מומלץ לקרוא את פסק הדין להלן על מנת לקבל ידע בנושא שבילי אופניים - תקנות התעבורה: העתירה 1. לפניי עתירה מינהלית שבה מלינה העותרת, עמותת תושבי צפון ירושלים בעד בטיחות ואיכות חיים, על עבודות סלילה ופיתוח שביצעה עיריית ירושלים, משיבה 2, על-פי החלטתה של רשות התמרור המקומית בירושלים, משיבה 1, לצורך הסדרת שבילי אופניים בצפון ירושלים. העבודות הנ"ל בוצעו במסגרת "הסדר תנועה", כמשמעותו בתקנות התעבורה, התשכ"א-1961 (להלן - תקנות התעבורה), שרשות התמרור המקומית מוסמכת להורות על ביצועו מכוח התקנות הנ"ל, בשטח שיועד ל"דרך" בתכניות מתאר קיימות; אולם לטענת העותרת, בכך נהגו משיבות 1 ו-2 בניגוד להנחיות משרד התחבורה "לתכנון רחובות בערים - תנועת אופניים", אשר לשיטתה מחייבות הסדרה תכנונית של הקמת שבילי האופניים בתכנית מתאר חדשה. פניותיה של העותרת למשיבות 1 ו-2 להפסקת ביצוע העבודות - נדחו; ובקשה שהפנתה למשיבה 3, הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים, כי תנקוט אמצעי אכיפה להפסקת העבודות הנ"ל - לא נענתה. מכאן העתירה, שבה מבקשת העותרת כי בית-המשפט יורה, בין-היתר, על הפסקת ביצוע העבודות האמורות ועל השבת המצב לקדמותו. 2. יודגש, כי בתחילה טענה העותרת, שהעבודות נושא העתירה כלל אינן יכולות לבוא בגדר "הסדר תנועה", כאמור לעיל, בשל טיבן ומהותן; וגרסה כי הן מחייבות - הן הסדרה בתכנית מתאר כאמור, והן הנפקת היתר בנייה, מכוח תכנית זו, הנדרש לכל עבודת בנייה לפי חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה). ואולם, במהלך הדיון בעתירה הודיעה העותרת כי היא חוזרת בה מהטענה לפיה העבודות טעונות היתר בנייה, לפי חוק התכנון והבנייה, והתמקדה בטענה כי העבודות אמורות להתאים לתכנית מתאר חדשה, בהתאם להנחיות משרד התחבורה. עוד יצוין, כי בהחלטתי מיום 29.2.12 צורפו כמשיבות נוספות לעתירה, הן הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה ירושלים והן המפקח על התעבורה במשרד התחבורה (להלן גם - המדינה); זאת, נוכח המחלוקות שנתגלעו בין העותרת לבין משיבות 3-1 (להלן גם - המשיבות) באשר ליישום ההנחיות שפרסם משרד התחבורה, כאמור לעיל, ולשאלות שעלו במהלך הדיון בעניין שיקולי הבטיחות הכרוכים בפרויקט נושא העתירה. הרקע העובדתי העולה מכתבי-הטענות 3. בשנת 2004 יזמה עיריית ירושלים תכנית אב לשבילי אופניים בירושלים (להלן - תכנית האב), שמטרתה לשלב את השימוש באופניים כחלק ממערך התחבורה בעיר, בנוסף לתנועה הפרטית והציבורית; זאת, תוך הדגשת היתרונות שבשימוש באופניים ככלי תחבורה עירוני, והצורך ההולך וגדל בהסדרת התשתית לתנועת אופניים בעיר. לפי תכנית האב, תוכננו שבילי האופניים בירושלים כרצועות נסיעה לאורך כביש ומדרכה קיימים, שתמוקמנה - כחלק ממפלס הכביש - בין הכביש ("התנועה המנועית"), לבין המדרכה ("רצועת הולכי הרגל"); וההפרדה בין הכביש לבין שביל האופניים תעשה באמצעות סימון או באמצעים פיזיים, כגון - עמודי גומי או פלסטיק, פסי גומי ארוכים, אבני שפה או מפִרדה פיזית בלתי ניתנת לחצייה. 4. באותו עניין, פרסם משרד התחבורה בחודש אוקטובר 2009 "הנחיות לתכנון רחובות בערים - תנועת אופניים" (להלן - הנחיות משרד התחבורה), אשר מהוות חלק ממערך הנחיות רב-תחומי לתכנון רחובות בערים, כפי שנוסח על-ידי משרד התחבורה ומשרד השיכון, המשלב, בנוסף לתנועת האופניים בערים, היבטים תכנוניים של מרחב הרחוב, תנועת הולכי הרגל, תנועת רכב מנועי וצמתים עירוניים. ההנחיות הנ"ל מציגות את צורכי הציבור המשתמש באופניים ככלי תחבורה עירוני, את המדיניות העומדת מאחורי הקצאת התשתית המיועדת לשימוש באופניים ואת רכיבי תכנונה; ומטרתן הִנה "ליצור מסגרת מנחה לקיום הליך תכנוני מסודר, שיטתי ובהיר, שבעזרתו ניתן ליישם את המדיניות לפיתוח המרחב הציבורי". בפרק 