להלן פסק דין בנושא הכרה בתואר לצורך דירוג שכר: פסק-דין השופטת ורדה וירט-ליבנה 1. הערעור שבפנינו נסוב על פסק-דינו של בית הדין האזורי בתל-אביב (השופטת חנה בן יוסף ונציגי הציבור מר יוסף בראון ומר שלמה פטל; עב 2046/01), אשר דחה את תביעת המערערים למתן צו הצהרתי להכיר בתואר הראשון של "הקולג' למלונאות ותיירות" לצורך דירוג ושכר בישראל. הרקע: 2. הקולג' למלונאות ותיירות שיוסד בישראל בשנת 1995 (להלן : "הקולג'") הינו שלוחה של NOVA SOUTH EASTERN UNIVERSITY USA ממדינת פלורידה בארצות הברית (להלן גם: "אוניברסיטת נובה"). תואר ראשון של אוניברסיטת נובה שנלמד באוניברסיטה בארה"ב מוכר בישראל לצורך דירוג ושכר בלבד. 3. המערערים למדו מחודש אוקטובר 1995 עד לחודש יוני 1998 בקולג'. בתום הלימודים הוענק למערערים תואר מאוניברסיטת נובה. 4. בשנת 1995, עת התלבטו המערערים האם להירשם לקולג' או למוסד לימודים אחר בישראל, הציג בפניהם הקולג' שורה של פירסומים ומצגים בעיתונות ובעלונים לפיהם התואר שיוענק להם על ידי אוניברסיטת נובה בתום הלימודים, מוכר לצרכי דירוג ושכר. 5. המשיבה הינה מחלקה במשרד החינוך להערכת תארים ודיפלומות של מוסדות אקדמאיים זרים, לצורך קביעת תנאי העסקה דהיינו דירוג ושכר בשירות המדינה (להלן גם: "משרד החינוך" ). 6. המערערת 1, גב' שרון פאוור, פנתה טרם הירשמה לקולג', למשרד החינוך על מנת לברר מה מעמדו של התואר. ביום 13.6.95 הגב' נורית קיי, מנהלת המשיבה, הבהירה לה כדלקמן: "אנו מתכבדים להודיעך כי המוסד NOVA SOUTHEASTERN UNIVERSITY USA ארה"ב מופיע ברשימת המוסדות המוכרים להשכלה גבוהה ותאריו האקדמאים מוערכים על ידנו בהשוואה לתארים האקדמאים הנהוגים בישראל , לצרכי דירוג ושכר בלבד." התשובה הניחה את דעתה של המערערת והיא נרשמה לקולג'. הצדדים חלוקים לגבי פרשנות ומשמעות המכתב. 7. להשלמת התמונה, יצוין כי באותה קורת גג פעלו שתי שלוחות של אוניברסיטאות בארה"ב: הקולג', ושלוחה של אוניברסיטת צ'מפלין. הסטודנטים בשני המסלולים למדו בצוותא חלק ניכר מהתואר. תלמידים שהצליחו במבחן "טופל" למדו את 30 נקודות הקרדיט האחרונות של התואר עם מרצים מורשים של מכללת נובה באנגלית בהתאם לתוכנית בפלורידה. לעומת זאת תלמידי שלוחת מכללת צ'מפליין למדו את כל התואר בעברית. התואר של שלוחת מכללת צ'מפליין הוכר על ידי הרשות הרלבנטית בארה"ב ומנהליו פעלו על מנת לקבל אישור מהמועצה להשכלה גבוהה בישראל, אשר העניקה לשלוחה אישור. אי לכך התואר של בוגרי מכללת צ'מפליין מוכר לצורך דירוג ושכר. 8. ביום 16.2.1998 נכנסה לתוקפה רפורמה בתחום ההשכלה הגבוהה המעוגנת בתיקון 11 לחוק המועצה להשכלה גבוהה התשי"ח -1958 (להלן: "החוק" וגם "חוק המועצה להשכלה גבוהה"). על פי תיקון זה, המועצה להשכלה גבוהה תעניק רישיון לשלוחות בכפוף לשורה ארוכה של תנאים שנקבעו בחוק ותנאים שתקבע המועצה בעצמה ותהיה מוסמכת גם לבטל את הרישיון ו/או להתנותו בתנאים. 9. המשיבה בחנה את הזכאות במועד קבלת התואר וקבעה, כי התואר של בוגרי הקולג' אינו מזכה בתואר אקדמי לצורך דירוג ושכר מאחר והקולג' לא קיבל "אישור פעולה" מטעם המועצה להשכלה גבוהה. 