איסור כניסה לישראל | מניעת כניסה לישראל | עו"ד רונן פרידמן

##(1) מניעת כניסה לישראל - הקדמה:## כל מדינה זכאית לקבוע מי יבוא בשעריה, וכי לשר הפנים שיקול דעת רחב, הרי שבתי המשפט המנהליים כבר נדרשו בעבר לעתירות של פעילים בארגון זה ודחו עתירות כנגד שיקול דעתו של שר הפנים שלא לאפשר להם כניסה לישראל (ראו, לדוגמא, עת"מ (ת"א) 2082/04, עת"מ (ת"א) 2364/06). ##(2) איסור כניסה לישראל - מה אומר החוק ?## לפי סעיף 2(ד) לחוק הכניסה לישראל: "לא יינתנו אשרה ורישיון ישיבה מכל סוג שהוא, לאדם שאינו אזרח ישראלי או בעל רישיון לישיבת קבע במדינת ישראל, אם הוא, הארגון או הגוף שהוא פועל בעבורם, פרסם ביודעין קריאה פומבית להטלת חרם על מדינת ישראל, כהגדרתו בחוק למניעת פגיעה במדינת ישראל באמצעות חרם, התשע"א-2011, או התחייב להשתתף בחרם כאמור". תכליתה של הוראה זו, למנוע מאנשים או מנציגים של חברות, עמותות וארגונים הקוראים לחרם על ישראל, לפעול בתוך שטחי מדינת ישראל לקידום רעיונותיהם (ר' דברי ההסבר להצעת התיקון לחוק, התשע"ז–2017). ##(3) מניעת כניסה לישראל של "פעילי חרם"## הוראת סעיף 1 בחוק למניעת למניעת פגיעה בישראל באמצעות חרם, קובעת כי "חרם על מדינת ישראל", הוא: "...הימנעות במתכוון מקשר כלכלי, תרבותי או אקדמי עם אדם או עם גורם אחר, רק מחמת זיקתו למדינת ישראל, מוסד ממוסדותיה או אזור הנמצא בשליטתה, שיש בה כדי לפגוע בו פגיעה כלכלית, תרבותית או אקדמית". המפרסם ביודעין קריאה פומבית להטלת חרם על ישראל, באופן המקים אפשרות סבירה שהקריאה תוביל להטלת החרם ותוך מודעות המפרסם לאפשרות זו, מבצע עוולה אזרחית ועלול לחוב באחריות, מכוח פקודת הנזיקין [נוסח חדש] ואף בתשלום פיצויים שאינם תלויים בנזק (ר' סעיף 2 בחוק למניעת פגיעה בישראל באמצעות חרם). תכליתן של הוראות אלו, נעוצה בתפקידה ובזכותה של המדינה להתגונן מפני אלו המבקשים לפגוע בה. המדינה אמונה, בין היתר, על שמירת האינטרסים החברתיים והכלכליים שלה ושל אזרחיה . קריאה להשתתפות בחרם נגד המדינה, עלולה להיחשב כעידוד להשתתפות בפעולה בלתי חוקית, או כהתנהלות שיש בה יסודות אסורים. הוראות אלו, יסודן בכוונת המחוקק ליצור מסגרת נורמטיבית מוגדרת להגנה מפני תופעת החרם על מדינת ישראל, בהתאם לדוקטרינת "הדמוקרטיה המתגוננת", מכוחה ניתן להצדיק מגבלות שלטוניות על גורמים המבקשים לפגוע באינטרסים חשובים המוכרים כזכויות יסוד (ר' בג"ץ 5239/11 אבנרי נ' הכנסת (15.04.2015) (להלן: " עניין אבנרי"), פס' 25, 28-29 ו- 41 לפסק דינו של כב' השו' מלצר). ##(4) סמכות שר הפנים למנוע כניסה לישראל של פעילי חרם:## בעקבות חקיקת התיקון לחוק הכניסה לישראל, קבעו שר הפנים והשר לנושאים אסטרטגיים "תבחינים למניעת כניסה לישראל של פעילי חרם" (24.7.2017). תבחינים