3 להנחיות הובאה התפישה המערכתית לגבי קידום השימוש באופניים בערים, ובפרט הורחב הדיון אודות התכנון הסטטוטורי של התשתית לאופניים, אשר נחלק על-פי ההנחיות לשלושה שלבים. השלב הראשון הִנו שלב המדינית, שבגדרו תגובש המדיניות הארצית לעידוד השימוש בנסיעה באופניים, אשר תקבל את ביטויה בתחיקת תקנות, ביצירת תקנים ובפרסום מסמכי מדיניות רלבנטיים בהנחיה ארצית. בשלב השני - שלב התכנון הכולל העירוני ו/או המרחבי - יגובשו מדיניות הפיתוח המקומית הכוללת וכן התכנון הפיזי של מערך שבילי האופניים; זאת במסגרת תכנית מתאר כוללת למרחב התכנוני המקומי ונושא האופניים או תכנית אב מקומית כוללת לעיר, או תכנית למרחב התכנון המקומי. השלב השלישי הוא שלב התכנון המפורט (תכנית מתאר מקומית מפורטת - תב"ע), שבו ייקבע במסגרת תכנית מתאר, מיקומה המדויק של רצועת האופניים בתחום שטח זכות הדרך, או בשטח שייעודו אחר. עוד יודגש, כי ההנחיות כוללות, בין-היתר, הוראות לגבי תכנון שבילי אופניים בכביש ומחוץ לו, ובכלל זה מגדירות מה הם תנאי הכביש הנדרשים ליישום כל אחת מהאפשרויות הנ"ל. בתוך כך, מכירות ההנחיות באפשרות לפיה ייסלל שביל אופניים בין מדרכה לבין נתיב לתנועת רכב, עם הפרדה פיזית - בדומה לאפשרות שהועלתה בגדר תכנית האב, כאמור - ומגדירות את הרוחב המזערי המומלץ לשבילי האופניים, וכן את המידות הרצויות לאמצעי ההפרדה. 5. על-בסיס תכנית האב לירושלים משנת 2004, ובשיתוף משרד התחבורה והמינהל הקהילתי בשכונות רמת אשכול והגבעה הצרפתית, אושרו בשנת 2010 הסדרי תנועה לנסיעה באופניים בירושלים על-ידי רשות התמרור המרכזית, רשות התמרור המקומית (משיבה 1), מורשה נגישות ויועץ בטיחות - בכדי לאפשר את הקמתם של שבילי האופניים, בשכונת הגבעה הצרפתית, בהתאם לאמור בתכנית האב (להלן - פרויקט שבילי האופניים). בכתב התשובה של משיבות 1-3 הובהר, כי כל שבילי האופניים במסגרת הפרויקט הנ"ל, מצויים בתחום "זכות הדרך" הקבועה בתכניות המתאר הרלבנטיות לאזור. 6. העבודות נושא העתירה החלו בחודש נובמבר 2011, ובפועל נסללו שבילי האופניים בשכונת הגבעה הצרפתית בהתאם לאמור בתכנית האב, קרי - לאורך כבישים ומדרכות קיימים, ומוקמו כרצועת נסיעה במפלס הכביש, בין הכביש לבין המדרכה. בכדי לתחום את שבילי האופניים וליצור חיץ בינם לבין הכביש, הונחה אבן שפה חדשה לאורך כל מסלול הנסיעה בשביל האופניים, אשר גובהה כגובה פני המדרכה, קרי - 15 סנטימטר. בדרך זו, נתחמו שבילי האופניים מן העבר האחד, הגובל במדרכה - באבן השפה הקיימת של המדרכה; ומן העבר השני, הגובל בכביש - באבן השפה החדשה שהונחה לאורך מסלול הנסיעה. כך, על-אף ששביל האופניים והכביש נמצאים באותו המפלס, הם מופרדים זה מזה באמצעות רצועת אבן שפה, כאמור. 7. עוד בטרם החלו עבודות הסלילה פורסמה בעיתונות הודעה אודות ביצוען, והודעות דומות פורסמו באתר האינטרנט של מתנ"ס הגבעה הצרפתית. בנוסף, לשמשות הרכבים שחנו בשכונת הגבעה הצרפתית הוצמדו מנשרים אשר פרטו אודות העבודות הצפויות באזור. כמו-כן, הוצג פרויקט שבילי האופניים על-ידי נציגי העירייה לנציגי המינהל הקהילתי בגבעה הצרפתית ומנהלי הרובע - בנוסף לשיתוף הפעולה עִמם בשנת 2007 בטרם אושר הפרויקט - בישיבה מיום 11.11.10; ופגישה נוספת התקיימה ביום 13.3.11. בפגישה האחרונה, הלינו תושבי האזור על ההשלכות הכרוכות בביצוע הפרויקט, ובכללן - הצרה משמעותית של תוואי הדרך המיועד לנסיעת מכוניות, לצורך יצירת שבילי האופניים; פגיעה ביכולת הכניסה והיציאה של רכבים מחניות הבתים הסמוכים לנתיבי הנסיעה בשל הוספת שביל האופניים; ויצירת סיכון להולכי רגל, לנהגי הרכב ולרוכבי האופניים, אשר עלול להיגרם כתוצאה מפתיחת דלת של רכב בסמוך לשביל האופניים. השגות נוספות בנוגע לפרויקט הועלו במסגרת סיור שנערך לאורך תוואי שביל האופניים (שטרם נסלל אז) בשכונת הגבעה הצרפתית, ביום 26.4.11, בנוכחות חלק מתושבי השכונה ונציגי משיבות 1 ו-2. בין-היתר נטען, כי הנוסעים בשביל האופניים, ובפרט ילדים, עלולים להיתקל באבני השפה המוגבהות אשר תוחמות את השביל, וליפול; וכי באזורים של תנועה מעורבת באותו נתיב נסיעה יש חשש שילדים שיסעו באופניהם על השביל עלולים למצוא עצמם לפתע בכביש. בהמשך, חתמו תושבי השכונה על עצומה אשר קראה לעיריית ירושלים לזנוח את התכנית לסלילת שבילי האופניים במתכונתה הנוכחית; ובחודש מאי 2011 ייסדו חלק מתושבי האזור עמותה, שהיא העותרת בעתירה זו. לאחר ייסודה, הגישה העותרת לעיריית ירושלים סקירה ומחקר שערכה בנושא שבילי אופניים, תוך הצגת הכשלים העולים לשיטתה מיישום הפרויקט נושא העתירה. 8. בתגובה, נתקבל בידי העותרת מכתב מאת אינג' קובי ברטוב, מנהל אגף תחבורה ופיתוח תשתיות בעיריית ירושלים, מיום 25.5.11, שבו הוצגו עיקרי הפרויקט, הודגשו היתרונות הגלומים בו, ובפרט צוין, כי "תכנון, אישור וביצוע הפרויקט מיישם את מערכת ההנחיות למערך שבילי אופניים של משרד התחבורה", שעיקריהם הוצגו לעיל. לאחר שנתקיימו פגישות והוחלפו תכתובות בין נציגי משיבה 2 לבין נציגי העותרת, ומשנחשפה העותרת לתכניות שעל-פיהן מבוצעות העבודות במסגרת פרויקט האופניים, נתחוור לה, כי העבודות מתבצעות ללא היתר בנייה, היות שהעירייה רואה בהן "הסדרי תנועה" המבוצעים ב"תחום דרך" על-פי תכנית מאושרת, ועל-כן הן אינן טעונות, לשיטת העירייה, תכנית או היתר, לאור הוראות סעיף 18 לתקנות התעבורה. העותרת הלינה על קביעתה זו של העירייה, בפגישה שהתקיימה בשטח ביום 21.6.11 שבה נכחו אינג' קובי ברטוב, נציגי העירייה, חלק מתושבי השכונה ונציגי העותרת. במעמד זה טענו נציגי העותרת, כי הפרויקט נושא העתירה טעון תכנית מפורטת בהתאם להנחיות משרד התחבורה, וכן היתר בנייה - שיונפק רק לאחר אישור התכנית כאמור, אולם טענותיה נדחו על-ידי נציגי העירייה. יצוין, כי בנוסף השמיעו המשתתפים טרוניות נוספות בעניין ביצוע הפרויקט והכשלים הגלומים בו, ובכלל זה טענו, כי הצרת הכבישים באזור לצורך יצירת שבילי האופניים הובילה למצב שבו "המיסעה" המיועדת לנסיעת כלי רכב נותרה כה צרה עד שאוטובוסים כמעט אינם יכולים לעבור בה, בעת שרכב חונה לצִדה, כחוק. 9. בשולי הדברים יצוין, כי חלק משבילי האופניים שנבנו בשכונת גבעת המבתר, הסמוכה לשכונת הגבעה הצרפתית - נהרסו על-ידי המשיבות, תוך השבת המצב לקדמותו; וזאת לאחר שתושבי המקום מחו על הסיכונים הכרוכים במתכונת סלילת השבילים שתוכננה. מכל מקום, העותרת פנתה לוועדה המקומית לתכנון ובנייה בדרישה כי תנקוט אמצעי אכיפה להפסקת העבודות להקמת שבילי אופניים; והוסיפה ופנתה במכתבים דומים גם לאינג' ברטוב. הואיל ומכתביה של העותרת לא נענו, וביצוע הפרויקט נמשך ואף התרחב לעבר רחובות נוספים באזור - פנתה העותרת לבית-המשפט בעתירה דנן. טענות הצדדים 10. העותרת טוענת, כי על-פי הנחיות משרד התחבורה, אשר להן תוקף מחייב, סלילת שבילי אופניים טעונה אישור בתכנית סטטוטורית חדשה, שתופקד להתנגדויות הציבור, כאמור בפרק 3 להנחיות, שאוזכר לעיל; וכי אין לבצע את הפרויקט תוך ניצול תכנית קיימת, אף אם זו מקצה שטח ל"זכות דרך", שבו ניתן לבצע "הסדר תנועה" על-פי תקנות התעבורה. מכאן, לעמדת העותרת, משיבות 3-1 מנועות מלתכנן ולהקים את שבילי האופניים נושא העתירה ללא קיומה של תכנית כאמור. לשיטתה, משיבות 3-1 סטו מההנחיות המחייבות שפרסם משרד התחבורה; ובכך, התנהלותן אינה חוקית ובלתי סבירה, באופן שמחייב את התערבותו של בית-המשפט. כאמור, בתחילה טענה העותרת, בנוסף, כי התנהלותן של משיבות 3-1 נגועה באי-חוקיות גם מן הטעם שהעבודות נושא העתירה בוצעו ללא היתר בנייה, על דרך של "הסדר תנועה". נכון למועד הגשת העתירה סברה היא, כי היה