עניינה של העתירה שלפנינו בתוקפה של הוראת מעבר שנקבעה בתקנות, בעקבות הרפורמה בתחום הייעוץ הפנסיוני. רקע כללי 1. בשנת 2004 החליט שר האוצר דאז על ביצוע רפורמה בשוק ההון בישראל במטרה להפחית את הריכוזיות ולהגביר את התחרות במשק, וכדי לצמצם את ניגוד העניינים של הגופים השונים שפעלו בשוק ההון. לשם כך מינה השר צוות בין-משרדי הידוע בשם "ועדת בכר", על שמו של מנכ"ל משרד האוצר שעמד בראשה. ועדת בכר המליצה על רפורמה כללית בשוק ההון (להלן: רפורמת בכר או הרפורמה) שכללה גם רפורמה בשוקי הביטוח, קופות הגמל והפנסיה. בין היתר, הוצאו קופות הגמל מהבנקים וניהולם הועבר לגופים מוסדיים אחרים כמו חברות ביטוח. בעקבות הרפורמה הוגדרו שני עיסוקים נפרדים בשוק הפנסיוני - ייעוץ ושיווק. נקבע כי העיסוקים הללו יוסדרו בחקיקה, יהיה עליהם פיקוח וכל אחד מהם ידרוש הכשרה, תקופת התמחות וקבלת רישיון. זאת, מתוך הכרה בחשיבותו ובמורכבותו של החיסכון הפנסיוני והצורך במתן ייעוץ פנסיוני איכותי, מקצועי ונטול חשש לניגוד עניינים על מנת שיתאפשר לצרכן לקבל החלטה מושכלת בנושא סבוך זה.  2. המלצות ועדת בכר התקבלו ותורגמו לשורה של חוקים, תיקוני חוק, ותקנות שונות המסדירות את העיסוק בשוק הפנסיוני ואת ההכשרה שיש לעבור כדי לקבל רישיון פנסיוני. בנוסף על הסטנדרטים החדשים שנקבעו בחוקים ובתקנות, החלים על כלל המצטרפים החדשים המבקשים לעסוק בייעוץ או בשיווק פנסיוני, נקבעו גם הוראות מעבר, הוראות שעה והוראות פטור החלות על אלו אשר כבר עוסקים בתחום הפנסיוני. על מנת להקל על הקורא לרדת לסוף דעתם של העותרים, אין מנוס מלשרטט תחילה את המסגרת הנורמטיבית הסבוכה-משהו, ולאחר מכן נציג את עניינם של העותרים וטיעוניהם. המסגרת הנורמטיבית 3. כאמור, בהמלצות ועדת בכר הוגדרה מחדש ההבחנה בין העיסוקים השונים בתחום הפנסיוני והוסדרו הליכי ההסמכה והפיקוח על עיסוקים אלו. בעקבות הוראות שונות שנפרט להלן, נוצרו למעשה שלושה "עיסוקים" נפרדים: (1) יועץ פנסיוני; (2) סוכן שיווק פנסיוני; (3) סוכן ביטוח פנסיוני. אלו ייקראו להלן, לשם הנוחות,  יועץ, סוכן שיווק וסוכן ביטוח, אך חשוב לזכור כי מדובר רק באלה העוסקים בענף הפנסיוני. במסגרת הוראות החקיקה החדשות בעקבות הרפורמה, נקבעו הוראות מעבר והסדרי מעבר בין העיסוקים השונים בתחום הפנסיוני. נסקור להלן את ההוראות הרלוונטיות לענייננו. 4. במסגרת הרפורמה שונה שמו של חוק הפיקוח על עסקי ביטוח, התשמ"א-1981 לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א-1981 (להלן: חוק הפיקוח (ביטוח)). בנוסף, נחקקו חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (עיסוק בייעוץ פנסיוני ובשיווק פנסיוני), התשס"ה-2005 (להלן: חוק הפיקוח) וחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה-1985. בחוקים אלה נקבעו ההוראות הרלוונטיות להבחנה בין העיסוקים השונים בתחום הפנסיוני. נתחיל הילוכנו בחוק הפיקוח הקובע כלהלן (הדגשות שלי- י.ע.): לגבי יועץ, סעיף 1 לחוק מגדיר: "'יועץ פנסיוני' - בעל רישיון יועץ פנסיוני שניתן לו לפי סעיף 5; 'ייעוץ פנסיוני' - מתן ייעוץ ליחיד בנוגע לכדאיות החיסכון, שלו או של קרובו, כעמית-שכיר, כעמית-עצמאי או כמבוטח, באמצעות מוצר פנסיוני שאין לנותן הייעוץ זיקה אליו". ובסעיף 5(א) לחוק נקבע: "הממונה ייתן רישיון יועץ פנסיוני למבקש שהוא יחיד, אם ראה שהתקיימו לגביו כל אלה: (1) הוא בגיר; (2) הוא אזרח ישראלי או תושב ישראל; (3) הוא לא הורשע בעבירה; (4) הוא עמד בבחינות מקצועיות, שנושאיהן וסדריהן נקבעו בתקנות; (5) הוא השלים התמחות, במשך תקופה ולפי סדרים שנקבעו בתקנות." לגבי סוכן שיווק, סעיף 1 לחוק מגדיר: "'סוכן פנסיוני' - מי שרשאי לעסוק בשיווק פנסיוני לפי הוראות סעיף 3; 'שיווק פנסיוני' - מתן ייעוץ ליחיד בנוגע לכדאיות החיסכון, שלו או של קרובו, כעמית-שכיר, כעמית-עצמאי או כמבוטח, באמצעות מוצר פנסיוני שיש לנותן הייעוץ זיקה אליו". ובסעיף 3 לחוק נקבע מי רשאי לעסוק בשיווק פנסיוני: "לא יעסוק אדם בשיווק פנסיוני, אלא אם כן הוא אחד מהמנויים בפסקאות (1) עד (3) שלהלן, ובהתאם לתנאים המפורטים בהן: (1) בעל רישיון סוכן ביטוח, בענף ביטוח פנסיוני כהגדרתו בסעיף 28(א)(3) לחוק הפיקוח על הביטוח, שניתן לו לפי סעיף 25 או 26 לחוק האמור (בחוק זה - סוכן ביטוח פנסיוני) - בהתאם לתנאי הרישיון; (2) בעל רישיון סוכן שיווק פנסיוני שניתן לו לפי סעיף 6 (בחוק זה - סוכן שיווק פנסיוני), שהוא עובד של גוף מוסדי כאמור בפסקה (3) - במסגרת עבודתו כאמור ובהתאם לתנאי הראשון; (3) גוף מוסדי - בנוגע למוצרים פנסיוניים שיש לו זיקה אליהם לפי פסקאות (1) או (2) להגדרה "זיקה", ובלבד שכל מי שעוסק בשמו בשיווק פנסיוני הוא אחד מהמנויים בפסקאות (1) או (2)." בנוסף, סעיף 1 לחוק הפיקוח מגדיר מהו "מוצר פנסיוני", מהי "זיקה" (השוו להגדרת המונח "זיקה" בחוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, בשיווק  השקעות ובניהול תיקי השקעות, תשנ"ה-1995 (להלן: חוק ייעוץ השקעות)) ומהו "גוף מוסדי", תוך הפנייה לחוק הפיקוח (ביטוח), שם מוגדר גוף מוסדי כ"מבטח וחברה מנהלת" (למעשה, גוף מוסדי הוא היצרן והבעלים של המוצרים והפיננסיים הפנסיוניים, ומטבע הדברים עיסוקו בשיווק בלבד ולא בייעוץ). מן ההוראות דלעיל אנו למדים מספר דברים על הקשרים בין העיסוקים השונים. ראשית, היעדר זיקה או קיום זיקה למוצר הפנסיוני הוא המבחין בין יועץ לבין סוכן שיווק. שנית, הן היועץ והן סוכן השיווק רשאים לעסוק במקצועם רק לאחר שעברו בחינות מקצועיות לפי התקנות והשלימו תקופת התמחות. שלישית, סוכן ביטוח אינו יכול להיות יועץ (ס' 25(ג)(4) לחוק הפיקוח (ביטוח)); סוכן שיווק אינו יכול להיות יועץ (ס' 6(ב)(1) לחוק הפיקוח); ויועץ אינו יכול להיות סוכן ביטוח או סוכן שיווק.  