קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא דחיית בקשה להירשם בפנקס המהנדסים והאדריכלים: העותרים, בוגרי אוניברסיטאות בחו"ל בתחום ההנדסה והאדריכלות, תוקפים את החלטת רשם המהנדסים והאדריכלים לדחות את בקשתם להירשם בפנקס המהנדסים והאדריכלים, המתנהל מכוח חוק המהנדסים והאדריכלים, תשי"ח-1958 (להלן: חוק המהנדסים והאדריכלים או החוק), החלטה המונעת מהם לעסוק במקצוע ההנדסה או האדריכלות. שלוש העתירות מעוררות את השאלה העקרונית הבאה: בהנחה שמועמד לרישום למד במוסד מוכר ולאחר בחינה של הרשם נמצא כי המסלול או התעודה שקיבל עונים על הדרישות (מסלול משולב, מסלול מקוצר, תואר מלא, תואר חלקי והשלמות כיוצ"ב) האם בסמכות הרשם מכוח סעיף 9א2 לדרוש בחינה אינדיווידואלית של ידיעותיו וכישוריו המקצועיים של המועמד המסוים. בהחלטתי מיום 4.7.10 הוריתי לצדדים לסכם בשאלה זו. פסק הדין הינו פסק דין חלקי בשאלה זו בלבד. השאלה האם במקרים הספציפיים נשוא העתירות מדובר במוסד מוכר או בתוכנית מוכרת או תעודה מוכרות, תתברר לאחר הכרעה בשאלה זו, ובמידה ולאחר פסק הדין החלקי בשאלה כאמור, לא יצליחו העותרים להסדיר את רישומם בפנקס. 1. כללי ג'האד עקל, העותר בעת"מ 1347/09, אזרח מדינת ישראל, הוא בוגר בהצטיינות של אוניברסיטת "Politecnico Di Torino", טורינו, איטליה, ובעל תעודת מהנדס ארכיטקט מטעמה. ד"ר חוסני סעאדה, עותר מס' 1 בעת"מ 2666/08, אזרח מדינת ישראל, הוא בוגר "Technische Universitat Berlin" בברלין, גרמניה, ובעל תעודת מהנדס ארכיטקט מטעמה. עמאד ג'בארין, עותר מס' 2 בעת"מ 2666/08, אזרח מדינת ישראל, הוא בוגר "Istanbul Technical University", איסטנבול, תורכיה, ובעל תעודת מהנדס ארכיטקט מטעמה. המשיב מס' 1 הנו רשם המהנדסים והאדריכלים, הממונה על פי סעיף 8 לחוק המהנדסים והאדריכלים ואחראי, מכוח סעיף זה, על ניהול הפנקס (להלן: הרשם). המשיבה מס' 2 היא מועצת ההנדסה והאדריכלות (להלן: המועצה), אשר הוקמה על פי סעיף 3 לחוק המהנדסים והאדריכלים וחברים בה שר התעשייה, המסחר והתעסוקה, המשיב 3, המופקד על ביצוע החוק (להלן: השר), נציגי הטכניון, נציגי מוסדות אקדמיים אחרים, נציגי ממשלה וכן - מהנדסים ואדריכלים. המשיבה 4 בעת"מ 1347/09 והמשיבות 4 ו-5 בעת"מ 2666/08, הינן האוניברסיטאות באיטליה, בגרמניה ובתורכיה, בהתאמה, בהן למדו העותרים (להלן: האוניבסיטאות או המוסדות). עניינם של העותרים נדון בעתירה קודמת, עת"מ (ת"א) 1022/06 (להלן: העתירה הקודמת). העתירה הקודמת הוגשה על ידי ד"ר סעאדה ומר ג'בארין. בית המשפט, כב' השופטת שרה דותן (פסק דין מיום 26.4.07), לא הכריע בשאלת סמכותו של הרשם לערוך בחינה אינדיווידואלית מקום בו התעודה עונה על דרישות ההכשרה, על אף שציין לעניין זה כי: "נראה, לכאורה, כי לא היה מקום לבחינת כישוריהם האישיים של העותרים שעה שהוכח על ידם כי התעודות שבידם אכן משקפות הכשרה ברמה הנדרשת" (עמ' 11 לפסק הדין). זאת מכיוון שגם בהנחה שהרשם מוסמך היה לבצע בחינה אינדיווידואלית, מצא בית המשפט כי התנהלות הועדה והרשם לא היתה סבירה באותו עניין באופן קיצוני (עמ' 14-15 לפסק הדין): "בעניינו כוללות החלטות הועדה המייעצת אמירות סתמיות באשר לרמתם המקצועית של העותרים אשר אינן ניתנות לבחינה ובדיקה ומונעות התמודדות עניינית... למרבה הצער לא עמדה הועדה המייעצת בדרישת ההנמקה ולא טרחה להבהיר את הליקויים שנמצאו בפרויקטים שהציגו העותרים אשר זיכו אותם בתעודות גמר באוניברסיטאות מוכרות, כשם