קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא היטל השבחה על הוספת יחידות דיור בקיבוץ: 1. ערעור על החלטת ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה - במחוז חיפה, שניתנה ביום 20/10/10 ובגדרה נדחה עררו של המערער על שומות היטל השבחה שהוצאו לו על ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה בעקבות אישור תוכנית מתאר שעניינה הוספת יחידות מגורים בשטחי הקיבוץ. 2. המחלוקות בין הצדדים עוסקות בשני עניינים; הראשונה, זהות החייב בהיטל - דהיינו בשאלה האם על המערער לשאת בתשלום היטל ההשבחה בגין עליית ערך המקרקעין בעקבות תוכנית המתאר שכללה שינוי יעוד של מקרקעין על מנת לאפשר קליטת חברים חדשים בקיבוץ, או שמא החייב בתשלום הינו בעל המקרקעין - מינהל מקרקעי ישראל. השנייה, אם המערער חייב בהיטל, האם זכאי הוא ליהנות מהפטור הניתן על פי הוראות הדין לבניה למגורים. רקע 3. המערער - קיבוץ עין כרמל - נוסד בשנת 1950 והינו מאוגד, כמרבית הקיבוצים, כאגודה שיתופית (להלן יקרא גם "הקיבוץ"). הקיבוץ ממוקם בשטחי המועצה האזורית חוף כרמל. ביום 10/3/2003 נחתם חוזה חכירה בין הקיבוץ למינהל מקרקעי ישראל (להלן "המינהל") לפיו חכר הקיבוץ את שטחי הקרקע הידועים כ"משבצת הקיבוץ" לתקופה של 49 שנים שתחילתם מיום 1/10/02 (חוזה החכירה צורף כנספח "ב" לערעור (להלן "חוזה החכירה")). בהתאם לסעיף 4(א) לחוזה החכירה נקבע כי מטרות החכירה הינן "משק חקלאי" ו"מפעל". שטח המשבצת חושב על פי תקן של 120 נחלות (סעיף 30(ב) לחוזה החכירה). 4. החל משנת 2002 החלו חברי הקיבוץ לפעול לשינוי תקנון הקיבוץ באופן שיאפשר שיוך דירות לחברים. החלטה ראשונה התקבלה בחודש 12/02 עת החליטה האסיפה הכללית של הקיבוץ לאמץ את המתווה הקבוע בהחלטה 751 של מינהל מקרקעי ישראל- החלטה שעניינה "שינויים במבנה הארגוני והקצאת קרקע בקיבוצים". בהתאם קיבלה אסיפת הקיבוץ בשנת 2004 החלטה לפיה חברים חדשים שיקלטו בקיבוץ יופנו למינהל לחתום על חוזה חכירה ישיר בינם לבין המינהל לחכירת מגרש למגורים (החלטה על תיקון התקנון צורפה כנספח ג/2 לערעור). 5. במקביל החל הקיבוץ לפעול לקליטת חברים חדשים. לשם כך אף הוגשה תוכנית מתאר לשינוי ייעודם של מגרשים מסוימים בתוך משבצת הקיבוץ מחקלאות למגורים. ביום 13/3/07 אושרה תוכנית המתאר חכ/17ו' ולפיה שונה ייעודם של חלק מהמקרקעין למגורים (להלן "התוכנית"). אין חולק כי בעקבות אישורה של התוכנית עלה ערך המקרקעין שבתחום החכירה. 6. בשנת 2008 קיבלה אסיפת הקיבוץ החלטה נוספת בדבר קליטת חברים תוך קביעה שהחברים החדשים שיקלטו יקבלו מגרשי מגורים בשטח התוכנית. בניית בתי המגורים תיעשה על חשבונם של החברים הנקלטים. כן הוסכם כי החברים הנקלטים יידרשו לחתום על הסכמי חכירה עם המינהל. כל אחד מהחברים הנקלטים (הם המשיבים הפורמאליים בתיק זה) חתם על הסכם קבלה לחברות והשתתפות בהון האגודה (נספח ד-2 לעתירה) וכן על "הסכם תיאום לבניית בית לחברים" (נספח ד-1). 7. לאחר חתימת ההסכם עם חברים והכנת תוכנית הבניה, הגיש הקיבוץ בקשות לקבלת היתרי בניה של בתי החברים הנקלטים. אין חולק כי הבקשות התקבלו וכי הוועדה המקומית לתכנון ובניה חוף הכרמל (להלן "הוועדה המקומית"), נתנה היתרי בניה כמבוקש (נספחים "ה" לערעור). עם מתן היתרי הבניה נדרש הקיבוץ לשלם היטל השבחה בגין כל אחד מהמגרשים שאושרו לבניה (דרישות ההיטלים צורפו כנספח "א" לערעור). שומות ההיטל התבססו על חוות דעת שמאי בדבר עליית ערכו של כל מגרש ומגרש בשים לב לבית שבנייתו התבקשה. השומות התבססו על עליית ערך הקרקע בעקבות אישורה של התכנית, ובמקרה המתאים גם על עליית ערך הקרקע בגין אישורן של הקלות שונות. חשוב לציין כי בערעור הנוכחי לא עלתה כל טענה בנוגע לשומות שהוצאו. 