לפי חוק רישוי שירותי תעופה, תשכ"ג- 1963(להלן - החוק). בתקנה 1לתקנות הרישוי נכללות, בין היתר, שתי ההגדרות כדלקמן: "'טיסת שכר' - טיסה שבה שוכרים מארגן או מארגנים במשותף את כל קיבולת כלי הטיס לשם מכירתה לאחרים או שבה אדם שוכר את כל קיבולת כלי הטיס לשימוש עצמי". "'טיסה סדירה' - טיסה שבה מוכר מוביל אוירי לציבור קיבולת בכלי טיס המופעל על ידו, בין במישרין ובין באמצעות סוכן נסיעות והרשיון שלו לפי סעיף 2(א) לחוק מתיר לו לבצע טיסות סדירות". .3העותרת מחזיקה היום ברישיונות, על פיהם רשאית היא לעסוק בהובלת נוסעים ובהובלת טובין בישראל בשני סוגי טיסות: א) טיסות סדירות בקו תל-אביב - מצפה-רמון - עין-יהב - תל-אביב. ב) טיסות שכר לשימוש עצמי, וכן טיסות שכר פנים ארציות ללא הגבלה באשר ליעדי הטיסות. במסגרת טיסות שכר אלה יכולה העותרת, כמובן, גם לקיים טיסות לאילת. מאידך גיסא, נדחתה בקשת העותרת להתיר לה עריכת "טיסות סדירות" לאילת, ומכאן העתירה שהוגשה לבית-משפט זה. רישין לקיום טיסות סדירות לאילת מוענק היום רק למשיבה 3, "חברת ארקיע קוי תעופה ישראליים בע"מ" (להלן - ארקיע). טענת העותרת היא, כי בכך העניקו המשיבים 1ו-2, שלא כדין, מונופול לארקיע, דבר הנוגד את החוק ואת הסדר הטוב ומגביל בצורה בלתי הוגנת ובלתי סבירה את חופש ההתעסקות במקצוע וההתחרות, ובכך מסב נזק גם לציבור הרחב. .4ההוראות, התוחמות את סמכותו של שר התחבורה להעניק רישיונות מהסוג הנדון ולסרב לבקשות לתתם, מעוגנות בסעיפים הבאים של החוק: בסעיף 1לחוק מוגדרת "טיסה מסחרית" כך: "טיסה לשם הסעת נוסעים או הובלת טובין בתמורה, או טיסה לצרכי עסק או מתן שירות". סעיף 2(א) לחוק קובע לאמור: "לא יפעיל אדם כלי טיס בטיסה מסחרית מן המדינה או אליה או בשטחה, אלא על פי רשיון מאת שר התחבורה ובהתאם לתנאי הרשיון". ובסעיף 5(1) לחוק, שהוא החשוב והמרכזי לענייננו, נאמר: " .5שר התחבורה רשאי לסרב לתת רשיון, אם ראה בין השא אחד מאלה: (1) מתן הרשיון עלול לפגוע בהסדר משק התעופה או בתיכנונו". .5השיקולים, שהניעו את המשיב 1לסרב לבקשתה של העותרת להעניק לה רישיון לקיום טיסות סדירות לאילת, תומצתו עבורנו ב"עיקרי הטיעון", שהוגשו לנו מטעם המשיבים, בזו הלשון: "מכיוון שברמת הביקוש הקיימת כיום לטיסות לאילת על פי נתונים שנבדקו במשרד התחבורה אין מבחינה כלכלית מקום ליותר מאשר מוביל אחד בטיסות סדירות; ובאם יהיה יותר ממוביל אחד הרווחיות הנמצאת כיום על גבול האיזון תעלם, הרי הצורך להבטיח את קיומה והשרדותה של חברה אחת הוא הכרחי לשם אכיפת המחוייבות של משרד התחבורה לציבור לקיים טיסות סדירות לאילת... לשון אחר, בהענקת רשיון לטיסות סדירות באופן בלתי מבוקר ושאינו לוקח בחשבון את היכולת הכלכלית לבצע את הטיסות ולעמוד במשימות הקו הסדיר, יש משום התעלמות מכוונת המחוקק ומלשון החוק, המסמיכה את שר התחבורה לשקול, בתהליך מתן הרשיון, גם את נושא תכנו והסדר משק התעופה בישראל. המשיב סבור כי שומה היה עליו לסרב להעניק הרשיון לטיסות סדירות למוביל נוסף, שכן בקיומו של מוביל נוסף תהא משום פגיעה במערכת הטיסות הסדירות, שהן