שלא הובהר על שום מה חוייבו העותרים בהשלמות מסויימות דווקא. העדר הנמקה זה מעורר תהיות, לנוכח השוני שחל במספר הקורסים במהלך הדיון בעניינם של העותרים". בית המשפט, בפסק דין מיום 26.4.07, קיבל את העתירה מהנימוק שהועדה המייעצת לא עמדה בדרישת ההנמקה, והורה לרשם לשוב ולדון בעניינם של העותרים ולנמק החלטתו. ביום 27.12.07 הגישו העותרים בקשה לפי פקודת ביזיון בית משפט, במסגרתה טענו כי המשיבים לא קיימו את פסק הדין של כב' השופטת דותן ולא נימקו החלטתם כי שהורה פסק הדין. הבקשה נדחתה מאחר ועד לדיון בה, ביום 26.2.08, ניתנה החלטה מנומקת של הרשם בעניינם של העותרים. בעתירה שלפני טוענים העותרים כי מקום בו המועמד לרישום בפנקס למד במוסד מוכר להשכלה גבוהה, מצטמצם שקול דעתו של הרשם לבחינת אמיתות התעודה ומסלול הלימודים. המשיבים מצידם טוענים כי טענה זו של העותרים נדחתה על ידי בית המשפט העליון בפסקי הדין בבג"ץ 7510/05 יעל לוטן נ' שר התעשיה, המסחר והתעסוקה (מיום 23.5.06) (להלן: עניין לוטן) ובבג"ץ 2621/04 קרן זולטק נ' שר התעשיה, המסחר והתעסוקה (מיום 30.1.06) (להלן: עניין זולטק), בהם נקבע כי לרשם שיקול דעת רחב בבדיקת השאלה האם התעודה משקפת רמת הכשרה מתאימה לצורך רישום בפנקס. פרשנות רחבה לסמכות הרשם נדרשת, לטענת המשיבים, נוכח תכלית החוק בשמירה על בטיחות הציבור ועל רמה נאותה ואחידה של העוסקים במקצועות ההנדסה והאדריכלות, והיא מתחייבת במיוחד כאשר מדובר בסמכות הרשם בבחינת מועמדותם לרישום של בוגר אויניברסיטאות מחו"ל, זאת נוכח הפערים וההבדלים במסלול ההכשרה ודרישות הרישוי והרישום של מהנדסים ואדריכלים בישראל לעומת מדינות אחרות. 2. המסגרת הנורמטיבית - חוק המהנדסים ואדריכלים א. תכלית החוק חוק המהנדסים והאדריכלים נועד להסדיר את העיסוק במקצועות ההנדסה והאדריכלות. בית המשפט העליון עמד על תכלית החוק בפסק הדין בעניין לוטן, פסקה 18: "תכלית החוק הקובע את אופן הרישום בפנקס הינה להבטיח, כי רק מי שעבר הכשרה מתאימה והוא בעל ידע וכישורים מספיקים, יעסוק באדריכלות בישראל, וזאת הן כדי להגן על שלום הציבור ובטיחותו והן כדי לשמר רמה מקצועית הולמת ונאותה של מקצועות ההנדסה והאדריכלות בישראל". באותה רוח פסק בית המשפט העליון בפסק הדין בעניין זולטק, פסקה 6: "הסדרת העיסוק בהנדסה ובאדריכלות, ככל הסדרת עיסוק סטטוטורית, נועדה לשמור על רמה מקצועית הולמת של העוסקים בתחומים אלה ויסודה בצורך להגן על שלום הציבור ועל בטיחותו". על הצורך בהסדרת העיסוק באדריכלות בשל היבטים של בטיחות הציבור עמד בית המשפט העליון גם בבג"ץ 939/05 נעמה ברבי נ' שר התמ"ת (מיום 18.6.07) (להלן: עניין ברבי), תוך התייחסות לדו"ח ועדת החקירה הממלכתית לעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים ציבור, בראשות השופט ו' זילר, מחודש דצמבר 2003, בו נאמר, בין השאר, כי: "לאדריכלות יד ורגל בענינים הכרוכים בבבטיחות מוצר הבנייה, ולכן חיוני והכרחי להסדיר את העיסוק בה". ב. הזכאות לרישום בפנקס סעיף 2 לחוק המהנדסים והאדריכלים מייחד את התואר "אדריכל" או "מהנדס" למי שרשום בפנקס המהנדסים והאדריכלים, המתנהל לפי סעיף 8 לחוק (להלן: הפנקס), או זכאי להירשם בו. סעיף 9 לחוק קובע את הזכאים להירשם בפנקס. השר אצל את סמכותו מכוח סעיף 9 למי שהוסמך לנהל את הפנקס (י"פ 2888, התשנ"א (13.6.1991), ע' 2716). בתיקון תשס"ה לחוק, החל ביום 7.10.05, הוחלף נוסח סעיף 8 לחוק, באופן שנקבע כי הרשם הוא בעל הסמכות לניהול הפנקס, ולא