על המשיבות - הן להסדיר את הפרויקט בתכנית חדשה, והן להנפיק מכוחה היתר בנייה, היות שהעבודות הנ"ל אינן באות בגדר "הסדר תנועה", בשל טיבן. בהקשר זה גרסה העותרת, כי הסמכות לבצע עבודות במסגרת "הסדר תנועה" יפה למקרה שבו מתעורר צורך דחוף לטיפול בבעיה תעבורתית קיימת, הדורשת התייחסות ופתרון מהירים ככל האפשר; וכי שבילי האופניים במקרה דנן לא נועדו לתכלית זו, אלא שמטרתם היא לקדם מדיניות בעלת השפעה רחבה על המרחב ועל אורחות החיים בו. עם-זאת, במהלך הדיון שהתקיים בעתירה החליטה העותרת שלא לעמוד על טענות אלו, והסכימה כי אם תפורסם תכנית בהתאם להנחיות משרד התחבורה - יתכן שניתן יהיה לבצע מכוחן את פרויקט שבילי האופניים גם באמצעות יצירת "הסדרי תנועה", כמובנם בתקנה 18 לתקנות התעבורה, בשטח שיוקצה ל"דרך", וללא צורך בהנפקת היתר בנייה. מכאן, לשיטתה, העתירה אינה נוגעת לדיני התכנון והבנייה, ומתמצית בהפרת ההנחיות שניתנו לרשות המקומית על-ידי משרד התחבורה. 11. משיבות 1-3 טוענות, כי העתירה הוגשה בשיהוי ניכר המחייב את דחייתה על הסף, ולוּ מן הטעם שהסדרי התנועה לשבילי האופניים אושרו כאמור כבר בשנת 2010, בשיתוף המינהל הקהילתי באזור, ולאחר שדבר הקמת השבילים פורסם בעיתונות, באתר האינטרנט של המינהל הקהילתי ובאמצעות מנשרים, כאמור, כבר בחודש אוקטובר 2010; והכל בידיעת העותרת, כפי שעולה מכתב העתירה. בכך, לעמדתן, לוקה העתירה הן בשיהוי סטטוטורי והן בשיהוי סובייקטיבי, ובנוסף מתקיים גם שיהוי אובייקטיבי, הואיל ועיריית ירושלים המשיכה בתכנון ובביצוע הפרויקט תוך השקעת כספי ציבור רבים, וכיום נמצא הפרויקט לקראת סיומו. לגופו של עניין טוענות משיבות 3-1, כי בענייננו לא היה צורך בהסדרת שבילי האופניים באמצעות תכנית חדשה, הואיל וניתן היה ליישם את הפרויקט כחלק משטח שיועד לשמש כ"דרך" בתכניות תקפות, תוך ביצוע "הסדרי תנועה" בשטח זה. לשיטתן, הפרויקט הנ"ל בא בגדר "הסדר תנועה" כמשמעותו בתקנות התעבורה, היות שביסודו עומדת תכלית תעבורתית-בטיחותית מובהקת, קרי - ההפרדה בין תנועת הולכי הרגל, כלי הרכב ורוכבי האופניים, וממילא העבודות הכרוכות בו אינן כוללות אלמנטים קונסטרוקטיביים. עוד גורסות משיבות 3-1, כי אין בהנחיות משרד התחבורה כדי לחייב אותן להסדיר את הפרויקט בתכנית חדשה, וזאת משני טעמים עיקריים. ראשית, הסמכות לבצע "הסדר תנועה" בשטח שהוקצה ל"דרך" בתכנית קיימת - קבועה בתקנות התעבורה, והנחיות משרד התחבורה אינן גוברות על הוראות החיקוק. שנית, ממילא לפי ההנחיות האמורות הצורך בתכנית מתעורר כאשר מבקשים לפעול למימוש המטרות המצוינות בהנחיות, כגון - הקצאת שטחי קרקע לתנועת האופניים כחלק מייעוד קרקע אחר או כייעוד קרקע עצמאי, הקצאת שטחי קרקע הדרושים למתן שירותים לאופניים, או התקנת פינות ריענון; ואולם ההנחיות אינן מתנות בהכרח הקמת שבילי אופניים באישורן של תכניות חדשות, ואינן מונעות לסלול שבילי אופניים כ"הסדר תנועה" מכוח תכניות תקפות קיימות, בשטח שיועד בהן ל"דרך". משיבות 3-1 מדגישות, כי פרויקט שבילי האופניים אושר על-ידי כל הגורמים המוסמכים, ותוכנן בקפידה תוך יישום הנחיות משרד התחבורה; וכי לאור האמור לעיל לא נפל כל פגם בהתנהלותן אשר מצדיק את התערבות בית-המשפט. לנוכח המחלוקות שנתגבשו בכתבי הטענות, ולאור טענות משיבות 3-1 כי הן פועלות על-פי הנחיות משרד התחבורה, כאמור, החלטתי כי יש מקום לצרף כמשיבה נוספת בעתירה את המדינה (המפקח על התעבורה והוועדה המחוזית לתכנון ובנייה), לצורך שמיעת עמדתה בסוגיות הנדונות. 