10. המערערים סירבו להשלים עם עמדת המשיבה, לכן הגישו תביעה לבית המשפט המחוזי וביקשו סעד הצהרתי המורה למשיבה להכיר בתואר האקדמי שרכשו לצורך דירוג ושכר. השופטת אסתר חיות, שופטת בית המשפט המחוזי כתוארה אז, קבעה כי לבית המשפט המחוזי אין סמכות לדון בסוגיה והפנתה אותם לבית הדין האזורי לעבודה. בית הדין האזורי דחה את התביעה ועל כן הוגש הערעור שבפנינו. פסק דינו של בית הדין האזורי 11. בית הדין האזורי פסק, כי משרד החינוך אינו יכול להעריך את התואר של המערערים שעה שהמוסד בו למדו לא עמד בתנאי הסף ולא קיבל אישור פעולה ובהמשך רישיון מהמועצה להשכלה גבוהה. בנוסף לכך, למערערים לא היתה זכות קנויה לכך שהתארים יוערכו על פי המצב המשפטי בתחילת לימודיהם בקולג'. משכך, לא נפגעו באופן רטרואקטיבי. בית הדין האזורי בחן את עובדות המקרה לאור ההלכות לעניין הבטחה מינהלית וקבע כי לא נתגבשה כלפי מי מהמערערים הבטחה מינהלית. זאת ועוד, לא ניתן ליתן תוקף ושקילות לתואר בשל הסתמכות על מצג של משרד החינוך. תמצית טענות הצדדים 12. בא כוח המערערים טוען כי התארים של המערערים שווי משקל לצורכי שכר בלבד לתארים שניתנו בארץ מהטעמים הבאים: א. בשנת 1995, עת נרשמו המערערים ללימודים, התואר בקולג' היה מוכר לצורך דירוג ושכר . ב. המועד הקובע לבחינת תואר הוא מועד ההרשמה או המועד בו נלמד רוב התואר ולא המועד בו הסתיים התואר, לכן לא חל על המערערים באופן רטרואקטיבי התיקון בחוק משנת 1998. ג. המערערים בחרו ללמוד בקולג' מתוך מספר אלטרנטיבות על סמך ההודעות בעיתונות והבטחה מינהלית מיום 13.6.1995 של משרד החינוך בכתב, לפיה התואר בקולג' יוכר לצורך דירוג ושכר. ד. המשיבה מפלה אפליה פסולה בין בוגרי שלוחת מכללת צ'מפליין לבוגרי הקולג'. 13. באת כוח המשיבה כופרת בטענת המערערים מהטעמים כדלקמן : א. עת נרשמו המערערים בשנת 1995 ולאורך כל תקופת לימודיהם, הקולג' לא עמד בתנאי הסף ולא פעל על פי כללי ההערכה הבינלאומיים המקובלים. ב. המועד הקובע לבחינת הזכויות של המערערים הוא מועד קבלת התואר ולא מועד תחילת הלימודים, לכן לא נפגעו זכויות קנויות של המערערים. ג. המשיבה לא הבטיחה שהתואר אותו מעניק הקולג' יוכר לצורך דירוג ושכר. יתר על כן, מכתב המשיבה חסר תוקף הואיל והמשיבה מוסמכת להבטיח לעובדי מדינה בלבד. ד. האבחנה בין השלוחה של מכללת צ'מפליין לבין הקולג' היא אבחנה מותרת, מאחר ולא ניתן להכיר לצורך דירוג ושכר בתואר של שלוחה אשר לא הוכרה על ידי המועצה להשכלה גבוהה. דיון והכרעה 14. בחנו את הסוגיה על יסוד כתבי בית הדין שהונחו בפנינו וטיעוני הצדדים בעל-פה, וכן על סמך כלל המסמכים אשר הונחו בפני בית הדין. חילוקי הדעות בין בעלי הדין נסובים על ערכן של התעודות שהמערערים זכו לקבל מאוניברסיטת נובה, האם הן שוות משקל לצורכי שכר לתואר אקדמאי הניתן בארץ. 15. במהלך הדיונים בפנינו בחנו אפשרות לפשרה. לשם כך ביקשנו מהמשיבה לבחון, האם הלימודים בקולג' זהים ללימודים של שלוחת מכללת צ'מפליין והאם ניתן להשוות את התואר של בוגרי הקולג' מאוניברסיטת נובה לתואר שניתן בשלוחת מכללת צ'מפליין לצורך דירוג ושכר, אולם המשיבה הודיעה לאחר שערכה את ההשוואה, כי לא ניתן להשוות בין התארים באופן שיקנה למערערים הכרה בתואר שלהם. 16. השאלות שעומדות בפנינו להכרעה הן כדלקמן: א. האם המערערים היו זכאים בשנת 1995 שהתואר שלהם בקולג' יוכר לצורך דירוג ושכר? ב. האם לאור התיקון בחקיקה בשנת 1998 המערערים זכאים להכרה בתואר ומהו המועד הקובע