קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא הכשרת תוספת בניה בדיעבד: 1. העותרים מתגוררים בדירה ברחוב בורלא 35 בתל אביב. לדירתם צמודה מרפסת גג ומרפסת בגג העליון. העותרים בנו תוספת בנייה ששטחה כ-37 מ"ר (להלן: "תוספת הבנייה"). תוספת הבנייה כוללת סגירת מרפסות מקורות בבניה קשיחה וחדר יציאה לגג מעל הקומה השישית. אין מחלוקת כי תוספת הבנייה נבנתה על ידי העותרים ללא היתר בנייה כדין. 2. עניינה של העתירה בהחלטתה של המשיבה 1 (להלן: "הוועדה המחוזית") מיום 30.11.09 ביחס לבקשת העותרים לתוכנית נקודתית תא/3813/מח (להלן: "התוכנית הנקודתית"), המתייחסת לתוספת הבנייה בדירת העותרים. הוועדה המחוזית דחתה את בקשת העותרים, ולא אישרה את התוכנית הנקודתית, בקובעה כי "לא הונחה בפניה כל הצדקה לסטות ממדיניות כללית זו במקרה פרטני, לא כל שכן כאשר מבוקש בו להכשיר בדיעבד עבירת בנייה. לאור האמור לעיל מחליטה הוועדה לדחות את התוכנית". העותרים הגישו בקשה לרשות ערעור על ההחלטה למועצה הארצית לתכנון ובניה. יו"ר הוועדה המחוזית החליט ביום 18.1.10 לדחות את הבקשה. העתירה הנוכחית מתייחסת גם להחלטה זו. העובדות 3. תוכנית בנין העיר שהיתה בתוקף ביחס לבנייה על גגות בניינים בעת הגשת הבקשה המקורית של העותרים לאישור תוספת הבנייה, היתה תוכנית ג' (להלן: "תוכנית ג'"). על פי תוכנית ג', ניתן היה לבנות חדר יציאה לגג בשטח של 23 מ"ר מעל קומה חלקית ששטחה לא יפחת מ-90% משטח הקומה שמתחתיה. ביום 20.8.06 הופקדה למתן תוקף תוכנית מתאר מקומית "ג'1 - גגות תל אביב יפו" (להלן: "תוכנית ג'1"), שנועדה להחליף את תוכנית ג' בכול הקשור לבניה על גגות בנינים. דבר הפקדת תוכנית ג'1 פורסם בעיתונים ביום 4.8.06, וביום 20.8.06 פורסמה כאמור הפקדת התוכנית ברשומות. לתוכנית הוגשו התנגדויות, וביום 12.12.06 החליטה הוועדה המחוזית לתת תוקף לתוכנית בכפוף למספר תיקונים. ביום 20.8.2007, פורסמה תוכנית ג'1למתן תוקף. 4. תוכנית ג'1 הגדילה את השטח של חדר היציאה לגג ל-40 מ"ר (ובמקרים מסוימים אף יותר), ואף הקלה בענין שטח הקומה החלקית שיהיה לפחות 80% (ולא 90% כפי שנקבע בתוכנית ג') משטח הקומה שמתחתיה. יחד עם זאת נוספה לתוכנית ג'1 הוראה לפיה חריגה מהוראה זו מהווה סטייה ניכרת לתוכנית. כך, ס' 9.1.1 לתוכנית ג'1 קבע כי: "שטח הקומה העליונה הוא לפחות 80% משטח הקומה שמתחתיה. חריגה מהוראה זו מהווה סטייה ניכרת לתוכנית. בהמשך קובע ס' 9.2.2 לתוכנית ג'1 כי "השטח הבנוי המרבי של כל חדר יציאה לגג לא יעלה על 40 מ"ר... חריגה מהוראה זו מהווה סטיה ניכרת לתוכנית". 