8. על שומות אלו הגיש הקיבוץ ערר לוועדת הערר. טענות הקיבוץ שנטענו בפני ועדת הערר, ואשר עליהן חוזר הוא כעת, עוסקות בשאלת חבותו של הקיבוץ בתשלום ההיטל ולחלופין בטענתו כי הינו זכאי לפטור מכוח סעיף 19(ג) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן "התוספת השלישית"). 9. את טענתו כי אינו חב בהיטל מבסס המערער על סעיף 21 לתוספת השלישית, המסייג את חבותו של חוכר בתשלום היטל השבחה וקובע נסיבות שבהן לא יחויב בהיטל השבחה ובמקומו ישולם חלף היטל על ידי המינהל. נטען כי מקום בו שונה ייעודם של מקרקעין מייעוד חקלאי לאחר, ותנאי לניצול המקרקעין בייעוד החדש הינו תיקון החוזה המקורי או חתימת הסכם חכירה חדש, אין מקום להטיל על החוכר המקורי תשלום ההיטל. הואיל והדרך לשיוך הדירות לחברים הנקלטים מותנית בחתימת הסכמי חכירה חדשים, כך לטענת הקיבוץ, יחול הסייג לחבות הקבוע בסעיף 21 הנ"ל. לחילופין טוען הקיבוץ כי הינו זכאי לפטור בגין בניית דירות מגורים, עד לשטח של 140 מ"ר לכל בית, בהתאם להוראות הפטור שבסעיף 19(ג) לתוספת השלישית. החלטת ועדת הערר 10. ועדת הערר דחתה את עררו של הקיבוץ על כל חלקיו. הוועדה קבעה כי לא התקיימו תנאי הסייג לחבות הכלולים בסעיף 21 לתוספת השלישית. הוועדה מדגישה כי לשם תחולת הסייג על הקיבוץ היה לשכנע כי אינו זכאי לנצל את הקרקע בייעודה החדש אלא אם יתוקן חוזה החכירה או ייחתם חוזה חכירה חדש בינו לבין המינהל. הואיל ולא קיימת מגבלה לניצול הקרקע לייעודה החדש על ידי הקיבוץ, כך נקבע, לא התקיים התנאי לתחולת הסייג. הוועדה הדגישה כי לשם קבלת היתרי הבניה וביצוע הבניה לא נדרש הקיבוץ לשינוי או תיקון של חוזה החכירה ובפועל אף לא נעשו שינויים שכאלו. שיוך הדירות לחברים צפוי רק בעתיד ואינו יכול לשמש בסיס לתחולת הסייג. 11. ביחס לטענות בדבר הפטור קבעה הוועדה כי תנאי לקבלת פטור הינו הוכחה כי המקרקעין ישמשו את מבקש הפטור או קרובו למגורים. הואיל והחזקה בבתים נמסרה לחברים הנקלטים והם שצפויים להשתמש בהם, אין מקום להענקת הפטור. הוועדה סמכה החלטתה על פסק דינו של בית המשפט העליון בע"א 5138/04 הוועדה המקומית לתכנון ובניה מטה יהודה נ' ישוב נווה שלום (ניתן ביום 30/8/07) (להלן "עניין נווה שלום"). 12. על החלטה זו של הוועדה הוגש הערעור שבפניי. בעיקרו של דבר חוזרים הצדדים על הטענות שהובאו בפני ועדת הערר ועל כן אמנע מפירוט הטענות ואתייחס אליהן רק במסגרת הדיון. דיון והכרעה 13. אקדים ואציין כי הגעתי למסקנה שדין הערעור להדחות על כל חלקיו וכי על הקיבוץ לשלם את מלוא היטל ההשבחה הנדרש ממנו. בטרם אזדקק לטענות השונות אקדים ואציין מספר הערות על מהותו של היטל ההשבחה. היטל השבחה כללי 14.       סעיף 196א' לחוק התכנון והבניה קובע: "ועדה מקומית תגבה היטל השבחה בשיעור, בתנאים ובדרכים שנקבעו בתוספת השלישית ועל פיה". סעיף זה הוסף בשנת 1981 בתיקון אשר ביטל את סעיף 32 לפקודת בנין ערים, 1936 והוסיף את התוספת השלישית לחוק. התוספת השלישית קובעת את ההוראות בנוגע להיטל ההשבחה. האירוע בגינו מוטל ההיטל הינו השבחת מקרקעין "...מחמת הרחבתן של זכויות הניצול בהם ובין בדרך אחרת" (סעיף 2 לתוספת). המושג "השבחה" מוגדר בסעיף 1 לתוספת:  "עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תוכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג". 