לבחינת הזכאות להכרה בתואר לצורך דירוג ושכר ? ג. האם המשיבה הבטיחה למערערים כי התואר יוכר לצורך דירוג ושכר? במידה וכן, האם זו הבטחה מנהלית ומה נפקותה? ד. האם המערערים הופלו לעומת בוגרי שלוחת מכללת צ'מפליין ? א. תנאי הסף בשנת 1995 17. ב- 7.11.1995 המשיבה פרסמה בעיתון הודעה, המפרטת את תנאי הסף לצורך הכרה בלימודים בשלוחה של מוסד מחו"ל בישראל, כדלקמן: "הערכת תואר המוענק בעקבות לימודים בשלוחה של מוסד מחו"ל, המקיים לימודים בישראל, תתאפשר רק אם קיבלה השלוחה אישור והכרה מהרשות המוסמכת האמורה לעיל במדינת האם ו/או אישור לפעולה מהמועצה להשכלה גבוהה." מההודעה אנו למדים שבשנת 1995 היה על הקולג' למלא לחילופין אחד משני התנאים כדי שתאריו יוכרו לצורך דירוג ושכר: (1) אישור להכרה על ידי הרשות המוסמכת במדינת האם. (2) אישור לפעולה מהמועצה להשכלה גבוהה. (1) אישור להכרה על ידי הרשות המוסמכת במדינת האם 18. האישור ניתן על ידי הגוף המפקח על מוסדות להשכלה גבוהה בארה"ב Association of Colleges and Schools Middle States שהיא גוף מסונף אל ה-Commission on Higher Education. המערערים לא הציגו ראיה כלשהי המעידה כי הקולג' הוכר על-ידי הרשויות המוסמכות בארה"ב כשלוחתה של אוניברסיטת נובה בישראל . למען הסר ספק, האישור שצורף של אוניברסיטת נובה לגבי מהות הלימודים אינו מהווה תחליף לאישור של הגוף המפקח בארצות -הברית. יתר על כן, הגב' גור אריה, מנהלת האגף להערכת תארים אקדמאיים מחו"ל במשרד החינוך, העידה בבית הדין האזורי כדלקמן: "בשלב מסויים הצענו לתלמידים הבוגרים שאם אכן הקולג' למלונאות היה חלק מהלימודים לתואר באוניברסיטת נובה, שאוניברסיטת נובה תאשר זאת במסמכים רשמיים ואוניברסיטת נובה לא עשתה זאת. ידוע לי שהתלמידים לא הצליחו לקבל מסמך כזה." לפיכך הקולג' לא עמד בתנאי הסף הראשון - קבלת אישור מהרשות המוסמכת בארצות-הברית. (2) אישור לפעולה מהמועצה להשכלה גבוהה 19. המועצה להשכלה גבוהה היא תאגיד סטטוטורי. חוק המועצה להשכלה גבוהה מסר בידי המועצה שורה של תפקידים בתחום ההשכלה הגבוהה בישראל, ובהם הסמכות להכיר במוסד פלוני כמוסד להשכלה גבוהה (סעיף 9) והסמכות להעניק היתר למוסד אחר - בין לו עצמו ובין לשלוחה או סניף שלו - המבקש להעניק תואר אקדמי (סעיף 21א). בראשית שנות התשעים הורחבה פעילותם בארץ של מוסדות אשר הציעו לסטודנטים שלהם תארים אקדמיים של מוסדות זרים. הסתבר שהוראות החוק, כפי שהיו אז, לא העניקו למועצה סמכויות פיקוח על שלוחותיהם וסניפיהם של מוסדות זרים שפעלו בישראל. ביום 31.10.1995 התפרסמה הצעה לתיקון החוק להשכלה גבוהה הצעת חוק 2438, תשנ"ו, אשר תסדיר פיקוח של המועצה להשכלה גבוהה על השלוחות של המוסדות מחו"ל בישראל. מעמוד 157 לדברי ההסבר להצעת החוק עולה כי תיקון מס' 11 בחוק נועד - "...ליתן מעין רשיון אדמיניסטרטיבי לפעולתם של מוסדות אלה, שיבטיח ודאות לגבי זהות הלימודים וזהות התואר כאמור, וזאת בלא לאשר את תוכן הלימודים המתקיימים במוסדות ובלא להידרש לתנאי ההכרה בהם כמוסדות ישראליים. מוצע על כן להסמיך את המועצה להשכלה גבוהה ליתן רשיון לפעולתם של מוסדות מעין אלה, לאחר שבחנה את התקיימותם, במצטבר, של התנאים השונים הנדרשים כדי להבטיח את האמור לעיל. כמו כן מוצע להסמיך את המועצה לקיים ביקורות על התקיימותם של התנאים האמורים, ולבטל את הרשיון במקרים מתאימים. " בעקבות הגשת הצעת החוק ב- 7.11.1995 המשיבה פרסמה בעיתון את תנאי הסף לצורך הערכת תואר של שלוחה של מוסד אקדמאי זר אשר פועלת בישראל, אותם ציטטנו לעיל כתנאי הסף בשנת 1995. הודעה רשמית נוספת פורסמה בעיתונות בינואר 1997, כפי שיפורט להלן בפרק הבוחן האם הפרסומים הרשמיים היוו הבטחה מינהלית. 