היטל השבחה על החזרת נכס נפקד בהתאם לחוק נכסי נפקדים האם החזרת נכס נפקד בהתאם לחוק נכסי נפקדים והעברתו בלשכת המקרקעין על שם הנפקד היא בגדר אירוע מימוש לענין תשלום היטל השבחה. בשאלה משפטית זו, הנתונה למחלוקת בין הצדדים, נכריע ובהתאם לכך יוכרע הדיון בערר. רקע אביו של העורר, מר יעקב עבד אלרחמן ז"ל (להלן: יעקב), היה הבעלים של מחצית הזכויות בנכס המצוי בגוש 295333, חלקה 16, מגרש 3 ברחוב התמר באבו גוש (להלן: המקרקעין). עם חקיקת חוק נכסי נפקדים, התש"י-1950 (להלן: חוק נכסי נפקדים), הוקנו המקרקעין לאפוטרופוס לנכסי נפקדים. בהמשך (בשנת 1955) הועברו המקרקעין מהאפוטרופוס לרשות הפיתוח, אשר על שמה נרשמו הזכויות במקרקעין. לבקשת יעקב, שחרר האפוטרופוס לנכסי נפקדים בשנת 2011, בהתאם לסמכותו בסעיף 28 לחוק נכסי נפקדים, את זכויותיו של יעקב במקרקעין. לאחר חתימת תעודת השחרור, פעלו מינהל מקרקעי ישראל והעורר להעברת הזכויות בלשכת רישום המקרקעין על שם יעקב. במסגרת זו ולשם העברת הזכויות נחתם בין רשות הפיתוח ובין יעקב שטר מכר. אין מחלוקת בין הצדדים כי תכנית מספר מ.י/מב/113ר, אשר פורסמה למתן תוקף ביום 28.1.1993 (להלן: התכנית), כוללת הוראות משביחות. לפיכך קמה לועדה המקומית האפשרות (וגם החובה) לגבות היטל השבחה בהתאם לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: התוספת השלישית). חלק מהזכויות במקרקעין הועברו לעורר בהעברה ללא תמורה מקרוב משפחה, אשר אין מחלוקת כי אינה בגדר מימוש לענין היטל השבחה. לאחר מכן מכר העורר ביום 27.12.12 את חלקו במקרקעין לאחר. בגין עסקה זו נשלחה הודעת השומה נשוא הערר. הסוגיה שבמחלוקת וטענות הצדדים בהתאם לתוספת השלישית יש להבחין בין עצם החיוב בהיטל השבחה, הנוצר בעת אישורה של תכנית משביחה, ובין מועד התשלום, אשר נדחה למועד "מימוש הזכויות". מימוש זכויות מוגדר בתוספת השלישית כאחד מבין שלושת האירועים הבאים: קבלת היתר בניה או היתר לשימוש במקרקעין; התחלת השימוש בהם בפועל; והעברת הבעלות או החכירה לדורות בהם. מועד העברת הבעלות הוא הרלוונטי לענייננו ולפיכך נביא במלואה את הגדרתו בתוספת השלישית: העברתם או העברת החכירה לדורות בהם, בשלמות או חלקית, או הענקת זכויות בהם הטעונה רישום בפנקסי המקרקעין, בתמורה או ללא תמורה, אך למעט העברה מכוח דין והעברה ללא תמורה מאדם לקרובו;." אין מחלוקת בין הצדדים כי עסקת המכר שערך העורר בשנת 2012 מהווה מימוש. לפיכך וככל שלא היה מימוש אחר בין אישור התכנית ובין העסקה האחרונה, הרי שהעורר חב בהיטל השבחה. המחלוקת בין הצדדים מתמקדת בשאלה האם העברת המקרקעין מרשות הפיתוח ליעקב בשנת 2011 מהווה מימוש זכויות. לטענת העורר מדובר בהעברה שהתבצעה בהתאם להסכם מכר שנחתם בין רשות הפיתוח ובין יעקב ומכאן שמדובר במימוש זכויות לכל דבר ורשות הפיתוח חבה בהיטל ההשבחה. לשיטת המשיבה החזרת הנכס מכוח חוק נכסי נפקדים מהווה "העברה מכוח חוק" ומכאן שאינה בגדר מימוש זכויות. לטענה משפטית זו של המשיבה