15.       חוק התכנון והבניה מסדיר את אחד הנושאים המרכזיים בשמירה וטיפוח של איכות החיים לציבור כולו. שמירת איכות החיים של כולנו מחייבת התערבות תכנונית על ידי רשויות מרכזיות שיבטיחו הקצאה יעילה ובטוחה של המשאב המרכזי לפיתוח החברה, הוא הקרקע. רק תכנון יעיל של שימושים באזורים שונים, הקצאת קרקע לצרכי ציבור, תכנון צרכי ציבור על פי השימושים וכדומה יבטיחו ניצול יעיל של המשאבים תוך שמירה על איכות חיים סבירה.   הואיל וחלק ניכר מהמשאבים הינם בבעלות פרטית מחייב התכנון המרכזי התערבות בקניינו של הפרט, בין בדרך של פגיעה בקניין ובין בדרך של הענקת זכויות והשבחתם. כאשר הפעולה השלטונית פוגעת בזכויות הפרט, בין בדרך של נטילת נכס (הפקעה) ובין בדרך של נטילה עקיפה (כמו הגבלת זכויות שימוש בנכס, הענקת זכויות לצדדים שלישיים כמו זכויות מעבר וכדומה), זכאי הנפגע מהפעולה השלטונית לפיצוי.                        מאידך, כאשר כתוצאה מהפעולה התכנונית נצמחת טובת הנאה לפרט עשוי הפרט להידרש לשלם עבור טובת ההנאה שקיבל. אף שלכאורה אלו שני צידי אותה מטבע אין זה כה ברור שיש מקום לחייב את הפרט בתשלום מס. שאלת הטלת חיוב על פרט שנהנה מפעולה תכנונית מחייבת קביעות ערכיות שונות ובהן גם הכרעה האם יש למסות את טובת ההנאה שנצמחה מפעולה תכנונית כלשהי בנפרד או שמא יש להסתפק במיסוי רווח ההון החל על כלל בעלי הנכסים (במרבית מדינות העולם אין מטילים מס השבחה נפרד אלא מסתפקים בגביית מס רווחי הון עם מימוש הנכסים. ראה מחקרן של א. גיל ור. אלתרמן "היטל השבחה בישראל" הוצאת המרכז לחקר העיר והאזור, הטכניון).   המחוקק הישראלי, בעקבות המחוקק המנדטורי, בחר להטיל מיסוי נפרד על עליית ערך המקרקעין בעקבות פעולה תכנונית שלטונית, אם כי דאג להכיר בתשלום ההיטל כהוצאה במסגרת מיסוי רווחי ההון (סעיף 39(11) לחוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג-1963; סעיף 88 לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש]). משמעות הדבר היא הקדמת מועד החיוב במס בגין רווח ההון הנובע מההשבחה, כך שישולם במועד מימוש ההשבחה ולא במועד מימוש הנכס.    16.       בע"א 1341/93 סי אנד סאן ביץ' הוטלס בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל אביב יפו, פ"ד נב(5) 715 (1999), עמד הנשיא ברק על הרעיון העומד ביסוד היטל ההשבחה, שאיננו אלא גלגול חדש ומפותח של מס ההשבחה המנדטורי, באומרו:   "ביסוד היטל ההשבחה מונח רעיון של צדק חברתי. הרשות הציבורית השקיעה בתכנון ובפיתוח. כתוצאה מכך עלה ערכם של המקרקעין. בעל המקרקעין מתעשר מכך. מן הראוי שבעל המקרקעין ישא בהוצאות התכנון והפיתוח... כשם שבעל מקרקעין זכאי לפיצוי מקום שתוכנית פגעה במקרקעין שבבעלותו (סעיף 197 לחוק), והציבור כולו חייב '...לשאת בנזק שנגרם לבעל מקרקעין כתוצאה מתוכנית מתאר, המביאה תועלת ורווחה לכלל הציבור' (הנשיא שמגר בע"א 4390/90 אלישר נ' מדינת ישראל - הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז המרכז, פ"ד מז(3) 872, 877). כן חויב בעל המקרקעין לשאת בהיטל השבחה אם תכנית השביחה את המקרקעין שבבעלותו" (שם, בעמ' 719).   