בנוסף, בעל רישיון סוכן שיווק יכול לעסוק בשיווק פנסיוני במסגרת עבודה בגוף מוסדי בלבד, ולא באופן עצמאי כמו בעל רישיון סוכן הביטוח. 4. עד כאן ההוראות העוסקות בהבחנה בין העיסוקים השונים. עתה נפנה להוראות המסדירות את הליך קבלת הרישיון הפנסיוני. הוראות אלה, קבועות בתקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח) (בקשה לרישיון, הכשרה, התמחות ובחינות סוכני ביטוח, יועצים פנסיונים וסוכני שיווק פנסיוני), התשס"ו-2006 (להלן: תקנות ההכשרה) שהתקין שר האוצר מכוח חוק הפיקוח (ביטוח) וחוק הפיקוח. נציין כי תקנות ההכשרה ביטלו את התקנות הישנות שהסדירו את נושא הליך הרישוי בתחום הביטוח הפנסיוני (ת' 25 לתקנות הפיקוח על עסקי ביטוח (רשיון לסוכן ביטוח), תשכ"ט-1969 (להלן: תקנות רשיון ביטוח). 5. תקנות ההכשרה קובעות את התנאים לקבלת "רישיון פנסיוני". זה, מוגדר בסעיף 1 כ"רישיון סוכן ביטוח בענף ביטוח פנסיוני, רישיון יועץ פנסיוני או רישיון סוכן שיווק פנסיוני" (והשוו לשלושת סוגי בעלי הרישיון בחוק ייעוץ השקעות, שם  מוגדר "בעל רשיון" -  יועץ, בעל רשיון משווק או בעל רשיון מנהל תיקים שניתן לו לפי חוק זה"). ואלו התנאים הקבועים בתקנות (הדגשות שלי - י.ע.): "4. בחינות (א) ... (ב) ... (ג) מבקש רישיון פנסיוני ייבחן, לפני תחילת התמחותו, בבחינות ביסודות, ולאחר שעמד בבחינות אלה - בבחינות גמר בביטוח פנסיוני." "בחינות גמר בביטוח פנסיוני" מוגדרות בסעיף 1 לתקנות הכשרה: "בחינות גמר בביטוח פנסיוני" - בחינה בידיעה מקפת בביטוח פנסיוני בנושאים המפורטים בחלק ג' שבתוספת הראשונה וכן בחינה מקצועית א' לפי תקנות ייעוץ השקעות." במסגרת תקנות ההכשרה נקבעו בסעיפים 27-26 הוראות מעבר והוראות שעה, אשר חלות על אלו אשר כבר נמצאים בעיצומו של תהליך ההכשרה, נביא להלן החלקים הרלוונטיים לענייננו: "25. תקנות הפיקוח על עסקי ביטוח (רשיון לסוכן ביטוח), התשכ"ט-1969 (להלן - תקנות רישיון סוכן ביטוח) - בטלות. 26. (א) מי שערב יום תחילתן של תקנות אלה היה רשאי להתמחות לפי תקנות רישיון סוכן ביטוח, לא יידרש לעמוד בבחינות ביסודות לפי תקנות אלה. (ב) מי שהחל התמחותו לפני יום התחילה יחולו עליו הוראות תקנות אלה לעניין התמחות, זולת אם ביקש להמשיך התמחותו לפי תקנות רישיון סוכן ביטוח. ... (ז) על אף האמור בתקנה 4(ג), מי שביום התחילה של התמחותו החזיק בידיו רישיון סוכן מתמחה בר-תוקף לפי תקנות רישיון סוכן ביטוח יהיה פטור מבחינה מקצועית א' לפי תקנות ייעוץ השקעות". "27. ... (ד) על אף האמור בתקנה 4(ג), יחיד שעד יום י' בטבת התשס"ז (31 בדצמבר 2006) עמד בבחינות ביסודות ובבחינות גמר בביטוח פנסיוני, למעט בחינה מקצועית א' לפי תקנות ייעוץ השקעות, יהיה רשאי עד יום כ"ב בטבת התשס"ח (31 בדצמבר 2007), לבקש רישיון פנסיוני שיהיה תקף במשך שמונה עשר חודשים בלבד (להלן - רישיון זמני); הממונה רשאי להעניק רישיון זמני נוסף לתקופה שלא תעלה על 12 חודשים למבקש שפג תוקף הרישיון הזמני שניתן לו, אם הוכיח כי ניגש לבחינה מקצועית א' פעם לפחות ולא עמד בה בהצלחה ובלבד שהגיש הבקשה לרישיון זמני נוסף עד יום י"ב בתשרי התש"ע (30 בספטמבר 2009); קיבל יחיד כאמור רישיון זמני, כתנאי לקבלת רישיון פנסיוני יעמוד בבחינה מקצועית א' לפי תקנות ייעוץ השקעות." מן האמור לעיל עולה ההסדר הבא: א. המבקש רישיון פנסיוני באחד משלושת הסוגים: ייעוץ, סוכן ביטוח, סוכן שיווק בגוף מוסדי נדרש לעמוד בבחינות ביסודות ובבחינת הגמר, לרבות בחינה מקצועית א' שהיא בחינה בנושאים שונים בתחום שוק ההון, שאותה נדרשו לעבור, עד לרפורמה, אלו שביקשו לעסוק בייעוץ או בשיווק ניירות ערך (תקנה 4 לתקנות ההכשרה). ב. מי שכבר החזיק רישיון סוכן מתמחה לפני כניסת התקנות החדשות לתוקף פטור לחלוטין מעולה של בחינה מקצועית א' (תקנה 26(ז) לתקנות ההכשרה). ג. מי שעמד בכל הבחינות למעט בחינה מקצועית א' יוכל לקבל רישיון זמני כאמור בתקנות, אך עדיין עליו לעמוד בבחינה מקצועית א' כתנאי לקבלת הרישיון הקבוע בתקנה 27(ד). 6. עד כאן הוראות המעבר מעידן טרום הרפורמה לעידן שלאחריה בכל הקשור לקבלת רישיון. ההוראות לגבי פטור מבחינות לשם קבלת רישיון קבועות בתקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח) (פטור מחובת התמחות או בחינות של סוכני ביטוח, יועצים פנסיונים וסוכני שיווק פנסיוני), התשס"ו - 2006 (להלן: תקנות הפטור) שגם אותן התקין שר האוצר מכוח חוק הפיקוח (ביטוח) וחוק הפיקוח. תקנות אלה, מקנות פטור בנסיבות מסוימות, על סמך ניסיון מקצועי או השכלה רלוונטית, מהדרישות שנקבעו בתקנות ההכשרה לצורך קבלת רישיון פנסיוני. תקנה 4 לתקנות הפטור קובעת כלהלן: "4. (א) יחיד המבקש רישיון יהיה פטור מחובת התמחות ובחינות אם היה מועסק על ידי גוף מוסדי במשך שמונה שנים לפחות, מתוכן חמש שנים או יותר כיהן בהיותו נושא משרה בגוף מוסדי בתחום שבו מבוקש הרישיון, והממונה שוכנע שידיעותיו וניסיונו המקצועי של המבקש בענף האמור מצדיקות הענקת פטור." תקנה 5 לתקנות הפטור קובעת כי המחזיק ב"רישיון פנסיוני" מסוג אחד יכול לקבל רישיון פנסיוני מסוג אחר מבלי לעמוד בבחינות או חובת התמחות: "5. יחיד המחזיק באחת מן הרישיונות הפנסיוניים המבקש רישיון פנסיוני אחר, לא יידרש לעמוד בבחינות או לעבור התמחות לצורך קבלת הרישיון הפנסיוני האחר." מן האמור לעיל עולות שתי נקודות חשובות לענייננו; האחת, כל מי שאוחז ברישיון על פי אחת משלוש הקטגוריות יכול לעבור לקטגורית עיסוק אחרת מבלי להידרש לעמוד שוב בבחינות או בהתמחות. השנייה, מי שמועסק על ידי גוף מוסדי במשך שמונה שנים ומעלה ומתוכן לפחות חמש שנים כנושא משרה, יכול לקבל פטור מחובת ההתמחות והבחינות (שעל פי ההגדרה דלעיל כוללים גם בחינה מקצועית א') בכפוף לשיקול דעתו של הממונה. 