20. בפברואר 1998 נכנס לתוקפו תיקון מספר 11 לחוק ההשכלה גבוהה, לפיו לא יוכר תואר של מוסד להשכלה גבוהה שאין בידיו היתר ו/או רישיון זמני מאת המועצה להשכלה גבוהה כאמור בסעיף 25 לחוק. בסעיף 21 א' חרט המחוקק עלי ספר, כי לא יקיימו ולא יפרסמו מוסד, אם המוסד לא קיבל תעודת היתר מאת המועצה להשכלה גבוהה. לפי סעיף 9 לחוק, היתר זה מהווה הכרה כי מוסד פלוני הוא מוסד להשכלה גבוהה על יסוד הכללים שנקבעו להכרה במוסדות להשכלה גבוהה ובנוסף הוא עומד בדרישה של רמה מדעית נאותה. מכוח סעיף 21 לחוק, ההיתר תקף 4 שנים והוא טעון אישור של הממשלה. אם הופר אחד הכללים שעל יסודם ניתן ההיתר, רשאית המועצה להשכלה גבוהה, לאחר שנתנה למוסד להשמיע דברו לבטלו או להתלותו. בג"ץ 9486/96 איילון ליאת ו-22 אח' נ' ועדת הרישום על פי חוק הפסיכולוגים תשל"ז-1977, פ"ד נב(1), 166, עמ' 179-180 (להלן: בג"ץ איילון) הבהיר את החשיבות של היתר מאת המועצה להשכלה גבוהה: "שלוחת האוניברסיטה חייבת לעמוד גם במבחן אובייקטיבי. לפי מבחן זה, המוסד בישראל חייב להיות, הלכה למעשה, חלק מן המוסד בחוץ-לארץ מבחינת המבנה והמהות, כלומר, מבחינת הקשרים הארגוניים, הכפיפות בעניינים מינהליים ובעניינים אקדמיים, התוכן והרמה של הלימודים. הצורך במבחן אובייקטיבי, נוסף למבחן הסובייקטיבי, נובע מן האפשרות שיהיה מוסד בחוץ-לארץ, ולאו דווקא בארה"ב, שיהיה מוכן לתת למוסד בישראל הכרה כשלוחה מתוך שיקולים של יוקרה או כלכלה, אף אם המוסד בישראל אינו חלק אמיתי מן המוסד בחוץ-לארץ, ובלי להקפיד על התוכן והרמה של הלימודים בשלוחה. המבחן האובייקטיבי נועד להבטיח כי השלוחה תהיה שלוחה, ולא איבר מדולדל, והמוסד בחוץ-לארץ יהיה אחראי, למעשה ולא רק להלכה, שתלמידי השלוחה, אף אם יעסקו במקצועם בישראל ולא בחוץ-לארץ, יקבלו הכשרה ראויה, מבחינת התוכן והרמה, כמו תלמידי המוסד בחוץ-לארץ." היתר המכונה גם רשיון פעולה תקבל רק שלוחה שקיימה את כל השורה הארוכה של תנאים להנחת דעתה של המועצה להשכלה גבוהה: ביניהם פיקוח נאות של מוסד האם על השלוחה בישראל וכן שהמוסד יוכר כמוסד להשכלה גבוהה על פי הדין שחל בארץ בה פועל מוסד האם. המועצה להשכלה גבוהה מפקחת גם על תנאי הקבלה, טיב המרצים והיקף הלימודים. בנוסף, נדרשת רמת לימודים נאותה וכן תוכנית דומה לתוכנית הלימודים במוסד האם בחו"ל. בג"ץ איילון תאר את טיב הדרישות שבבסיס האישור כדלקמן: "ומה נדרש משלוחה בישראל של מוסד בחוץ-לארץ לצורך הכרה על ידי המועצה להשכלה גבוהה? המועצה להשכלה גבוהה קבעה (ביום 15.7.1997) כללים לצורך מתן אישור פעולה לשלוחות בישראל של אוניברסיטאות בחוץ-לארץ. בין היתר קובעים הכללים כי "השלוחה היא זרוע ארוכה של מוסד-האם בחו"ל, הנושא בלעדית באחריות האקדמית, ואינה מהווה מוסד או גוף ישראלי הפועל בישראל בחסותה של אוניברסיטה מחו"ל"; כי משך הלימודים המינימלי בשלוחה יהיה ששה סמסטרים אקדמיים מלאים לתואר ראשון ולא