אלה, אשר גיבושם החל עוד בטרם נחקק התיקון לחוק, נוסחו על ידי צוות בינמשרדי בהשתתפות נציגי משרד החוץ, משרד המשפטים, המועצה לביטחון לאומי וגופי ביטחון. התבחינים מבהירים כי הסמכות הקבועה בסעיף 2(ד) לחוק הכניסה לישראל תופעל כלפי פעילי ארגונים התומכים "באופן אקטיבי, רציף ומתמשך" בחרמות כנגד ישראל, או כלפי פעילים מרכזיים אחרים הפועלים באופן ממושך ובולט לקידום חרמות, ועומדים באחד הקריטריונים הבאים – "נושאי תפקידים בכירים או משמעותיים בארגונים – ממלאי תפקידים רשמיים בכירים בארגונים הבולטים (כגון, יו"ר וחברי דירקטוריון). הגדרת התפקידים תשתנה בהתאם לאופיו של כל ארגון. פעילים מרכזיים – אנשים הנוקטים בפעילות ממשית, עקבית ורציפה לקידום חרמות במסגרת ארגוני הדה-לגיטימציה הבולטים או באופן עצמאי. גורמים ממסדיים (כגון ראשי ערים) המקדמים חרמות באופן אקטיבי ומתמשך. "גורמים מטעם" – פעילים שמגיעים לישראל מטעם אחד מארגוני הדה -לגיטימציה הבולטים. לדוגמה, פעיל המגיע כמשתתף במשלחת מטעם ארגון דה-לגיטימציה בולט" (ההדגשות במקור). תבחינים אלה אף קובעים מקרים חריגים שבהם ייתכן כי יומלץ על אישור כניסה לישראל וזאת על יסוד שיקולי מדיניות, הזמנות רשמיות של מדינת ישראל, שיקולים הומניטאריים ותפקידים רשמיים, על אף שמדובר באדם שמעודד פעילות חרם באופן עקבי. השלכותיו של הסדר חקיקתי זה על מקרה פרטני נדונה בהרחבה ב פסק הדין בענין אלקאסם – בר"ם 7216/18 Lara Alkasem נ' שר הפנים, אשר ניתן ביום 18.10.2018. בעניין אלקאסם, קבע בית המשפט העליון, כי יש להתיר את שהייתה בישראל של העותרת, אזרחית ארה"ב אשר ביקשה ללמוד באוניברסיטה העברית בירושלים, חרף מעורבותה בעבר בפעילות חרם נגד ישראל , וזאת לנוכח הראיות שהובאו לכך שהעותרת זנחה את תמיכתה בפעילות החרם על ישראל. בענין אלקאסם נקבע, כי ההסדר הקונקרטי שאימץ המחוקק ביחס לפעילי חרם מורה לשר הפנים לסגור את שערי מדינת ישראל בפני פעילים בולטים המבקשים להשתמש במדינה כבסיס לפעולותיהם בהווה – אלא אם קיימים טעמים מיוחדים לפתיחת שערים אלו. אולם, כך נקבע, הסדר זה אינו מתייחס לבני אדם שפעלו בעבר במסגרת ארגוני חרם, אך הוכיחו בצורה ברורה ומשכנעת – בהתאם לנטל המוטל עליהם, על פי מבחן המעשה והעושה, כאמור – כי זנחו פעילות זו, ואינם עלולים לנצל עוד את שהותם במדינת ישראל כדי לחתור תחתיה (פסקה 12 לפסק דינו של כב' השופט הנדל). אשר לסמכותו הכללית של שר הפנים לפי סעיף 2(א) לחוק הכניסה לישראל, לנקוט בצעדים כלפי פעילי חרם שאינם באים בגדרי ההסדר הקונקרטי, כפי שנקבע בענין אלקאסם, ניתן להניח כי המחוקק הסתפק בהבניית שיקול הדעת של השר בנוגע לפעילי חרם הבאים בגדרי סעיף 2(ד) לחוק הכניסה – מבלי לשלול את סמכותו הכללית ביחס לפעילים אלה (בית המשפט העליון