5. בחודש ינואר 2005 הגישו העותרים בקשה להכשרת תוספת הבנייה (שמספרה 0115-05) בקשה זו נדחתה. בחודש ינואר 2006 הגישו העותרים בקשה נוספת (שמספרה 0153-06). בקשה זו נמשכה על ידי העותרים. ביום 1.5.06 הוגשה בקשה נוספת (מספר 0678-06) שהתייחסה לבניה בשטח של 23 מ"ר. העותרים פנו ליועצת המשפטית של עיריית תל אביב, אשר הביעה את עמדתה לפיה ניתן לאשר את התוספת בהליך של הקלה. חוות הדעת התייחסה לתוכנית ג', שכן תוכנית ג'1 טרם הופקדה באותו שלב. 6. העותרים הגישו בקשה להקלה. ביום 13.11.06 הוחלט על ידי אדריכל הרישוי להמליץ לוועדה המקומית לאשר את האופציה המוסכמת לבנייה מבחינה עיצובית בלבד. ביום 18.6.06קבעה ועדת המשנה של הוועדה המקומית כי "ניתן לפיתרון עתידי להגדלת חדר היציאה לגג לאחר אישור סופי של תב"ע ג1. הפיתרון העתידי ניתן עבור הדירה העליונה הסמוכה לבנין". ביום 20.12.06 נדחתה בקשת העותרים להקלה. במועד זה היתה תוכנית ג' 1 כבר מופקדת, והיועץ המשפטי חיווה דעתו כי לא ניתן לאשר את הבקשה כפי שהוגשה, משום שלא ניתן לאשר בקשה המנוגדת לתוכנית מופקדת. בהחלטתה של הוועדה המקומית מיום 20.12.06, נקבע, כי היות והבקשה הוגשה ביום 1.5.06, ומאחר שרק לאחר מכן אושרה תוכנית ג'1, ביחס אליה נקבע כי הבקשה כמות שהיא מהווה סטייה ניכרת, הוועדה "תהיה מוכנה לדון בתוכנית נקודתית לגבי הכשרת המצב הקיים". 7. העותרים אכן הכינו תוכנית נקודתית, שהובאה לדיון בפני הוועדה המקומית. הצוות המקצועי בוועדה המקומית המליץ שלא לאשר את התוכנית, בהסתמך על הנחיות היועץ המשפטי לממשלה לפיהן לא מומלץ לקדם אישור תוכנית נקודתית הבאה להכשיר בנייה בלתי חוקית. ביום 14.8.07 הומצא לעותרים כתב אישום בקשר עם בניית תוספת הבנייה. העותרים הורשעו על פי הודאתם, ובית המשפט אף הוציא צו הריסה שביצועו נדחה ב-8 חודשים. ביצוע צו ההריסה נדחה בהמשך פעם נוספת. 8. סיכום ביניים של העובדות - העותרים בנו חדר על הגג מעל דירתם שלא כחוק, ללא היתר בניה. הם ניסו להכשיר את הבנייה. הבקשה הראשונה שהוגשה על ידיהם בהקשר זה היתה בקשה להקלה, שהוגשה כאשר התוכנית שהיתה בתוקף היתה תוכנית ג'. תוספת הבנייה חרגה מהוראות תוכנית ג', הן משום ששטח החדר שנבנה היה כ-40 מ"ר והן משום שלא היה מדובר בקומה חלקית ששטחה לא פחות מ-90% משטח הקומה שמתחתיה. יחד עם זאת, על פי המצב החוקי במועד זה, ניתן היה להכשיר את הבנייה באמצעות הקלה. המצב החוקי השתנה כאשר נכנסה תוכנית ג'1 לתוקף. ממועד זה ואילך, ולאור הוראותיה של תוכנית ג'1, לא ניתן היה עוד להכשיר את הבניה באמצעות הקלה. לכן, נדרשו העותרים להגיש בקשה לאישורה של תוכנית נקודתית, וכך הם עשו. טענות הצדדים 9. העותרים טענו כי יש לבטל את החלטתה של הוועדה המחוזית לדחות את בקשתם לאישור התוכנית הנקודתית. לטענתם, ההחלטה התקבלה ללא דיון תכנוני מקצועי כלשהו, כאשר השיקול היחיד אותו שקלה הוועדה, היה השיקול לפיו אין לעודד עבריינות בנייה. באשר לשיקול זה, העותרים טענו כי הוא יושם שלא כדין בנסיבות המקרה. השיקול ההרתעתי הוא רק פן אחד של שלטון החוק, והיה על הוועדה המחוזית לקיים דיון, ובמסגרתו לשקול את השיקול הזה באופן מידתי. לגישת העותרים, הוועדה המחוזית נתנה לשיקול ההרתעתי מעמד של "שיקול על חוסם" או לפחות מעמד בכורה, וזאת - שלא כדין. העותרים טענו כי כאשר תוכנית ג' היתה בתוקף, אף אם לא היתה להם זכות קנויה לקבל הקלה, היתה להם ציפיה מבוססת לכך. העותרים