12. המדינה מציינת, כי העבודות נושא העתירה אינן מחייבות אישורה של תכנית מתאר מקומית מפורטת, היות שעניינן הוא ביצוע הסדרי תנועה כמשמעותם בתקנה 18 לתקנות התעבורה, באופן שאינו מחייב אישור סטטוטורי נוסף. אמנם, ישנן עבודות בנייה או סלילה אשר תבואנה בגדר "הסדר תנועה", ואף-על-פי-כן תחייבנה גם הסדרה תכנונית על-פי תכניות והיתרים כדין בהתאם לחוק התכנון והבנייה, ובכלל זה - בניית גשרים ומנהרות, או הרחבת יעוד הדרך; אולם לא כך ביחס לשבילי האופניים, אשר אינם מסבים שינוי מהותי לדרך כי אם נוגעים לאופן הסדרת השימוש בה, וזאת בפרט כאשר קיימת תכנית המייעדת את השטח ל"דרך" או לייעוד אחר המתאים לקיומם של שבילי אופניים. המדינה מוסיפה וטוענת, כי את הנחיות משרד התחבורה יש לפרש כך שהן מבחינות בין שני מצבים: הראשון - מצב שבו קיימת תכנית תקפה לאזור הרלבנטי עם "זכות דרך", שאז ניתן לבצע בתחום הדרך הסדרה לשבילי אופניים, במסגרת הסדרי תנועה, כפי שנהגו משיבות 3-1 במקרה הנדון; ואילו המצב השני - הוא זה שבו לא קיימת תכנית רלבנטית לאזור ואין שטח המיועד ל"דרך" או לשצ"פ (שטח ציבורי פתוח), כך שממילא יש לקדם בו תכנית מתאימה, ואז יש להחיל את האמור בהנחיות משרד התחבורה הנוגעות לתכנון הסטטוטורי של תכנון האופניים, שעליו נשענת העותרת בעתירתה. לעמדת המדינה, פרשנות זו מתחייבת הן מנוסח ההנחיות, והן לנוכח העובדה, כי תכנית מתאר תקפה הִנה בבחינת דין, אשר הנחיות אינן יכולות לסתור אותו. המדינה גורסת, כי פרשנות העותרת להנחיות הנ"ל, לפיהן כל ביצוע של פרויקט שבילי אופניים כמו הנדון לפנינו מחייב הסדרתו בדרך של תכנית מתאר חדשה - אינה יכולה לעמוד, היות שמשמעותה היא עצירה של כל פרויקט קיים, והמתנה עד אישורה של תכנית כאמור; בעוד שההנחיות לא ביקשו ליצור מהפכה בתחום התכנון והבנייה, או ליטול מהגורמים הרלבנטיים את הסמכות לבצע הסדרי תנועה, כי אם רק לקדם את תנועת האופניים. דיון והכרעה 13. המחלוקת בין העותרת לבין משיבות 3-1 נסבה על הפרשנות הראויה שיש להעניק לאמור בהנחיות משרד התחבורה, בכל הנוגע לתכנון הסטטוטורי של תשתית האופניים בירושלים; קרי - האם הן מחייבות אישורה של תכנית חדשה שמכוחה ניתן יהיה לתכנן ולבצע את סלילת שבילי האופניים, אם לאו. כבר נפסק, כי יש לפרש הנחיות של רשויות מינהליות על-פי תכליתן, תוך התחשבות במאפייניהן הייחודיים ובתכלית העומדת בבסיסן, שכן "חזקה כי הרשות שיצרה הנחיות אלו ביקשה להגשים את תכלית החקיקה המסמיכה ולא לסתרה" (עע"מ 7749/09 אורט ישראל נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים (30.11.11), בפסקה 11 לפסק-הדין, והאסמכתאות שם). בענייננו, לאחר שצורפה המדינה כמשיבה בעתירה, הובהרה עמדתו של משרד התחבורה, אשר אמון על ניסוח ההנחיות, ונתחוורה כוונתו בכל הנוגע לשאלת הצורך באישור תכניות חדשות בעניין שבילי אופניים. כאמור, לעמדת מנסח ההנחיות, הכוונה ביצירתן לא הייתה כי בכל מקרה שבו מעוניינת רשות מקומית לתכנן ולהתוות תשתית לנסיעה באופניים יהא עליה להסדיר זאת באמצעות תכנית מתאר חדשה (בין באמצעות ייעוד הקרקע לתכלית האמורה של שבילי אופניים, ובין על-ידי יעוד השטח לשמש כ"דרך" באופן שניתן יהיה לבצע בו פרויקט לשבילי אופניים באמצעות "הסדר תנועה"). לשיטתו, במקום שבו כבר קיימת תכנית המייעדת את הקרקע, או את חלקה, ל"דרך" או לשצ"פ, אין מניעה ליישם את רוח ההנחיות במסגרת התכנית הקיימת, על-ידי יצירת "הסדר תנועה", כמובנו בתקנות התעבורה. 14. עמדה זו מתיישבת עם לשון ההנחיות. בעמ' 57 להנחיות, תחת פרק 3 אשר עסק, כאמור, בתכנון הסטטוטורי של התשתית לאופניים, צוין כי "במסגרת התכנון המתארי והתכנון המפורט העוברים את התהליך הסטטוטורי ניתן לפעול למימוש המטרות הבאות: הקצאת שטחי קרקע הנדרשים לתנועת האופניים, או כחלק מ"זכות דרך" או כחלק מייעוד קרקע אחר (לדוגמא: בשצ"פ וברצועות ירוקות לסוגיהן) או אפילו כייעוד עצמאי לקרקע...". מכאן, שאין המשמעות היא לחייב את הרשויות המקומיות להסדיר את הנחיות משרד התחבורה לעניין שבילי האופניים בתכניות מתאר חדשות דווקא; שכן אף תכניות קיימות, אשר אושרו בהליך סטטוטורי, מייעדות שטחים ל"זכות דרך", שאותם ניתן לנצל לתכלית האמורה, כפי שנהגו עיריית ירושלים ורשות התמרור המקומית בענייננו. אמנם ההנחיות מציינות, כי יש צורך בתכנית שתסדיר את שבילי האופניים, כאמור; אולם לאור האמור לעיל נהיר, כי נוסח ההנחיות אינו מחייב תכנית חדשה כאמור, ומאפשר ניצול שטח המיועד ל"דרך" בתכניות תקפות קיימות, לצורך מימוש התכלית האמורה. 