השר. אלה הזכאים להיות רשומים בפנקס, לפי סעיף 9(א) לחוק: "(1) בעל תעודת מוסמך למדעי ההנדסה או מוסמך לארכיטקטורה מאת הטכניון מכון טכנולוגי לישראל; (2) בעל תעודה מאת מוסד להשכלה גבוהה באחד מענפי ההנדסה או האדריכלות, והתעודה והמוסד הוכרו על ידי השר לאחר התייעצות במועצה; (3) בעל תעודת חברות באיגוד רשמי של מהנדסים או אדריכלים או בעל תעודת רישום, או כיוצא באלה, במדינה שבה חברות באיגוד רשמי או רישום מסמיכים לעסוק בענף ההנדסה או האדריכלות, והאיגוד או הרישום הוכרו על ידי השר לאחר התייעצות במועצה;ובלבד שהוכיח - להנחת דעתו של חבר בוחנים שיתמנה לכך על ידי השר לאחר התייעצות במועצה - על ידי עבודות שביצע או בדרך אחרת, הכל כפי שייקבע בתקנות, שיש לו הכשרה מתאימה; (4) בעל תעודת חברות באיגוד של מהנדסים או אדריכלים בישראל, שהחברות בו מותנית במילוי אחרי תנאים הזהים לתנאים האמורים בפסקאות (3) ,(2) ,(1) או (5), והאיגוד הוכר על ידי השר לאחר התייעצות במועצה. (5) בוטל. (6) מי שעבד כמהנדס או כאדריכל במדינת חוץ באחד מענפי ההנדסה או האדריכלות, והוכיח להנחת דעתו של חבר בוחנים, בתנאים שנקבעו בתקנות, שעבד כאמור ושיש לו הכשרה מתאימה לעסוק כמהנדס או כאדריכל בישראל, ובלבד שהגיש בקשה לרישומו בפנקס המהנדסים והאדריכלים תוך שנה מיום שנעשה לראשונה תושב ישראל". סעיף 9 כולל מספר קטגוריות של הזכאים להירשם בפנקס. לגבי כל קטגוריה קובע הסעיף דרישות שונות לצורך רישום בפנקס, בהתאם למוסד בו ההשכלה נרכשה. סעיף 9(א)(1) מסדיר את רישומם בפנקס של בוגרי הטכניון. הסעיף קובע כי בוגרי הטכניון זכאים להירשם בפנקס ללא דרישות נוספות. סעיף 9(א)(2) מסדיר את רישומם בפנקס של בוגרי מוסד להשכלה אחר, שאינו הטכניון, בארץ או בחו"ל. לגביהם קובע החוק שתי דרישות: הכרה במוסד והכרה בתעודה. סעיף 9(א)(3)-9(א)(6) מסדירים את רישומם בפנקס של מי שאינם בוגרי הטכניון או מוסד להשכלה גבוהה אחר. למשל, בעלי תעודת חברות באיגוד רשמי של מהנדסים או אדריכלים במדינות בהן חברות באיגוד מאפשרת לעסוק במקצוע או מי שעבדו כמהנדסים או אדריכלים במדינת חוץ. לגביהם קובע החוק, בנוסף לדרישת ההכרה באיגוד ובתעודה, תנאי נוסף, והוא כי יוכיחו להנחת דעתו של חבר בוחנים הם בעלי הכשרה מתאימה. אופן הוכחת ההכשרה לפי סעיף9(א)(3) לחוק הוסדר בתקנות המהנדסים והאדריכלים (הוכחת הכשרה מתאימה), תשכ"ז-1966, הקובעות: "1. הוכחת הכשרה מתאימה הכשרה מתאימה תוכח, לצורך סעיף 9(3) לחוק, על ידי העבודות שביצע המבקש את רישומו בפנקס המהנדסים והאדריכלים, מהותן, היקפן ונסיבות ביצוען. 2. בחינות לא הניחה הדרך שצויינה בתקנה 1 את דעתו של חבר-הבוחנים שלמבקש הכשרה מתאימה, ייבחן המבקש על ידי חבר-הבוחנים, או על ידי ועדה שתיבחר על ידיו מבין חבריו, או שלא מבין חבריו, במקצועות ובמקצועות-משנה שיורה חבר הבוחנים. 3. סדר הבחינות חבר-הבוחנים יקבע את דרכי הבחינה, סדריה, מועדה ותוצאותיה. 4. בחינות חוזרות מועמד שנכשל בבחינה רשאי להיבחן שנית, ואם נכשל יוכל לחזור ולהיבחן ברשות חבר-הבוחנים". הוכחת הכשרה לענין סעיף 9(א)(4) לחוק מוסדרת בסעיפים 4-7 לתקנות המהנדסים והאדריכלים (רישום בפנקס), תשכ"א-1960, הקובעים: "4. (א) הוכיח מבקש שהוא חבר רגיל באגודת האינג'ינרים והארכיטקטים בישראל, יראה בכך חבר הבחונים הוכחה שלמבקש ההכשרה המתאימה לענין סעיף 9(4) לחוק. (ב) שוכנע חבר הבוחנים על סמך העבודות שביצע המבקש, מהותן, היקפן ונסיבות ביצוען, ועל סמך תעודות המעידות על השכלתו המקצועית אם הוגשו תעודות כאלה, שלמבקש הידע העיוני הדרוש, יראה החבר בעבודות ובתעודות אלה הוכחה שלמבקש ההכשרה המתאימה לענין סעיף 9(4) לחוק. 5. לא קויימו התנאים שבתקנה 4, ייבחן המבקש על ידי ועדת בחינות של שלושה שתמונה על ידי חבר הבוחנים, מבין חבריו או שלא מבין חבריו, במקצועות ובמקצועות משנה, כפי שיקבע חבר הבוחנים. 