חוקת העבודה לעובדי הרשויות המקומיות

1. בפנינו בקשת צד בסכסוך קיבוצי, בעניינה נתן כבר בית הדין צו מניעה זמני לבקשת המבקשת. (להלן:"צו המניעה"). בצו המניעה תואר הרקע לסכסוך נשוא הבקשה כדלקמן: "בפנינו בקשה למתן צו מניעה זמני (להלן: "הבקשה") שהוגשה יחד עם בקשת צד בסכסוך קיבוצי. נשוא הבקשה הנה החלטת ראש העירייה המשיבה, שעצם קיומה אינו שנוי במחלוקת, לפיה לאור הגירעון התקציבי של המשיבה ומאחר ועד מועד מתן ההחלטה לא הושגה הסכמה בין ועד העובדים לבין העירייה אשר לצמצום מצבת כוח האדם, מבוטל, החל מחודש ינואר 2001, תשלום הוצאות אחזקת הרכב לעובדי העירייה (להלן: "ההחלטה"). המבקשים בבקשה זו טוענים שההחלטה הינה חד צדדית, נעשתה תוך הפרה של ההסכמים הקיבוציים החלים במקום העבודה, ומבלי שנעשה שימוש במנגנוני ישוב חילוקי הדעות הקבועים באותם הסכמים. יצויין כי המשיבה, מצידה, לא רק שלא חלקה על הטענה לפיה נמנעה מלפנות, עובר למתן ההחלטה, למנגנוני ישוב חילוקי דעות כלשהם, אלא שהודיעה על סירובה לפנות לאלה, מהנימוק שלמי מבניהם אין מוקנית הסמכות לדון בהחלטתה האמורה, והכרעה שלהם תהא בגדר "אולטרה וירס". 2. יצויין כי לבקשת המשיבה נקבעה ישיבה לשמיעת ראיות הצדדים, ובה שמענו את עדויות המצהירים מטעם שני הצדדים בחקירה נגדית על תצהיריהם . 3. בהחלטה שניתנה לעניין צו המניעה סקר בית הדין את ההסכמים הקיבוציים החלים על מערכת היחסים שבין הצדדים והם כדלקמן: א) חוקת העבודה ברשויות המקומיות והמועצות האזוריות (להלן: "חוקת העבודה"). ב) הסכם קיבוצי כללי מיום 03/03/99, שנחתם בין הסתדרות העובדים הכללית החדשה לבין מרכז השלטון המקומי ואחרים, בעניין שכרם ותנאי עבודתם של עובדים ותיקים וחדשים ובעניין תוספות שכר מקומיות (להלן: "ההסכם הקיבוצי"). ג) הסכם קיבוצי מיוחד מיום 14/06/99 בין עיריית טבריה לבין הסתדרות מרחב כינרת, בעניין קיצוץ בסעיף ההוצאות, השכר והוצאות הפעולות בתקציב העירייה (להלן: "הסכם ההבראה")". 4. להלן עיקר טענות ב"כ המבקשת, בסיכומיה בכתב שהוגשו לעניין התיק העיקרי: א) המשיבה פעלה, בהחלטה נשוא הבקשה, בניגוד להוראות פרק י"ז וס' 82 לחוקת העבודה לעובדי הרשויות המקומיות. לית מאן דפליג, כי הרצון לפגוע בתנאי העבודה של העובדים "הונחת" על נציגות העובדים ובא לה בהפתעה ללא תיאום עימה וקבלת הסכמתה (המשיבה סבורה כי הסוגיה הינה בגדר פררוגטיבת מעבידה המאפשר לה לפעול באורח חד צדדי). ב) ההסתדרות עומדת על דעתה לפיה יש להפעיל את מנגנון יישוב חילוקי הדעות ולא לאפשר למשיבה לעשות דין לעצמה בכל הנוגע לתנאי העבודה האמורים. ג) המשיבה הפרה את ההסכם הקיבוצי מיום 03/03/99 בעניין אישור התוספות המקומיות ברשויות המקומיות. "סעיף 2 להסכם הקיבוצי מגדיר "תוספות מקומיות" כדלקמן: "תנאים ותניות בעניין שכר, או הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, למעט