15. מסקנה זו נלמדת גם מהתכלית העומדת בבסיס ההנחיות. כאמור, מטרת ההנחיות שפרסם משרד התחבורה הִנה "ליצור מסגרת מנחה לקיום הליך תכנון מסודר, שיטתי ובהיר, שבעזרתו ניתן ליישם את המדיניות לפיתוח המרחב הציבורי"; ותפקידן לשמש ככלי בידי קובעי המדיניות "לקבלת החלטות לתכנון, להקמה ולהחזקה של מרחב הרחוב בכלל, ושל תשתית לאופניים בפרט". מובן, אפוא, כי ההנחיות לא נועדו לשנות את דיני התכנון והבנייה, או להפקיע מהגורמים הרלבנטיים את סמכותם ליישם תכנית להקמת שבילי אופניים במסגרת של הסדרי תנועה, כל אימת שהדבר מתאפשר בגדר תכנית מתאר תקפה קיימת. זאת ועוד, הפרשנות האמורה מתחייבת גם מהגיונם של דברים, זאת נוכח מעמדן הסטטוטורי של תכניות המתאר הקיימות, אל מול ההנחיות מינהליות הנדונות. תכניות המתאר התקפות לאזורים הרלבנטיים לתובענה, שמכוחן נסללו שבילי האופניים, במסגרת של "הסדר תנועה" בתחום שיועד על-פי התכניות לשמש כ"דרך" - הִנן בבחינת דין (עע"מ 8249/08 יחזקאל בנק נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז מרכז (25.4.10), והאסמכתאות שם; ובג"ץ 652/85 מרכז תל-אביב חברה בע"מ נ' הועדה המחוזית לתכנון ובנייה תל-אביב (לא פורסם)). מכאן, שהנחיות משרד התחבורה, אשר הִנן הנחיות מינהליות, אמורות להתיישב עם הדין. הן אינן יכולות לסתור אותו, ובכלל זה - אין בהן כדי להפקיע את סמכותה של רשות התמרור המקומית לבצע "הסדרי תנועה" כאמור בתקנה 18 לתקנות התעבורה, בשטח שהוקצה ל"דרך" על-פי תכנית מאושרת קיימת; כל עוד העבודות אכן עולות כדי "הסדר תנועה", ונעשו בסמכות, תוך שמירה על כללי המשפט המינהלי. בנסיבות אלה, בית-המשפט אינו יכול למנוע מהמשיבות להפעיל סמכותן כדין, במסגרת "הסדרי תנועה", בהסתמך על תכניות תקפות, קרי - על הדין. 17. הנה-כי-כן, משהובהרה כוונת מנסח ההנחיות, ומשנתחוור כי הדברים עולים בקנה אחד הן עם לשון ההנחיות, הן עם התכלית שבבסיסן והן עם הגיונם של דברים - הרי שהפרשנות הראויה שיש להעניק להנחיות משרד התחבורה היא זו שמאפשרת ככלל ביצוע של פרויקט שבילי אופניים בירושלים במסגרת תכניות תקפות קיימות, כאשר השבילים מצויים באזור המיועד לשמש כ"דרך"; ולא נפל פגם בהתנהלות המשיבות, בכך שלא הסדירו את פרויקט שבילי האופניים באמצעות תכנית חדשה. כידוע, כלל הוא כי תפקידו של בית-המשפט המינהלי, בדומה לבית-המשפט הגבוה לצדק, בעת שהוא מקיים ביקורת שיפוטית של מעשה הרשות המינהלית, הוא "לבחון את תקינות המעשה המינהלי ולוודא שהסמכות הופעלה על-ידי הרשות בגדר סמכותה, משיקולים ענייניים ובמתחם הסבירות הפתוח לפניה" (עע"מ 9018/04 סאלם מונא נ' משרד הפנים (12.9.05); וכן ראו: עע"מ 2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה, מחוז ירושלים (24.11.05); ובג"ץ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה, פ"ד נ(3) 441 (1996)). בענייננו, משהובהר כי לא נפל פגם בהחלטתן של המשיבות שלא לבצע את פרויקט שבילי האופניים בגדר תכנית חדשה, וכי לא היה בכך כדי לסטות מהנחיות משרד התחבורה בתחום זה, הרי שדין טענות העותרת בעניין זה - להידחות. 