טענו כי היה על הוועדה המחוזית ליישם את מבחן המידתיות, היינו להשוות בין התועלת השולית הנובעת מיישום השיקול ההרתעתי ואיסור הכשרת עבודות שבוצעו שלא כחוק, מול הנזק שנגרם לזכותם. היה מקום לבחון האם ניתן להכשיר את תוספת הבנייה, תוך הנחה כי לא קיימת בניה בלתי חוקית שהכשרתה מתבקשת. במקרה דנן, במצב התכנוני הקודם (קרי כאשר תוכנית ג' היתה בתוקף), לא היתה מניעה תכנונית לאשר בניה של 23 מ"ר על דרך של בקשת הקלה, לה ניתנה גם המלצה של הוועדה המקומית. במצב זה, הנזק לעותרים מאי אישור התוכנית, אינו שקול לתועלת השולית ביישום השיקול ההרתעתי. בהקשר זה צוין כי אין מדובר במקרה בו הפגיעה בשלטון החוק היא חמורה ביותר. כן נטען שהיה מקום להביא בחשבון את העובדה כי בתוכנית ג'1 לא היו הוראות מעבר. במצב כזה, לטענת העותרים, הריסה מלאה היא צעד דרסטי ובלתי מוצדק. 10. נטען כי הוועדה המקומית תומכת בתוכנית, וסבורה כי אין בה כדי להשפיע על המראה הכללי של השכונה. כן נטען שתוכנית נקודתית היא מכשיר ראוי ולגיטימי לאישור והכשרה של עבודות. מדובר במקרה דנן בתוכנית נקודתית המתייחסת לשטח מצומצם מאוד. עמדת הוועדה המחוזית ביחס ל"אחידות תכנונית" מנוגדת לפסיקת בתי המשפט. עוד נטען כי נסיבות המקרה דנן הן חריגות, ולכן לא נוצר חשש מתקדים ביחס למקרים אחרים. העותרים טענו כי ראוי מבחינה תכנונית לאשר את התוספת בדרך של תכנון נקודתי. העותרים טענו כי לא קייים כל טעם תכנוני בעמדת הוועדה המחוזית, מעבר לאמירה הסתמית בדבר האחידות הנדרשת ביישום תוכנית ג'1. העותרים טענו כי דווקא על רקע הנוקשות של הוראות תוכנית ג'1, יש מקום לבחון את האפשרות של תוכנית נקודתית לפתרון בעיה נקודתית. 11. המשיבים 1-2 טענו בסיכומיהם כי לעותרים לא היתה זכות לכך שתאושר להם הקלה בהתאם למצב ה"קודם" - כאשר תוכנית ג' היתה בתוקף. מצב תכנוני הוא מטבעו משתנה, ואין לאיש זכות קנויה כי המצב הנוכחי יישאר בעינו. אין למאן דהוא זכות קנויה לקבל הקלה, ונדרשת הצדקה תכנונית או צורך תכנוני על מנת לאשרה. ביחס לעותרים, הם אינם יכולים לטעון להסתמכות, בין היתר משום שהם בצעו את הבנייה ללא היתר בנייה כדין, וניסו להכשיר אותה רק בדיעבד. על כל פנים, תוספת הבנייה שנבנתה על ידי העותרים היתה שלא כדין גם לפי המצב התכנוני הקודם, משום ששטח התוספת הוא 40 מ"ר ותכסית הקומה העליונה איננה 90% משטח הקומה שמתחתיה. המשיבים 1-2 טענו כי החלטותיה של הוועדה המחוזית, הן סבירות וכי אין עילה להתערב בהן. הן מבוססות על שיקולים תכנוניים עניינים, בהם בית המשפט אינו נוטה להתערב. 