7. בנקודה זו אנו מגיעים לתקנה 8 לתקנות הפטור שחוקיותה וסבירותה היא מושא העתירה שלפנינו (למעט בעניינו של העותר מס' 1 כפי שיוסבר בהמשך). תקנה 8 קובעת הוראות מעבר הרלוונטיות לאלו שעסקו בשיווק פנסיוני בגוף מוסדי, אך לא חלה עליהם תקנה 4 (קרי - הם עובדים פחות משמונה שנים בגוף מוסדי ו/או אינם נושאי משרה בו). וכך בתקנה: "8. (א) יחיד המבקש רישיון עד יום ד' בתמוז התשס"ז (30 ביוני 2006), אשר ערב פרסומו של חוק הייעוץ והשיווק הפנסיוני (להלן - יום הפרסום) היה מועסק על ידי גוף מוסדי, ועיקר עיסוקו במסגרת העסקתו כאמור היה בשיווק פנסיוני כדין בישראל או שבמסגרת תפקידו היה אחראי במישרין על עובדים שעסקו בשיווק פנסיוני או על סוכני ביטוח בענף ביטוח חיים, וזאת במשך שלוש שנים רצופות במהלך שלוש וחצי השנים שקדמו ליום הפרסום, יהיה פטור מבחינות ומהתמחות בהתאם להוראות אלה: (1) לצורך קבלת רישיון פנסיוני - מהבחינות ביסודות ומחובת התמחות; (2) לצורך קבלת רישיון סוכן שיווק פנסיוני - גם מבחינות הגמר. (ב) יחיד המבקש רישיון עד יום ד' בתמוז התשס"ז (30 ביוני 2006), אשר ערב יום הפרסום היה מועסק על ידי גוף מוסדי, ועיקר עיסוקו במסגרת העסקתו כאמור, במשך חמש שנים רצופות במהלך חמש וחצי השנים שקדמו ליום הפרסום, היה מנהל מקצועי בתחום הפנסיוני, יהיה פטור מבחינות ומהתמחות בהתאם להוראות אלה: (1) לצורך קבלת רישיון פנסיוני - מהבחינות ביסודות ומחובת התמחות; (2) לצורך קבלת רישיון סוכן שיווק פנסיוני - גם מבחינות הגמר. (ג) לבקשה כאמור בתקנות משנה (א) ו-(ב), תצורף הצהרה של נושא משרה בגוף המוסדי כי המבקש עומד בתנאים הקבועים בתקנות המשנה האמורות, וכן פרטים ומסמכים נוספים כפי שידרוש הממונה. (ד) על אף האמור בתקנה 5, יחיד המחזיק ברישיון סוכן שיווק פנסיוני אותו קיבל לפי תקנת משנה (א) או (ב) המבקש רישיון יועץ פנסיוני או סוכן ביטוח בענף ביטוח פנסיוני יידרש לעמוד בבחינות הגמר. (ה) יחיד המבקש רישיון עד יום ד' בתמוז התשס"ז (30 ביוני 2006), אשר ערב יום הפרסום עסק בייעוץ פנסיוני ועיקר עיסוקו במשך שלוש שנים רצופות במהלך שלוש וחצי השנים שקדמו ליום הפרסום היה בייעוץ פנסיוני בישראל, והוכיח זאת להנחת דעתו של הממונה, יהיה פטור מחובת התמחות וכן מהבחינות ביסודות. (ו) יחיד המבקש רישיון עד יום ד' בתמוז התשס"ז (30 ביוני 2006), אשר ערב יום הפרסום עסק בייעוץ פנסיוני ועיקר עיסוקו במשך חמש שנים רצופות במהלך חמש וחצי שנים שקדמו ליום הפרסום היה בייעוץ פנסיוני בישראל, והוכיח זאת להנחת דעתו של הממונה, יהיה פטור מחובת התמחות וכן מהבחינות לקבלת רישיון יועץ פנסיוני. (ז) יחיד אשר ערב יום הפרסום היה מועסק על ידי אחד הגופים המנויים בסעיף 50(א) ו-(ב) לחוק הייעוץ והשיווק הפנסיוני, ועיקר עיסוקו במסגרת העסקתו כאמור, במשך שנה רצופה בסמוך לפני יום הפרסום, היה באחד העיסוקים המפורטים בסעיף האמור, יהיה רשאי עד יום י' בטבת התשס"ז (31 בדצמבר 2006), לבקש רישיון סוכן שיווק פנסיוני שיהיה תקף במשך שנה אחת בלבד (להלן - רישיון זמני), ולצורך קבלת רישיון זה יהיה פטור מהתמחות ומבחינות גמר ובלבד שנרשם לבחינות ביסודות ועמד בהן בהצלחה בתוך שלושה חודשים מיום הבקשה; קיבל יחיד כאמור רישיון זמני, תוכר התקופה שהחזיק בה ברישיון לצורך התמחותו וכתנאי לקבלת רישיון יעמוד בבחינות גמר. 8. עיננו הרואות כי המחוקק קבע פטור מבחינות גמר למי שעסק במסגרת גוף מוסדי בשיווק פנסיוני או היה מנהל מקצועי בתחום הפנסיוני. זאת, למעט בסיטואציה בה חשקה נפשו של מי שקיבל פטור כאמור, לקבל רישיון של יועץ או סוכן ביטוח, שאז יידרש לעמוד בבחינות הגמר כאמור בתקנה 8(ד) לתקנות הפטור. וכעת, לאחר שלמדנו להבחין בין יועץ, סוכן שיווק וסוכן ביטוח בתחום הפנסיוני, והבהרנו את אפשרויות הפטור השונות, ייקל עלינו להציג את העותרים ואת עתירתם.  העותרים ועיקרי טענותיהם 9. העותר 1 (להלן גם: בן דור) החל בתהליך הכשרה בתחום הביטוח הפנסיוני, עבר את הבחינות הרלוונטיות דאז וקיבל רישיון מתמחה בביטוח. החל משנת 2003 עבר בן דור לעסוק בשיווק קופות גמל, ולא פוליסות ביטוח, ולכן לא מצא צורך  להשלים את בחינות הגמר ולא קיבל רישיון של סוכן ביטוח. בשנת 2005 נתברר לבן דור כי בעקבות הרפורמה נדרש גם משווק קופות גמל להחזיק ברישיון פנסיוני (לאור הגדרת קופות גמל כ"מוצר פנסיוני"), אך כיוון שפג תוקף רישיון המתמחה שלו, לא היה רשאי להשלים את הליך ההכשרה לפי המסלול הקיים עובר לרפורמה. בן דור החל בהליך ההכשרה החדש כקבוע בתקנות ההכשרה, ובשנים 2005-2006 עבר בהצלחה את הבחינות ביסודות ואת בחינת הגמר בביטוח פנסיוני, למעט בחינה מקצועית א'. בקשותיו של בן דור לקבלת פטור מהבחינה מטעמי השכלה רלוונטית (תואר שני במינהל עסקים) נדחו על ידי הממונה, ובן דור ניגש לבחינה בחודש דצמבר 2006 אך לא עמד בה בהצלחה. פניות חוזרות של בן דור לממונה לקבלת פטור מבחינה מקצועית א' נענו בשלילה בשל אי עמידה בקריטריונים ובן דור קיבל רישיון פנסיוני זמני עד ליום 5.6.09, על מנת לאפשר לו לעבור בינתיים את הבחינה. בקשה לצו ביניים להארכת תוקפו של רישיונו הזמני של בן דור נדחתה על ידי בית משפט זה. לטענת בן דור, הדרישה לעמוד בהצלחה בבחינה מקצועית א' אינה עומדת בדרישות סעיף 4 לחוק יסוד: חופש העיסוק (להלן: פסקת ההגבלה), והיא מהווה פגיעה חמורה בחופש העיסוק במידה העולה על הנדרש באשר בפועל נבצר ממנו להמשיך לעסוק במקצוע הביטוח הפנסיוני. עובר לרפורמה הוא השלים את תקופת התמחותו ועמד בהצלחה בכל הבחינות, וכעת הוא נדרש לעמוד בבחינה מקצועית א' לפי התקנות החדשות רק כיוון שפג הרישיון הזמני הקודם. לטענתו, בנסיבות אלה, יש לאפשר לו לקבל רישיון פנסיוני קבוע מבלי שיעמוד בהצלחה בבחינה מקצועית א', בהתחשב בניסיון הרב שיש לו בתחום, הרמה המקצועית הגבוהה והלקוחות הרבים שצבר במרוצת השנים, וכן בהתחשב בגילו המתקדם ומצבו הרפואי אשר לא מאפשרים לו למידה ארוכה ויסודית כפי שנדרש על מנת לעבור את בחינה מקצועית א'. 