18. למעלה מהצורך יודגש, כי אף לא נפל פגם בכך שהמשיבות ראו בפרויקט שבילי האופניים כעבודות שניתן לבצען במסגרת "הסדר תנועה" כמשמעותו בתקנות התעבורה, בשטח שהוקצה ל"דרך" בתכנית תקפה קיימת. תקנה 18(א) לתקנות התעבורה קובעת, כי רשות תמרור מקומית רשאית להציב ולסמן בדרך שבתחומה את התמרורים המפורטים בתקנה; ותקנה 18(ב) מורה, כי "בתחום שנקבע לה בידי רשות התמרור המרכזית בהודעה בכתב, רשאית רשות תמרור מקומית, לאחר התייעצות עם קצין משטרה... לקבוע הסדר תנועה". הסדר תנועה מוגדר בתקנות הנ"ל כ"תמרור וכל סימן או אות, או התקן בנוי, סלול או מוצב כדין בדרך או המופעל בה, לרבות כל עצם אחר המוצב בתחום הדרך, המיועד להסדיר את התנועה ואת אופן השימוש בה". על גבולותיה של רשות התמרור לקבוע ולבצע "הסדרי תנועה", ועל היחס בין סמכותה זו לבין הוראות חוק התכנון והבנייה, אשר מחייבות, ככלל, הסדרה של דרכים בתכנית סטטוטורית ובהיתרי בנייה, עמד בית-המשפט העליון בעע"מ 8274/09 עיריית ירושלים נ' סלים סיאם (15.6.11, בפסקאות 63-74 לפסק-הדין), שאליו הפנו הצדדים בהרחבה בהקשר הנדון (להלן - עניין סיאם). צוין שם, כי "השיקול התעבורתי חייב להיות השיקול הדומיננטי אותו שוקלת רשות התמרור בהפעלת סמכותה להורות על הסדר תנועה, אך יכולה היא לשקול שיקולים נוספים"; וכן, כי "רשות התמרור רשאית להורות על הצבת כל עצם "המיועד לסדיר את התנועה ואת אופן השימוש בדרך", ונגזר מן התכלית שביסוד הסמכתה של רשות התמרור להסדיר את השימוש בדרך". בפרט הובהר, כי "הסדרת השימוש בדרך משמעה חלוקת השימושים בין הגורמים השונים העושים בה שימוש, תוך שמירה על הבטיחות בדרכים ועל רמת שירות סבירה של דרך". עוד הדגיש בית-המשפט, כי אין מניעה שרשות התמרור תורה על התקנת מדרכה, המהווה "התקן בנוי", שביסודו עומדת תכלית תעבורתית-בטיחותית מובהקת, והיא ההפרדה בין הולכי הרגל לבין תנועת כלי הרכב במקום שבו נעשה שימוש על-ידי שני הגורמים יחד, במטרה לצמצם את הסיכונים הנובעים מכך. בצד זאת, התווה בית-המשפט את העקרונות שלפיהם יש לבחון את סבירות החלטתה של רשות התמרור, בנסיבות מקרה ספציפי, להורות על הכשרת מדרכות, וכן את גבולות סמכותה לעשות כן, במקרה קונקרטי. בכלל זה צוין, כי אין בסמכותה של רשות התמרור להרחיב את השימוש בקרקע לדרך מעֵבֶר לתוואי המסומן בתכניות החלות, אף אם יש בכך צורך תעבורתי; כי קביעתו של הסדר תנועה לא תֵעשה בסתירה להוראות התכניות החלות; וכי רשות התמרור אינה רשאית להורות על שינוי משמעותי בתחום הדרך, אף אם הוא נובע משיקולים תחבורתיים מובהקים. בהקשר האחרון צוין כדלקמן: "ככל שמידת ההשפעה של ההסדר התעבורתי על המרחב גדולה יותר, בשל ההשפעה על הסביבה, בשל היקף הבינוי וכיו"ב' - תגבר הנטייה להורות על בחינת התכנון והבינוי במסגרת ההליכים הקבועים בחוק התכנון והבנייה על מנת לאפשר לציבור לקחת חלק בהליך התכנון ועל מנת להבטיח את שקיפותו של ההליך. כך הוא הדבר כאשר מדובר במבני דרך. אין מדובר במחסום, עמוד חניה או פס האטה, אלא במנהרה, גשר ומחלף - לאלו עלולים להיות השלכות מרחיקות לכת על הסביבה". 19. סבורני, כי בנסיבות העניין, ולאור העקרונות שהותוו בפסק-הדין בעניין סיאם, אין מניעה לראות בפרויקט שבילי האופניים הנדון משום "הסדר תנועה". הנה-כי-כן, ביסוד הפרויקט עומדת תכלית תעבורתית-בטיחותית, שמטרתה להסדיר את תחום "הדרך" הקבוע בתכניות תקפות ומאושרות לטובת כל המשתמשים בה - הולכי רגל, נהגי רכב ורוכבי אופניים; רשות התמרור לא הרחיבה את השימוש ב"דרך" מעֵבֶר לתוואי המסומן בתכניות החלות; והפרויקט אף אינו עומד בסתירה להוראות התכניות החלות. כמו-כן נראה, שעל-אף טענות העותרת, השינוי שנעשה בדרך אינו משמעותי באופן המחייב הסדרת העבודות בתכנית, בהתאם לרציונאלים שנקבעו בעניין סיאם והובאו לעיל; וההבדל בין הקמת מדרכה, כפי שנידון בעניין סיאם, לבין הקמת שבילי אופניים - אינו רב. למעשה, עיקר טענותיה של העותרת בעניין "השינוי המשמעותי" שמסב הפרויקט לדרך, נעוץ בשיקולי בטיחות, אולם לעת הזו אין