בעניין פרישה לגמלאות, שנחתמו, שהוסכמו, שנקבעו או שהונהגו, בין הצדדים או בין מי מיחידיהם, בהסכמים קיבוציים; או בהסדרים קיבוציים דו צדדיים או חד צדדיים; או בהסכמות; או בהתחייבויות אחרות, בין שמקורם בכתב, בנוהג או בעל פה". ואילו "משכורת" מוגדרת באותו סעיף כדלקמן: "הכנסה חודשית הכוללת לרבות החזרי הוצאות, כולל גילום וזקיפת תשלומים, למעט תשלומים שאינם חדשיים". מכאן, שסעיף 2 לעיל מתייחס גם להטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, קרי החזרי הוצאות למינהן, אחזקת רכב וכד' (וזאת מבלי לבחון את הסוגיה האם מדובר ברכיב החזר תשלום אחזקת רכב אמיתי או שהינו בגדר פיקציה כחלק ממרכיב השכר, תוך שמירת על הפאשרות לטעון, במקרים אחרים ובנסיבות אחרות, את הטענה השנייה לעיל) סעיף 16 להסכם הקיבוצי אינו מאפשר פגיעה בעניינים הקבועים בהסכם הקיבוצי, במסגרת תוכנית הבראה, אלא בהסכמה של ההסתדרות ומרכז השלטון המקומי כדלהלן: "מוסכם ומובהר בזאת כי במסגרת תוכנית הבראה בעניין עובדים ברשות ספציפית, יהיו יחיד הצדדים רשאים לסטות מהתנאים בעניין שכר הקבועים בהסכם זה, באופן המפחית או מוסיף עליהם ובלבד שכל סטיה המוספיה על התנאים כאמור, תובא לאישור הממונה. תוכנית הבראה כאמור, במידה ותיחתם, תיכנס לתוקף רק לאחר הוספת חתימות ההסתדרות מצד אחד, ומרכז השלטון המקומי, שלוש הערים הגדולות, מרכז המועצות האזוריות, חבר המועצות הדתיות לפי העניין, מצד שני". הא בהא תליא, על פי ההסכם הקיבוצי כניסה לתוקף של תוכנית הבראה מוסכמת ברשות ספציפית (ראה הרישא של הסעיף), שיש בה משום שינוי בתנאי עבודה של עובידם - הקבועים בהסכם, דורשת הסכמה גם של ההסתדרות - ואינה יכולה להיעשות באופן חד צדדי. ד) המשיבה מפרה את תכנית ההבראה: תכנית ההבראה קובעת בסעיף 1 בעמ' 1 למטה, בהאי לישנה כדלקמן: "לא תהיה פגיעה בשכרם של עובדי העירייה הנוכחים בכל הגמולים אשר שולמו להם עד למועד חתימה על הסכם זה (בשעות נוספות, אחזקת רכב ותשלומים נלווים נוספים) וכן, ככל הנוגע לתנאי העסקתם וזכרם אם מתוך הסכמים, נוהג, מנהג וכד'". ובסיפא של עמ' 2 לתכנית ההבראה נכתב: "תכנית זו הינה סופית ולא יהיו מהלכים/נקיטת פעולות חד צדדיות, אשר יהיה בהם כדי לפגוע במעמדם ו/או, בזכויות עובדי העירייה". ה) המשיבה מפרה את חובת תום הלב, בכך שהיא פועלת, לעניין הקיצוץ נשוא הבקשה, בשרירות ובחוסר הגינות. ו) הרצון לקצץ בשכר באורח חד צדדי מנוגד להלכת מילפלדר. ז) ומכאן, שהמשיבה אינה יכולה לפגוע ולקצץ במרכיב אחזקת הרכב באורח חד צדדי תוך פגיעה בחוזה העבודה של העובדים הזכאים למרכיב זה. צא ולמד, כי התחייבות המשיבה שלא לפגוע במרכיב הרכב, המופיעה בתכנית ההבראה, מגלה את דעתה כי אין מדובר בפרוגטיבית מעבידה - וכי היא אינה יכולה לפעול חד צדדית וללא הסכמת נציגות העובדים בנוגע לקיצוץ אות מרכיב. 