ארנונה על מחסן תת קרקעי

ארנונה על מחסן תת קרקעי השופטת מ' שידלובסקי-אור עניינה של עתירה זו היא סיווגם לצורכי ארנונה של מחסנים תת-קרקעיים שבשוקניון בירושלים (להלן - המחסנים). 1. מכוח סמכותה לפי סעיף 8 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992 (להלן - חוק ההסדרים), החליטה המשיבה - עיריית ירושלים (להלן - העירייה או עיריית ירושלים), להטיל ארנונה כללית על בניינים שבתחומה בשנת 2001. במסגרת צו הארנונה לשנה זו, חילקה העירייה את בנייני העיר לסיווגים שונים לצורך קביעת תעריפי חיוב הארנונה. בין היתר, גבתה העירייה ארנונה בשל מחסנים תת-קרקעיים בשוקניון. העותרים, שהינם בעליו של השוקניון, מבקשים לבטל את חיובי הארנונה שהוטלו על מחסנים אלו, עקב חוסר סבירות קיצוני הבא לידי ביטוי בכריכתם של המחסנים עם משרדים וחנויות על-קרקעיים, על-ידי סיווג זהה. העובדות 2. העותרת 1 הינה חברה בע"מ שהוקמה על-מנת לנהל את שוקניון אגריפס ברחוב שמואל ברוך בירושלים (להלן - הבניין או השוקניון). הבניין נועד לשמש שוק מקורה, חניון ומחסנים. העותרים 2-3 ביחד עם ג.מ.ח.ל בע"מ הם הבעלים של בניין השוקניון, פרט לחלקים שנמכרו לאחרים. בבניין השוקניון שלוש קומות מעל פני הקרקע המשמשות למסחר ושש קומות מתחת לפני הקרקע, מהן בשלוש קומות נבנו מחסנים ובשלוש הנותרות נבנה חניון. שטחי המחסנים בהם עסקינן, מחויבים בארנונה לפי תעריף סיווג "משרדים, מסחר ושירותים" כפי שהוגדר בסעיף 2 לשיעורי הארנונה הכללית (החלטה מתוקנת), הגדרת אזורים לשנת 2001 (להלן - שיעורי הארנונה) שהינו חלק מצו הארנונה של עיריית ירושלים לשנת 2001. הסיווג הנ"ל חל על כל הנכסים העסקיים בירושלים, פרט לבנקים, חברות ביטוח, תעשייה, מלאכה, בתי קולנוע, באולינג, בתי אבות וחניונים אשר להם סיווגים ותעריפים נפרדים. התעריף לסיווג זה הוא 243.82 ש"ח למ"ר לשנת הכספים 2001. שטחם הכולל של המחסנים הוא 2,889 מ"ר, מהם השטח של 1,611 מ"ר מחויב בארנונה על שם הבעלים או השוכרים, ואילו יתרת השטח, 1,278 מ"ר, עומד ריק והעותרים מחויבים בגינו בארנונה. המחסנים מצויים בקומת מרתף מתחת לפני האדמה, ללא חלונות, ללא זרימת אוויר וללא אור. טענות הצדדים 3. העותרים טוענים, כי החלטת העירייה לסווג מחסנים תת-קרקעיים בסיווג זהה לסיווג החל על משרדים וחנויות עיליים, לוקה בחוסר סבירות קיצוני ועל-כן יש לבטלה. העירייה, בתשובתה, אינה מתייחסת לסיווג המחסנים, אלא לתעריף החיוב בלבד. העירייה טוענת, כי החלטתה על הטלת ארנונה בתעריף זהה הן למשרד, מסחר ושירותים והן למחסנים עסקיים, בין שהינם נמצאים בקומת המרתף ובין שנמצאים בקומה גבוהה יותר, היא סבירה וכדין. לטענת העירייה, מחסן הנמצא בבניין בו מתנהל העסק ו/או בבניין אחר, הוא חלק בלתי נפרד מהעסק, ולכן