6. חבר הבוחנים יקבע את דרכי הבחינה וועדת הבחינות תקבע את סדרי הבחינה. 7. מועמד שנכשל בבחינה רשאי להיבחן שנית, ואם נכשל בפעם שניה רשאי לחזור ולהיבחן בהיתר מיוחד של חבר הבוחנים". את אופן הוכחת ההכשרה לצורך סעיף 9(א)(6) מסדירות תקנות המהנדסים והאדריכלים (הוכחת הכשרה מתאימה לענין סעיף 9(א)(6) לחוק), תשל"ב-1972, הקובעות כדלקמן: "1. הוכחה הכשרה מתאימה המבקש את רישומו בפנקס המהנדסים והאדריכלים בהתאם לסעיף 9(א)(6) לחוק, יוכיח הכשרה מתאימה, על ידי תיאור העבודות שביצע, מהותן, היקפן, ונסיבות ביצוען, או, לפי החלטת חבר הבוחנים, על ידי עמידה בבחינות במקצועות ובמקצועות משנה שהורה חבר הבוחנים, בפני חבר הבוחנים או בפני ועדה שבחר מבין חבריו, או שלא מבין חבריו. 2. סדרי הבחינות חבר הבוחנים יקבע את דרכי הבחינה, סדריה, מועדה ותוצאותיה. 3. בחינות חוזרות מועמד שנכשל בבחינה רשאי להיבחן שנית ואם נכשל שנית יוכל לחזור ולהיבחן ברשות חבר הבוחנים". התקנות מקנות, אפוא, לחבר הבוחנים סמכות רחבה בבדיקה ובירור הכשרתו של מועמד לרישום בפנקס לפי סעיפים 9(א)(3), 9(א)(4) או 9(א)(6) לחוק. ג. הסעיף החל על העותרים וגדר המחלוקת העותרים הינם בעלי תעודות ממוסדות להשכלה גבוהה באחד מענפי ההנדסה והאדריכלות, על כן, הסעיף הרלוונטי לעניינם הוא סעיף 9(א)(2), אשר כאמור דורש הכרה במוסד ובתעודה, אך אינו מציב דרישה נפרדת להוכחת ההכשרה להנחת דעתו של חבר בוחנים. אין חולק כי המוסדות בהם למדו העותרים הינם מוסדות מוכרים לצורך החוק. המחלוקת במקרה דנן נוגעת להיקף סמכות הרשם והמועצה, מכוח סעיף 9(א)(2) לחוק, בהחלטה לגבי הכרה בתעודה, והשאלה היא האם הרשם והמועצה רשאים לדרוש בחינה אינדיווידואלית של ידיעותיו או כישוריו של הפונה, להבדיל מבדיקת התעודה - אמיתותה, תוכנית הלימודים והיקף המסלול (האם מדובר במסלול מלא או מקוצר). ד. היקף סמכותו של הרשם מכוח סעיף 9(א)(2) לחוק שאלת היקף סמכותו של הרשם מכוח סעיף 9(א)(2) לחוק הוכרעה על ידי בית המשפט העליון בעניינן של זולטק ולוטן. בעניין זולטק, נאמר לגבי דרישת סעיף 9(א)(2) להכרה במוסד ובתעודה (פסקה 6 לפסק הדין): "דרישה כפולה זו להכרה בתעודה ובמוסד, משמיעה לנו סמכות שהוקנתה לשר, לאחר התייעצות במועצה, לשקול ולהחליט האם המוסד שבו מדובר ראוי להכרה בהתחשב ברמת ההכשרה האקדמית והמקצועית המוענקת בו וכן היא משמיעה לנו סמכות שהוענקה לשר לבחון ולהשתכנע כי התעודה המוצגת אכן מעידה על הלימודים באותו מוסד בפועל ומשקפת רמת הכשרה הולמת לצורך רישום כאמור. סמכויותיו אלה של השר הואצלו לרשם... ואת היקפן יש לבחון על רקע התכלית העומדת ביסוד ההסדרה הסטטוטורית של העיסוק בהנדסה ובאדריכלות". (ההדגשה שלי - מ' א' ג') בית המשפט העליון, בעניין זולטק, חזר והדגיש כי סעיף 9(א)(2) לחוק מקנה לרשם סמכות לבדוק כל תעודה לגופה: "סמכותו של הרשם לבחון כל תעודה לגופה עולה מלשונו של חוק המהנדסים והאדריכלים... מדיניותו הכללית של הרשם לפיה תעודות שניתנו על-ידי מוסדות להשכלה גבוהה לא תיזכנה להכרה גורפת וכל תעודה תיבדק לגופה, משתקפת בבירור ממסמכים