פחות משני סמסטרים אקדמיים מלאים לתואר שני; כי "לפחות מחצית (50%) משעות ההוראה בתוכנית הלימודים בשלוחה תיעשה ע"י חברי סגל אקדמי ממוסד-האם המלמדים במשרה מלאה במוסד-האם בחו"ל "; כי "הבחינות שתיערכנה בשלוחה תהיינה זהות בתוכן ובצורה לבחינות שמקיים מוסד-האם בתוכניות המקבילות בין כתליו. כל הבחינות וכל העבודות של תלמידי השלוחה תיכתבנה בשפת המקום של מוסד-האם ותיבדקנה גם על ידי מורים מסגל ההוראה הקבוע של מוסד-האם. " 21. סעיף 25 ט' אפשר למועצה ליתן למוסדות שאין להם היתר, רישיון זמני לתקופה שאינה עולה על 4 שנים אף אם אינם מקיימים תנאים התנאים הדרושים למתן היתר. בעע 174/03 שפיק סעיד נ' מדינת ישראל משטרת ישראל (לא פורסם) עמוד 2 נכתב כי : "בסעיף 8 (א) לתיקון מס' 11 נקבעה הוראת מעבר לפיה, מוסד שלפני תחילתו של החוק המתקן (16.2.98) קיבל את אישורה של המועצה להשכלה גבוהה לפעול כשלוחה או כסניף של מוסד להשכלה גבוהה בחו"ל יראו אותו כמי שקיבל רישיון זמני לפי סעיף 25 ט' עד תום תקופת האישור או עד תום שמונה עשר חדשים מיום תחילת החוק. על רקע הוראות המעבר שבתיקון מס' 11 ביום 26.5.1998 פרסמה המועצה - רשימה של מוסדות אקדמיים זרים, הזכאים לרישיון זמני." 22. ב- 12.11.1995 פנתה אוניברסיטת נובה באמצעות נציגתה בארץ, חברת אי.אס.אי יעוץ והכוונה בע"מ, אל המועצה להשכלה גבוהה בבקשה לקבל אישור פעולה. בעקבות בדיקת הבקשה האמורה, שלח רכז ועדת השלוחות של המועצה להשכלה גבוהה ביום 19.8.96 מכתב לאוניברסיטת נובה, ובו בקשה להבהרות ומסמכים נוספים. במשרדי המועצה להשכלה גבוהה לא התקבלה תגובה למכתב האמור. ומאותו מועד אוניברסיטת נובה והקולג' לא פנו להסדיר את מעמדם בישראל וטעמיהם עימם. גם לאחר הרפורמה בחוק להשכלה גבוהה בשנת 1998 לא פנה הקולג' להסדיר את מעמדו בישראל ולא ביקש רישיון מהמועצה להשכלה גבוהה. ככל הנראה אוניברסיטת נובה והקולג' לא פנו בשנית למועצה להשכלה גבוהה, היות והקולג' אינו מקיים חלק מן התנאים שנקבעו על ידי המועצה להשכלה גבוהה. במצב דברים זה, אין חולק כי הקולג' לא עמד בתנאי הסף השני, דהיינו המועצה להשכלה גבוהה לא העניקה לו היתר ולא רשיון פעולה זמני. 23. מן האמור לעיל, עולה כי התואר בו מחזיקים המערערים לא עומד באף אחד מתנאי הסף החילופיים להערכה לצורכי דירוג ושכר, כפי שאלו נקבעו בשנת 1995, עת החלו המערערים בלימודיהם. ב. תנאי הסף בשנת 1998 24. אין חולק כי הקולג' לא קיבל אישור פעולה של המועצה להשכלה גבוהה מכל סוג שהוא, ולא נכלל ברשימות של המוסדות הזכאים לרישיון זמני או היתר מהמועצה להשכלה גבוהה. לפיכך אם חל על המערערים התיקון בשנת 1998 כלשונו, המערערים לא זכאים להכרה לצורך דירוג ושכר. 25. לאחר שהכרענו שהקולג' לא עמד בתנאי הסף בשנת 1995, בשנת 1998 ובכל מועד אחר ביניהם, איננו נדרשים להכריע בשאלה מהו המועד הקובע. ג. הבטחה מינהלית 26. הבטחה מינהלית הינה מפורשת וברורה. היא ניתנת על ידי הגוף המוסמך שבכוחו למלא אחר ההבטחה מתוך כוונה שיהיה לה תוקף משפטי מחייב. ג1. האם הפרסומים הרשמיים מהווים הבטחה מינהלית? 27. המערערים טוענים כי החלטתם ללמוד בקולג' התבססה על מידע רשמי שהתפרסם בתקופה הרלבנטית. בתקופה הרלבנטית לערעור, קרי מסוף שנת 1995 עד לשנת 1998, השתנו הקריטריונים לבחינת תארים של מוסדות זרים אשר להם שלוחה בישראל . משרד החינוך פרסם הודעות רשמיות בעיתון על השינויים. 