הסתמך, בין היתר, על פרוטוקול ישיבה מס' 276 של ועדת הפנים והגנת הסביבה, הכנסת ה-20, 5-19, ופרוטוקול ישיבה מס' 334 של ועדת הפנים והגנת הסביבה, הכנסת ה-20, 2-4 (11.1.2017)). הודגש כי ברי, שאף סמכות כללית זו כפופה לתכליותיו של חוק הכניסה לישראל, ולעילות הביקורת המקובלות במשפט המינהלי. כן נקבע כי דווקא נוכח האופי הכללי של סמכות השר, המאופיינת בהעדר קריטריונים בחוק, אמות המידה שנקבעו במסגרת ההסדר הקונקרטי שבסעיפים 2(ד) ו-2(ה) לחוק הכניסה לישראל משליכות גם על שיקול הדעת של השר מכוח סמכותו הכללית ביחס לפעילי חרם. עוד הודגש, כי תכליותיו האובייקטיביות, הספציפיות והכלליות של החוק עוסקות בהגנה על המדינה, ריבונותה, וזכויות אזרחיה – אך אינן מכשירות צעדים בעלי אופי ענישתי גרידא. משכך נקבע, כי גם כאשר שר הפנים פועל במסגרת סמכותו הכללית, נודעת חשיבות לקיומו של חשש מפני ניצול השהות בתחומי מדינת ישראל לצורך קידום פעילות חרם כלפי המדינה. ##(5) התיקון לחוק הכניסה לישראל:## כחלק מקידום מאבקה של מדינת ישראל כנגד הקוראים להחרימה, אשר הלגיטימיות הטמונה בו הוכרה בפסיקה בענין אבנרי, יזם המחוקק תיקון לחוק הכניסה לישראל, בכללו הוספו סעיפים 2(ד) ו-2(ה) לחוק. עניינן של הוראות אלו הינו במתן סמכות לשר הפנים למנוע את כניסתם ושהייתם של פעילי חרם המבקשים לנצל את שהותם במדינת ישראל כדי לפעול נגדה. חוק הכניסה לישראל מפנה להגדרת החרם על מדינת ישראל בחוק למניעת חרם, דבר המלמד על הזיקה בין שני דברי החקיקה המתבססים שניהם על דוקטרינת הדמוקרטיה המתגוננת וזכות המדינה להתגונן ולהגן על אזרחיה. על כן, לצד שיקול הדעת הרחב המופקד בידי שר הפנים להחליט מי יבוא בשערי המדינה כחלק מעקרון הריבונות של מדינת ישראל, אשר מעוגן בהסדר הכללי הקבוע בסעיף 2(א) לחוק הכניסה לישראל, שרטט המחוקק הסדר קונקרטי ביחס לבני אדם המעורבים בתנועת החרם כנגד מדינת ישראל, המעוגן בסעיפים 2(ד) ו-2(ה) לחוק הכניסה לישראל אשר נחקקו ביום 14.3.2017. משמעותו ופרשנותו של הסדר חקיקתי זה עומד במוקד המחלוקת שלפנינו, וזו לשון החוק: "(ד) לא יינתנו אשרה ורישיון ישיבה מכל סוג שהוא, לאדם שאינו אזרח ישראלי או בעל רישיון לישיבת קבע במדינת ישראל, אם הוא, הארגון או הגוף שהוא פועל בעבורם, פרסם ביודעין קריאה פומבית להטלת חרם על מדינת ישראל, כהגדרתו בחוק למניעת פגיעה במדינת ישראל באמצעות חרם, התשע"א-2011, או התחייב להשתתף בחרם כאמור. (ה) על אף האמור בסעיף קטן (ד), שר הפנים רשאי לתת אשרה ורישיון ישיבה כאמור באותו סעיף קטן, מטעמים מיוחדים שיירשמו". דהיינו, המחוקק קבע ברירת מחדל לפיה שר פנים יהא מנוע מלתת אשרה ורישיון ישיבה לאדם שאינו אזרח ישראלי או תושב קבע במדינת ישראל, אשר הוא או הארגון שהוא פועל בעבורו, פרסם ביודעין