שונים..., מהם עולה כי הרשם נוהג להדגיש את מדיניותו זו בפני הפונים אליו" (פסקה 8 לפסק הדין). בית המשפט העליון חזר על כך גם בפסק הדין בעניין לוטן (פסקאות 18-19): "סמכותו של הרשם לבחון כל תעודה לגופה עולה מלשונו של חוק המהנדסים והאדריכלים וכן מהקריטריונים הכלליים שפורסמו בשנת 1997 ועודכנו בשנת 2000. יתרה מכך, מתגובת המשיבים עולה, כי לעיתים, כאשר ניהלה אוניברסיטה פלונית מגעים עם רשם המהנדסים והאדריכלים במטרה למזער את הפער בין דרישותיו המקצועיות לבין תכנית הלימודים הנלמדת באוניברסיטה, התאפשרה הוצאתם של קריטריונים ספציפיים… אולם, על אף היותם של הקריטריונים הספציפיים לאותו מוסד, הובהר גם במסגרתם, בהתאם למדיניות המשיבים, כי כל תעודה תיבדק בנפרד וכי לא תינתן הכרה גורפת בתעודות ההשלמה של המוסד". בעניין לוטן הדגיש בית המשפט העליון כי סמכות הרשם להכיר במוסד ובתעודה, כוללת את הסמכות לשקול כל שיקול רלוונטי (פסקה 18): "הגם שחוק המהנדסים והאדריכלים אינו קובע במפורש מהם השיקולים שרשאית הרשות לשקול לצורך הכרה במוסד או בתעודה לפי סעיך 9(2) לחוק, ברי, כי על הרשות לשקול בהקשר זה כל שיקול שהוא ענייני ורלוואנטי לצורך הגשמת תכלית החוק". (ההדגשה שלי - מ' א' ג') בית המשפט העליון קבע אם כן כי סעיף 9(א)(2) לחוק המהנדסים והאדריכלים מעניק לרשם סמכות רחבה בבדיקת התעודה עד שישתכנע כי התעודה המוצגת אכן משקפת רמת הכשרה מתאימה לעיסוק במקצועות ההנדסה והאדריכלות בישראל. פרשנות רחבה זו נדרשת, כפסיקת בית המשפט העליון, לאור תכלית החקיקה בהבטחת רמה נאותה של מקצועיות של העוסקים בהנדסה ואדריכלות לצורך שמירה על בטיחות הציבור. העותרים טוענים כי המחוקק הבחין בין בוגרי הטכניון או מוסד להשכלה גבוהה אחר, לבין מי שאינו בוגר מוסד להשכלה גבוהה. בעוד שהאחרונים חייבים להוכיח זכאותם לפני חבר בוחנים, מי שמחזיקים בתעודה ממוסד להשכלה גבוהה מוכר, אינם חייבים בהוכחת השכלתם והכשרתם מעבר לבדיקת אמיתות התעודה. במילים אחרות, טוענים העותרים כי דרישת המחוקק להוכחת הכשרה לפני חבר בוחנים, ממי שאינם בוגרי מוסד להשכלה גבוהה, מלמדת על כוונת המחוקק לשלול סמכות הרשם להעמיד דרישה כאמור למי שהינם בוגרי מוסד להשכלה גבוהה. לעניין זה טוענים העותרים כי גם התקנות המסדירות את אופן הוכחת ההכשרה, מתייחסות למועמדים בהתאם לסעיפים 9(א)(3), 9(א)(4) או 9(א)(6) לחוק. היעדרן של תקנות המסדירות בחינה אינדיווידואלית של מועמד לפי סעיף 9(א)(2), משמעותה, לשיטת העותרים, כי אין סמכות לרשם לבצע בחינה כאמור. הגם שקיים הבדל בין סמכות הרשם לבחינת הכשרתו של מועמד לפי סעיף 9(א)(2) לחוק לבין סמכות הרשם לפי סעיפים 9(א)(3)-9(א)(6) לחוק, איני מקבלת את טענת העותרים כי תוצאת ההבחנה היא העדר סמכות לרשם לבצע בחינה כאמור למועמד בהתאם לסעיף 9(א)(2) לחוק. לגבי מי שאינם בוגרי מוסד להשכלה גבוהה, הוכחת ההכשרה לפני חבר בוחנים הינה בגדר סמכות חובה. הרשם אינו רשאי לוותר על דרישה זו ממי שנכנס בגדר סעיפים 9(א)(3)-9(א)(6). מכך שהמחוקק לא קבע סמכות חובה של הרשם לבחון את ההכשרה באמצעות חבר בוחנים לגבי מועמד בוגר מוסד להשכלה גבוהה, לא נגזר כי המחוקק התכוון לשלול מהרשם סמכות כאמור. לעניין זה נדרשת הבחנה בין סמכות חובה לסמכות רשות, לגביה כותב י' זמיר, הסמכות המינהלית כרך א' (מהדורה שניה, תשנ"ו, עמ' 221-22): "לשון החוק קובעת את מתחם הסמכות... ככל שהחוק המסמיך מפורט בלשונו, ומוסיף תנאים להפעלת הסמכות, מצטמצם והולך