דברים דומים נאמרו על ידי השופט חשין בדנ"א 3768/98 קריית בית הכרם בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד נו(5) 49 (2002) באמרו:   "פלוני שנתעשר אך בשל שינויי תכנון שנערכו לפי חוקי חוק התכנון והבניה - לאמור, נתעשר אך בשל פעילות נורמטיבית של רשויות הציבור - ראוי לו שישתף את הקהילה באותה התעשרות שנתעשר... היטל ההשבחה הולך אל קופות הועדה המקומית והרשות המקומית - דהיינו לא אל אוצר המדינה אלא אל הקהילה שאליה משתייך בעל המקרקעין - וכהוראת סעיף 13 לתוספת השלישית, נועד הוא לכיסוי הוצאות הועדה המקומית או הרשות המקומית להכנת תוכניות ולביצוען, לרבות הוצאות פיתוח ורכישת מקרקעין לצרכי ציבור ולשימור אתר או הפקעתו" (שם, בעמ' 63-62.(   בית המשפט שב והדגיש את רעיון הצדק החלוקתי כבסיס להטלת ההיטל בע"א 1321/02 נוה בנין ופיתוח בע"מ נ. הועדה לבנייה למגורים ולתעשיה מחוז המרכז, פ"ד נז(4) 119 (2003); עניין נווה שלום לעיל).   17.       אל מול הרצון לכפות על הפרט שנהנה מהפעולה התכנונית והתעשר לשאת בתשלום ולהעביר חלק מההתעשרות לציבור עומדים גם שיקולים נוגדים. כך, למשל, ברי כי החיוב בהיטל משפיע על התנהגות הפרטים. מקום שבו תשלום ההיטל הינו נכבד, יש בו כדי להרתיע את הציבור מלממש את הכלים שהוענקו לו בתכניות המתאר. כך עלול להיווצר מצב בו אף שהרשות התכנונית מעוניינת להיטיב עם התושבים ולעודד פיתוח של מקרקעין, הטלת חובת תשלום ההיטל עשויה לצמצם את הבניה דווקא באותם אזורים שהרשות התכנונית מעוניינת לפתח, ולהסיט את ההשקעה הפרטית לבנייה למקומות שבהם כבר שולמו היטלים. זאת ועוד, הטלת חובת תשלום היטל השבחה מביאה לעליית מחירי המקרקעין ומשמעות הדבר הינה הכבדה על פיתוחם של אזורים המיועדים לשכבות החלשות. על רשות התכנון מוטלת חובה לטפח ולפתח את הישובים בכל רחבי הארץ על פי שיקולים חברתיים, מדיניים וערכיים. תשלום ההיטל עלול לגרום לכך שהרשויות יקצו את משאבי התכנון לאותם אזורים בהם ניתן יהיה לגבות היטלים בשיעור גבוה על חשבון פיתוחם של אזורים עניים יותר. יש חשש שמא הליכי התכנון ישמשו להעשרת הקופה הציבורית במקום לקדם תכנונים ארוכי טווח לטובת כלל האוכלוסיה. 18. המחוקק בחר לאזן את השיקולים הנוגדים בדרכים שונות; כך למשל קבע המחוקק כי לא כל מי שייהנה מעליית ערך המקרקעין והשבחתם יישא בתשלום היטל השבחה. סעיף 2(א) לתוספת השלישית קובע כי החייבים בהיטל הינם רק הבעלים או החוכר לדורות של המקרקעין שהושבחו. שאר בעלי זכויות, אשר עשויים ליהנות מעליית ערך המקרקעין, כגון בעלי זכויות שכירות, ברי רשות, בעלי זיקת הנאה, בעלי משכון וכדומה, אינם חייבים בהיטל (עם זאת עשויים הם לשלם מס על רווח ההון שנצבר להם בגדרן של הוראת המיסוי האחרות בעת מימוש הזכות). המחוקק גם הגביל את החיוב בהיטל לעליית ערך המקרקעין בעקבות רשימת פעולות תכנוניות מוגבלת ובהן אישור תוכנית מתאר מקומית או מפורטת, מתן היתר להקלה או לשימוש חורג. שאר הפעולות המשביחות, כגון השבחה בשל שינוי בדין, אישור תוכנית מתאר ארצית, קביעת הוראות בינוי, תשריט חלוקה - להבדיל מתוכנית חלוקה וכדומה, אינן השבחות הגוררות חובת תשלום היטל השבחה. המחוקק אף הגביל את היקף המקרקעין שיהיו נשוא לחיוב. רק מקרקעין המצויים בתחום התוכנית או הגובלים עמה יהיו נשוא לחיוב בעוד שהיקף המקרקעין שעשויים ליהנות מעליית הערך עקב הפעולה התכנונית עשוי להיות רחב בהרבה. 