התשתית והבסיס של משק התעופה בישראל". וכן הוצהר שם מטעם המשיבים: "אם המציאות תשתנה ורמת הביקוש לטיסות סדירות תגדל באופן משמעותי, יתכן שיהיה מקום לבחון מחדש בקשה של מוביל נוסף לקיום טיסות סדירות". ובהמשך מוטעם: "המשיבים מדגישים בזאת, כי אין כל הסכם או התחייבות מצד המשיבים כלפי ארקיע להעניק לה מונופולין או זכות למונופולין ואין כל התחייבות שתוכנה שלא ליתן לחברות תעופה אחרות רשיון לטיסות סדירות לאילת". .6נבחן עתה, אם שיקול הדעת, המסור בידי שר התחבורה על-פי סעיף 5(1) הנ"ל לחוק, רחב דיו כדי להצדיק, מבחינת הדין, את סירובו של המשיב 1לבקשת העותרת, המבוסס על השיקולים כפי שפורטו לעיל. אין זו הפע הראשונה, שבית-משפט זה נתקל בטענה, לפיה יש בסירוב להעניק לעותר זה או אחר רישיון או היתר משום מתן מונופולין לפלוני, וכי החלטה כזו הינה על-כן פסולה, ואחד דינה להתבטל. לא פעם נקרא בית המשפט להבחין (הבחנה, שמבחינה מעשית אינה תמיד מן הקלות) בין החלטה, שמגמתה העיקרית היא להעניק מונופול בענף כלכלי מסוים לחברה פלונית (ושהיא, עקרונית, פסולה, בהעדר אסמכתא מפורשת בחוק), לבין השימוש הלגיטימי בשיקול-דעת הרשות המוסמכת על-פי דין, המכוון להגן על אינטרס ציבורי חיוני על-ידי הגבלת רישיונות והיתרים, ואשר בעקיפין, כתופעה נלווית, מעניק "מונופול דה-פקטו" לחברה אלמונית. זכורים בהקשר זה דבריו של מ"מ הנשיא חשין בבג"צ 125/57 [1], בעמ' 1498, לאמור: "אין אני רואה כל דמיון בין מונופולין, שמטרתו לרכז ענף כלכלה מסויים בידי אחד או בידי מועטים, להוציא כל האחרים, ובין רשיונות, שתעודתם להסדיר ענף כלכלה מסויים כדי למנוע מהומה ומבוכה". ההבדל ין שני סוגי המונופולין הובלט שוב בפסק הדין בבג"צ 311/60 [2], בו נאמר מפי השופט זוסמן (כתוארו אז), בעמ' 997: "אין ספק בכך, כי משטר הפיקוח על המשק הנוהג אצלנו מכוח החוק, גורר אחריו תוצאות מונופוליסטיות. כאשר יבוא סחורה טעון רשיון, והרשות המוסמכת לכך נתנה רשיון לפלוני, ואילו לאלמוני היא סירבה לתיתו, ממילא יוצא, כי יש לפלוני מה שאין לאלמוני, ופלוני יהא הנהנה הייחודי. אך הואיל וזו היא תוצאה הכרחית של שיטת הפיקוח והקיצוב, שמטבע הדברים אין למנעה, משמש איסור היבוא שנקבע בחוק צידוק ליתרון שניתן לפלוני ול'מונופולין' שבידו; מכל מקום לא יפסול בית-משפט זה, באין פגם בשיקול-דעתה של הרשות ובהתנהגותה, את סירובה להעניק לאלמוני את הרשיון רק מפאת הבלעדיות שהעניקה לפלוני: בג"צ 35/48. כשצרכי השעה מחייבים להגביל את היבוא, ומכסת היבוא כבר נתמצתה, אין לה לרשות ברירה זולת להשיב פני המבקש רשיון נוסף ריקם. ואולם סירו כזה אינו שולל את האפשרות, כי בהשתנות הנסיבות, כגון שצרכי הארץ יגדלו, יזכה המבקש השני דוקא ברשיון המבוקש. ...