מתחם הסמכות. יתכן שהפירוט יהיה רב ומדויק כל כך, שבמצב מסוים, בו התקיימו התנאים שפורטו בחוק, מתחם הסמכות הצטמצם עד שנותרה בפני הרשות רק דרך אחת ללכת בה... סמכות כזאת מכונה בדרך כלל בשם סמכות חובה... החובה עומדת כנגד שיקול הדעת. מקובל לומר כי בסמכות חובה אין לרשות שיקול דעת אם לעשות את המעשה, אותו הוסמכה לעשות, אלא חובה עליה לקום ולעשותו". ההבחנה בין סמכות רשות לסמכות חובה היא יחסית ולא בכל המקרים נלמדת מלשון החוק. עמד על כך בית המשפט העליון בעניין ברבי, פסקה 14: "לשון החוק, כשלעצמה, אינה קובעת באופן בלעדי אם הסמכות היא סמכות רשות או סמכות חובה. לעיתים, סמכות המנוסחת באופן בררו כסמכות רשות עשויה להתפרש, בנסיבות מסוימות, כסמכות חובה, וכן להיפך... למעשה,... השימוש במונחים "רשות ו"חובה" ביחס לסמכותה של הרשות המינהלית איננו מדויק כל צרכו, באשר מדובר במושגים יחסיים. מטעם זה, נכון יהיה יותר לדבר על "רכיבי הסמכות"...המחוקק אצלנו נוהג להעניק לרשות המינהלית שיקול דעת נרחב בתחומי פעולותיה. לפיכך, זמכות רשות מוקנית לה באופן תדיר, בעוד שסמכות חובה מוקנית לה לעיתים רחוקות בלבד". נוכח הפרשנות של בית המשפט העליון לסעיף 9(א)(2) לחוק, בעניין זולטק ולוטן, המקנה סמכות רחבה לרשם לאור תכלית החקיקה, דומה כי הסעיף מקנה לרשם סמכות, גם במקרים בהם התעודה עונה על הדרישות מבחינת מסלול הלימודים, לדרוש ולבדוק קיומה של הכשרה מתאימה על ידי בחינה אינדיווידואלית של כישורי המועמד. העובדה שסמכות זו לא קבועה במפורש בסעיף 9(א)(2), להבדיל מהסעיפים המתייחסים למועמדים שאינם בוגרי מוסדות מוכרים להשכלה גבוהה, נובעת מכך שמקום בו מדובר במועמד בוגר מוסד מוכר להשכלה גבוהה, מדובר בסמכות רשות אשר הפעלתה נתונה לשיקול דעתו המקצועי של הרשם. גם טענת העותרים לפיה בהעדר תקנות הקובעות תנאים נוספים, הרשם אינו מוסמך להציב כל דרישה מעבר לבדיקת המוסד והתעודה, דינה להידחות. העותרים מפנים לעניין זה לפסק הדין בעניין ברבי. באותו עניין, נדונה שאלת סמכותו של הרשם להציב תנאים נוספים לרישוי אדריכל (להבדיל מרישום הנדון בענייננו), בנוסף לשני התנאים המצטברים שנקבעו בסעיף 11 לחוק: רישום בפנקס למשך תקופה שתקבע בתקנות; ועבודה בענף במשך 3 שנים לאחר הרישום בפנקס. באותו מקרה בית המשפט קבע כי ההנחיות המינהליות שקבע הרשם הקובעות תנאים נוספים ניתנו בחוסר סמכות, היות וסעיף 11(ג) לחוק קובע כי דרישות נוספות למתן רישיון ייקבעו על ידי השר בתקנות (פסקאות 18-19 לפסה"ד): "אין זה סביר כלל כי הוראות מינהל תהוונה תחליף לחקיקת משנה... המחוקק גילה דעתו כי הדרך להציב דרישות נוספות היא מעתה באמצעות תקנות, ובדרך זו בלבד". בעניין ברבי הדגישה כב' השופטת עדנה ארבל כי באותו מקרה הסעיף המסמיך בחוק הטיל את האחריות לבטיחות הציבור על מחוקק המשנה: "אודה כי התוצאה אליה מוליך ניתוח זה עוררה בי חוסר נוחות בשל ההיבטים של בטיחות הציבור הכרוכים ברישוי אדריכלים... עם זאת, האחריות על בטיחות הציבור במקרה דנן הוטלה לפתחו של מחוקק המשנה על ידי המחוקק הראשי, אשר עוד בשנת 1991 הסמיך את השר לקבוע תקנות המוסיפות תנאים לקבלת הרישיונות השונים... לכן,... ככל שסבורים המבישים כי ישנם תנאים נוספים למתן רישיון לאדריכל רשוי החינויים לבטיחות הציבור, ודאי יזדרזו ויעגנו אותם בתקנות כדרישת החוק". קיים שוני עקרוני בין המצב המשפטי שנדון בעניין ברבי לבין זה החל בענייננו. ראשית, במקרה דנן, לא נקבע בסעיף המסמיך, סעיף 