12. הוועדה המחוזית לא דחתה את הבקשה רק משום שפירשה את הנחיות היועה"מ באופן השולל כל אפשרות של הכשרה בידעבד של עבירות בניה באמצעות תוכנית נקודתית, אלא היא נדרשה גם לפן התכנוני של התוכנית, ולעובדה כי מדובר בבקשה לסטות ממדיניות תכנונית כללית ללא כל הצדקה. הוועדה אף שקלה שיקולים רחבים יותר של נפחי בנייה, המשפיעים גם על המראה של ה"מימד החמישי" - פני רום הגגות, שיקול שהוא רלוונטי בראיה אורבנית כוללת. שיקול זה הוא אקטואלי בעיר תל אביב, בה קיימת בנייה לגובה - כך שהנוף הנשקף מיחידות דיור רבות הוא נוף הגגות. המשיבים 1-2 טענו כי תוכנית ג'1 נועדה אומנם לשפר את זכויות הבניה על הגג, אך יחד עם זאת גם למצותן. תוכנית ג'1 היא תוכנית חדשה יחסית, ולכן אין טעם לסטות מהוראותיה, רק כדי להכשיר עבירת בניה, ללא טעם תכנוני. קבלת בקשת העותרים עשויה להביא לכך שיוגשו בקשות דומות נוספות. מדיניות התכנון מעדיפה תכנון כולל על פני תכנון נקודתי. השיקול ההרתעתי הוא שיקול לגיטימי. מי שמבקש להכשיר עבירת בניה מעמיד בפני המערכת התכנונית שיקול דעת מוגבל - לאשר את הבנייה הקיימת, ללא חלופות. 13. הוועדה המקומית הגישה סיכומים מטעמה. היא טענה בהם כי לאור העובדות המיוחדות של המקרה - העובדה כי במועד הגשת הבקשה להיתר ניתן היה לאשר את הבקשה כ"הקלה" לפי תוכנית ג'; ולאור העובדה כי מבחינה תכנונית הבניה המבוקשת משתלבת בבנין, הרי שניתן לאשר את התוכנית כפי שהיא הומלצה על ידי הוועדה המקומית, ולחלופין לאשר חדר יציאה לגג בשטח של 23 מ"ר, אותו ניתן היה לאשר טרם הפקדתה של תוכנית ג'1. כן ציינה הוועדה המקומית כי התוכנית אושרה על ידי אדריכלית המינהל ואדריכל הרישוי, וכי המקרה אינו עלול לשמש תקדים משום שמדובר בנסיבות מיוחדות. דיון 14. אין חולק כי העותרים בנו את התוספת נושא העתירה שלא כדין, בלא שהיה בידיהם היתר בנייה חוקי. אין למעשה מחלוקת בין הצדדים כי כאשר מי שבנה שלא כחוק, מבקש כי רשויות התכנון יכשירו את הבנייה, צריך השיקול ההרתעתי להילקח בחשבון כאחד השיקולים בבחינת הבקשה. ואכן, אני סבורה כי מדובר בשיקול כבד משקל, אשר יש להביאו בחשבון כדי להעביר מסר חשוב ומשמעותי לכול מי שמתכוון לבנות שלא כחוק, כי הכשרת הבנייה איננה מובנת מאליה, וכי עצם העובדה כי הבנייה איננה חוקית, תעמוד לו לרועץ בהליכים במסגרתם הוא יבקש לאשר את הבנייה. כידוע, בנייה שלא כדין היא תופעה נפוצה, שעל כל רשויות השלטון לנסות למגר אותה. בנייה שלא כחוק גורמת נזק, הן בשל הפגיעה בשלטון החוק, והן משום שבנייה כזו לא עוברת את כור המצרף של התכנון העירוני הכולל. מי שמבקש להכשיר בנייה שאינה חוקית, מבקש למעשה להעמיד את רשויות התכנון בפני עובדה מוגמרת, שבוצעה על ידיו ללא היתר מוקדם. 15. מסקנה זו בדבר חשיבותו של השיקול של מניעת עידוד לעבריינות בנייה, עולה באופן ברור מפסק דינו של בית המשפט העליון בעע"מ 9057/09 אינגר ואח' נ. השמורה בע"מ (להלן: "פס"ד השמורה"). באותו ענין קבעה כב' השופטת נאור בין היתר כי "הכול מסכימים שככלל מוסד תכנון רשאי לשקול את ההגנה על שלטון החוק ואי עידודה של עבריינות... ניתן לבסס זאת על כך שעיקרון שלטון החוק והרתעה מעבריינות מהווים עיקרון יסוד בשיטת המשפט הישראלית". בהמשך, קובע כב' השופט פוגלמן בהקשר זה כי: "עיקרון שלטון החוק והרתעה מעברינות הינו... עיקרון יסוד בשיטת המשפט הישראלית וככזה יש ליתן לו משקל מתאים בשיקוליה של הרשות". 