מונופולין ממש, שנקבע מראש, שונה ממה שאולי אפשר לכנות 'מונופולין דה פקטו' או 'מונופולין בדיעבד' שנוצר עקב רשיון שניתן לפלוני אבל לא ניתן לאלמוני שאף הוא ביקש על כך: לאלמוני זה נשארה הציפיה, כי עוד יוכל לשכנע את הרשות ליתן לו רשיון דומה וישיג מבוקשו בהזדמנות אחרת, ואילו מונופולין ממש שהוענק לאדם אחד, שולל מכל אדם אחר את הזכות לעסוק באותו מקצוע". בבג"צ 311/60 [2] האמור דחה בית-משפט זה את עתירת העותרת לפסול הסכם שנערך עם חברה זרה, חרף העובדה, שאותו הסכם כלל התחייבות של מנכ"ל משרד המסחר והתעשייה להעניק לחברה הזרה בלעדיות בהענקת היתרי יבוא והסדרי מטבע חוץ בקשר ליבוא של אוטובוסים ומשאיות כבדות, ששימשו נושא החוזה הנדון. הטעם להחלטת בית המשפט היה, כי חרף האמור בהסכם הנ"ל לא הייתה הממשלה מנועה מלהעניק בעתיד היתרי יבואואישורים על-פי תקנות ההגנה (כספים), 1941, גם לעותרת, אם תגיע למסקנה, כי האינטרס הציבורי מחייב זאת. בהקשר זה מן הראוי לציין, כי ההלכה הנ"ל הינה ישימה, בבחינת קל וחומר, גם לגבי המקרה שלפנינו, בו לא ניתנה, כאמור, כל התחייבות לארקיע, שלא יוענקו בעתיד רישיונות לטיסות סדירות לאילת לחברות טיסה אחרות. בא-כוח העותרת ביקש מאתנו לסטות מההלכה שנקבעה בבג"צ 311/60 [2] הנ"ל ולהעדיף את פסק הדין בבג"צ 413/73 [3], בו ביטל בית-משפט זה הסדר של מונופולין, שגם הוא התייחס לסמכויות על-פי פקודת הסמכויות בעניין היבוא, היצוא והמכס (הגנה), .1939אולם, כפי שהעירה בצדק באתכוחם המלומדת של המשיבים 1ו-2, עורכת-דין טפיירו, לא התיימר בית המשפט בפסק-דינו בבג"צ 413/73 [3] לסטות כלל ועיקר מההלכה בבג"צ 311/60[2]. אלא שבניגוד למקרה בבג"צ 311/60 [2], בו המדובר היה בסירוב למתן רישיונות יבוא והענקת היתרים לפי תקנות ההגנה (כספים), דן בג"צ 413/73 [3] בסירוב למתן רישיון יצוא. בית השפט הזכיר תחילה את ההנמקה, שצוטטה לעיל מפסק הדין בבג"צ 311/60 [2], וקבע לאחר מכן לאמור, בעמ' 832-833: "אף אחד מהנימוקים הנ"ל אשר הצדיקו בעיני בית-המשפט הענקת מונופולין 'דה פקטו' ליבואן אחד או למספר יבואנים, תוך סילוק יבואנים אחרים, אינו חל על יצואם של טובין. אם כי גם ליצוא דרוש רשיון, הרי כל עוד לא הוגבלה הכמות הכללית של טובין מסוג מסויים המיועדים ליצוא... אין שיקולי קיצוב תופסים לגביו. לא זו בלבד שאין 'הכרח' להגביל את היצוא אלא להיפך - הגברת היצוא היא צו השעה. אותו ההגיון הדורש 'מטבע הדברים' שמירה קפדנית על מלאי מטבעהחוץ על-ידי מניעת יבואן של סחורות בלתי-חיוניות, מחייב גם הגדלת אותו מלאי על- ידי ריבוי יצוא של סחורות המיוצרות בארץ. אין מנוס מהמסקנה שמטרותיהם של הפקודה והצו אינן מצדיקות צמצום בהיקפו של היצוא או במספר האנשים העוסקים בו." אין איפוא בפסק הדין בעניין ביקל, בג"צ 13/73 [3], כדי לסייע בידי העותרת. .7המקרה הקרוב ביותר לעתירה דנן הוא זה שנדון בבג"צ 508/83, 733[4], שכן גם במשפט זה התעוררה שאלת פרשנותו ודרך יישומו של סעיף 5(1) לחוק בו עסקינן. הסוגיה, שעמדה לדיון ולהכרעה בעתירה האמורה, התייחסה לתקפותה של תקנה 15לתקנות הרישוי, בה הוטלו הגבלות על טיסות שכר, אשר פגעו במיוחד בעותרות. טענת בא-כוח העותרות הייתה, כי שר התחבורה התקין את התקנה האמורה כדי להגן על האינטרסים של אל-על ולהבטיח את מעמדה ואת שליטתה הבלעדית בענף הטיסות המסחריות. בית המשפט דחה את טיעוני העותרות וסירב לפסול את חוקיותה של התקנה 15הנ"ל, והשופט ברק נימק זאת, בין