היתר הבנייה אינו מפרט את סוג השימוש המדויק 1. העורר מס' 2 הינו בעליו של בניין הנמצא בגוש 10286 חלקה 24 מגרש 6 (להלן: "המגרש"). על המגרש אושרה בנייה של מבנה אשר מטרתו הוגדרה בהיתר כ"עסק". היתר הבנייה אינו מפרט את סוג השימוש המדויק, אולם נקבע בו כי תנאי להפעלת כל עסק, יהיה הגשת כל האישורים הנדרשים לצורך קבלת רישיון עסק. ראוי גם לציין כי על ההיתר נרשם כי ההיתר הוצא מכוח תכנית ג/377, היא תכנית המתאר של העיר שפרעם, באותו המועד. 2. המבנה הנ"ל שימש כנגריה, משך מספר שנים, אולם לפני כחמש שנים שכרה העוררת מס' 1 את המבנה, והחלה לעשות במקום שימוש כמשחטת עופות. הדבר נעשה מבלי שהעוררים הגישו בקשה כלשהי לשימוש חורג, על אף שכאמור, לא הותר השימוש למשחטה. רק בחודש פברואר 2009 הוגשה בקשה להיתר על ידי העוררים, בה התבקשה תוספת בנייה למבנה, הכוללת הקלות בקו הבניין. המשיבה מס' 1 (להלן: "הוועדה המקומית") דרשה את פרסומה של ההקלה, אך לא דרשה פרסום של שימוש חורג מההיתר שהוצא. 3. לאחר פרסום ההקלה הוגשו התנגדויות מטעם המשיבים מס' 2-3 (להלן: "המשיבים"). ההתנגדויות לא עסקו כלל בהקלה שפורסמה, אלא בעצם השימוש המטריד אותו יוצרת המשחטה. הוועדה המקומית, לאחר ששמעה את ההתנגדויות, החליטה לדחות את הבקשה, וקבעה כדלקמן: "לקבל את ההתנגדויות באופן חלקי. המדובר בעסק שמהווה מפגע סביבתי, ואשר הוועדה המקומית הגישה כתב אישום בגין התוספות במקום, נתקבלו לא מעט תלונות אודות הריח במקום, ונתגלה כי אין רישיון עסק במקום, והוועדה המקומית רואה בעצם קיומו של עסק כזה כמפגע סביבתי המסכן בריאות הציבור. תוספת הבניה המבוקשת הינה להמשך פעולות השימוש המנוגד לתכנית החלה במקום (משחטה). על המבקש להמציא בקשה מתוקנת שמטרתה אישור השימוש וכתנאי לדיון בבקשה להיתר מבקשת הועדה המצאת אישור משרד איכות הסביבה ומשרד הבריאות." 4. על ההחלטה הנ"ל הוגש הערר שבפנינו. העוררים טוענים כי לא היה מקום לדון בטענות המשיבים בעניין השימוש, מאחר ולא פורסמה כל בקשה הנוגעת לעניין השימוש, אלא לבנייה בלבד. הם טוענים כי הוועדה המקומית לא הייתה יכולה לדחות את הבקשה בשל שימוש חורג, כאשר זה כלל לא התבקש, ואף לא נדרש פרסום הבקשה. כן טוענים הם כי לא היה מקום כלל לדרוש שימוש חורג, כאשר המדובר בשימוש התואם תכנית, ואשר הותר בזכות הסייג שנקבע בהיתר המקורי, לפיו שינוי השימושים כפוף רק להגשת אישורים לקבלת רישיון עסק. 5. המשיבים, מצדם, הבהירו עד כמה השימוש הנ"ל הינו פוגעני, ועד כמה אין זה סביר להתיר שימוש שכזה במקום. הם סבורים כי היה צורך בקבלת היתר לשימוש חורג מהיתר, ועל כן לא ניתן היה להתיר את הבקשה, כפי שהוגשה. 6. דין הערר להידחות, אם כי לא מהסיבות שנקבעו בהחלטתה של הוועדה המקומית. 7. בשנת 1987 אושרה לאזור התעשיה תכנית שמספרה ג/3317 (להלן: "התכנית"). תכנית זו מסדירה את דרך הוצאת ההיתרים לבתי המלאכה ולתעשיות באזור הכלול בתכנית. אין חולק על כך כי התכנית קובעת כי המגרש נמצא בשטח המיועד ל"תעשיה, מלאכה, שירותי רכב ותדלוק, מסחר סיטונאי ושווקם לרבות דרכי גישה וחניות". ראוי גם להדגיש, כי באזורים אחרים בתכנית, נקבע סימון של "תפקודים עירוניים", אשר בהם נאסרה הקמת בתי מטבחיים ומזבלות. מכלל הלאו אנו למדים על ההן - באזורי התעשיה, בניגוד לאזורים של התפקודים העירוניים, מתירה התכנית הקמתם של בתי מטבחיים. 