9(א)(2), כי סמכות הרשם להצבת דרישה לבחינה אינדיווידואלית צריך שתקבע בתקנות; שנית, הדרישה לבירור אינדיוודואלי, וכפי שקבע בית המשפט העליון בעניין זולטק ובעניין לוטן, מהווה חלק בלתי נפרד מסמכות הרשם להכרה בתעודה הקבועה במפורש בסעיף 9(א)(2). כלומר, בעוד שבעניין ברבי ההנחיות המינהליות קבעו הסדר שונה מההסדר שנקבע בסעיף המסמיך בחוק, בענייננו הדרישה לבירור פרטני של ההכשרה אינה יוצרת הסדר שונה מהקבוע בסעיף המסמיך אלא הסדר מפורט יותר. העותרים משווים את מעמדם למעמד בוגרי מוסד ללימודים גבוהים בישראל שאינו אוניברסיטה, לגביהם קובע סעיף 9(א1) לחוק: "הוגשה לשר בקשה להכרה בתעודה והמוסד כאמור בסעיף קטן (א)(2) בידי מכללה או מוסד ללימודים גבוהים בישראל שאינו אוניברסיטה, שלבוגריהם מוענק תואר ראשון לפחות כתואר מוכר כאמור בחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958, בתחומי הנדסה, האדריכלות או הטכנולוגיה יכיר השר במוסד ובתעודה, אם שוכנע לאחר התייעצות במועצה, כי ההכשרה האקדמית והמקצועית הניתנת במוסד הינה ברמה ההולמת הכשרת מהנדסים או אדריכלים בישראל". לשיטת העותרים, מסעיף זה נגזר כי לרשם אין סמכות לבחון באופן פרטני את הכשרתו של מועמד בוגר מכללה בישראל. פרשנות זו אין לקבל. סעיף 9(א1) דווקא תומך בפרשנות לפיה המחוקק העניק למשיבים סמכות רשות לבחינה פרטנית של הכשרת המועמד בוגר מוסד מוכר להשכלה גבוהה, שכן על אף שאינו קובע סמכות חובה לבירור הכשרת המועמד באופן אינדיוודואלי, הסעיף קובע כי המוסד והתעודה יוכרו רק אם שוכנעו המשיבים כי ההכשרה האקדמית והמקצועית היא ברמה המתאימה. הצורך במתן פרשנות רחבה לסמכות הרשם בדרישת הוכחת ההכשרה מתחדד כאשר מדובר במועמדים בוגרי אוניברסיטאות בחו"ל, שכן קיימים הבדלים משמעותיים בדרישות הרגולטוריות במדינות השונות באשר ליחס שבין הלימודים האקדמיים ובין רישום לצורך עיסוק במקצוע. כך למשל, בעניין זולטק, שסיימה לימודים באוניברסיטת בודפשט, פירטו המשיבים את הפערים בין מסלול ההכשרה והרישוי של אדריכלים בבודפשט לעומת ישראל שחייבו בירור ובדיקת הכשרתה של העותרת. המשיבים באותו עניין פירטו כי מי שסיים לימודי תואר ראשון באוניברסיטת בודפשט נדרש להתמחות בת 3 שנים, שבסופה הוא רשאי לתכנן מבנים עד לגובה של שתי קומות, ורק בתום 3 שנות ניסיון נוספות ולאחר שהבוגר מציג תיק עבודות לפני ועדה מקצועית, מחליטה הועדה האם להעניק לו רישיון אדריכל. העותרים טוענים כי הדרישה לבדיקה אינדיווידואלית של הכשרת המועמד הינה חלק ממדיניות המשיבים החל משנת 2000, מדיניות לפי כל מועמד בוגר מוסד להשכלה גבוהה שאינו הטכניון, נדרש להוכיח כישוריו לפני ועדת בדיקה. אכן, סמכות הרשם לבצע בדיקת הכשרה אינדיווידואלית למועמדים שחל עליהם סעיף 9(א)(2) לחוק אינה אוטומטית. אולם, אין לפני די ראיות לקיומה של מדיניות של המשיבים המחילה את הדרישה על כלל המועמדים, ולפיכך, איני נדרשת בעתירות שלפני לשאלת הסמכות באימוץ והפעלת מדיניות כאמור. העותרים טוענים כי אי רישומם או התניית רישומם בפנקס בתנאים פוגעים בחופש העיסוק שלהם, וכן בכבודם. ובכן, בית המשפט העליון, בעניין לוטן, קבע לעניין הפגיעה בחופש העיסוק, כי התניית הרישום בפנקס בבדיקה אינדיווידואלית של השכלת המבקש הנכנס לגדרי סעיף 9(א)(2) לחוק, עומדת בפסקת ההגבלה: "אין זה משתמע, כי בשל חופש העיסוק, רשאית העותרת לעסוק בכל מקצוע שנראה לה מבלי לעמוד בתנאי סף הכניסה למקצוע וברי, אפוא, כי התניית רישומה במדור לאדריכלות