19. דרך נוספת שבה בחר המחוקק לאזן בין השיקולים הנוגדים הינה קביעת הוראות פטור שונות. יש הוראות פטור שנועדו לעודד בניה בשטחי התיישבות חדשה או אזורי פיתוח (סעיף 19(ד)(1)), או לעודד מגזרים מסוימים, כמו המגזר החקלאי (ס' 19(ד)(2)). יש הוראות פטור שנועדו לסייע למי שמצוי במצוקה כלכלית (סעיף 19(א)), ויש הוראות פטור שנועדו לקדם אינטרסים ציבוריים וחברתיים. כך סעיף 19(ב1) נועד לעודד את הציבור לפעול לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, סעיף 19(ב)(4) נועד לעודד בנייה לצרכי ציבור, סעיף 19(ב)(7) נועד לעודד בניית התאמות להסדרת נגישות לנכים, סעיף 19(ב)(8) נועד לעודד תחבורה ציבורית וכדומה. בבואנו לפרש את הוראות התוספת השלישית עלינו לזכור את השיקולים הנוגדים ואת התכליות השונות ששימשו בסיס לקביעת היקף החייבים מחד וקביעת הזכאים לפטור מאידך. זהות החייב 20. סוגיה מיוחדת שחייבה קביעת הסדר עניינה חבותה של המדינה בתשלומי היטל השבחה. חשיבות הסוגיה נוגעת לעובדה כי המדינה, באמצעות המינהל, מחזיקה במרבית הקרקעות במדינה. בין המדינה לרשויות המקומית התגלעו בעבר מחלוקות בעניין חבותה בתשלום היטל, עד שבסופו של יום הושג בשנת 1973 הסכם בין המינהל לבין הרשויות המקומיות - באמצעות המרכז לשלטון מקומי. הסכם זה קובע הוראות מיוחדות לגבי מקרקעין שבבעלות המינהל. עיקרו של ההסכם הינו תשלום "חלף היטל השבחה". תשלום זה אינו מבוסס על חישוב עליית ערך המקרקעין אלא מבוסס על העברת חלקים מוסכמים מתוך התקבולים שמקבל המינהל מהמחזיקים במקרקעין (ראה דיון נרחב בת.א. (ת"א) 1142/04 הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב יפו נ' מינהל מקרקעי ישראל (ניתן ביום 21/2/07)). עם חקיקת התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה החליט המחוקק לאמץ את אותו הסכם וקבע בסעיף 21 הוראות המסייגות את החבות בהיטל וקובעות כי חלף תשלום ההיטל ישולמו על ידי המינהל תשלומים על פי אותו ההסכם משנת 1973. בכך ביקש המחוקק להימנע מהכרעה במחלוקות ששררו בעבר בדבר חובת המדינה בתשלום היטל השבחה בגין עליית ערך המקרקעין שבבעלותה. 21. סעיף 21 לתוספת השלישית קובע: לגבי מקרקעי ישראל, כמשמעותם בחוק יסוד: מקרקעי ישראל, שלא הוחכרו בחכירה לדורות או שהוחכרו בחכירה לדורות לשימוש חקלאי ושונה ייעודם לייעוד אחר, והחוכר לדורות שלו הוחכרה הקרקע לשימוש חקלאי בלבד אינו זכאי לנצל את הקרקע על פי ייעודה החדש, אלא אם כן יתוקן חוזה החכירה המקורי או ייחתם חוזה חכירה חדש, יחול, על אף האמור בתוספת זו, במקום היטל השבחה, ההסכם בדבר התשלומים מאת מינהל מקרקעי ישראל לרשויות המקומיות, שהיה קיים לפני תחילתו של חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 18), התשמ"א - 1981. רואים אנו כי סעיף זה מסייג את החבות בהיטל בשני מצבים; האחד, מקום שבו המקרקעין לא היו מוחכרים בחכירה לדורות; השני, מקום שבו המקרקעין היו מוחכרים בחכירה לדורות לשימוש חקלאי וייעודם שונה לייעוד אחר בנסיבות שבהן החוכר אינו זכאי לנצל את הקרקע לפי ייעודה החדש, אלא אם ייחתם הסכם חכירה חדש או יתוקן ההסכם המקורי. 22. הסייג האמור יצר קשיים לא מועטים וגרר בעקבותיו דיונים רבים בבתי המשפט. עיקר המחלוקות נגעו לשאלה הראשונה, דהיינו לשאלה מיהו "חוכר לדורות". כך נדרשו בתי המשפט להכריע האם מי שמחזיק במקרקעין שנים רבות כבר רשות - ובמיוחד כאשר מדובר במושבים או קיבוצים המחזיקים במשבצת הישוב על פי ההסכם המשולש שבין המינהל, הסוכנות היהודית והאגודה - חייב בתשלום היטל. כן עלתה שאלת מעמדו של מי שמחזיק במקרקעין מכוח הסכמי פיתוח בלבד (ראה רע"א 85/88 "קנית" - ניהול השקעות ומימון בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן, פ"ד מב(4) 782 (1989); ע"א (ת"א) 3626/05 חברת דרך ארץ הייויז (1997) בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה "לודים" (ניתן ביום 21/10/07)- בקשת רשות ערעור על פסק הדין נדחתה ברע"א 10998/07 (החלטה מיום 25/5/08); ע"א 307/02 (שלום חי') בלוך נ' ועדה מקומית לתכנון ולבניה שומרון (ניתן ביום 8/12/03) וע"א (חי') 2152/04 ועדה מקומית לתכנון ולבניה שומרון נ' בלוך (ניתן ביום 16/12/04) - בקשת רשות ערעור 725/05 עדיין תלויה ועומדת). 