השיב העורר הדיון בפנינו כי משהפעיל האפוטרופוס על נכסי נפקדים שיקול דעת והורה על החזרת המקרקעין, הרי אין מדובר בהעברה מכוח חוק. בהקשר זה הפנה ב"כ העורר להלכה הפסוקה שנקבעה בע"א 6126/98 חברת חלקה 510 בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חולון, פ"ד נה(4) 769 (להלן: הלכת חלקה 510). דיון והכרעה נקדים ונדגיש כי אין לקבל את טענת העורר כי שטר המכר מהווה מימוש. בהקשר זה יש להבחין בין הפעולות המשפטיות השונות המתקיימות בענייננו: הפעלת הסמכות החוקית להחזרת נכס נפקד בשלב הראשון; הסכם המכר בשלב השני. תחילה הפעיל האפוטרופוס לנכסי נפקדים את שיקול דעתו, בהתאם לחוק נכסי נפקדים, והורה על החזרת הזכויות לנפקד. במסגרת זו פעל האפוטרופוס מכוח סעיף 28(א) לחוק נכסי נפקדים: "האפוטרופוס רשאי, לפי שיקול-דעתו בלבד, אך בהתחשב עם הוראות סעיף 29, לשחרר נכס מוקנה, בתעודה חתומה בידו; ומשעשה כן, יחדל אותו נכס מהיות נכס נפקד, וכל זכות שהיתה לאדם באותו נכס ערב הקנייתו לאפוטרופוס תחזור אל אותו אדם או אל מי שבא תחתיו" תעודת השחרור היא פעולה משפטית נפרדת ושלמה המעבירה את הזכויות במקרקעין חזרה לנפקד. על כך חזר ועמד בית המשפט העליון בפסיקתו: "שחרור נכס לפי סעיף 28 לחוק נכסי נפקדים וכן מתן אישור לפי סעיף 27 לחוק הוא פעולה קונסטיטוטיבית שמשמעותה כי הנכסים מוקנים מחדש לנפקד. אין מדובר בהצהרה כי הנכסים לא הוקנו לאפוטרופוס או בבטלות מעיקרא של ההקניה, אלא בהעברה של הקניין בנכסים מן האפוטרופוס לידי הנפקד, אשר תוקפה הוא ממועד ביצועה ולהבא." (עא 9575/02 ‏האפוטרופוס לנכסי נפקדים נ' עסמאת בהאי, ). בשלב השני ולשם רישום תעודת השחרור והזכויות שהוקנו מכוחה, פעלה רשות הפיתוח באמצעות מינהל מקרקעי ישראל לביצוע העברה בדרך מכר, ואולם בשלב זה לא יכולה להיות מחלוקת כי ההעברה התבצעה מכוח החוק. מסקנה זו נתמכת גם בהסכמת הצדדים לשטר המכר: "השטר הזה מעיד שבהתאם להמלצת הועדה המייעצת לפי סעיף 29 לחוק נכסי נפקדים, תש"י-1950, ובהתאם להחלטת האפוטרופוס לנכסי נפקדים לפי סעיף 28 לחוק, ולתעודות השחרור מטעמו... מעבירים בזה רשות הפיתוח לה"ה עבד אלרחמן יעקוב את זכויות הקניין במקרקעין... כן מצהיר/ים הצד/דים שהעברה זו הינה העברה על פי חוק ומבלי ששולמה תמורה". (ההדגשות אינן במקור) הנה כי כן, ממסמכי ההעברה עולה בבירור כוונת הדברים - תחילה נחתמה תעודת השחרור ולאחר מכן התבצעה "העברה על פי חוק ומבלי ששולמה תמורה". נציין, כי העורר ביקש לתמוך את עמדתו גם באפשרותה, או אף בחובתה, של המשיבה לגבות חילף היטל ההשבחה מרשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י). מכאן נטען כי גביית היטל השבחה מהעורר תהיה בבחינת כפל גבייה. בהקשר זה הפנה העורר לסעיף 21 לתוספת השלישית, שלפיו לגבי מקרקעי ישראל, שאינם מוחכרים בחכירה לדורות, לא יחולו הוראות התוספת השלישית, אלא "חלף היטל השבחה" בהתאם להוראות ההסכם שנחתם בין השלטון המקומי למינהל מקרקעי ישראל עוד