10. העותרים 2-17 הם מפקחי רכישה בגופים מוסדיים (להלן: העותרים או מפקחי הרכישה). בתפקידם זה, עיקר עיסוקם הוא פיקוח על עבודתם של סוכני הביטוח הן מבחינה עסקית והן מבחינה מקצועית, והם משמשים כאנשי קשר בין חברת הביטוח לסוכן הביטוח. בנוסף, מפקחי הרכישה עוסקים במתן עדכונים והדרכות מקצועיות שוטפות לסוכני הביטוח. מפקחי הרכישה אף נדרשים לעיתים לעמוד בקשר ישיר עם הלקוחות של סוכן הביטוח. הכשרתם של מפקחי הרכישה נעשתה בגוף המוסדי בו הועסקו ועובר לרפורמה הם לא נדרשו לעבור בחינות מוסדרות, ולא החזיקו ברישיון פנסיוני. כאמור, במסגרת הרפורמה על כל העוסקים בענף הפנסיוני, לרבות מפקחי הרכישה בגופים מוסדיים, להחזיק ברישיון פנסיוני. תקנות הפטור מאפשרות למפקחי הרכישה לקבל רישיון פנסיוני מסוג 'סוכן שיווק פנסיוני' על סמך ניסיון וותק, מבלי להידרש לעמוד בבחינות כלשהן. עם זאת, וכאמור בתקנה 8(ד) לתקנות הפטור, אם יחפצו מפקחי הרכישה לקבל רישיון פנסיוני מסוג שונה, הם יידרשו לעמוד בהצלחה בבחינות הגמר, לרבות בחינה מקצועית א'. לטענת מפקחי הרכישה, הדרישה לעבור את בחינה מקצועית א' כדי לקבל רישיון פנסיוני מסוג אחר, אינה עומדת במבחן המידתיות הקבוע בפסקת ההגבלה בחוק יסוד: חופש העיסוק. בחינה מקצועית א' הינה בחינה מורכבת וקשה אשר עניינה בעיקר במכשירי השקעה מורכבים בשוק ההון, תחום אשר לעוסקים בשוק הפנסיוני אין נגיעה בו במהלך עבודתם השוטפת. עובר לרפורמה, רק העוסקים בייעוץ או בשיווק ניירות ערך נדרשו לעמוד בבחינה זו כחלק מרכזי מעיסוקם השוטף (נושאי הבחינה אף מוסדרים בתקנות ייעוץ השקעות - י.ע.). עבור העוסקים בשוק הפנסיוני הבחינה מהווה את המשוכה המרכזית והקשה ביותר בתהליך קבלת הרישיון הפנסיוני ואין טעם בהוראות הפטור למיניהן אם הדרישה לעמוד בבחינה מקצועית א' עומדת בעינה. לעניין חוסר המידתיות של תקנה 8(ד) סמכו העותרים ידיהם על פסק הדין בעניין מנהלי ההשקעות (בג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל ואח' נ' שר האוצר ואח', פ"ד נא(4) 367 (1997) (להלן: עניין מנהלי ההשקעות)). מפקחי הרכישה מנחים את סוכני הביטוח ומפקחים על עבודתם, לרבות מול חברות הביטוח והלקוחות. מכאן טענת העותרים כי הם ברמה מקצועית גבוהה מאד, ובוודאי גבוהה מזו של סוכן הביטוח. מכאן טענת מפקחי הרכישה לחוסר סבירות ולהפליה בדרישה לעמוד בבחינה מקצועית א': בעוד שמפקחי הרכישה, כשכירים בגוף מוסדי, נדרשים לעבור בחינה זו אם ירצו בעתיד לעבוד כסוכני ביטוח או יועצים פנסיוניים, הרי שסוכני הביטוח שתחת פיקוחם רשאים להמיר את הרישיון הפנסיוני שלהם ללא מגבלה וללא צורך לעבור בחינה מקצועית א' 11. עוד טוענים מפקחי הרכישה כי במועד כניסתם לתחום הפנסיוני, חלקם לפני שנים ארוכות, הם ראו לנגד עיניהם את המצב עובר לרפורמה, שאז לא נדרשו לעמוד במבחן מורכב כמו מקצועית א', שעניינו בשוק ההון, שכן בדרך כלל ניתן היה לפנות למפקח ולקבל פטור מהבחינות. לטענתם, ההתפתחות הטבעית בפרקטיקה היא, שמפקח רכישה המסיים את תפקידו עובר לעבוד כסוכן ביטוח עצמאי או בסוכנות ביטוח. העלאת רף הקושי באופן כה דרמטי למעבר כזה, כעת, בעקבות הדרישה לעבור בחינה מקצועית א', אינו מידתי. עוד נטען כי בעת חקיקתן של תקנות הפטור לא נשקל עניינם של מפקחי הרכישה, וההתייעצות נעשתה עם הגופים המוסדיים המצויים בניגוד עניינים. לפיכך, לא נלקחו בחשבון האינטרסים של העותרים והפגיעה אשר עלולה להיגרם להם.  טענות המשיבים 12. המשיבים (להלן: המדינה) טענו כי אין מקום להתערבות בג"ץ בחקיקת משנה אלא כאשר מדובר בחוסר סבירות קיצונית, דבר אשר לא מתקיים בנסיבות דנן. זאת ועוד, המדובר בתקנות אשר אושרו בועדת הכספים של הכנסת, והתערבותו של בג"ץ במקרים כאלה מצומצמת אף יותר. לגופו של עניין, הרי שהדרישה לעמוד בהצלחה בבחינה מקצועית א' כפי שנקבע בתקנות ההכשרה, כמו גם סעיף 8(ד) לתקנות הפטור, עומדים בכל התנאים בפסקת ההגבלה של חוק יסוד: חופש העיסוק, לרבות דרישת המידתיות. ככל שהדבר נוגע למפקחי הרכישה, הרפורמה לא פגעה כלל בחופש העיסוק שלהם שכן סעיפים 8(א)(2) ו-8(ב)(2) לתקנות הפטור מאפשרים להם לקבל רישיון ולהמשיך בעבודתם בגופים המוסדיים מבלי לעמוד בבחינות. לפיכך, כל טענתם של העותרים נסבה על רצונם לעסוק כבעל רישיון אחר בתחום הפנסיוני מבלי לעמוד בבחינות. לגבי העותר 1, טוענת המשיבה כי סוכני הביטוח שהיו מצויים כבר בשלהי הליך קבלת הרישיון בעת כניסת הרפורמה לתוקף, קיבלו פטור לפי סעיף 26(ז) לתקנות ההכשרה. לעומת אלה, העותר 1 לא החזיק במועד כניסת התקנות לתוקף ברישיון מתמחה בר-תוקף, מסיבותיו האישיות, ולפיכך התקנה לא חלה עליו והוא צריך לעמוד בהצלחה בבחינה מקצועית א'. 13. המדינה הדגישה בטיעונה את התכלית הצרכנית של הרפורמה, שנועדה להבטיח כי הציבור יקבל ייעוץ פנסיוני איכותי ומקצועי לצורך קבלת אחת ההחלטות הכלכליות החשובות ביותר בחייו של כל אזרח. כדי להבטיח את מקצועיותם של נותני השירות עליהם לעבור תהליך הכשרה מבוקר, הן תיאורטי והן מעשי, אשר כולל בחינות ותקופת התמחות. אין דרך מעשית אחרת מלבד בחינה מקצועית א', לוודא כי יועצים פנסיונים וסוכני ביטוח פנסיוני אכן בקיאים בשוק ההון, בקיאות שהיא חיונית על מנת להעניק ייעוץ איכותי ומקצועי ללקוחות. מכאן שהדרישה לעבור בחינה זו כתנאי לקבלת רישיון יועץ פנסיוני או סוכן ביטוח בענף פנסיוני היא דרישה שעומדת בכל מבחני המשנה של מבחן המידתיות כפי שנקבעו בעניין מנהלי ההשקעות. 