סביר כי המחסן העסקי המהווה חלק בלתי נפרד מהעסק, יחויב בארנונה באותו תעריף שבו מחויב הבניין בו נמצא העסק העיקרי. דיון 4. השאלה היא, האם החלטת העירייה לסווג מחסנים תת-קרקעיים בסיווג זהה לזה של חנויות ומשרדים עיליים, היא החלטה סבירה, וכתוצאה מכך, האם גביית הארנונה בתעריף זהה מחנויות ומשרדים, מחד, וממחסנים תת-קרקעיים, מאידך, היא החלטה סבירה. מכוח חוק ההסדרים מותקנות מידי שנה תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות (בהן קבועה הוראה 3(1)) לפיהן רשאית הרשות להטיל ארנונה על בניין "...בהתחשב עם סוג הבנין, שימושו והמקום שבו הוא נמצא". החוק מעניק לרשות ארבעה קריטריונים להבחין בין הנכסים ושיעורי הארנונה, לפי שטח, סוג הבניין, שימוש ומיקום. בהתאם לפסיקת בתי-המשפט, בסמכותה של הרשות להחליט האם להשתמש במבחנים אלו, כולם או חלקם (בג"ץ 345/78 ירדניה חברה לביטוח בע"מ נ' עירית תל-אביב-יפו [1]; בג"ץ 547/84 עוף העמק, אגודה חקלאית שיתופית רשומה נ' המועצה המקומית רמת-ישי [2]). נוסף לקריטריונים שבתקנות, הכירו בתי-המשפט בקריטריונים נוספים שהרשות רשאית להתחשב בהם לצורך קביעת סיווג ושיעור הארנונה. הרלוונטיים שבהם לענייננו הם: נגישות, צפיפות ואיכות חיים, סטנדרד בנייה ושירותים נלווים, רווחיות העסק ורמת השירותים שמספקת העירייה. לאור חזקת תקינות ההליך על-ידי הרשות, קבעה פסיקת בתי-המשפט כי היקף שיקול-הדעת הנתון לעירייה ביחס למהות המבחנים שעליהם תבסס את חיובי הארנונה הוא נרחב, כיוון שהעירייה מוחזקת כמי שמיטיבה לדעת את כלל צורכי העיר ואת מידת יכולתם של מחזיקי הנכסים לסוגיהם לשאת בנטל הארנונה (בג"ץ 1355/93 ועד מעקב לענין ארנונה ירושלים נ' ראש עיריית ירושלים [3]; ע"א 565/00 עיריית קריית אתא נ' חרס [4]). 5. עיריית ירושלים ראתה לנכון לסווג בסיווג נפרד אך ורק מחסנים המצויים באזור התעשייה עטרות. שאר המחסנים בירושלים מסווגים כ"משרדים, שירותים ומסחר, לרבות מתקני חשמל, תחנות אוטובוס, מסעדות, תחנות דלק, חנויות, רשתות שיווק, דוכנים, מרכולים ובתי מרקחת...", הכל לפי סעיף 2 לשיעורי הארנונה. לכן, התעריף על-פיו גובה העירייה ארנונה מהעותרים עבור המחסנים, זהה לתעריף אותו גובה העירייה עבור חנויות ומשרדים עיליים. על-מנת שתיקבע קטגוריה נוספת וייקבע תעריף נפרד של מחסנים תת-קרקעיים כפי שמבקשים העותרים לעשות בעתירה שבפניי, עליהם להוכיח חוסר סבירות קיצוני. דרך המלך להוכחת חוסר סבירות קיצוני, לעניין סיווג ותעריפים כאחד, היא על-ידי השוואת תעריפי הארנונה הנדונים לתעריפי הארנונה הנהוגים בעיריות אחרות (ראו לדוגמה בג"ץ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא [5], בעמ' 803; בג"ץ 397/84 בנק דיסקונט לישראל בע"מ נ' עיריית גבעתיים [6], בעמ' 21). ואכן, העותרים הציגו בפניי נתונים לגבי סיווגי ותעריפי הארנונה המתייחסים למחסן במרתף בשש ערים (תל-אביב-יפו, חיפה, רמת-גן, אשדוד, באר-שבע וראשון לציון) והשוו בין תעריפים וסיווגים אלו, לנהוג בעיריית ירושלים. העירייה מצדה כפרה בנתוני העותרים והציגה נתונים מטעמה לגבי ערים נוספות (תל-אביב-יפו, חיפה, נתניה, רעננה, רמת-גן, אשדוד). 