טרם כניסתו לתוקף של חוק התכנון והבנייה. בחינת טענה זו תומכת דווקא בטענות המשיבה. בהתאם לאותו הסכם, אשר אליו הפנה המחוקק בסעיף 21 לתוספת השלישית, משולם חלף היטל השבחה כאחוז מסך התקבולים השנתי שמקבלת רמ"י בתחומי הרשות המקומית. בענייננו אין תקבול והטעם לכך ברור - פעולת רמ"י היתה להחזרת מקרקעי המדינה לבעליהן המקורי ללא תמורה ובהתאם לחובתה לפי דין שהתגבשה לאחר חתימת תעודת השחרור. מכאן כי כאשר רשות מקרקעי ישראל מחזירה נכס ללא תמורה ובהתאם לדין, הרי ממילא לא יכול להיגבות חלף היטל השבחה. לפיכך, יש לדחות גם את טענת העורר לגביית כפל של היטל השבחה במקרה דנן. לאור האמור אין לראות בשטר המכר כמימוש זכויות. שאלה נפרדת היא האם יש בעצם שחרור הנכס כמימוש זכויות, או שמא מדובר בהעברה לפי חוק שאינה, כאמור, בגדר מימוש זכויות. נבחן סוגייה זו. מן הבחינה הלשונית, המונח "העברה מכוח הדין" הוא מונח פתוח. לפיכך נדרש בית המשפט העליון בהרחבה לתכלית החקיקה, כאשר דן בשאלת פרשנות המונח בהלכת חלקה 510. במסגרת זו דן בית המשפט העליון בתכלית דחיית מועד התשלום וקבע כי תכליתה היא "תזרימית/ מזומנית", קרי לאפשר דחיית המימוש עד לזמן בו נוצרת הנאה בפועל, בין אם בדרך של שימוש או בדרך של מכירה. על עקרון זה שב ועמד לאחרונה בית המשפט העליון: רציונל הנזילות מאפשר לנישום לשלם את ההיטל במועד שבו הוא "נפגש עם הכסף" ויש בידו לשלמו. המועד שבו בעל המקרקעין מוכר את המקרקעין, הוא המועד שבו יש לו כסף נזיל שיכול לשמשו לתשלום המס, ולכן מאפשר המחוקק לדחות את התשלום עד למועד המכירה (פיסקה 17 לפסק הדין ברעא 3002/12 הועדה המקומית לתכנון ובניה גבעתיים נ' אליק רון, להלן: הלכת אליק רון). על רקע פרשנות תכליתית זו יש לפרש את ההלכה שנפסקה שלפיה החלטה על פירוק חברה מרצון אינה בבחינת העברה מכוח חוק, אלא יסודה בהחלטה וולנטרית של הצדדים (עמ"נ (י-ם) 11599-07-11‏ הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' ת"ת הכללי והישיבה הגדולה עץ חיים ‏בעיה"ק ירושלים, להלן: פרשת עץ חיים). כפי שהדגיש בית המשפט העליון, קביעה אחרת היתה עלולה להוביל למצב בו כל עסקת מקרקעין היא בבחינת העברה מכוח הדין, שהרי הדין מסדיר כל העברת מקרקעין. לפיכך הושם הדגש בהלכת חלקה 510 על הבחנה בין העברה וולנטרית של נכס, שיש לה היבטים כלכליים, למול העברה הנכפית על הצדדים לפי דין. לדעתנו יש לפרש הלכה זו בהתאם לנימוקיה ותכליתה. עמד על כך בית המשפט המחוזי בירושלים (כב' השופט נ' בן-אור) בפרשת עץ החיים כאשר קבע, לגבי הלכת חלקה 510, כי בית המשפט העליון נקט ב"פרשנות תכליתית להבנת המושג "מימוש זכויות" בהקשר של העברה מכוח דין, וסבר כי הפרשנות הראויה של מושג זה צריכה להביא בחשבון את רציפות המס". בדומה יש לבחון את הפרשנות הראויה בענייננו. נעמוד תחילה על התכלית הכללית העומדת בבסיס החקיקה ולאחר מכן נבחן את השלכת התכלית על ענייננו, תוך בחינת הוראות חוק נכסי נפקדים. תכליתו של היטל ההשבחה