היתר, בדברים הבאים (בעמ' 547- 548): "אכן, בעיקרו של דבר עדים אנו בעתירות אלה להתנגשות בין האינטרסים של החברות המטיסות טיסות שכר לבין חברות ההובלה הסדירות. כפי שעולה מתצהיר התשובה, מדיניותו של משרד התחבורה היא 'לאזן' בין האינטרסים המתחרים על הבכורה... יש צורך במערכת ט יסות סדירות וקבועות, שיאפשרו תנועה מישראל ואליה באורח מתמיד, ולא רק על פי עונות תיאום או אינטרסים מסחריים טהורים. לישראל ענין חיוני כי שעריה ישארו פתוחים תמידית לתחבורה אוירית אזרחית, גם אם בפרק זמן זה או אחר לא ישתלם הדבר מבחינה מסחרית... האם נפל פגם בגישתו זו של שר התחבורה, באופן המצדיק את התערבותנו? גישתנו היא, כי ההחלטה, שנתקבלה על-ידי שר התחבורה והמוצאת ביטוי בתקנות החדשות, היא החלטה, ששר תחבורה סביר רשאי היה לקבלה... אמת הדבר, ייתכן שניתן למצוא נקודת איזון אחרת, המקלה עם חברות השכר או המכבידה עליהן, אך אין לומר כלל ועיקר, כי נקודת האיזון, ששר התחבורה אימץ לעצמו, בלתי סבירה היא". אגב, בבג"צ 508/83, 733[4] הנ"ל אוחד הדיון בשתי עתירות זהות, והעותרת באחת מהן (בבג"צ 733/83) הייתה ארקיע, היינו המשיבה 3בעתירה שלפנינו. בא- כוחה המלומד של ארקיע, עורך-דין רם כספי, הודה לפנינו בכנות, שבבג"צ 733/83הייתה עמדת מרשתו, למעשה, דומה ביותר לעמדת העותרת בעתירה הנוכחית, ונטענו אז כמעט אותן טענות כלפי המונופול של חברת אל-על, שהעותרת מעלה עתה כנגד ארקיע. עובדה זאת רק מבליטה את האופי המורכב של הבעיות, ששר התחבורה עומד לפניהן בנסותו למצוא את האיזון הנכון בין האינטרסים של חברות התעופה למיניהן. .8אמנם ער אני לכך, כי בג"צ 508/83, 733[4] נבדל מהעתירה שלפנינו בשני אלה: א) שם המדובר היה בעתירה לפסילת תקנה שהותקנה על-ידי השר, ואילו אצלנו בהחלטה מינהלית של השר עסקינן. ב) שם הודגש האינטרס הציבורי הקיים בהבטחת הקשר מישראל לארצות חוץ ומשם אליה באורח מתמיד, באמצעות חברת הטיס הלאומית של ישראל, קרי אל-על, להבדיל מהבטחת ה"מונופול דה-פקטו" לארקיע, שהיא חברה פרטית, ביחס לטיסותיה הסדירות לאילת. עם זאת לא נראה לי, כי ההבדלים הנ"ל הם כה מהותיים: המשיבים 1ו- 2מדגישים, כי בעיניהם גם הבטחת הטיסות הקבועות לאילת, בכל עונות השנה, מהוה אינטרס ציבורי בעל משקל מירבי, שחשיבותו חורגת משיקול כלכלי גרידא, ואין הם יכולים להתעלם מהסכנה, הנראית להם מוחשית, שמתן רישיון ליותר מחברת טיסה אחת עלול להביא להתמוטטות כל החברות גם יחד ולשיבוש הקשר האווירי עם אילת. אשר לעובדה, כי העתירה בבג"צ 508/83, 733[4] הייתה מופנית כנגד תקנה של השר, להבדיל מהחלטתו המינהלית, הרי מן הראוי להזכיר, כי סעיף 6לחוק, שמכוחו הותקנה התקנה הנדונה, מאמץ, בין היתר, את השיקולים המצויים בסעיף 5לחוק. נאמר בסעיף 6, כי "שר התחבורה רשאי, בתקנות, לקבוע סוגים של טיסות מסחריות שלא יינתן עליהן רשיון או שיינתן בהגבלות ובסייגים שיקבע, באם הוא סבור שהאיסור, ההגבלה או הסייג דרושים מחמת נימוק מן הנימוקים לפי סעיף ...5". מכאן הזיקה הישירה לעניין שלפנינו, הנסב על היקף סמכותו של השר על-פי סעיף 5(1) לחוק. .9נראה