14. אשר לטענת ההפליה שהעלו העותרים, טענה המדינה כי יש שוני רלוונטי בין משווק פנסיוני שעובד בגוף מוסדי לבין סוכן ביטוח פנסיוני עצמאי. ראשית, המשווק הפנסיוני בגוף מוסדי לא עבר בחינות והתמחות עובר לרפורמה, לעומת סוכן הביטוח אשר נדרש לעמוד בבחינות גם עובר לרפורמה. שנית, אופי העבודה של משווק פנסיוני  בגוף מוסדי שונה מעבודתו של סוכן ביטוח פנסיוני עצמאי. הגוף המוסדי מקיים פיקוח ובקרה על העובדים בו, על מקצועיותם ואיכות השירות אותו הם מעניקים ללקוחות. לכן, וכל עוד מפקחי הרכישה נמצאים במסגרת הגוף המוסדי, אין מחייבים אותם בבחינה מקצועית א', אך כאשר ירצו בעתיד לעזוב את הגוף המוסדי ולקבל רישיון פנסיוני מסוג אחר (יועץ או סוכן ביטוח) יש מקום לחייבם בבחינה. פגיעה בחופש העיסוק ודרישת המידתיות 15. להבדיל מעניין מנהלי ההשקעות, שם נדונה חוקיותה של הוראת מעבר בחקיקה ראשית, ענייננו בהוראות מעבר והוראות פטור הקבועים בתקנות שהותקנו מכוחו של חוק הפיקוח. נקודת המוצא היא, שפסילת חקיקת משנה תיעשה בנסיבות חריגות כאשר מדובר בחוסר סבירות קיצונית היורדת לשורשו של עניין. (בג"ץ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה, פ"ד נז(6) 817, 841 (2003); בג"ץ 6407/06 דורון, טיקוצקי, עמיר, מזרחי עורכי דין נ' שר האוצר, 61-63 ( 23.9.07) (להלן: עניין דורון)). על אחת כמה וכמה, מקום בו חקיקת המשנה אושרה על ידי וועדה מוועדות הכנסת, ובנסיבות דנן אושרו התקנות על ידי וועדת הכספים (ראו: בג"ץ 6290/93 זילכה נ' המנהל הכללי של משרד הבריאות, פ"ד מח(4) 631, 638-639 (1994); ע"א 2313/98 שר המסחר והתעשייה נ' מינקול בע"מ, פ"ד נד(1) 673, 686 (2000) (להלן: עניין מינקול); עניין דורון לעיל). 16. ענייננו בחופש העיסוק. חופש העיסוק זכה להגנה חוקתית בחוק יסוד: חופש העיסוק. (בג"ץ 6304/09 לה"ב - לשכת ארגוני העצמאיים והעסקים בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה ( 2.9.2010) בפסקה 99 (להלן: עניין לה"ב)). עם זאת, בדומה לזכויות אדם אחרות חופש העיסוק אינו זכות מוחלטת כי אם זכות יחסית. סעיף 4 לחוק יסוד: חופש העיסוק - פסקת ההגבלה - מורה כי יש לאזן זכות יסוד זו עם ערכים אחרים ובהם טובת הציבור ואינטרס הכלל (אהרן ברק מידתיות במשפט 56-57 (2010) (להלן: ברק, מידתיות); עניין מנהלי ההשקעות, בעמ' 383-384; יצחק זמיר הסמכות המינהלית, בעמ' 182-183). נשים לפנינו כבר כעת את לשונה של פסקת ההגבלה: "אין פוגעים בחופש העיסוק אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו". לפי פסקת ההגבלה, תתכן פגיעה בחופש העיסוק רק בהתקיימותם המצטברת של ארבעה תנאים: הפגיעה נעשית על פי חוק או מכוח הסמכה מפורשת; החוק הולם את ערכיה של מדינת ישראל; החוק נועד לתכלית ראויה; הפגיעה בחופש העיסוק אינה במידה העולה על הנדרש. במקרה דנן, אין חולק כי נתקיימו שלושת התנאים הראשונים וענייננו מתמקד בתנאי הרביעי של המידתיות ועל כך נעמוד בהמשך. 17. יש ליתן את הדעת לטיב הפגיעה בחופש העיסוק תוך הבחנה בין פגיעה באפשרות הכניסה לעיסוק לבין פגיעה באפשרות מימוש העיסוק.  הבחנה זו לא תמיד קלה היא (בג"ץ 4769/95 מנחם נ' שר התחבורה, פ"ד נז(1) 235, 261-262 (להלן: עניין מנחם)). מכל מקום, הגישה המקובלת היא כי פגיעה השוללת כניסה לעיסוק היא חמורה יותר ופוגעת פגיעה קשה יותר בחופש הבחירה של הפרט, מאשר פגיעה באופן מימוש העיסוק (אהרן ברק פרשנות במשפט כרך ג 526 (1994)) אין חולק כי חיוב לעמוד בבחינות כתנאי לקבלת רשיון מהווה פגיעה בחופש העיסוק (השוו מנהלי ההשקעות בעמ' 400), אך מפקחי הרכישה יכולים להמשיך ולעסוק בשיווק פנסיוני כפי שעשו עובר לרפורמה מבלי להידרש לעמוד בבחינה מקצועית א'. סעיף 8(ד) לתקנות הפטור מגביל את יכולתם לעבור מעיסוק של שכירים בגוף מוסדי לעיסוק כסוכני ביטוח פנסיוני עצמאיים או יועצים פנסיוניים. לטעמי, זו פגיעה באופן מימוש העיסוק, אך גם בהנחה כי הדרישה להיבחן עולה כדי פגיעה בכניסה לעיסוק, אין בכך כדי לשנות את התוצאה אליה הגעתי, כפי שיפורט בהמשך. 18. העותרים ריכזו חיציהם בדרישת המידתיות. לא סגי בכך שתכליתו של החוק הינה ראויה, הגשמתה של התכלית צריכה להיעשות באופן מידתי. חוק הפוגע בחופש העיסוק הינו חוקתי רק אם הוא ממלא את דרישת המידתיות אשר בפסקת ההגבלה. 'מינון' הפגיעה בחופש העיסוק  צריך להיות כך שלא יעלה על הנדרש. (מנחם גולדברג חופש העיסוק והגבלתו 86-87 (1999)). המידתיות היא מונח רחב ומעורפל-משהו. על מנת לנתב את דרכו של המשפטן במשעולי המידתיות, הפסיקה "פירקה" את מבחן המידתיות לשלושה מבחני משנה שהדרישה לעמוד בהם היא מצטברת: מבחן הקשר הרציונלי - המכונה גם "מבחן ההתאמה", דורש התאמה בין האמצעי למטרה. כלומר, יש לבחון אם האמצעי שהחוק נקט בו בכדי לפגוע בזכות החוקתית מביא להגשמתה של המטרה שהחוק מבקש להגשים. מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה - מבין האמצעים המגשימים את מטרתו של החוק, שומה על המחוקק לבחור בחלופה הפוגעת בזכות החוקתית במידה הפחותה ביותר. מבחן האמצעי המידתי (מידתיות במובן הצר או התוצאה המידתית) - על התועלת שתצמח מן החוק להיות גבוהה באופן יחסי מן הפגיעה הנגרמת לזכות החוקתית. במידה והפגיעה גבוהה יותר, החוק לא מקיים את הדרישה למידתיות במובן הצר. יש הסוברים כי זהו המבחן החשוב ביותר מבין שלושת מבחני המשנה של המידתיות (ברק, מידתיות, שם; בג"ץ 4541/94 אליס מילר נ' שר הביטחון, פ"ד מט(4) 94, 140 (1995)). מבחן המידתיות