קריאה פומבית להטלת חרם על מדינת ישראל. שר הפנים רשאי לעשות כן רק מטעמים מיוחדים שיירשמו. משמעות צירופם של סעיפים אלה הינה כי פעילים הבאים בגדרי סעיף 2(ד) לחוק הכניסה, כפופים להסדר נוקשה יחסית שיוצר סעיף 2(ה) לחוק, הקובע למעשה חובה למנוע כניסתם של פעילי חרם כהגדרתם בחוק, למעט מקרים מיוחדים. ##(6) שיקול דעת במניעת כניסה לישראל:## שיקול הדעת הנתון לוועדה הבינמשרדית רחב ביותר. על כן ניתן להתערב בהחלטותיה רק במקרים מיוחדים וחריגים שבהם נפל פגם חמור בהחלטת הוועדה, פגם היורד לשורשו של עניין (בג"צ 2629/03 איבשין נ' שר הפנים (28.9.08); עע"מ 7422/07 אלכסנדרנדרובה נ' משרד הפנים [פורסם בנבו] (2.7.08); עמ"נ 3642 -10-15 ברהנו נ' משרד הפנים (5.10.16); עמ"מ 471/12 מדינת ישראל נ' בוטנג (8.7.12) ). החלטת מנכ"ל רשות האוכלוסין נת ונה לביקורתו של בית הדין לעררים, ואילו על החלטתו של בית הדין לעררים ניתן להגיש ערעור בזכות לבית המשפט לעניינים מינהליים. היקף התערבותו של בית המשפט לעניינים מינהליים בפסקי הדין של בית הדין לעררים מצומצם אף הוא, זאת לנוכח מומחיותו ומקצועיותו של בית הדין (בר"ם 5778/15 פלונית נ' משרד הפנים (27.8.15); בר"ם 6689/15 וולדמארי נ' רשות האוכלוסין (19.10.15)). הסמכות להענקת רישיונות ישיבה בישראל נתונה לשר הפנים (סעיף 2(א) לחוק). שיקול הדעת הנתון לשר הפנים רחב, כמתחייב מריבונות המדינה להחליט מי יורשה לשבת בה (בג"צ 758/88 קנדל נ' שר הפנים פ"ד מו(4) 505 (1992)), ובמיוחד אמורים הדברים כאשר מדובר בבקשות לקבלת מעמד מטעמים הומניטריים (בג"ץ 1905/03 עכל נ' שר הפנים (5.12.10)). במסגרת סמכותם האמורה החליטו שרי הפנים לדורותיהם לאמץ מדיניות מצ מצמת, לפיה לזרים תוענק הזכות לישיבת קבע בישראל רק במקרים חריגים ובהתקיים שיקולים מיוחדים (עע"מ 1692/11 לטיסייה נ' מדינת ישראל (9.11.11)). במסגרת מימוש סמכויותיהם של שרי הפנים נקבעו נהלים שונים לעניין מתן אשרות ישיבה בישראל. כך, למשל, נקבע נוהל לטיפול בבקשות ל מתן מעמד לבן זוג זר שנשוי לאזרח ישראלי, נקבע נוהל לטיפול בבקשות התאזרחות לפי סעיפים 5, 6 ו-8 לחוק האזרחות, ועוד. בצד אותם נהלים המתייחסים לסוגי עניינים ספציפיים, נקבע גם נוהל שיורי , שתכליתו לקבוע האם ובאילו תנאים יינתן מעמד בישראל משיקולים הומניטריים לאלו אשר אינם זכאים לקבל מעמד מכוח כל נוהל אחר. על פי נוהל זה הוקמה ועדה בינמשרדית לבחינת בקשות לקבלת מעמד מטעמים הומניטריים, ומכאן גם שמו של הנוהל: "נוהל הסדרת עבודתה של הוועדה הבינמשרדית המייעצת לקביעה ומתן מעמד בישראל מטעמים הומניטריים". כאמור בנוהל, תפקידה של הוועדה הבינמשרדית להמליץ למנכ"ל רשות האוכלוסין וההגירה האם להעניק לפלוני או אלמוני מעמד מטעמים הומניטריים, ומנכ"ל הרשות רשאי