5. להלן עיקר טענות ב"כ המשיבה בסיכומים בכתב שהוגשו לעניין התיק העיקרי: א) ס' 82 לחוקת העבודה לעובדי הרשויות המקומיות אינו חל על נושא אחזקת הרכב, שכן נושא זה אינו בגדר "תנאי העבודה", לעניין החוקה האמורה. בנוסף, פרק ה' לחוקת העבודה הדנן בין היתר בתוספות שכר והחזר הוצאות ובסעיף 21 א' הדן בקצובת הנסיעה לה זכאים העובדים עקב נסיעתם בתחבורה ציבורית לעבודה וממנה, אך אין כל התייחסות ספציפית לאחזקת הרכב אם כן היכן הופרה חוקת העבודה בעניין זה? . ב) ככלל, אין לראות ברכיב אחזקת הרכב כנכלל בהגדרת "שכר" לעניינים שונים ועל כן רשאי המעסיק לשנות התנאים לעניין רכיב שכר זה וזאת בגדר הפרוגטיבה המוקנית לו לנהל מפעלו כראות עיניו. ג) ההחלטה נשוא הבקשה איננה מנוגדת להוראות ההסכם הקיבוצי מיום 03/03/99 שכן ביטול תשלום "אחזקת הרכב" לעובדים אינו בגדר שינוי ב"משכורת הקובעת" המשולמת להם. ד) אין לראות ב"תכנית ההבראה" הסכם קיבוצי וזאת משום שלא נרשמה כדין בתוך חודשיים מיום החתימה עליה, אלא רק בחלוף כמחצית השנה מאותו היום. ה) תכנית ההבראה מורכבת משני נדבכים שאין בניהם מאומה. במסגרת תוכנית ההבראה של העירייה סוכם כי תוכנית ההבראה תסתיים בהסכמה הדדית בין העירייה ובין ועד העובדים עד סוף חודש דצמבר 2000, ובמהלך הזמן התנהל מו"מ בין העירייה לבין יו"ר ועד העובדים ליישום תוכנית ההבראה, אך כל הישיבות לא נשאו פרי, שכן לאחר שהושגה הסכמה בעניין זה או אחר, חזר בו יו"ר הועד מהסכמתו. במהלך כל תקופת המו"מ במסגרת תוכנית ההבראה של המשיבה, עליה חתומים ועד העובדים וההסתדרות, ניהל יו"ר ועד העובדים מו"מ שלא בתום לב, ובכל פעם תרץ את חזרתו מההסכמות שהושגו בסיבות כאלה ואחרות, ובהיעדרות מופגנת מישיבת מנהלי המחלקות בעירייה, יו"ר ועד העובדים אף הגדיל לעשות, כאשר הנחה את מנהלי המחלקות שלא להישמע להוראות מזכיר העירייה, וכן איים בהשבתת העירייה. המשיבה הוכיחה כי תוכנית ההבראה נועדה ל"קיצוץ בסעיף הוצאות השכר והוצאות הפעולות בתקציב 1999" , כאשר הצדדים לעניין זה התחייבו לקיים את תוכנית הבראה בעיריית טבריה ולממשה עד לחודש דצמבר 2000. ו) גם אם נניח כי לתוכנית ההבראה יש תוקף של הסכם קיבוצי, הרי שחודשיים לפני תום המועד יכלה העירייה לבטלו כולו או את חלקו וכך פעל ראש העיר כאשר שלח את המכתב המתייחס לסעיף הוצאות הרכב. בכך הוא נהג בתום לב כיוון שהתייחס לסעיף ספציפי, ולא ביטל את כל ההסכם. חובה מיוחדת מוטלת על המעביד לנסות להגיע להסכם קיבוצי חדש. במקרה הנידון לא נגוע ביטול ההסכם בחוסר תום לב: העובדים ידעו לפני ההודעה המוקדמת על השינוי הצפוי. המעביד היה נתון בקשיים. המעביד ניהל מו"מ לגיבוש הסכם חדש, אולם היה לו אנטרס לגיטימי לסרב להסכם המוצע. ז) המבקשת וועד העובדים הם אלה שפעלו בחוסר תום לב ביישומו של הסכם ההבראה. 