6. אדון בתחילה בהשוואת הסיווג - להלן אופן סיווג מחסנים תת-קרקעיים בערים השונות, כפי שהוצג לפניי על-ידי הצדדים: תל-אביב-יפו - ארנונה כללית לשנת 2000; סעיף 3.4.2, מחסנים - "מחסני ערובה, מחסני עצים וכן מחסנים אחרים המשמשים לאחסנה בלבד ובתנאי שלקוחות אינם מבקרים בהם והם אינם נמצאים בקומת העסק אותו הם משרתים ואינם נמצאים בקומות רצופות לעסק ולמעט מחסנים המשמשים לשיווק ולהפצה יחויבו בתעריף... בנינים כנ"ל הנמצאים במרתף יחויבו בתעריף נמוך ב-20% מהתעריפים הנקובים (מתייחס ל-40 מ"ר הראשונים)". חיפה - צו מסים 2000; בפרק שכותרתו סימול וסיווג הבניין - "ע1... ע2... ע3 - א. מרתף...". רמת-גן - ארנונה כללית לשנת 2000; שיעורי ארנונה לשנת 2000 - "ב. סה"כ בנייני משרדים, שירותים ומסחר - ... 4. מחסני עסק בכל חלקי העיר ללא הבדלי אזורים...". אשדוד - ארנונה 2001; חלק ב' - ארנונה כללית על מבנים שאינם משמשים למגורים; סיווג ראשי 300; תת-סיווג 390 - "מחסני עזר לעסקים הקיימים באשדוד, אך לא נעשית בהם פעולת מכירה והם אינם צמודים לעסק, או שהם מופרדים לחלוטין בקיר בנוי ללא כל אפשרות של גישה או מעבר מהם לעסק והכניסה אליהם נפרדת, הנכללים בתת סיווג 301-308...". באר-שבע - ארנונה כללית לשנת 2001; סעיף 24, מחסנים - "א. שטח מחסן בין כמבנה צמוד עיקרי ובין כמבנה נפרד המשמש ומשרת את מטרות העסק כמפורט בפריטים... ו-23 (מסחר), יחויב בארנונה בשיעור של 75% מהמפורט לעיל לגבי אותם מבנים. ב. ... ג. למרות האמור לעיל, על ארכיבים ומחסנים תת-קרקעיים שאינם צמודים מהמבנה עצמו, אלא הם מהווים מבנה תת קרקעי נפרד... תוטל ארנונה בכל האזורים". רעננה - ארנונה כללית לשנת 2000; חלק שני - "סעיף 2 - משרדים שרותים ומסחר - 2.1. בתי עסק, משרדים, בתי ספר פרטיים מכל סוג שהוא וכל מבנה אחר שאינו משמש למגורים ושלא הוגדר במפורש בחלק זה, לרבות מחסנים, סככות וכדומה. 2.1.1. סוגי נכסים לסעיף 1 נקבעו 4 סוגי נכסים - סוג 1 - כל נכס המצוי בקומת קרקע... סוג 2 - כמו סוג 1 אך אינו נמצא בקומת קרקע. ... 