מקום לדון בטענות אלו, כפי שאבהיר בהמשך. סיכומם של דברים: משנדחתה טענת העותרת, לפיה הנחיות משרד התחבורה מחייבות את הכשרתם של שבילי האופניים באמצעות תכניות חדשות בלבד; ומשנקבע כי ההנחיות האמורות אינן שוללות את סמכות רשות התמרור המקומית להסדיר את שבילי האופניים במסגרת "הסדרי תנועה" כאמור בתקנות התעבורה - דין העתירה להידחות. שיקולי הבטיחות 20. כאמור לעיל, העותרת תקפה בעתירתה אך את שאלת סמכותן של המשיבות לפעול להסדרת שבילי האופניים בירושלים בדרך של "הסדרי תנועה" ללא תכנית חדשה. ואולם, לא הועלו בעתירה טענות בדבר שיקולי הבטיחות הכרוכים בביצוע פרויקט שבילי האופניים במתכונתו הנוכחית, ובכלל זה בשאלה - האם נלקחו בחשבון כלל השיקולים הרלבנטיים, והאם ניתן להם המשקל הראוי, בעת אישור הפרויקט; זאת, על-אף שהעותרת ותושבי השכונה התריעו לפני נציגי העירייה אודות חלק מהסיכונים הנובעים משבילי האופניים שנבנו בצפון ירושלים, כאמור בכתב-העתירה. כחלק מהדיון בטענות הצדדים, הופנו לב"כ המשיבות, על-ידי בית-המשפט, שאלות בנושאי בטיחות הקשורים בתוואי שנסלל לרוכבי האופניים, התחום, כאמור, באבני שפה משני הצדדים. בנוסף, לאחר שהתקיים בין הצדדים הליך של מתן פרטים נוספים לפי תקנות בתי-משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000, טענה העותרת בהקשר זה, במסגרת תצהיר משלים, כי בביצוע שבילי האופניים לא קוימו דרישות מהותיות שנקבעו בהנחיות משרד התחבורה במטרה להפחית סיכונים ולהגביר את ביטחון ציבור המשתמשים בדרך ובשבילי האופניים; כך שבמסגרת הפרויקט נסללו נתיבי תנועה צרים מהמותר, ונוצרו מעין "תעלות" תחומות באבני שפה גבוהות וחדות. לתמיכה בטענות האמורות צרפה העותרת חוות-דעת שערך מהנדס תנועה מטעמה. המשיבות טענו בעניין זה, כי פרויקט שבילי האופניים בוצע בהתאם להנחיות משרד התחבורה, גם בכל הנוגע להיבטי הבטיחות; כי המפקח על התעבורה אישר את הפרויקט, כאמור, תוך שהיה מודע להפרדה בין שביל האופניים לבין נתיבי התחבורה באמצעות אבני השפה; וכי התכנון והביצוע נעשה על-דעת מיטב המומחים והגורמים המוסמכים. בצד-זאת ציינה ב"כ המשיבות 3-1, כי לאור ההערות שנשמעו בעניין הבטיחות, תתקבל החלטה נוספת על-ידי הגורמים המוסמכים בשאלה האם יש צורך להוסיף אביזרי בטיחות נוספים. אף המדינה התייחסה לסוגיה זו, וציינה כי באחריות הרשות המקומית ומוסד התכנון המקומי לדאוג ששילוב מסלולי האופניים בפועל ייעשה באופן בטיחותי כלפי כלל המשתמשים; וכי המפקח על התעבורה בחן במסגרת תפקידו את כלל השיקולים הבטיחותיים בעניינם של כל המשתמשים בדרך. יחד-עם-זאת, ולאור ההערות שנשמעו במהלך הדיון בסוגיית הבטיחות, הודיעה המדינה, כי כל ההערות האמורות תיבחנה על-ידי הגורמים המקצועיים במשרד התחבורה. לאור הודעת המשיבים - הן גורמי העירייה והן משרד התחבורה - לפיה סוגיית בטיחות הפרויקט תיבחן על-ידם, בין-השאר לאור הטענות שהועלו בעתירה ובמהלך הדיון בה, מתייתר הצורך להכריע בסוגיה הנדונה במסגרת עתירה זו. ממילא, חוות-הדעת שהגישה העותרת בעניין ליקויי הבטיחות בפרויקט, לא הוצגה למשיבים בטרם הגשת העתירה, והלכה היא כי בית-המשפט בוחן את סבירות התנהלותה והחלטותיה של הרשות המינהלית רק על-סמך החומר שהונח לפניה (ראו והשוו: בג"ץ 4672/90 אריאל הנדסת חשמל רמזורים ובקרה בע"מ נ' עיריית חיפה ואח' פ"ד מו(3), 267, 271 (1992); עת"מ (י-ם) 47334-12-10 חברת סופר אנ.ג'י דרום חברה לחלוקת גז טבעי בע"מ נ' מדינת ישראל משרד התשתיות הלאומיות (27.12.11)). התוצאה אשר על כל האמור לעיל, העתירה נדחית. משכך, מתייתר הצורך לדון בטענות המקדמיות שהעלו משיבות 3-1. בנסיבות העניין, ונוכח התחייבות המשיבים לבחון את סוגיית בטיחות הפרויקט בעקבות הגשת העתירה - אין צו להוצאות. משפט תעבורהתקנות התעבורהאופניים