היא להביא להשתתפות הנהנה בהוצאות הציבור בתכנון ופיתוח המקרקעין. עקרון נוסף וחשוב, הכרוך בכך ושאוב מהתכלית העקרונית השואפת להשגת צדק חלוקתי וצדק חברתי, הוא חיובו של המתעשר להשתתף בעושר שנוצר עם הציבור. כפי שקבע השופט מ' חשין בדנ"א 3768/98 קרית בית הכרם נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה, ירושלים, פד"י נו(5) 47, 62: "פלוני שנתעשר אך בשל שינויי תכנון שנערכו לפי חוק התכנון והבניה - לאמור, נתעשר אך בשל פעילות נורמטיבית של רשויות הציבור - ראוי לו שישתף את הקהילה באותה התעשרות שנתעשר. ואם לא בכל ההתעשרות כולה, למצער בחלקה של ההתעשרות - בחצייה." כפועל יוצא מעקרונות אלה ניתן למצוא בפסיקת בית המשפט העליון מגמה לחתור לבחינת האינטרס הכלכלי. בהתאם למגמה זו יש להטיל את החיוב על מי שעתיד ליהנות מן ההשבחה מנקודת מבט כלכלית, היינו עתיד להפיק ממנה הנאה כלכלית (רעא 725/05 הועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון נ' בלוך, סעיפים 83-85 לפסק דינה של השופטת ארבל; דומה שמגמה דומה עולה גם מהלכת אלי רון, סעיף 48 לפסק הדין). ביטוי לעמדה זו, בדבר התכלית הכלכלית ובדבר היחס בינה ובין דיני הקניין ניתן למצוא בדבריה של השופטת א' חיות בע"א 1321/02 נוה בנין נ' הועדה לבנייה למגורים ולתעשייה אזור המרכז, פ"ד נז (4) 119, בעמ' 132: "ככל שהדבר נוגע לפירוש סעיף 2(א) לתוספת השלישית ולמונחים "בעלם" של מקרקעין או חוכר לדורות, הנזכרים בו, נראה לי כי לכתחילה אין לפרשם במשמעות שיש לאותם מונחים על-פי דיני הקניין, וזאת בשל הרצון והמטרה ללכוד ברשת היטל ההשבחה את הנהנה מן ההשבחה בעת התרחשותה מנקודת מבט כלכלית ולאו דווקא קניינית צרופה. " בענייננו ומבחינת תכלית החקיקה, מקרה בו נכס שוחרר ללא תמורה לאחר שהמדינה החזיקה בקרקע ובתקופה זו הושבח הנכס, הוא מקרה מובהק בו נכון שהנהנה ישתתף עם הציבור בהנאתו. מבחינת האינטרס הכלכלי, הנהנה במצב זה הוא מי שאליו הוחזרה הקרקע ללא תמורה ולפיכך ראוי, מבחינת הצדק החלוקתי, כי אותו נהנה יישא בעלויות התכנון והפיתוח. נציין, בדרך ההיקש, כי על תכלית זו עמד המחוקק במפורש במקרה דומה, במסגרת תיקון מספר 3 משנת 2010 לפקודת המקרקעין, רכישה לצרכי ציבור, 1943. במסגרת תיקון זה, שעסק בהסדרת הדינים הכרוכים בהשבת זכויות שהופקעו, נקבע כי מי שיקבל חזרה את זכויותיו שהופקעו יישא בתשלום מחצית ההשבחה שנוצרה, כלומר בסכום זהה להיטל ההשבחה לפי התוספת השלישית (סעיף 14(2)(ד) לפקודה זו). ב"כ העורר טען בפנינו כי למול תכליות אלה יש להציב את האינטרס החלוקתי בפיצוי העורר ובני משפחתו על החזקת המקרקעין בידי המדינה משך שנים רבות על-ידי רשות הפיתוח. זכות זו לא הוכרה בפסיקה ויעקב עצמו לא טען לה. כמובן גם כי ככל שהיתה מתקבל טענת פיצוי (אשר כאמור אין לה, לדעתנו, כל בסיס משפטי), הרי זה לא היה מוטל על הועדה המקומית. על רקע תכלית זו יש לבחון את טענת העורר שלפיה משמעות המונח "העברה מכוח דין", נוכח ההלכה