12. נכסים אחרים 12.4 מרתפים ריקים ללא שימוש יחויבו בתעריפים הבאים על פי האזור והסוג". נתניה - ארנונה כללית לשנת 2000; פרק ג' - מסחר, תעשייה, חקלאות - "1. מסחר א ... ב. הגדרת סוגי הנכסים במסחר - חנויות, משרדים, אולמות. מחסנים". ראשון לציון - ארנונה כללית לשנת 2000; סעיף 2 - ארנונה כללית - עסקים, משרדים, תעשייה - "סוג הנכס 2.1 משרדים, מסחר ושירותים ... מחסנים יחויבו ב-50% מהחיוב. גלריות ומרתפים לאחסנה יחויבו ב-75% מהחיוב". ולשם ההשוואה - ירושלים - שיעורי הארנונה הכללית (החלטה מתוקנת), הגדרת אזורים לשנת 2001 - "2. משרדים שירותים ומסחר - לרבות מתקני חשמל, תחנות אוטובוס, מסעדות, תחנות דלק, חנויות, רשתות שיווק, דוכנים, מרכולים ובתי מרקחת, למעט בנקים". מהאמור לעיל עולה בבירור, כי עיריית ירושלים, הינה העירייה היחידה שאינה מפרידה בסיווג בין משרדים וחנויות עיליים ובין מחסנים תת-קרקעיים, בין אם ההבחנה היא בשל השימוש (מחסן), או בשל המיקום (מרתף), ובין אם בשל שני המרכיבים כאחד. 7. תעריפי הארנונה ככלל, הינם פועל יוצא של הסיווג, אם כי, לרוב, ישנם משתנים נוספים, כגון גודל השטח. העירייה טענה כי גם אם הסיווג לגבי מחסנים תת-קרקעיים אינו זהה הרי שתעריפיה זהים לאלו של הערים האחרות ועל-כן אין בחיובי הארנונה משום אי-סבירות קיצוני. באי-כוח העירייה, בבוחנם את תעריפי העיריות השונות, ערכו השוואה נפרדת, בין מחסנים לעסקים, לבין עסקים במרתף למחסנים במרתף. נראה כי השוואה כזו אינה ראויה בענייננו. ניתן ללמוד כי כל עירייה איזנה, על-פי שיקוליה המיוחדים, את התעריפים בין עסק למחסן תת-קרקעי באופן שונה. לעתים ההבדל בתעריף הארנונה בא לידי ביטוי בסיווג על פי השימוש שנעשה בנכס, עסק לעומת מחסן, ולעתים בסיווג על-פי מיקומו ותנאיו, עילי הפתוח לאור ואוויר לעומת תת-קרקעי. השאלה אותה יש לבחון בענייננו היא, האם בקובעה תעריף זהה לעסק עילי ולמחסן תת-קרקעי חרגה עיריית ירושלים מתחום הסבירות באופן קיצוני וזאת בהשוואה לעיריות אחרות. כפי שאראה להלן, המסקנה היא כי אכן קיימת חריגה מתחום הסבירות, חריגה המצדיקה התערבות. ברוב הערים שצווי הארנונה שלהן הובאו בפניי, זולת ירושלים, שיטת המיסוי ביחס לשטח היא שיטה שולית-רגרסיבית. לדוגמה, בעיריית תל-אביב-יפו, על 40 המ"ר הראשונים, תעריף הארנונה למחסן תת-קרקעי הוא כ-212 ש"ח למ"ר. תעריף כל מ"ר נוסף עד ל-100 מ"ר הוא 158 ש"ח בלבד ולאחר מכן, התעריף נמוך עוד יותר. תעריף הארנונה למחסנים תת-קרקעיים בעיריות בהן לא נהוגה שיטה זו, נמוך במידה ניכרת לגבי כל שטח הנכס. לדוגמה, עיריית רמת-גן בה תעריף מחסן הוא 114.22 ש"ח בלבד למ"ר. מבדיקת הנתונים שהוצגו על-ידי הצדדים עולה, כי מקור המחלוקת העובדתית לעניין תעריפי הארנונה, הוא גודלו של השטח הרלוונטי בשוקניון. בעוד העותרים מחשבים את השטח עליו מוטל המס כמיקשה אחת בת 1,278 מ"ר, העירייה רואה אותו כחלקים נפרדים בני 10 מ"ר כל אחד, מתוך הנחה שכך יושכרו בעתיד. מן הראוי לציין כי בתעריפי רוב הערים קיים יחס הפוך בין שטח הבניין ותעריף הארנונה וככול שהשטח גדול יותר