במובן הצר הינו גם המקום להביא בחשבון את טובת הכלל או האינטרס הציבורי, תוך בחינת התועלת שתצמח לציבור ביחס לפגיעה בזכות החוקתית. (ברק, מידתיות, בעמ' 103). שאלת סבירות החקיקה נבחנת אף היא במסגרת מבחן המידתיות במובן הצר. מידתיות במובן הצר היא איזון בין שני ערכים מתנגשים - שמירה על הזכות החוקתית והגשמת תכלית החקיקה שפוגעת בזכות החוקתית. גם סבירות הינה איזון בין ערכים מתנגשים, וניתן לומר כי ההחלטה היא סבירה אם איזנה כראוי בין ערכים אלה (ברק, מידתיות, בעמ' 455-465). (קיימת פסיקה עניפה שיישמה את מבחני המשנה של המידתיות ונזכיר רק חלק קטן הימנה: עניין מנהלי ההשקעות בעמ' 384-385; עניין מנחם בעמ' 279-280; עניין לה"ב בפסקה 112; ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 444-446 (1995); בג"ץ 8276/05 עדאלה - המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי נ' שר הביטחון, 25 ( 2006); בג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים חטיבת זכויות האדם נ' שר האוצר, פסקאות 50-60 ( 19.11.09). מטרתה של רפורמת בכר והחוקים והתקנות בעקבותיה 19. למרות שהעותרים אינם חולקים על קיומה של תכלית ראויה, בחינה של מבחני המידתיות אינה יכולה להיעשות ללא הרקע והתכלית של ההסדר החקיקתי. נקדים אפוא מילים מספר על מטרתה של רפורמת בכר, שבמסגרתה תוקנו תקנות הפטור ותקנות ההכשרה לרבות הדרישה לעמוד בבחינה מקצועית א' . 20. שוק ההון בישראל סבל מריכוזיות, ניגוד עניינים והיעדר הסדרה ופיקוח ראויים, ואלו הביאו לצמצום התחרות ולכשל שוק. במהלך השנים הוקמו מספר ועדות שבחנו את הצורך ברפורמה בנושאים שונים הקשורים בשוק ההון. הרפורמה בשוק הביטוח הפנסיוני על פי המלצות ועדת בכר, מהווה חלק ממארג של פעולות וצעדים שננקטו בשוק ההון (כמו העברת השליטה של הבנקים בקופות הגמל ומכירת קרנות הפנסיה החדשות). שוק הביטוח הפנסיוני שינה את פניו בשנים האחרונות. להבדיל מהמצב ששרר בעבר, שהתשואה הובטחה באגרות חוב מיועדות, קופות הגמל וקרנות הפנסיה דהיום משקיעות חלק מכספי העמיתים במכשירים פיננסיים בשוק ההון. ההחלטה אודות החיסכון הפנסיוני היא אחת מההחלטות הכלכליות החשובות ביותר שמבצע הפרט בחייו. טיבה של החלטה זו יכול להשפיע באופן ניכר על איכות חייו ומצבו הכלכלי של האדם בזקנתו. ברם, לצרכן הממוצע אין ידע בתחום סבוך זה, והוא בבחינת מי שאינו יודע לשאול. בקשה של לקוח לרכוש פנסיה משולה לבקשה לרכוש "בגד ליתום" מבלי לפרט את גודל הבד, איכותו, מחירו וכיו"ב. על היועץ והמשווק הפנסיוני להתאים את חליפת המוצר הפנסיוני למידותיו של הצרכן תוך התחשבות בצרכיו וביכולותיו, ובין היתר, במצבו הכלכלי בהווה ובעתיד, במספר השנים עד לפרישה, באופן קבלת הכסף בגיל הפרישה ולאחריו, וכן ברמת התשואה והסיכון של המוצר הפנסיוני המוצע. הבקיאות בשוק ההון מהווה אפוא חלק בלתי נפרד וחשוב בתחום הפנסיוני ועל כך אין חולק.   הרפורמה והחוקים והתקנות שהותקנו מכוחה, נועדה, בין היתר, להבטיח כי ציבור הלקוחות יקבל שירות מקצועי ואמין. המדובר בתכלית ראויה, ומקובלת עלי גישת המדינה אודות התכלית הצרכנית של חוק הפיקוח, בהיקש לתכליתו של חוק הפיקוח (ביטוח), כאשר בראש ובראשונה יש לבחון את את טובת המבוטחים (בג"ץ 7721/96 איגוד שמאי ביטוח נ' המפקח על הביטוח, פ"ד נה(3) 625 (2000)). הדרישה לעבור בחינה מקצועית א' 21. על מנת להמליץ ללקוח על אפיק החיסכון הנכון בין מגוון המוצרים הפיננסיים, נדרשת הבנה בשוק ההון. מכאן החשיבות הרבה לידע התיאורטי בתחום זה, ידע שנדרש במסגרת בחינה מקצועית א' הכוללת את מבנה שוק ההון בישראל; המכשירים הפיננסיים השונים בשוק ההון ומיסוי עליהם; ניתוח סיכונים בהשקעות בשוק ההון; דרכי חישוב של סיכונים, וכיוצא באלה נושאים כמפורט בתוספת השנייה לתקנות ייעוץ השקעות. 22. לטענת העותרים, הם לא נדרשים לידע בתחומים אלה במהלך עיסוקם השוטף. לשיטתם, בחלוף שנים בהם עסקו בתחום, הדרישה כי לצורך קבלת רישיון יועץ פנסיוני או סוכן ביטוח פנסיוני יהא עליהם לעמוד בהצלחה בבחינה מקצועית א', שהיא בחינה קשה ומורכבת, אינה מידתית. נבחן אפוא את הטענה על רקע מבחני המידתיות. מן הכלל אל הפרט 23. מבחן הקשר הרציונלי: עמדנו על כך שהרפורמה נועדה, בין היתר, להבטיח את מקצועיותם של המשווקים והיועצים בענף הפנסיוני, כך שינתן השירות הטוב ביותר לציבור הלקוחות, וכי לצורך זה, נדרשת מהם בקיאות בסוגיות שונות בתחום שוק ההון. טענת העותרים כי עיסוקם השוטף לא דורש בקיאות בענייני שוק ההון טובה אולי לעבודתם הנוכחית במסגרת הגוף המוסדי, ושמא בשל כך פטר אותם המחוקק מהצורך להיבחן בבחינה מקצועית א' כל עוד הם במסגרת הגוף המוסדי. מכל מקום, ככל שיש מחלוקת אם מלאכת הייעוץ והשיווק הפנסיוני דורשת בקיאות בשוק ההון, ולטעמי אין מחלוקת של ממש בעניין זה, המדובר בעניין שבמקצועיות בתחום של הסדרת ענף כלכלי, ואין דרכו של בית המשפט להתערב בכגון דא אלא במקרים חריגים (ראו בהקשר זה: עניין דורון, שם; עניין מנחם, בעמ' 264). סיכומו של דבר, שהדרישה לעבור בחינה שעניינה בשוק ההון, מגשימה את המטרה המונחת ביסוד החקיקה. 24. האמצעי שפגיעתו פחותה: לשיטת העותרים, בחינה מקצועית א' מהווה את המכשול הגבוה ביותר בתהליך ההכשרה, והיא הנותנת כי קיים אמצעי שפגיעתו פחותה, כגון קורס או הכשרה נוספת, אם בכלל. אני נכון להניח כי לצד הבחינה קיימות חלופות נוספות שיכולות להבטיח את הבקיאות והמקצועיות של העותרים בשוק ההון, כגון חובת התמחות, הכשרה נוספת ללא בחינה וכיוצא באלה. ברם, כל עוד החלופה שבחר המחוקק נמצאת בתוך מרחב התמרון החוקתי, לא יתערב בית המשפט בשיקול דעתו של המחוקק. (עניין לה"ב, פסקה 113 לפסק הדין).  