הפסוקה בפרשת חלקה 510, אינה כוללת את העברת המקרקעין בענייננו. לדעתנו, אין בעצם הפעלת שיקול הדעת על-ידי הגורם המוסמך, לפי חוק, כדי לשלול את הרכיב הכופה את העברת המקרקעין מכוח החוק. הדוגמא המובהקת לכך היא סמכות ההפקעה, אשר אין חולק כי בבסיסה הפעלת שיקול דעת, ואולם בסופה העברת זכויות כפויה. כשם שאין חולק כי העברת זכויות בעקבות הפעלת שיקול הדעת בהפקעה היא העברת זכויות לפי חוק ואינה בגדר מימוש זכויות, כך יש לקבוע כי גם פעולה של החזרת זכויות בהליך דומה יכולה להיות העברה לפי חוק. לתוצאה דומה נגיע לאחר ניתוח האינטרס הכלכלי ביסוד ההעברה. בשחרור הנכס אין מימוש כלכלי של הזכויות, אלא השבתן לבעליהן המקורי. במצב זה העברת זכות הקניין היא בבחינת מהלך חסר תוכן כלכלי ועל פי תכלית התוספת השלישית אין לראות בה משום העברת זכויות. המסקנה שלפיה אין לראות בשחרור הזכויות כמימוש זכויות ויש להטיל את היטל ההשבחה על הנפקד אליו הועברה הזכות, מתבקשת גם נוכח בחינת הוראותיו ותכליתו של חוק נכסי נפקדים. הסמכות לשחרר נכס אינה בבחינת "החלטה וולנטרית" של צדדים לעסקה, אשר בה עסקה הלכת חלקה 510, אלא סמכות מיוחדת הקבועה בחוק, המכונה "החזרה" של נכס ומטרתה השבת הזכויות, לפי חוק, לנפקד. מטבעה של סמכות זו יש לראות בה כהעברה לפי חוק. יתר על כן ואף שבתקופה בה החזיק האפוטרופוס בנכס אין מדובר בנאמנות אלא בהקניית בעלות (ע"א 58/54 הבאב נ' האפוטרופוס לנכסי נפקדים, פ"ד י ,(912 הרי עדיין מתקיימת תכלית דומה. לצד התכליות האחרות העומדות בבסיס חוק נכסי נפקדים עומדת תכלית זו של שמירה על הנכס עבור הנפקד ובכך דומה המצב, אף אם בודאי לא זהה, להחזרת נכס מנאמנות (לניתוח מקיף של תכלית החוק ראו תא (חי') 458/00 עסמאת בהאי נ' האפוטרופוס על נכסי נפקדים, ). לאור תכלית זו של חוק נכסי נפקדים חייב האפוטרופוס בהתאם לסעיף 32(ג) לחוק נכסי נפקדים לגבות בעת שחרור הנכס את הוצאות ניהולו. בהקשר זה נוסיף, כי אף אם תתקבל טענת העורר שלפיה חב האפוטרופוס בהיטל השבחה בעת השחרור, הרי שבהתאם לסעיף זה יש לכאורה לחייב את מי שאליו חזרה הזכות בסכום ההיטל. סמכות חובה זו תומכת בטענה כי גם תכלית חוק נכסי הנפקדים היא שהנפקד יישא בתשלום היטל השבחה במקרה בו הנכס מוחזר אליו. לסיכום, מצאנו כי העברת הזכויות באמצעות שטר מכר מרשות הפיתוח ליעקב היא העברה מכוח הדין, שהרי זו בוצעה מכוח ועל סמך תעודת השחרור לפי סעיף 28 לחוק נכסי נפקדים. באשר לתעודת השחרור עצמה מצאנו כי פעולה זו היא בגדר העברה מכוח הדין ומכאן שאינה בגדר מימוש זכויות. התוצאה היא כי העורר חב בתשלום היטל ההשבחה ותוצאה זו עולה בקנה אחד עם תכלית החקיקה. העורר הוא הנהנה כלכלית מהתכנית המשביחה וראוי שישתתף עם הציבור בהנאה זו בחלקה וישתתף בעלות התכנון והפיתוח. לאור כל האמור נדחה הערר. לבקשת העורר אנו מבהירים כי אין בהחלטה זו כדי להכריע במחלוקת לגבי גובה החיוב, לגביה רשאי העורר לבקש מינוי שמאי מכריע. היטל השבחהנכסי נפקדים