23. החלופה השנייה לתחולת הסייג, שהיא החלופה הרלבנטית להליך הנוכחי, לא זכתה לדיון נרחב בפסיקה. חלופה זו כוללת שלושה יסודות; המקרקעין הוחכרו בחכירה לדורות לשימוש חקלאי; ייעוד המקרקעין שונה בתכנית המשביחה; החוכר של הקרקע אינו זכאי לנצלה על פי ייעודה החדש אלא אם יתוקן חוזה החכירה או ייחתם חוזה חדש. ענייננו רק בתנאי השלישי, שכן אין חולק כי המקרקעין נשוא השומות הוחכרו לקיבוץ בחכירה לדורות לשימוש חקלאי וכי ייעודם שונה לייעוד למגורים. 24. הקיבוץ טען כי הרעיון המונח בבסיסו של הסייג האמור הינו להביא לכך שהנהנה האמיתי מההשבחה הוא שיישא בתשלום ההיטל. מקום שבו על החוכר לחתום על חוזה חכירה חדש עם המינהל, הרי שמי שנהנה מעליית ערך המקרקעין הינו המינהל. המינהל יחכיר את המגרשים לחברים הנקלטים על פי ערכם החדש ועל כן הוא זה שצפוי ליהנות מעליית ערכם. לגישת הקיבוץ העיקרון האמור מחייב כי הסייג לחבות הקבוע בסעיף 21 הנ"ל יחול על הקיבוץ. 25. טענתו זו של הקיבוץ איני מוכן לקבל. מבחנו של הסייג הקבוע בסעיף 21 אינו מותנה במערכת החוזית שבין החוכר - ולענייננו הקיבוץ - לבין מי שמעוניין לרכוש זכויות במקרקעין. התנאי לתחולת הסייג האמור מכוון לזכויותיו של החוכר - הקיבוץ- על פי המערכת החוזית הקיימת בינו לבין המינהל. התנאי להחלת הסייג הינו כי הקיבוץ אינו זכאי, על פי חוזה החכירה התקף, לנצל את המקרקעין בייעודם החדש. לפיכך עלינו להתבונן על הוראת חוזה החכירה הקיים, ועל החלטות המינהל הרלבנטיות, ואין כל חשיבות לצורך תחולת הסייג, להחלטות אסיפת הקיבוץ וכוונת הקיבוץ להביא בעתיד לשיוך דירות ולחתימת חוזי חכירה. 26. עיון בחוזה החכירה מלמד כי מטרת החכירה הינה "למשק חקלאי" ו"למפעל". משק חקלאי מוגדר כדלקמן (סעיף 1(ד)): קרקע המשמשת או נועדה לשמש את הקיבוץ ואת חבריו לייצור תוצרת חקלאית ו/או לגידול בעלי חיים ודגים להחזקתם, או לגינון ולייעור ו/או לצרכי מבני מגורים ו/או לצרכי ציבור של הקיבוץ ו/או למבני משק חקלאי, שירות או מלאכה, לרבות מבנים לצרכי קבוצות נוער, אולפן לעברית וכדומה - הכל למעט "מפעל". משמע, על פי חוזה החכירה רשאי היה הקיבוץ לנצל את הקרקע שבתחום המשבצת הן בייעוד המקורי לחקלאות, והן בייעוד החדש - למגורים. הקיבוץ אינו נדרש לכל שינוי לצורך הניצול בייעוד החדש. 27. ניתן לראות גם כי בפועל לא הוטלה כל מגבלה על ניצול הקרקע על ידי הקיבוץ. הבקשות לקבלת היתרי בניה הוגשו על ידי הקיבוץ, ההיתר ניתן לקיבוץ, בהסכמת המינהל, והקיבוץ לא נדרש לכל תיקון בחוזה החכירה או לחתימת חוזה חכירה חדש. עיון בהסכמים שנחתמו בין הקיבוץ לחברים הנקלטים מגלה כי הזכויות במגרשים נותרו בשלב זה של הקיבוץ. אין כל העברה של זכויות החכירה לחברים הנקלטים. אין אפילו התניה של זכויות החברים הנקלטים לקבלת חזקה ביחידות הדיור, בחתימת חוזי חכירה חדשים. גם בניית יחידות הדיור נעשית על ידי הקיבוץ במרוכז. כל שיש בפנינו הינו תוכנית של הקיבוץ לפעול על פי המתווה שנקבע בהחלטה 751 של המינהל. למרות