לאמץ את ההמלצה או לדחותה. ##(7) איסור כניסה לישראל מאזור יהודה ושומרון:## איזור יהודה ושומרון הוכרז כשטח סגור מכוח צו בדבר שטחים סגורים (אזור הגדה המערבית) (מס' 34), תשכ"ז-1967. המדובר באזור אשר הכניסה אליו והיציאה ממנו אסורות, אלא אם ניתן היתר על-ידי מפקד כוחות צה"ל באזור, או על-ידי מי שהוסמך על-ידו. במסגרת הפעלת שיקול הדעת של המפקד הצבאי, בכל הנוגע להתרת כניסה לאזור ויציאה ממנו, עלי ו לשקול את מידת הסיכון הביטחוני ו את פוטנציאל הסיכון לשלום הציבור הכרוך בהיענות לבקשה, זאת כדי למנוע ניצול לרעה של חופש התנועה מן האזור לישראל ובחזרה. בסעיף 2 לחוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003 נקבע כי בתקופת תוקפו של החוק, לא ייתן מפקד האזור לתושב האזור היתר לשהייה בישראל לפי תחיקת הביטחון באזור. סעיף 3ב לחוק מחריג את האמור בסעיף 2, וקובע כי על אף האמור בו, רשאי מפקד האזור לתת היתר לשהייה בישראל למטרות ספציפיות כלהלן: טיפול רפואי, עבודה בישראל, או למטרה זמנית (בתנאים הקבועים בסעיף). לצד אלה, נקבע בסעיף 3ד כי לא יינתן היתר לשהייה בישראל למטרת עבודה או למטרה זמנית "אם קבע שר הפנים או מפקד האזור, לפי הענין, בהתאם לחוות דעת מאת גורמי הביטחון המוסמכים, כי תושב האזור או המבקש האחר או בן משפחתם עלולים להוות סיכון ביטחוני למדינת ישראל" כבר נפסק כי לתושב האזור אין זכות קנויה להיכנס לישראל, בין לצורכי עבודה ובין למטרה אחרת, וכי כפועל יוצא – לגורמים המוסמכים שיקול דעת רחב שלא לאפשר כניסה לישראל, היכול להתבסס גם על שיקולים של הגנה על ביטחון הציבור, ככל שקיימת מניעה ביטחונית בעניינו של מבקש ספציפי (ראו פסקה 2 לפסק דינו של חברי הנכבד, השופט נועם בעת"מ (י-ם) 7639-11-13 עזאם נ' מפקד כוחות צה"ל ביהודה ושומרון (13.04.14) וההפניות שם). ## (8) קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא החלטת משרד הפנים על איסור כניסה לישראל:## 1. עניינה של עתירה זו בהחלטת משרד הפנים שלא להתיר כניסתה לישראל של המבקשת, אזרחית אמריקאית, שטיסתה נחתה בנמל התעופה בן גוריון (להלן - נתב"ג) ביום 15.6.04. ההחלטה ניתנה על סמך המלצת גורמי הבטחון. 2. בידי גורמי הבטחון קיים מידע חסוי לפיו המבקשת הינה פעילה בארגון ה- I.S.M ׁ(להלן - הארגון). פעילותם של אנשי ארגון זה בשטחים משבשת, לפי הטענה, את מלאכתם של גורמי הבטחון בשטחים ואף מקשה על מילוי משימותיהם. במסגרת פעילות הארגון ניתן להצביע על עימותים עם חיילי צה"ל, התבצרות בבתים של מחבלים למניעת הריסתם, הובלת פלסטינים באזורים שונים בתקופות של סגר ופעילות במטרה לשבש את בניית גדר ההפרדה. הפעילות, שנעשית לא אחת תוך הפרת צווים של הרשויות המוסמכות, מפריעה לפעילות הבטחונית של צה"ל ולעתים אף מסכנת את שלומם של חיילי צה"ל. רובם של הפעילים בארגון הינם זרים המגיעים מחו"ל לצורך השתלבות בפעילות הארגון בשטחים. הערכת גורמי הבטחון, על יסוד מידע חסוי המצוי בידיהם, הינה כי למבקשת קשר עם הארגון בישראל ומטרת הגעתה הינה לשם נטילת חלק בפעילות הארגון באזור יהודה והשומרון. בתשאול שנערך למבקשת עם הגעתה לנתב"ג, הכחישה כל קשר לארגון. 