28. בעקבות הגשת הצעת החוק ביום 7.11.1995 פרסמה המשיבה בעיתון את תנאי הסף לצורך הערכת תואר של שלוחה של מוסד אקדמאי זר אשר פועלת בישראל, אותם ניתחנו לעיל בפרק הדן בתנאי הסף בשנת 1995 וקבענו כי הקולג' אינו עומד בתנאים. 29. בין הצעת החוק לבין המועד בו תוקן החוק, בחודש ינואר 1997, פרסמה המועצה להשכלה גבוהה הודעה נוספת לציבור בנוגע ללימודים אקדמיים המתקיימים בישראל על ידי מוסדות מחו"ל, להלן: "בשל אי דיוקים בפרסומים שנעשו לאחרונה, אנו מבקשים להביא לידיעת הציבור: (1) המועצה להשכלה גבוהה מעניקה היתר, הכרה והסמכה להעניק תארים אקדמיים אך ורק למוסדות להשכלה גבוהה ישראליים. (2) המועצה להשכלה גבוהה אינה בודקת ואין לה אחריות כלשהיא לתארים אקדמיים המוענקים בישראל ע"י מוסדות מחו"ל ולטיב הלימודים המוצעים ב"שלוחות" של מוסדות מחו"ל בישראל. תארים המוענקים ב"שלוחות" בארץ של מוסדות מחו"ל אינם תארים ישראליים וככאלה - גם אינם מוכרים ע"י המועצה להשכלה גבוהה. (3) מוסדות מחו"ל מעוניינים לקיים בישראל לימודים אקדמיים יכולים לקבל רשות לפעול באמצעות שלוחה בכפוף לכל הקריטריונים והדרישות של המועצה להשכלה גבוהה, רשות לפעול אינה מהווה היתר או הכרה אקדמיים. (4) המועצה להשכלה גבוהה איננה עוסקת ב"לימודים ממרחק" (DISTANCE LEARNING) המתקיימים בישראל ע"י מוסדות מחו"ל." מההודעה בינואר 1997 עולה, כי לא ניתן כלל להעריך תארים של שלוחות של מוסדות מחו"ל בישראל. עוד ניתן ללמוד מהמודעה כי היה על הקולג' לפנות למועצה להשכלה גבוהה ולבקש אישור. 30. מההודעות עולה כי אין הם מהוות הבטחה מינהלית להכיר בתואר של הקולג' לצורך דירוג ושכר, אלא ההיפך הוא הנכון. בעקבות ההודעות הללו נפוצו בקרב התלמידים שמועות כי התואר אינו מוכר לצורך דירוג ושכר. ג2. האם המכתבים משנת 1995 מהווים הבטחה מינהלית? 31. הנטל להוכיח כי מכתב המשיבה מיום 13.6.95 מהווה הבטחה מנהלית מוטל על כתפי המערערים. נוסח השאלות שהופנו למשיבה אינו מצוי בידי המערערים. יתכן שהמערערת שאלה, האם תואר של אוניברסיטת נובה מוכר לצורכי דירוג ושכר, ולא דק פורתא האם לימודים בשלוחה שעתידה להיפתח בישראל תקנה את אותה זכאות. התשובה עליה תלו המערערים יהבם היא כדלקמן: "אנו מתכבדים להודיעך כי המוסד NOVA SOUTHEASTERN UNIVERSITY USA ארה"ב מופיע ברשימת המוסדות המוכרים להשכלה גבוהה ותאריו האקדמאים מוערכים על ידנו בהשוואה לתארים האקדמאים הנהוגים בישראל , לצרכי דירוג ושכר בלבד." נוסח המכתב אינו מגלה את ההבטחה לה טוענים המערערים, מכתב התשובה משנת 1995 מתייחס לתואר של המוסד בארה"ב גרידא ואין בו התייחסות לקולג' בישראל . מנוסח המכתב עולה כי הוועדה לא התחייבה לאשר את התואר באופן אוטומטי אלא להעריכו ולשקלו בהשוואה לתואר ישראלי. יצויין, כי במועד בו נשלחה התשובה הקולג' עדין לא פעל בישראל ולא הוגשה בקשה מטעמו למועצה להשכלה גבוהה. המערערת 1 גב' שרון פאוור פנתה בשנית למשרד החינוך, אשר השיב לה ביום 11.7.95 כדלקמן: 1. "אנו מתכבדים להודיעך כי המוסד, NOVA SOUTH EASTERN UNIVERSITY USA ארה"ב. מופיע ברשימת המוסדות המוכרים להשכלה גבוהה להענקת תארים, ראשון ושני המוערכים על ידינו בהשוואה לתארים האקדמאיים הנהוגים בישראל, לצרכי דירוג ושכר בלבד. 2. ה"קולג למלונאות ותיירות" הינו גוף הפועל בישראל וככזה אינו בתחום סמכותינו. 