8. התכנית כוללת, בסעיף 12 לתקנונה, "הגבלות והיתרים למפעלים ולעיסוקים באזור התעשיה והמלאכה". בין היתר נקבע כי כל בקשה להיתר המוגשת באזור זה, חייבת לכלול תסקיר השפעה על הסביבה בשלושה עותקים, וכי כל תעשיה ומלאכה תותר להקמה ולהפעלה בשטח המיועד לכך, בתנאי שאושרה על ידי לשכת הבריאות המחוזית על פי תסקיר השפעה על הסביבה, כזו שאינה בעלת תכונות לוואי פוגעות, רעילות, או מזיקות מבחינה תברואתית או סביבתית. בסעיף נאסרה גם הקמת מפעלים הפולטים חלקיקים או גאזים לאוויר, וכי מפעלים הפולטים ביוב תעשייתי חייבים במתקן קדם בחצר, כך שהקולחים יוכלו להשתלב במערכת הביוב העירונית. 9. דומה כי לא יכול להיות ספק כי דרישות התכנית להגשת תסקירי השפעה על הסביבה, כמו גם אישורים של לשכת הבריאות המחוזית, נועדה לבחון את הקמתו של המפעל הספציפי המיועד על הקרקע. ברור כי השפעותיו הסביבתיות של בית מטבחיים, אינן דומות לאלו של נגריה, ואלו של נגריה אינן דומות להשפעות של מפעל תעשיות מתקדמות. 10. העוררים סבורים כי מאחר והותרה בנייתו של מבנה ל"בית עסק" בשנת 1987, התואם את הבנייה המותרת על פי התכנית, אין הם נדרשים להגיש בקשה לשימוש חורג מאותו היתר, מאחר והמדובר בשימוש המותר על פי התכנית. אין לקבל טענה זו, אשר מאיינת לחלוטין את הוראות סעיף 12 לתכנית. טול מצב בו בעל קרקע מבקש להקים באזור התעשיה מפעל שאינו מזהם כלל. הוא מגיש תסקיר השפעה על הסביבה, המתאר את הפעילות המוצעת במקום, ועל בסיס אותו תסקיר, מאושרת בקשתו. לאחר מספר שנים, מחליט הוא להקים במקום מפעל העוסק בפליטתם של חומרים מסוכנים לאוויר. אם נקבל את עמדת העוררים, הוא כלל אינו נדרש לקבלת היתר חדש, ואינו נדרש להצגת תסקיר השפעה על הסביבה, מאחר והמדובר בתעשיה. כך נעקפו לחלוטין מטרותיו של סעיף 12 לתקנון התכנית, ומופעל במקום מפעל, אשר השפעותיו הסביבתיות לא נבחנו מעולם. 11. הפרשנות הנ"ל הינה בלתי סבירה. אמנם התכנית אינה קובעת מפורשות כי לכל סוג של מפעל יש צורך בהגשת בקשה חדשה, אולם דומה כי אין בכך צורך. ראשית, סעיף 1 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: "החוק"), מגדיר שימוש חורג בקרקע כ"שימוש בהם למטרה שלא הותר להשתמש בהם, הן במיוחד והן מהיותם באזור או בשטח מיוחד, לפי כל תכנית או תקנה אחרת שלפי חוק זה החלות על הקרקע או הבנין או לפי היתר על-פי כל חוק הדן בתכנון ובניה". ההיתר אשר הוצא למבנה, הוצא לבית עסק (הגדרה לא ברורה, אשר אינה מאפשרת בדיקה כלשהי של השימושים בו), ולא לשימוש של משחטה. על כן, השימוש אינו תואם את ההיתר שהוצא לשימוש המיוחד המותר על פי התכנית, של תעשיה. לפיכך, היה צורך בהוצאת היתר חדש, המתיר שימוש כמשחטה, כשימוש חורג מההיתר שהוצא בשנת 1987. 12. בנוסף, כפי שהובהר לעיל, ברור כי כוונת התכנית היא לבצע בחינה מעמיקה של השימוש, בטרם הוצאת ההיתר, לרבות צמצום המפגעים והמטרדים אשר ייווצרו במקום, בשל הקמת מפעלי התעשיה. הבחינה חייבת להיות פרטנית, שכן לכל סוג מפעל מייצר מטרדים שונים מהאחר, ולא ניתן לבצע תסקיר השפעה על הסביבה, מבלי שקיימים פרטים מדויקים על השימוש המדויק, דרך הפעלת המפעל, אמצעי הבטיחות הקיימים בו, דרך פינוי השפכים ותכולתם, סוגי פליטות המתבצעות במקום, וכד'. כל אלו יכולים להיבדק אך ורק לאחר שידוע בדיוק מהו סוג המפעל המתוכנן