3. באת כחה המלומדת טענה כי המבקשת עובדת כמנהלת משרד באוניברסיטת סטנפורד בארה"ב. למבקשת חברים בישראל ואף שהתה בעבר בתחומי המדינה. מטרת הגעתה הינה השתתפות בפרוייקט של ארגון פלסטיני לא ממשלתי בשם הולילנד טרסט. הארגון הינו בעל תפיסת עולם של אי אלימות, על פי מורשתו של מהטמה גנדי. אין למבקשת עבר פלילי, היא אינה מהווה סיכון ומעולם לא נתקלה בבעיה מול הרשויות. עוד נטען כי ההחלטה היא שרירותית וכי אין כל קסם במלים "טעמי בטחון". 4. העקרון, המקובל במדינות הדמוקרטיות המודרניות, הינו כי למדינה שיקול דעת רחב בנושא כניסתם של זרים לתחומיה, ואין לו לזר זכות לבוא לארץ אם כתייר ואם כתושב. בג"צ 482/71 קלרק נ' שר הפנים, פ"ד כז(1) 113, וראו לאחרונה בג"צ 4156/01 דימיטרוב נ' שר הפנים, פ"ד נו(6) 289. כפועל יוצא של מהות הסמכות כאמור,שיקול דעת של שר הפנים בנושאים כגון אלה הוא שיקול דעת רחב. יש לזכור, עם זאת, כי שיקול דעת זה נתון לביקורתו של בית המשפט כשיקול דעתה של כל רשות אחרת, במסגרת עילות הביקורת "הרגילות" שחלות על כל הפעלת שיקול דעת מינהלי. עת"מ (תל-אביב-יפו) 1518/02 קריסטיאן גילמן נ' הממונה על ביקורת הגבולות, תק-מח 2002(3) 8545. 5. על פי אמות מידה אלה תבחן החלטתו של המשיב. הלכה פסוקה היא כי המשיב רשאי לסמוך את החלטתו גם על מידע מודיעיני [השווה בג"צ 1227/98 מלבסקי נ' שר הפנים, פ"ד נב (4) 690, 714- 716 ]. הן המבקשת והן והמשיבים הסכימו כי בית המשפט יעיין במידע המודיעיני לצורך בחינת החלטת הרשות. במקרה דנן, סבור המשיב כי כניסת העותרת לישראל הינה לצורך פעילות בארגון, שעל אפיונה המשבש את פעולת גורמי הבטחון עמדנו לעיל. בעוד שבתשאול בנתב"ג, הכחישה המבקשת זיקה לארגון, בפני נמנעה מלענות על שאלתי האם יש לה זיקה לארגון. המנעות זו מתשובה, מהווה תימוכין של ממש לטענת המשיבים בדבר השתייכותה לארגון. לא הסתפקתי בכך, וראיתי לבחון את החומר המודיעיני וקבלת הסברים מהמכונה "איתמר" בשרות הבטחון הכללי. מצאתי כי קביעת המשיבים עומדת במבחן הראיה המינהלית. בהתחשב בהיקפו הרחב של שיקול הדעת הנתון למשיבים בנושא הנדון כמפורט לעיל, ועל יסוד הראיות המנהליות שהיו בפניהם, החלטתם אינה חורגת ממתחם הסבירות במידה המצדיקה התערבות של בית משפט זה על פי כללי הביקורת השיפוטית. 6. אשר על כן, בהעדר עילה להתערבותו של בית המשפט, החלטתי לדחות את העתירה.כניסה לישראלמשרד הפנים