6. האם היה מקום להעביר את השאלה שמחלוקת להכרעת ועדה פריטטית: א) נפתח ונאמר כי בהחלטה בעניין צו המניעה, העיר ביה"ד בהקשר הנדון כדלקמן: "נאמר עוד, כי איננו מקבלים, כלל ועיקר, את גישת המשיבה לפיה אין לפנות בעניין המחלוקת בה עסקינן לועדה פריטטית. מדובר במנגנון לישוב חילוקי דעות שנקבע בחוקת העבודה החלה על מערכת היחסים שבין הצדדים, ומיצויו הנו בגדר חובה. על פי ההלכה הפסוקה, רק במקרים קיצוניים ביותר נכון יהא לומר שעסקינן בוויכוח סרק שאין להעמידו בפני ועדה פריטטית, ו- "די בקביעה של צד אחד שקיים סכסוך בין הצדדים להסכם קיבוצי, ואין הצד השני יכול לבוא ולומר שהנושא ברור וחד משמעי" (דב"ע מט/ 4-30 אל אופ נ' ההסתדרות הכללית, פד"ע כ' 390). לצד האמור לעיל נדגיש, כי המבקשת עצמה לא טענה כי פעלה להקמת ועדה פריטטית ולא הוצגה בפנינו ראיה בדבר ניסיונותיה לפעול בעניין זה, וטוב הייתה עושה באם, עוד בטרם פנייתה לבית הדין, הייתה נוקטת בצעדים להפעלת מנגנון זה". ב) איננו מוצאים לנכון להרחיב בתאור ההלכות שנפסקו לעניין הקמת ועדות פריטטיות כאשר מתגלעות מחלוקות בין הצדדים להסכמים קיבוציים. נציין רק כי בתי הדין חזרו ופסקו שהנטיה הנכונה הינה לתת נפקות מירבית להסכמות הבאות לידי ביטוי בהסכמים קיבוציים, בדבר כינוס ועדות שכאלה, ונטיה זו תבוא לידי ביטוי, בין היתר, בפרשנות מרחיבה שתנתן לנושאים שעל פי ההסכם הקיבוצי נקבעו ככאלה שחלוקי דעות באשר אליהם יועברו להכרעת ועדה פריטטית. ג) איננו מקבלים, כלל ועיקר, את השקפת המשיבה לפיה מרכיב "אחזקת הרכב" המשולם לעובדי העירייה, אינו נכלל בביטוי "תנאי העבודה" המוזכר בס' 82 לחוקת העבודה לעובדי הרשויות המקומיות (להלן:"החוקה"). ראשית: כבר ציינו בהחלטה בעניין צו המניעה שמדובר במספר לא קטן של עובדים אשר המרכיב האמור מהווה חלק משמעותי משכרם, וקיצוצו יהווה שינוי כבד משקל בתמורה המשולמת להם בגין עבודתם. שנית: ועוד בטרם נתייחס לשאלת תוקפו של ההסכם הקיבוצי בעניין תוכנית ההבראה, ו/או לחלותו של ההסכם הקיבוצי מיום 03/03/99 על מערכת היחסים שבין הצדדים ועל נסיבות המקרה דנן, הרי שמדובר בשני הסכמים שמלשונם והוראותיהם ברור שעפ"י כוונת הצדדים להם, יש לראות ב"תוספות" לשכר היסוד, משום עניין מהותי בתנאי העבודה, ששינויו דורש הסכמת ההסתדרות (כך עפ"י ס' 16 להסכם הקיבוצי מיום 03/03/99) ואשר אין לפגוע בו במהלך יישומה של תכנית ההבראה (כך הסיפא לס' 1 ב"תכנית ההבראה"). שלישית: איננו סבורים שיש מקום להסיק לענייננו, כפי שביקש ב"כ המשיבה לעשות, מהגדרת ה"שכר הקובע" לעניין תשלום פיצויי פיטורים או הפרשות לקופות גמל. רביעית: גם מלשונו של ס' 82 לחוקת העבודה אין להבין שמנגנון ישוב חלוקי הדעוות שנקבע בפרק י"ז לחוקה, מתייחס רק לחילוקי דעות בעניין זכויות ותנאי שכר שמקורם בחוקה עצמה. שהרי - גדר העניינים שמנגנון ישוב חילוקי הדעות מחייב לגביהם, הוגדרו כ- "כל העניינים