לקום במקום, ומה בדיוק כולל זה. 13. התכנית אמנם אינה קובעת באופן מפורש כי יש צורך בהגשת בקשה לכל סוג של מפעל, ואינה קובעת חובה לפרסם שימוש חורג, אולם לא ניתן להתעלם מהכוונה הברורה המשתמעת ממנה, כפי שזו תוארה לעיל. פרשנותה של התכנית חייבת התחקות אחר מטרותיה, ולא ניתן להסתפק בקריאת במילותיה בלבד, כאשר קיימת לאקונה ביחס לנושא מסוים. עמד על כך בית המשפט העליון בע"א 10213/03 מרחבי השרון בע"מ ואח' נ' מייזליק ואח', : "תכנית מתאר היא בגדר חיקוק וחלים עליה כללי הפרשנות הנוהגים ביחס לדברי חקיקה (ע"א 416/58 ג'דעון נ' סלימאן, פ"ד יג(2) 916, 922; ע"א 119/86 קני בתים בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה, נתניה, פ"ד מו(5) 727, 742; ע"פ 389/91 מדינת ישראל נ' ויסמרק, פ"ד מט(5) 705, 724). על-כן, נקודת המוצא בפרשנות התכנית, כמו בפרשנות כל דבר חקיקה, היא לשון התכנית, לה יש ליתן את המשמעות המקובלת והרגילה (א' ברק פרשנות במשפט (כרך שני - פרשנות החקיקה, תשנ"ג) 82 (להלן - ברק)). כלל פרשנות נוסף, החל אף הוא על פרשנות תכנית מתאר, הוא הכלל המבקש להתחקות אחר מטרת התכנית וליתן לה פרשנות המגשימה את תכליתה ..." 14. כאשר תכליתה הברורה של התכנית היא לא לאפשר שימושים כלשהם, מבלי שתיערך בדיקה סביבתית ראויה, לא ניתן להתעלם ממטרה זו, ולתת לה פרשנות הסותרת את תכליתה, רק בשל שתיקתה בעניין מצב בו משתנה השימוש במבנה שהותר. על כן, קיימת חובה להגיש את הבקשה ככוללת שימוש חורג מההיתר שהוצא, ולבצע את ההליכים הקבועים בחוק ובתכנית, כתנאי לעשות את השימוש המבוקש. קל וחומר, כאשר מוגשת בקשה לתוספת בנייה. 15. ראוי גם להדגיש, כי הגשתו של שימוש חורג מההיתר נדרשת גם לצורך הבחינה האם המפעל המוצע אינו פוגע במפעלים אחרים הקיימים בסמוך לו, כאשר הקמת המפעל החדש עלולה לפגוע באפשרותם להמשיך ולפעול. זהו שיקול אותו יש לבחון, בשל ההשפעה ההדדית הקיימת בין המפעלים הקיימים. 16. כך, ייתכן והמפעל החדש אינו יוצר מטרדים חמורים יותר מהמפעלים שקדמו לו. ייתכן אפילו שהמטרדים הוקטנו, אולם הם יוצרים פגיעה ספציפית במפעל הקיים. או אז, יש לתת על כך את הדעת, ולשקול האם ראוי להקים את המפעל החדש, ואם כן, אילו מתקני בקרה יש להפעיל במקום. זוהי הסיבה לכך שיש צורך בפרסום בקשה חדשה, בהליך של שימוש חורג, באופן המאפשר לשכניו של המפעל, להביע את התנגדויותיהם לגבי השימוש החדש, עליו לא ידעו כאשר הקימו את מפעלם. 17. על כן, אנו קבועים כי לא ניתן להפעיל במקום את המשחטה, ולא ניתן לקבל לה היתר בנייה כלשהו, בטרם יינקטו ההליכים הקבועים בחוק, לצורך קבלת שימוש חורג מההיתר משנת 1987. למותר לציין כי כל בקשה שכזו חייבת להיות מוגשת יחד עם כל האישורים והמסמכים הקבועים בסעיף 12 לתקנון התכנית. 18. טוענים העוררים כי לא היה מקום לבדוק את השימוש המבוקש, כאשר כל שהתבקש הוא תוספת בנייה. אין לקבל טענה זו. השימוש מהווה חלק בלתי נפרד מההיתר, ולא ניתן להפריד בין בקשת הבנייה, לבין השימוש לשמה מבוקשת הבנייה. עמד על כך בית המשפט העליון בעע"מ 4854/01 צומת האלופים בע"מ נ' ועדת ערר מחוזית, מחוז חיפה, פ"ד נז (5) 17, 30: "כלומר, בבוא רשות הרישוי המקומית ליתן היתר בנייה עליה לבחון אם השימוש העתידי במבנה מתאים לתכנית המפורטת החלה במקום. כבר נקבע בפסיקתו של בית-משפט זה כי אין