בהשלמת השכלתה הינה הגבלה שנועדה לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש… כנגד הזכות העקרונית של העותרת לעסוק במקצוע מסוים, ניצבת זכות הציבור, שאיש לא יורשה לממש את זכותו העקרונית באופן הפוגע בערכים ובאינטרסים אחרים של הציבור" (עניין לוטן, פסקה 21). בעניין ברבי, אליו מפנים העותרים בזיקה לטענה זו, נקבע כי הקפאת הפעלת החוק עד להתקנת תקנות לביצועו, תפגע בחופש העיסוק (שם, פסקה 17). בעניינו, כאמור, התקנת תקנות אינה מתחייבת על פי סעיף 9(א)(2) לצורך קיומה של סמכות לרשם לערוך כל בירור שנדרש ולשקול כל שיקול רלוונטי, לצורך החלטה על הכרה בתעודה. העותרים מוסיפים וטוענים כי מדינת ישראל מחוייבת בהכרה בתארים, דיפלומות ותארים לעניין חינוך גבוה במדינות השייכות לאיחוד האירופאי, מכוח אמנת פאריס מיום 21.12.1979. ובכן, כפי שציינו העותרים, הכרה בתואר על פי האמנה אינה פוטרת את בעל התעודה, הדיפלומה או התואר הזרים מלמלא אחר תנאים אחרים הקבועים בחוק לשם עיסוק במקצוע מסוים. כאמור, הכרה בתעודה לצורך רישום בפנקס, תוך בדיקת הכשרת המועמד באופן אינדיווידואלי, היא בסמכות הרשם אותה הוא מפעיל על פי שיקול דעתו המקצועי. על כן, בדיקת ההכשרה של מועמדים לפי סעיף 9(א)(2) לחוק המהנדסים והאדריכלים אינה נוגדת את הוראות האמנה בדבר הכרה בלימודים. לאור כל האמור לעיל הגעתי למסקנה לפיה הרשם רשאי לבחון בחינה אינדיבידואלית את הכשרתם של העותרים. 3. הבחינה במקרים שלפניי על אף כל האמור לעיל, בכל המקרים בהם הרשם מפעיל את סמכותו מכוח סעיף 9(א)(2) לדרוש בחינה אינדוודואלית של ידיעותיו וכישוריו של מועמד מסוים, ובכלל זה במקרים שלפני, על הרשם לנמק החלטתו להציב דרישה זו. ההנמקה צריך שתפרט את הסיבה לכך שהתעודה המוצגת אינה מוכיחה הכשרה מתאימה, למשל פערים בין הדרישות האקדמיות של המוסד לדרישות העיסוק במקצוע מהסוג שנדון בעניין זולטק, ואת מטרת הבחינה האינדיוודואלית במקרה הספציפי. בנוסף, הבחינה האינדיווידואלית צריך שתיערך לפני הגוף המוסמך. לעניין זה טוענים העותרים כי הגוף המוסמך מכוח סעיף 9(א)(2) הוא המועצה, והרשם אינו מוסמך להקים לצורך כך וועדות מקצועיות. יש לבחון האם המועצה רשאית להאציל את סמכותה, ואם כן, האם עשתה זאת כדין. בנוסף, כפי שנקבע בעתירה הראשונה, יש לנמק, לאחר הבחינה האינדיבידואלית, את הצורך בהשלמות וקורסים נוספים, לאור הלימודים המקוריים, והפערים שנמצאו והמחייבים את אותן השלמות. כאמור, פסק דין חלקי זה עניינו בשאלת קיומה של סמכות לעריכת בחינה אינדיווידואלית של המועמד לפי סעיף 9(א)(2) לחוק. בשאלה זו הגעתי לכלל מסקנה כי סעיף 9(א)(2) מקנה לרשם סמכות רחבה לבחינת התעודה, לרבות על ידי בירור ובדיקה של כישוריו וידיעותיו של המועמד. יתר השאלות שמעוררות העתירות, לעניין חובת ההנמקה והגוף המוסמך לבחון את המועמד, הן במישור הפעלת הסמכות. כפי שקבעתי בהחלטתי מיום 4.7.10, שאלות אלו יידונו, לגבי כל עותר ועותר, במידה ולאחר פסק דין חלקי זה, ותוך תקופה שתקבע, לא יוסדר רישום העותרים. 4. סיכום כאמור בסעיף 3 להחלטתי מיום 4.7.10, העותרים יודיעו תוך 60 ימים האם לאור האמור בפסק דין חלקי זה הוסדר רישומם בפנקס. במידה ויודיעו העותרים כי עד תום המועד האמור לא הוסדר רישומם בפנקס, יתקיים דיון לגבי כל עותר ועותר בנפרד, בשאלת סבירות וחוקיות הפעלת הסמכות, לרבות עמידה בחובת ההנמקה ושאלת הגוף המוסמך לערוך את הבחינה. ההוצאות יפסקו בסיום ההליך. אדריכלותהנדסה / מהנדס