יפים לעניין זה דבריו של הנשיא ברק: "בית-המשפט מפעיל ביקורת שיפוטית. הוא בוחן את חוקתיות החוק, לא את תבונתו. השאלה אינה אם החוק טוב, יעיל, מוצדק. השאלה הינה אם הוא חוקתי." (עניין מנהלי ההשקעות, בעמ' 386). בחינה שמטרתה לוודא כי העוסקים בענף הפנסיוני בקיאים בשוק ההון היא חלופה הגיונית ודרך מקובלת כדי לוודא שאדם בקיא בחומר מקצועי ברמה מסוימת. אדגיש כי להבדיל מעניין מנהלי ההשקעות שם נדרשו העותרים לעבור בחינה בכדי להמשיך בעיסוקם, בענייננו נדרשת הבחינה רק אם מי מהעותרים, העובדים כמפקחי רכישה בגופים מוסדים, יחפוץ לעבור לעסוק כיועץ פנסיוני או כסוכן ביטוח פנסיוני. סעיף 8(ד) לתקנות הפטור הוא אפוא אמצעי סביר להבטיח, כי מי שחפץ לעבור לעבוד כעצמאי, שלא תחת פיקוח גוף מוסדי, יהא בקיא בחומר המקצועי הרלוונטי. 25. היחס נזק - תועלת (מבחן המידתיות במובן הצר): כזכור, בחינת טובת הציבור נעשית במסגרת מבחן המשנה השלישי. מול הדרישה לעבור בחינה, גם אם בחינה קשה היא המקיפה חומר לימודי רב ומצריכה לימוד, התועלת הצומחת מהחקיקה היא ברורה. יש בדרישה זו להבטיח בקיאות ומקצועיות בתחום שוק ההון, לצורך מתן שירות איכותי ומקצועי יותר ללקוחות בתחום חשוב, רגיש ומורכב כמו הביטוח הפנסיוני. לכן, "הנזק" שבדרישה לעבור בחינה מקצועית א' עומד ביחס ראוי לתועלת. סופו של דבר, שסעיף 8(ד) לתקנות הפטור עומד בשלושת מבחני המידתיות ולפיכך פגיעתו בחופש העיסוק של העותרים אינה במידה העולה על הנדרש. טענת ההפליה 26. לא אכחד כי הוטרדתי מטענתם של מפקחי הרכישה כי תקנה 8(ד) מפלה אותם לרעה. הנה כי כן, בעוד הם חייבים לעמוד בהצלחה בבחינה מקצועית א' על מנת לקבל רישיון פנסיוני מסוג שונה, סוכן ביטוח פנסיוני פטור מכך. לכאורה, יש בכך משום האבסורד, שהרי בתפקידם כמפקחי רכישה, הם אלו שהנחו, פיקחו והדריכו את  סוכני הביטוח בתחום זה. אכן, שנינו ולמדנו כי אין אדם מתקנא בבנו ובתלמידו, אך קשה להלום כי התלמיד יהא פטור מבחינה בעוד המורה יהא חייב בבחינה. המדינה טענה כי סוכני שיווק פנסיוני בגוף מוסדי הזכאים לרישיון פנסיוני מכוח תקנות הפטור לא נדרשו עובר לרפורמה לעמוד בבחינות, בעוד סוכני ביטוח פנסיוני עברו הליך הכשרה ובחינות. יש בטענה זו ממש, ויש בכך כדי להסביר את ההבחנה בין סוכני הביטוח למפקחי רכישה. עם זאת, אין כוחה של הבחנה זו יפה לגבי בעלי רישיון מתמחה, שטרם עברו את בחינות הגמר על פי תקנות רישיון סוכן ביטוח (תקנות שבוטלו), אך למרות זאת הם זכאים על פי תקנה 26(ז) לתקנות ההכשרה לקבל פטור מבחינה מקצועית א'. 27. חוזרת הקושיא למקומה - מה מותר סוכן הביטוח ממפקח הרכישה בגוף מוסדי? לטעמי, יש שוני רלוונטי בין השניים. הן לפני הרפורמה והן לאחריה, מפקחי הרכישה לא עסקו בייעוץ פנסיוני או בתיווך בביטוח בתחום הפנסיוני. כמי שנאמנותם נתונה לגוף המוסדי בו עבדו, מפקחי הרכישה לא עסקו בבחירה ובהתאמת המוצר הפנסיוני המתאים ביותר ללקוח מתוך מגוון של המוצרים הפנסיונים והגופים המוסדיים בשוק. זאת, להבדיל מסוכן ביטוח פנסיוני, שמאז ומתמיד עסק בתיווך בין הלקוח לבין המוצר הפנסיוני המתאים לו מבין המוצרים פנסיוניים והגופים המוסדיים שאיתם עבד. מכאן, שהמיומנות והמקצועיות של מפקחי הרכישה, פרי ניסיון וותק של שנים, באה לידי ביטוי רק בד' אמות הגוף המוסדי בו הועסקו, ותחת פיקוח של הגוף המוסדי. כך היה המצב גם לפני רפורמת בכר. מפקחי רכישה, כעובדים בגופים מוסדיים, שביקשו להחזיק ברישיון של סוכן ביטוח, היו חייבים לעמוד בבחינות הגמר על פי תקנות רישיון סוכן ביטוח (תקנות שבוטלו כאמור) אם כי ניתן להם פטור מהבחינה ביסודות ומתקופת ההתמחות. מדוע לא נזעקו מפקחי הרכישה לדרוש את תיקון המצב לפני הרפורמה? העותרים טענו כי הנוהג בפרקטיקה היה כי קיבלו פטור מבחינות הגמר על סמך ניסיון, והדבר יצר הסתמכות. המדינה טענה כי לא כך הדבר, אך גם בהנחה שהיה נוהג לפיו מפקחי רכישה קיבלו רישיון סוכן ביטוח ללא בחינת גמר, אין לפרט זכות מוקנית לכך שמדיניות המטיבה עימו לא תשתנה (בג"ץ 726/94 כלל חברה לביטוח בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד מח(5) 441, 456 (1994)). 28. הרציונל להבחנה בין עובד בגוף מוסדי לסוכן ביטוח פנסיוני עצמאי, מעוגן למעשה בסעיף 12 לחוק הפיקוח הקובע כלהלן: (א) בעל רישיון יתאים את הייעוץ הפנסיוני או השיווק הפנסיוני שהוא נותן ללקוח לצרכיו של כל לקוח, ויבחר את סוג המוצר הפנסיוני, את המוצר הפנסיוני ואת הגוף המוסדי, המתאימים ביותר ללקוח, לאחר שבירר עם הלקוח את מטרות החיסכון שלו באמצעות מוצר פנסיוני, את מצבו הכספי דרך כלל, את החיסכון הקיים שלו באמצעות מוצרים פנסיוניים ואת שאר הנסיבות הצריכות לענין, ככל שהלקוח הסכים למסור מידע לגביהם; בחירת סוג המוצר הפנסיוני, המוצר הפנסיוני והגוף המוסדי המתאימים ביותר ללקוח, תיעשה בהתאם למפורט להלן: (1) בעת בחירת סוג המוצר הפנסיוני המתאים ביותר ללקוח יבחן בעל הרישיון את כלל סוגי המוצר הפנסיוני; (2) בחירת המוצר הפנסיוני המתאים ביותר ללקוח או הגוף המוסדי המתאים ביותר ללקוח, תהיה - (א) לענין ייעוץ פנסיוני - מתוך כלל המוצרים הפנסיוניים והגופים המוסדיים; (ב) לענין שיווק פנסיוני - (1) בידי גוף מוסדי או בידי עובדו שהוא סוכן שיווק פנסיוני או סוכן ביטוח פנסיוני - מתוך כלל המוצרים הפנסיוניים שלגביהם הוא עוסק בשיווק פנסיוני, ובלבד שהמוצר הפנסיוני הוא מסוג המוצר הפנסיוני המתאים ביותר ללקוח; (2) בידי סוכן ביטוח פנסיוני שאינו עובד של גוף מוסדי - מתוך כלל המוצרים הפנסיוניים שלגביהם הוא עוסק בשיווק פנסיוני, ומתוך כלל הגופים המוסדיים שלגבי מוצריהם הפנסיוניים הוא עוסק בשיווק פנסיוני, ובלבד שהמוצר הפנסיוני הוא מסוג