להפריד בעניין זה בין שלב הרישוי לשלב השימוש, אלא יש לבחון את ההתאמה לתכנית מבחינת השימוש המיועד כבר בשלב מתן היתר הבנייה. כך נאמר בע"א 482/99 בלפוריה, מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה - יזרעאלים [1], בעמ' 907: "מושכלות יסוד הם כי היתר בנייה צריך להינתן בהתאם לתכנית המיתאר. תכנית זו קובעת את ההגבלות על הבנייה הן מבחינת הביטוי הפיזי של הבנייה, על כל היבטיו, והן מבחינת השימושים המותרים הנקבעים בה ביחס למקרקעין שבתחומה. על-כן בדרך העניינים הרגילה אין הליך נפרד לקבלת היתר לשימוש, ובעת קבלת היתר הבנייה נבחנת גם ההתאמה של השימוש המתוכנן בבניין לייעוד הקבוע בתכנית המיתאר. כך, למשל, מובן מאליו כי לא יינתן היתר בנייה למרכז מסחרי או לחנויות במקום שבו הייעוד על-פי התכנית הוא למגורים בלבד, ולא יינתן היתר למגורים באזור שעל-פי התכנית נועד למטרה אחרת... גם בשלב מתן ההיתר, כאשר מתעורר חשד מבוסס בקרב מוסד התכנון הרלוונטי כי ההיתר המבוקש נועד לבנייה לצורך שימוש חורג מתכנית המיתאר שבתוקף, והמבקש אינו מצהיר על שימוש כזה, רשאי המוסד התכנוני ואף חייב לוודא כי היתר הבנייה יותאם לשימוש החוקי" (ראו גם לעניין זה ע"א 8797/99 אנדרמן נ' ועדת הערר המחוזית לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, חיפה [2])" 19. העוררים צודקים אמנם כי בדיקה זו הייתה אמורה להתבצע באופן מקדמי, בטרם נדרש הוא לפרסם את ההקלה מכוח סעיף 149 לחוק, אולם גם טעותה זו של הוועדה המקומית, אינה יכולה לסייע בידו. משזיהתה הוועדה המקומית את טעותה, היה עליה לעצור ולעמוד על תיקון הטעות. טוב שכך אכן נעשה, שכן לא יעלה על הדעת שבשל טעות בהליך, תאויינה הוראות התכנית (אשר, כאמור, מהווה דין תקף). בבג"ץ 17/63 וירצר ושות' בע"מ נ' עיריית רמת גן, פ"ד יז(4) 2813, מציין כב' השופט ברנזון כי אין לחזור על משגה חוקי, רק מפני שנעשה בעבר. דברים דומים נקבעו גם בבג"ץ 146/66 הרשקוביץ נ' הועדה המחוזית מחוז צפון, פ"ד כ(2) 518: "אין לראות כל הפליה בכך שהמשיבה החליטה סוף סוף לעמוד על מילוי הוראות תכנית המתאר ולא להרשות סטיה מהן. העובדה שבעבר ניתנו הקלות והורשו חריגות מתכנית אינה מחייבת את המשיבה להמשיך באותה דרך לעולם ועד ואין לבוא בטרוניה עמה על אשר בחרה כעת לשים קץ למצב זה" 20. ייתכן ולעוררים נגרמו נזקים בשל פעולתה זו של הוועדה המקומית (אם כי ראוי לזכור כי הם עצמם פועלים במקום ללא היתר, וככל הנראה ללא רשיון עסק, במשך כחמש שנים). אם כך הדבר, הם יכולים לתבוע אותה בגין הנזקים שנגרמו להם, בערכאות המתאימות. אולם בוודאי שאין בעובדה כי ההליכים בוצעו באופן שגוי, בכדי לאפשר להם להתגבר על החיובים המהותיים הקיימים בתכנית. 21. גם הטענה כאילו התנאי בהיתר הבנייה הישן, מאיין את הוראות סעיף 12 לתקנון התכנית, אינו יכול לעמוד. ברור כי לא ניתן, במסגרת הליכי רישוי, לשנות הוראות תכנוניות (אלא במקום בו הדבר הותר מפורשות בתכנית). על כן, גם דינה של טענה זו, להידחות. 22. לנוכח כל האמור לעיל, אנו סבורים כי אכן היה צורך בדחיית הבקשה להיתר. אם מבקשים העוררים להמשיך ולהפעיל משחטה במקום, עליהם לנקוט בכל ההליכים הנדרשים להתרת השימוש החורג מההיתר שהוצא להם, לרבות עמידה בכל הוראות סעיף 12 לתקנון התכנית. 23. לפיכך, אנו דוחים את הערר. בניהמפרטהיתר בניה