זאת הקיבוץ לא פעל במתווה האמור. הקיבוץ אף לא פעל על פי הוראות החלטה 979, שבאה במקומה של החלטה 751; לא קיבל את ההחלטות הנדרשות לעניין פיצול המשבצת; לא פעל לקבלת ההחלטות הנדרשות לשיוך הדירות ולעניין תשלום דמי החכירה עבור חלוקת המגורים ועוד. 28. אין זאת אלא שהתנאי העיקרי הנדרש לתחולת הסייג לחבות על פי החלופה הרלבנטית הקבועה בסעיף 21 לתוספת, מגבלת הניצול בייעוד החדש, אינו חל בענייננו שכן הקיבוץ רשאי לנצל את הקרקע בייעודה החדש וכך אף עשה בפועל. פטור לפי סעיף 19(ג) 29. טענתו החלופית של הקיבוץ הינה כי הינו זכאי לפטור עבור בניית דירת מגורים כאמור בסעיף 19(ג)(1) לתוספת. וכך מורה הסעיף האמור: בניה או הרחבה של דירת מגורים לא ייראו כמימוש זכויות אם המחזיק במקרקעין או קרובו הגיש בקשה להיתר בניה על אותם מקרקעין שישמשו למגוריו או למגורי קרובו ובלבד שהשטח הכולל של דירת המגורים האמורה לאחר בנייתה או הרחבתה אינו עולה על 140 מ"ר; עם כל בניה או הרחבה נוספת מעל השטח האמור ישולם היטל, בשיעור יחסי לגודל הבניה או ההרחבה הנוספת; ברע"א 7417/01 צרי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה גבעתיים, פ"ד נז(4) 879, 888 (2003) אומר בית המשפט על תכלית הוראת הפטור: תכלית הסעיף היא לאזן בין שתי מטרות אלה. מהצד האחד, מטרת הפטור היא לאפשר לאדם להגדיל את דירת מגוריו עבורו או עבור קרובו שדר בדירתו בלי שיוטלו עליו הוצאות כבדות. פטור זה נועד גם לתרום לשיקום אזורי מצוקה ולהקל על מצוקת הדיור. מהצד האחר, מטרת החיוב בהיטל - שיתוף חברי קהילתו של הפרט בהטבה שקיבל הוא לבדו מהרשות - אף היא חשובה. ציבור משלמי היטל ההשבחה ללא פטור מונה אף הוא נזקקים רבים כשברור כי כל פטור מביא להקטנת התקציב שעומד לרשות לטובת הקהילה כולה. האיזון הראוי מחייב מתן פירוש מצמצם להטבות המתקבלות, שכן מההיסטוריה החקיקתית ברור כי תכלית הסעיף אינה להעשיר את הזוכה בהטבה על חשבון רווחת קהילתו, אלא אך לאפשר לו להרחיב את ביתו, אף אם אין ידו משגת לשלם את דמי ההשבחה. לפרשנות זו עיגון חזק בלשון הסעיף. ראשית, כאמור, בסעיף ישנה הגבלה על מספר המטרים המרביים שעליהם יינתן הפטור (להלן - מגבלת המטרים), שבמועד הרלוונטי עמד אך על 120 מ"ר. הוראה זו היא ברורה, המספר מוגדר היטב. דירה הנבנית בשטח כולל שהוא מעל למספר מטרים זה או המורחבת לשטח כזה, תביא לחיוב בהיטל (אם כי לא מלא), בהתאם לסיפה של הסעיף. שנית, הפרשנות המצמצמת מעוגנת בהוראת "המחזיק" שבסעיף, כאשר בהקשרם של דברים ברור כי היא באה לצמצם מאוד את קבוצת מקבלי הפטור, שכן ברי כי הפטור עומד אך לאדם החייב בהיטל - לבעל הדירה או לחוכריה (ראו סעיף 2(א) לתוספת, והשוו לסעיף 2א לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), תש"ל-1970); אך בכך אין הסעיף מסתפק, והוא מוסיף ודורש כי החייב בהיטל (או קרובו) יחזיק בפועל בדירה, והחזקה זו - למגורים שמה. מן המקובץ עולה כי תכלית החוק הייתה להעניק פטור צר, ולקבוצה צרה; על-פי תכלית זו יש להכריע את המחלוקת שבפנינו. באותו מקרה סבר בית המשפט, על סמך ניסוח בלתי מתאים של הסעיף, כי אחד מתנאי הפטור הינו החזקה בפועל, של הבעלים או החוכר, בדירה עובר לקבלת הפטור. עניין זה נדון שוב בע"א 5138/04 הנ"ל ושם הדגיש בית המשפט כי לצורך קבלת הפטור אין הכרח כי הדירה שימשה בעבר למגורי החייב (בעלים או חוכר) אלא די כי תשמש אותו בעתיד למגורים. עם זאת גם בע"א 5138/04 אימץ בית המשפט את הפרשנות המצמצמת של הסעיף והדגיש: בכך ביקש ככל הנראה בית המשפט בפרשת צרי לחסום כל אפשרות של ניצול הפטור לצרכים מסחריים ולהבטיח כי ישמש את מטרתו ויקל על מי שהבנייה או ההרחבה דרושה לו או לקרובו לשימוש עצמי כפיתרון דיור. (ראה גם רע"א 3626/06 חמאיסי נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה, מבוא העמקים (ניתן ביום 22/7/08)). 