לי, בהתחשב באמור לעיל, כי עלינו להנחות את עצמנו ביחס להלכה, כפי שהיא ישימה למקרה דנן, כדלקמן: שר התבורה רשאי לסרב לבקשה מאת חברה פלונית למתן רישיון טיסה מכל סוג, על-פי סעיף 5(1) לחוק, אף אם פירוש הדבר הענקת "מונופול דהפקטו" לחברת טיסה אחרת, אם המטרה הדומינאנטית בהחלטה זו אינה מתמקדת בשיקולים מסחריים כלליים או בהבטחת חוסנה הכלכלי של אותה חברה אחרת על-ידי הענקת מונופול לה, אלא בשמירה על אינטרס ממלכתי או ציבורי, הקשור ב"הסדר משק התעופה או בתיכנונו". זאת במיוחד, כאשר לא ניתנה התחייבות לחברה האחרת, שלא יינתנו רישיונות לחברות נוספות ביחס לאותן טיסות בעתיד, וכאשר מצהיר השר, שעם שינוי הנסיבות האובייקטיביות הקשורות בטיסות הנדונות ובהיקפן, יבחן מחדש את האפשרות להעניק רישיונות גם לחברה או לחברות אחרות. למותר להוסיף, כי ההחלטה צריכה להינתן בתום-לב, על סמך שיקולים ענייניים בלבד, ולהיות חופשיה מליקויים כגון שרירות לב וחוסר סבירות קיצוני. .10אם נחזור עתה לעובדות של המקרה שלפנינו, כפי שפורטו לעיל, הרי נראה לי, כי החלטת המשיב 1עומדת בקריטריונים הנ"ל. אין כל סבה שלא לקבל את הסברו של המשיב 1, כי כל מטרתו היא להבטיח קיום הטיסות הסדירות לאילת גם בחודשים ובתקופות בהם קיום הטיסות אינו רנטאבילי, ושהוא עושה כמיטב יכולתו כדי לאזן את האינטרסים בין חברות הטיסה המתמחות בטיסות סדירות ובין אלה העוסקות יותר בטיסות שכר. כמו כן, אין להתעלם מהבטחת השר לבחון את בקשת העותרת מחדש, כאשר מספר הנוסעים לאילת יגדל באופן משמעותי. לא התעלמתי מטענותיו העובדתיות של בא-כוח העותרות, כגון הטענה שארקיע מפעילה מטוסים גדולים ואילו העותרת משתמשת במטוסים קטנים יותר, אולם טענות אלה אין בהן כדי לשכנע, כי החלטת השר הינה בלתי סבירה בעליל וראויה בשל כך להתבטל. .11ברצוני גם להדגיש, כי אין המדובר במקרה דנן בביטול רישיון שהיה לעותרת לקיים טיסות סדירות לאילת או אף באי-חידוש רישיון כזה. אילו זה היה המצב, הרי הייתה נדרשת הנמקה משכנעת במיוחד מצד המשיב 1כדי להצדיק את החלטתו (ראה בג"צ 237/81 [5], בעמ' 376-377). אלא שלעותרת לא היה מעולם רישיון לקים טיסות סדירות לאילת, ומסתבר, כי הבקשה הנוכחית הוגשה כדי לשפר את מצבה הכלכלי של החברה. אין מניעה לכך, שהעותרת תנהל משא ומתן עם המשיבים, במטרה לשפר את התנאים הקשורים בקיום טיסות השכר לאילת ולמקומות אחרים בישראל, על- מנת להיחלץ מהמצוקה הכלכלית, שהיא, לדבריה, נתונה בה. אולם אין הצדקה לכך, שלשם מציאת פתרון לבעיותיה של העותרת נורה למשיב 1למלא את מבוקשה בעתירה הנוכחית, תוך סיכון מדיניותו כמפורט לעיל. .12אשר-על-כן נראה לי, כי עלינו לדחות את העתירה ולבטל את הצועל- תנאי. כמו כן הייתי מציע שנטיל על העותרת לשלם למשיבים 1ו- 2ביחד שכר טרחת עורך-דין בסך 500, 1שקלים חדשים, ואותו סכום גם למשיבה 3, כאשר סכומים אלה יישאו ריבית והצמדה כחוק מיום מתן פסק-דין זה ועד לתשלומם בפועל. הנשיא מ' שמגר: אני מסכים. השופט ש' לוין: אני מסכים. הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט בך. תעופהתביעות נגד חברות תעופה