התעריף נמוך יותר. מכאן, שלאופן חישוב השטח חשיבות רבה לעניין ההשוואה. נראה כי אין לראות את השטח כיחידות נפרדות לצורכי השוואת הארנונה. ראשית, אין בצו הארנונה של ירושלים הבדל, לעניין תעריף הארנונה, בין שטח קטן לגדול. כך שאף אם לא היה חולק כי מדובר בשטח גדול יחיד, לא היה חיוב הארנונה משתנה. יתרה מזאת, אף אם ניתן לראות בכל אחד מהמחסנים בני 10 מ"ר יחידת שומה נפרדת, הרי שמן הראוי לראותם כיחידה אחת. זאת מאחר שמדובר במחזיק משותף וכיוון שהשימוש שנעשה בהם (או לא נעשה בהם) זהה. באם תעבור החזקה באחד או בכמה מהם לידי שוכר או קונה, ניתן יהיה לשוב לחלק את השטח ליחידות (ראו ה' רוסטוביץ ארנונה עירונית [8], בעמ' 208), אשר-על-כן יש להתייחס לכל שטח המחסנים כיחידה אחת. תעריף הארנונה בכל הערים שהוזכרו לעיל, העוסק במחסנים תת-קרקעיים ששטחם עולה על 100 מ"ר, נמוך מהתעריף בו חייבה עיריית ירושלים את העותרות. אשר-על-כן, ולאור ההשוואה דלעיל, התעריף בו חויבו המחסנים אינו סביר במידה הדורשת התערבות. על האמור לעיל אוסיף, כי גם עיריית ירושלים עצמה ראתה לנכון להבחין בין מחסנים המשמשים לאחסון חפצי בית בבניין מגורים, לבין המגורים עצמם. עוד ראוי לציין, כי העירייה סברה שבניין המשמש למשחק הכדורת (באולינג) ראוי לסיווג נפרד בשל אופיו עתיר השטח (לחשיבות ההשוואה בין נכסים אחרים באותה העיר לצורך סיווג ראו גם ה"פ (ת"א) 782/93 אלקנית פיתוח בע"מ נ' עיריית נתניה [7], בעמ' 104). לסיכום, נראה כי מהשוואת תעריפי העיריות עולה שהן הסיווג והן התעריף בהם חייבה העירייה את העותרים, אינם סבירים באופן קיצוני ועל-כן יש לבטלם. 8. יש להתייחס לטענה נוספת של העירייה, לפיה יש היגיון בהפרדה בין מחסנים קטנים, המשמשים בדרך-כלל באופן שוטף את החנויות, בדומה למלאי שבחנות עצמה, לבין מחסנים גדולים, המשמשים בדרך כלל לאחסון גרדא, לעניין סיווג הארנונה. לכן, טוענת העירייה, על העותרים להוכיח את התשתית העובדתית לכך שהמחסנים אינם מהווים חלק אינטגרלי מהחנויות. אין מקום לדרישה זו של העירייה בעתירה שלפניי. כאמור לעיל, בצו הארנונה אין הבחנה בין מחסנים גדולים או קטנים או בין מחסנים המהווים חלק אינטגרלי מהחנות לבין כאלו המשמשים לאחסון. בהיעדר סיווג שונה בצו הארנונה אין לדרוש מהעותרים כי יוכיחו התאמת נכסיהם לסיווג תאורטי זה או אחר. 9. לאור האמור לעיל, נראה לי כי התעלמות העירייה מהשוני במאפייני השטח, הסוג והשימוש בין נכסים מסוג מחסנים תת-קרקעיים ובין חנויות ומשרדים אינה סבירה באופן קיצוני ועל-כן יש לבטל את תעריפי הארנונה ולהשיבם למועצה למען תקבע סיווג נפרד ותעריף שונה למחסנים תת-קרקעיים (ראו גם בג"ץ 1355/93 הנ"ל [3]). העירייה תישא בהוצאות המבקשים בסך 15,000 ש"ח ומע"מ.ארנונהמחסןמחסן (ארנונה)