3. לצורך המשך לימודים יש לפנות ישירות למוסד בו מעוניינים להמשיך ללמוד, מאחר שכל מוסד פועל בהתאם לנוהל שנקבע על פי דרישות תקנותיו , בכל הנוגע להערכת תלמידיו והערכת תעודותיהם. 4. לצורך בירור שאלת ההכרה במעמדך המיקצועי בתחום התיירות, נמליץ לפנות ישירות למשרד התיירות." מכתב זה מאיר באור שונה את המכתב הראשון, לפיו באותה עת המשיבה מוסמכת להעריך תארים של האוניברסיטה מחו"ל בלבד ואינה מוסמכת להעריך את התואר של הקולג' לצורך דירוג ושכר. טענה דומה בעניין מכתב של משרד החינוך המהווה הבטחה מינהלית נטענה בפני הבית המשפט העליון בבג"ץ 6977/98 השכלה ותואר בע"מ ואח' נ' שר החינוך התרבות והספורט (לא פורסם). בעתירה זו, כמו בערעור דנן, נטען כי מכתבי המשיבה, הקימו כלפי העותרים מצג לפיו תוארם יזכה באישור שקילות לצורכי שכר. על כך כתב כב' השופט אנגלרד בפסקה 12: "מכתב זה אינו בא במקום אישור על הערכת תואר. (ההדגשה במקור).מנוסח המכתב עולה כי הוועדה לא התחייבה לאשר באופן אוטומטי כי התואר שיוענק על ידי האוניברסיטה הזרה הוא שקיל לתואר ישראלי. נהפוך הוא, הוועדה התנתה במכתבה את אישורה בכך כי יתקיימו "הלימודים הנדרשים". השאלה אם התקיימו "הלימודים הנדרשים" טעונה בחינה על פי קריטריונים אוביקטיביים המנחים את עבודת הוועדה. נמצא, כי המידע שמסרה הוועדה נגע למעמדו של המוסד האקדמי הזר גרידא, ולא לשקילותו של תואר קונקרטי. מסקנה זו נכונה גם לגבי המכתבים האחרים. גם באלה צויין, כי המוסד נשוא הפנייה הוא מוסד מוכר, אך אין בהם הבטחה כי תארים מטעם מוסד זה יאושרו ללא בחינה נוספת. במכתבים אלה צויין כי: המוסד...מופיע ברשימת המוסדות המוכרים להשכלה גבוהה להענקת תארים... המוערכים על ידינו בהשוואה לתארים האקדמיים הנהוגים בישראל. על פי נוסח זה, התואר הזר עומד להערכה על ידי הוועדה כשהמבחן הוא השוואתו לתואר ישראלי מקביל." דין דומה חל גם על המערערים שבפנינו באופן שאין לראות במכתבים של משרד החינוך משום הבטחה מינהלית המקנה למערערים זכויות שאינן מוקנות להן בדין. לכך נוסיף גם את דברי חברי השופט צור בעניין שפיק סעיד, שם נתגלו ליקויים בדרך מתן ההודעות לאותם שוטרים אולם על אף אותם ליקויים נקבע כי לא היה מקום להכיר בתואר. ובלשונו, בעמוד 170 לפסק הדין: "האם מציאות זו יש בה כדי להשפיע על זכויותיהם של המערערים? אני סבור שלא. עצם קיומו של הסדר לקוי, חלקי או בלתי מסודר, אינו מחייב בהכרח התעלמות ממנו או פסילתו. הסדר שכזה יש לבחון בקפידת יתר אל מול זכויותיהם של אלה אשר הוא אמור לחול עליהם. בחינה שכזו בעניינם של המערערים מעלה שעל אף הפגמים, יש לתת תוקף להוראות ההסדר החדש: ראשית - שני המערערים החלו בלימודיהם זמן רב לאחר הפצת המברק מאפריל 1997. כפי שהסברנו, חזקה שתוכן המברק היה בידיעתם. לפי מברק זה, הוכרו לימודים אך ורק בשלוחות של מוסדות זרים שקיבלו היתר מן המועצה להשכלה גבוהה. המערערים למדו במוסד זר שלא פעל כשלוחה ולא היה בעל היתר מן המועצה להשכלה גבוהה. שנית - המברק מאפריל 1997 יצר מציאות חדשה. אכן, מציאות זו לא היתה שלמה ולא הייתה ברורה כל צרכה, אך לא ניתן להתעלם ממנה. מציאות זו חייבה את המערערים- למיצער - לקיים בירור באשר לתוכן