הנוגעים לעובדים בקשר עם העבודה ותנאיה או מילוי חוקת העבודה". ללמדנו - שמדובר בנושאים שהנם בגדר מילוי חוקת העבודה וגם כל אלה הנוגעים לעבודה ותנאיה. ד) נוכח האמור לעיל, במצטבר, סבורים אנו שכבר מכוח חוקת העבודה, בהחלתה תוך התחשבות ב"הקשר התעשייתי" כפי שהוא בא לידי ביטוי בהסכמים הקיבוציים הנוספים החלים על הצדדים, שומא היה על המשיבה לדון עם ועד העובדים בנוגע לקיצוץ מרכיב אחזקת הרכב של עובדיה, ומשלא הושגה הסכמה - לפעול בהתאם למנגנון ישוב חילוקי הדעות שבחוקת העבודה. 7. אמנם, נוכח מסקנתנו שדלעיל, לפיה החלטת ראש העיר נשוא ההליך שבפנינו - נעשתה שלא כדין, מתייתר במידה רבה הצורך בדיון ביתר המחלוקות בין הצדדים. ברם - רואים אנו לנחוץ להעיר מספר הערות אשר לטיעוני המשיבה בפנינו בנוגע להסכם הקיבוצי שהוגדר "תכנית ההבראה". סבורים אנו שמדובר בהסכם קיבוצי המחייב במערכת היחסים שבין הצדדים. איננו מקבלים טענות המשיבה לפיה משנרשם ההסכם רק בחודש דצמבר 99 למרות שנחתם בחודש יוני 99 - אין לו עוד תוקף מחמת שלא נרשם בתוך חודשיים מיום חתימתו. טענה שכזו אינו עולה בקנה אחד עם ההלכה הפסוקה אשר יחסה, ולא אחת, תוקף להסכמים קיבוציים שנרשמו מספר שנים לאחר חתימתם. איננו מקבלים גם את הטענה לפיה תוקפה של תכנית ההבראה, ועימה תוקפו של ההסכם כולו, פג בתום שנת 99. טענה זו אינה עולה בקנה אחד עם הדין לפיו גם הסכם קיבוצי לתקופה קצובה יהא בתוקף עד שיבוטל כדין, וגם לא עם העובדה שאינה שנויה במחלוקת בין הצדדים ועולה בבירור מטיעוני המשיבה עצמה, לפיהם נכון למועד מתן ההחלטה נשוא הסכסוך שבפנינו - היו המגעים בין הצדדים, ליישום תכנית ההבראה, בעיצומם, והמשיבה בעצמה יחסה למבקשת חוסר תום לב בנקיטת הליך זה בשלב בו המשא ומתן עדיין מתקיים. עוד נוסיף, שאין מקום, כלל ועיקר, לראות במכתבו של ראש העיר בדבר הקיצוץ בתשלום אחזקת הרכב, כהודעת ביטול של ההסכם הקיבוצי ב"חלקו". 8. סיכומו של דבר ונוכח האמור לעיל, אנו קובעים שהחלטת ראש העיר בדבר הפסקת תשלום מרכיב אחזקת הרכב לעובדי העירייה, כמות שנעשתה, לא נעשתה כדין ובהתאם להוראות ההסכמים הקיבוציים החלים במערכת היחסים שבין הצדדים, ועל כן בטלה היא ומבוטלת. ככל שתבקש המשיבה לבצע את הקיצוץ האמור, שומא עליה לדון בעניין זה עם ועד העובדים , והיה ולא תושג הסכמה בין הצדדים, עליה להביא את העניין להכרעה בהתאם למנגנון ישוב חלוקי הדעות שבפסק י"ז לחוקת העבודה לעובדים הרשויות המקומיות. 9. בנסיבות העניין אין צו להוצאות. 10. במידה ומי מהצדדים יבקש לערער על פסק דיננו זה עליו להגיש ערעור לבית הדין הארצי לעבודה בירושלים וזאת בתוך 14 יום ממועד קבלת עותק פסק הדין. ניתן היום כ"ד באב, תשס"א (13 באוגוסט 2001) בהעדר הצדדים. להפצה מיום 13/10/2001. שפר ורד - שופטת נציג ציבור (עובדים) נציג ציבור (מעבידים) רשויות מקומיותחוקת העבודה