המוצר הפנסיוני המתאים ביותר ללקוח. הוראת סעיף 12 מבהירה את השוני הרלוונטי שבין עובד בגוף מוסדי לסוכן ביטוח פנסיוני. לגוף המוסדי עצמו יש את הידע המקצועי הנדרש לפקח על פעולת עובדיו, המתמקדת במוצר הפנסיוני של אותו גוף מוסדי. זה המוצר שאותו רשאים לשווק מפקחי הרכישה במסגרת רישיונם כסוכן שיווק פנסיוני, רישיון לו הם זכאים כיום מכוח תקנות הפטור. אך קבלת העתירה משמעה כי מפקחי הרכישה יהיו רשאים לעסוק גם בתיווך פנסיוני, עיסוק שאינו בגדר תורתם-אומנותם, מבלי לקבל רישיון מתאים ומבלי שעברו בחינה מקצועית כתנאי לקבלת רישיון. חוק הפיקוח, תקנות ההכשרה ותקנות הפטור משמרים את מעמדם של מפקחי הרכישה בתוך הגוף המוסדי, אך לצורך הרחבת תחום עיסוקם אל מחוץ לגוף המוסדי עליהם לעבור את הבחינה הנדרשת. לסיכום, הדרישה כי מפקחי הרכישה בגופים המוסדיים יעברו בחינה מקצועית א' ככל שברצונם לעבור לרישיון פנסיוני מסוג אחר (יועץ פנסיוני או סוכן ביטוח פנסיוני) היא סבירה ואינה מפלה ביחס לסוכן ביטוח פנסיוני. מה עוד, שתקנות הפטור וההכשרה מקלות על מפקחי הרכישה בכך שהן מאפשרות לקבל רישיון סוכן שיווק פנסיוני זמני (תקנה 8(ז) לתקנות הפטור ותקנה 27 לתקנות ההכשרה). 29. טרונייתם של העותרים על כך שסוכני הביטוח יצאו פטורים מהצורך להיבחן בבחינה מקצועית א', מזכירה על דרך ההיקש, את קטגוריית ההפליה השנייה הנזכרת בבג"ץ 637/89 חוקה למדינת ישראל נ' שר האוצר ואח', פ"ד מו(1)191, 202 - 207 (1991). לעותרים אין אינטרס מוגן לקבל רישיון יועץ או סוכן ביטוח פנסיוני, והדרישה כי יעברו בחינה מקצועית א' היא ראויה ונחוצה מבחינת האינטרס הציבורי. הרשות החליטה לפטור את סוכני הביטוח מדרישה זו. בהנחה כי לא היה מקום להבחנה בין העותרים לבין סוכני הביטוח, הרי שלכל היותר יש בכך להצמיח טענה בנוסח "גם לי גם לך לא יהיה", קרי, שלילת הפטור מסוכני הביטוח להבדיל ממתן הפטור לעותרים. העותר מס' 1 30. עניינו של העותר 1 שונה מהעותרים האחרים, שהם מפקחי רכישה בגופים מוסדיים. כאמור, העותר 1 החזיק ברישיון מתמחה, אך הרישיון פג חודשים מספר עובר לכניסת הרפורמה לתוקף ולפיכך נדרש לעבור את תהליך ההכשרה מחדש לרבות בחינה מקצועית א'. פניותיו של העותר 1 לממונה לקבלת פטור עקב השכלתו נדחו. גם פנייתו החוזרת לממונה, לאחר שכשל בבחינה מקצועית א', נדחתה. עתירתו של העותר 1 מכוונת אפוא כנגד הדרישה הכללית בתקנות ההכשרה לפיה על החפצים לעסוק בתחום הפנסיוני לעמוד בבחינה מקצועית א'. 31. דין טענתו של העותר 1 להידחות. כפי שהוצג לעיל בהרחבה, ואין טעם לחזור על הדברים, הדרישה לעמוד בבחינה מקצועית א' היא דרישה מידתית. עניינם של אלו אשר היו בשלהי תהליך ההכשרה בזמן כניסת התקנות לתוקף כבר הוסדר בתקנות ההכשרה ותקנות הפטור אך העותר 1 לא נכלל בקטגוריות האמורות שם, משום שבחר שלא להשלים את הליך ההכשרה עובר לרפורמה. מספר הערות לפני סיום 32. נזכיר את ההוראה הכללית בסעיף 9(ב) לחוק הפיקוח (ביטוח), שיש בה כדי לרכך ולהגמיש את הכללים על ידי בדיקה פרטנית של כל אחד מהעותרים על פי השכלתו ונסיונו. וזו לשון הסעיף: "הממונה רשאי לתת רישיון יועץ פנסיוני או רישיון סוכן שיווק פנסיוני למבקש, אף שלא מתקיים לגביו תנאי מן התנאים שבסעיפים 5(א)(4) או (5) או 6(א)(5) או (6), לפי העניין, אם שוכנע כי בשל טעמים מיוחדים ניתן לראותו ככשיר לקבלת רישיון כאמור, בהתחשב בהשכלתו ובניסיונו המקצועי." ובדומה, גם תקנה 4(א) לתקנות הפטור מקנה לממונה שיקול דעת לפטור מחובת בחינות מי שהועסק שמונה שנים בגוף מוסדי והינו נושא משרה בו חמש שנים לפחות. ברי כי מדובר בהוראות שסתום, שלא ניתן להחילה על כלל מפקחי הרכישה, ותחולתן מוגבלת למקרים בהם הממונה שוכנע כי למבקש הרישיון יש את הידע והניסיון הנדרש בשוק ההון. עם זאת, יש בהוראות אלה כדי לפתוח פתח, גם אם צר, לחלק מהעותרים. לא נעלם מעיני כי בעניין מנהלי ההשקעות נקבע כי אין בהוראות מעין אלה, שמטבע הדברים מיועדות בעיקר למצבים פרטניים, כדי "להבריא" את הוראות המעבר. אלא שבמקרה שבפנינו, מצאנו כי תקנות ההכשרה ותקנות הפטור עומדות במבחני הסבירות והמידתיות. ואילו בעניין מנהלי ההשקעות הוראות המעבר נפסלו כבלתי חוקתיות, בשל חוסר ההבחנה בין עוסקים ותיקים-ישנים לעומת מי שעסק  בניהול תיקי השקעות לפחות שבע שנים והיה זכאים לפטור מחובת בחינות. 33. העתירה הוגשה בשיהוי ניכר. התקנות הוצאו בשנת 2005, ורק בחלוף ארבע שנים הגישו העותרים את עתירתם. במהלך השנים שחלפו, הרכבת כבר יצאה לדרכה ויש להניח כי היו אחרים שסברו וקיבלו עליהם את גזירת המחוקק, וניגשו וצלחו את משוכת מבחן מקצועית א'. אמנם אין בטעם זה, כשלעצמו, כדי לדחות העתירה, אך יש קורטוב של חוסר הוגנות במצב בו העותרים ישבו על הגדר משך שנים, בעוד אחרים כבר שינו מצבם (לא לרעה אלא לטובה) בהסתמך על ההסדר החוקי הקיים, ונגשו ועברו בהצלחה את משוכת המבחן.  34. בשולי הדברים אציין כי לאור הנתונים שנמסרו על ידי המדינה לגבי שיעורי ההצלחה בבחינה מקצועית א', הנערכת פעמיים בשנה, אין מדובר במשוכה בלתי עבירה כפי שניתן היה להתרשם מטענות העותרים. ואלו הנתונים: מועד הבחינה מספר העוברים מספר הנכשלים 21.5.07 114 325 9.12.07 307 215 12.6.08 258 206 24.11.08 280 184 סוף דבר 35. הגעתי אפוא למסקנה כי הדרישה לעמוד בהצלחה בבחינה מקצועית א', כאמור בסעיף 8(ד) לתקנות הפטור עומדת במבחני המידתיות ואינה מפלה את העותרים ביחס לסוכני הביטוח הפנסיוני. לפיכך, ואם תשמע דעתי, תדחה העתירה על כל חלקיה. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות. ש ו פ ט השופטת מ' נאור: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עמית. ייעוץ פנסיוניפנסיה