ההסדר החדש ובאשר למידת השפעתו על מסגרת הלימודים בהם ביקשו המערערים להשתלב. זאת הם לא עשו. בקשר לכך טענו המערערים כי הם ערכו בירורים עם חבריהם, אלא שנעלה מספק שהכתובת לעריכת בירורים אינה בקרב עמיתים לשרות אלא אצל הגורמים המקצועיים בארגון המוסמכים להעניק מידע ברור ואמין. " (עע 174/03 סגן ניצב שפיק סעיד - מדינת ישראל, לא פורסם, ניתן ביום 29.05.05) 35. לאור כל האמור לעיל, לא הרימה המערערת 1 את נטל ההוכחה לפיו המשיבה הבטיחה לה שהתואר יוכר לצורך דירוג ושכר. על אחת כמה וכמה שיתר המערערים אשר לא בדקו את זכויותיהם לפני שהתחילו ללמוד אינם יכולים להסתמך על ההבטחה. 36. משקבענו שלא היתה הבטחה מנהלית, אין צורך לבחון טענות נוספות של מי מהצדדים בקשר להבטחה מנהלית כגון: האם ההבטחה ניתנה על ידי מי שמוסמך לתתה, האם המשיבה מוסמכת ליתן הבטחה מינהלית למי שאינו עובד מדינה בעת מתן התשובה, והאם התשובה ניתנה מתוך כוונה שיהיה לה תוקף משפטי מחייב. ד. הבחנה בין שונים 37. התואר של שלוחת מכללת צ'מפלין מוכר על ידי המועצה להשכלה גבוהה ומוכר על ידי הרשות בארה"ב ואילו התואר של הקולג' אינו מוכר בשניהם. לכן הבחנה בין המערערים לבין בוגרי שלוחת מכללת צ'מפליין מבוססת על הוראות המעבר בתיקון 11 לחוק וכן על ההודעות שפירסם משרד החינוך בשנים 1995 ו-1997 . בעניין שפיק סעיד, מוסיף עוד השופט צור כך: "זוהי הבחנה לגיטימית בין שתי קבוצות שונות, העולה בקנה אחד עם ההסדרים הקבועים בהודעות ובחוק ואין בה הפליה פסולה בין שווים." יצויין, כי בפסק הדין בעניין שפיק סעיד הסכימו כל חברי המותב בסוגיה זו. 38. לא זו אף זאת, לגופו של עניין, התארים של הבוגרים שונים בתוכנם ובמהותם מהתארים של בוגרי מכללת צ'פליין בקריטריונים הבאים: א. תנאי הקבלה שונים. ב. הקורסים ותוכנית הלימודים שונה בין שני התארים. ג. הנקודות בגינן ניתן קרדיט אקדמי בשלוחת מכללת צ'מפלין הם תעודת טכנאי או הנדסאי של גוף מוסמך בארץ ובהיקף המותר. לעומת זאת, בתעודות של תלמידי אוניברסיטת נובה מוכר קרדיט גם על לימודים בחו"ל מבלי לפרט את מהותם. יתר על כן היקף הפטור בגין לימודים קודמים עולה על היקף הפטור המירבי בתקנות. ד. רק 30 נקודות מתוך תוכנית הלימודים לתואר ראשון מוכרת על ידי אוניברסיטת נובה כלימודים פנימיים הזהים במתכונתם ללימודים בחו"ל ונערכים על ידי מורים מוסמכים מחו"ל. יתר הקורסים בקולג' מוכרים כלימודים חיצוניים המזכים בפטור, כך שאינם עומדים בדרישות הפיקוח הנדרשות. 39. נמצאנו למדים כי קיימים הבדלים מהותיים בין התואר של צ'מפליין לתואר של אוניברסיטת נובה. לאור האמור לעיל בוגרי הקולג' לא הוכיחו כי הופלו לרעה לעומת בוגרי שלוחת מכללת צ'מפליין. 40. לסיכום, בדין סירבה הוועדה לבחון את שקילות התואר כאשר הקולג' בו למדו המערערים אינו עומד בתנאים המוקדמים להכרה בו כמוסד להשכלה גבוהה היכול להעניק תארים אקדמיים המוכרים לצורך דירוג ושכר. 41. בשולי הדברים אעיר, כי הכתובת האמיתית והנכונה לטרונייתם של המערערים אינה המשיבה, כי אם מפעילי אוניברסיטת נובה ומפעילי שלוחתה בישראל, שהביאו את המערערים להאמין כי תוארם יוכר על ידי מי מרשויות המדינה לכל דבר ועניין. 42. סוף דבר - הערעור נדחה. בנסיבות העניין אין צו להוצאות. השכלה גבוהההכרה בתואר / שקילות לתוארדירוג שכר (דרגה)