30. רואים אנו כי הוראת הפטור נועדה לתכלית סוציאלית, סיוע למי שמבקש לבנות את ביתו או להרחיבו ובתנאי שאלו נעשים לשימושו העצמי, לרווחתו ולרווחת קרוביו בלבד. הסעיף גם צמצם את היקף הפטור לשטח מקסימאלי והתנה אותו בשימוש עצמי של החייב. לאור תכליתו הסוציאלית האמורה קבע בית המשפט בעניין נווה שלום כי חייבת להיות זהות בין החייב בהיטל לבין מי שמחזיק או אמור להחזיק בדירה. באותו מקרה קובע בית המשפט כי מקום שבו החוכר הינה אגודה אשר נתנה רשות להחזיק במקרקעין לחברי הישוב, אין תחולה להוראת הפטור "[...]" מן הטעם הפשוט שאין זהות בין המשיבה החייבת בהיטל כמי שחכרה את המקרקעין [...] ובין המחזיקים [...] - חברי הישוב המתגוררים במקרקעין כבני רשות". 31. דומני כי לאותה מסקנה יש להגיע גם במקרה שבפנינו. ראינו כי על פי ההסכמים שבין הקיבוץ לחברים הנקלטים, החברים הם שיבחרו בדגם הבית, הם שיישאו בתשלום עלות הדירה והם שיקבלו חזקה בלעדית ביחידות הדיור. בהסכם התיאום לבניה נרשם מפורש כי היחידות ייבנו עבור החברים הנקלטים. יתירה מזו, החברים הנקלטים התחייבו שלא לפרוש מהפרויקט לאחר מועד קבלתם לחברות, אלא אם יאתרו חברים חדשים תחתם (סעיף 12.2). ניתן להבין את ההסכם כהסכם יזמות שבו הקיבוץ יוזם בניית שכונת מגורים חדשה לחברים הנקלטים. לפיכך נקבעו תנאים ברורים לגבי מימון הפרויקט על ידי החברים הנקלטים עד כי ברור שאי עמידה של חבר נקלט בהתחייבות המימון תחייב גם את הפסקת חברותו בקיבוץ. זאת ועוד, עיון בהסכם הקבלה לחברות (נספח ד-2 לערעור) מלמד כי החברים הנקלטים אינם נקלטים כחברים רגילים בקיבוץ אלא כבעלי מעמד מיוחד. בין היתר נקבע כי לחברים הנקלטים לא תהא זכות למדור מהקיבוץ וכי זכותם למדור מוגבלת ליחידת הדיור שבנייתה תמומן על ידם (סעיף 5.4.1). בסעיף 5.5.1 להסכם נקבעו גם הוראות בדבר זכויות החזקה ביחידות הדיור: הקיבוץ מצהיר ומאשר, כי בכפוף לעמידת החברים הנקלטים בתנאי הסכם זה, ובתנאי הסכם התיאום, הקיבוץ מכיר בזכויות החוזיות של החברים הנקלטים במגרש וביחידת הדיור, לרבות בזכות החזקה והשימוש של החברים הנקלטים במגרש וביחידת הדיור. הקיבוץ אף התחייב לפעול למען רישום שעבוד של יחידות הדיור לטובת החברים הנקלטים (סעיף 5.5.7). מכאן ברי כי לקיבוץ אין כל זכות שימוש וחזקה ביחידות הדיור ועל כן הוא לא יוכל ליהנות מהוראת הפטור בסעיף 19(ג)(1) לתוספת השלישית. 32. ועדת הערר בהחלטתה, כמו גם בהחלטות אחרות, התייחסה להבדלים בין סוגי הקיבוצים השונים- הקיבוץ המסורתי לעומת הקיבוץ המתחדש. איני סבור שיש צורך להידרש לכל ההבחנות ולקבוע הוראה ברורה לגבי תחולת הוראות הפטור בסוגי הקיבוצים השונים. די לי שבמקרה זה פעל הקיבוץ כפי שפעל כדי לקבוע שהפטור אינו חל. את השאלות הנוספות שעשויות להתעורר לגבי הענקת פטור לבניה והרחבה בקיבוצים אחרים, נשאיר לעת מצוא. סוף דבר 33. בשים לב לכל האמור דין הערעור להדחות. המערער ישלם לכל אחד מהמשיבים הוצאות משפט בסך של 7,000 ₪. סכום זה יישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד לתשלום המלא בפועל. היטל השבחהקיבוץיחידת דיור