16. מסקנה זו עולה גם מהנחיותיו של היועץ המשפטי לממשלה. בהנחייה 8.1150 מיום 24.1.01 הובהר כי במקרה בו מתבקשת הכשרה בדיעבד של עבירות בנייה, רשאיות רשויות התכנון להביא בחשבון את השיקול מניעת עידוד עבירות בנייה. ההנחיה עודכנה בחודש נובמבר 2003, ופורסמה בגדרו של חוזר מנכ"ל משרד הפנים ללשכות התכנון - ר' מש/4 לתגובת המשיבים 1-2. 17. יחד עם זאת, ודומה כי גם על כך אין מחלוקת בין הצדדים, שיקול זה של הרתעה מפני בנייה בלתי חוקית, אינו שיקול בלעדי. לכן, עצם העובדה כי בקשה מסוימת נועדה כדי להכשיר בניה שאינה חוקית, אין די בה כדי לשלול מיניה וביה את האפשרות כי בקשה זו תתקבל. ההחלטה ביחס לכול בקשה ובקשה צריכה להביא בחשבון את מכלול הנסיבות, ובכלל זה גם את העובדה כי מדובר בבקשה להכשרתה של בניה שאינה חוקית. 18. אחד הנושאים אותו יש לשקול, הוא השאלה האם "בהנחה שאין בנייה בלתי חוקית שהכשרתה מתבקשת, האם מבחינה תכנונית היה מקום לאשר את התוכנית אם לאו. בחינה זו רואה כביכול את השטח 'כאילו' לא קיימת בו כל בניה בלתי חוקית" (פס"ד השמורה, ס' 30 לחוות דעתה של כב' השופטת נאור). כלומר, אם הבקשה להכשרת בנייה מתייחסת לבנייה שלא ניתן היה להכשיר אותה גם לו המבקש היה פונה עוד בטרם ביצוע הבנייה הבלתי חוקית - אין מקום להכשיר את הבנייה. אולם, אם מדובר בבקשה שלא קיימת מניעה תכנונית להכשיר את הבנייה, יש לשקול את מכלול השיקולים הרלוונטיים, ובכלל זה את השיקול ההרתעתי, יחד עם יתר השיקולים. 19. עוד יש לציין כי העותרים הגישו בקשה לאישור תוכנית נקודתית. אכן, וכפי שטענו המשיבים 1-2, מדיניות תכנון מעניקה ככלל עדיפות לתכנון כולל על פני תכנון נקודתי. זאת, כדי לאפשר אחידות תכנונית, המבוססת על שיקולים רוחביים ביחס לתכנון העירוני הכולל. הדברים יפים עוד יותר כאשר התכנון הכולל הוא עדכני, וכאשר הוא קובע מתווה ברור ואחיד לבנייה מסוג מסוים. 20. יחד עם זאת, יש לציין כי תוכנית נקודתית היא אפשרות תכנונית לגיטימית, שאין לשלול אותה מיניה וביה. בנסיבות המתאימות, ניתן לאשר גם תוכנית נקודתית - ואף תוכנית נקודתית שנועדה להכשיר בדיעבד בנייה אסורה. הרציונל של מתן אפשרות לבקש אישורן של תוכניות נקודתיות, נובע מההבנה כי ייתכנו נסיבות חריגות שלא נצפו מראש, ויש לתת להן מענה במקרים המתאימים. רציונאל דומה הנחה את בית המשפט העליון בע"א 6291/95 בן יקר גת חברה להנדסה ובנין בע"מ נ. הוועדה המיוחדת לתכנון ובניה מודיעין (פ"ד נא(2) 825). בית המשפט העליון מתייחס באותו ענין לשלילה גורפת של סמכות לבקש הקלות. בית המשפט מקשה - "מה הצדקה יש למנוע מראש כל דיון בהקלות, מבלי שניתנת לבמקשים הזדמנות לבסס מדוע הם זכאים, במקרה המיוחד שלהם, להקלה? לא מצאתי כל טעם שבטובת הציבור המחייב פרשנות מרחיבה כזו". בית המשפט קובע כי קיימים טעמים התומכים באפשרות להעניק הקלות, משום שניסיון החיים מעיד על כך כי לא ניתן תמיד לצפות מראש את כל האפשרויות, את כל הנסיבות ואת כל המקרים שיתעוררו. 21. ניישם את השיקולים האמורים לעיל על המקרה דנן. מחד גיסא, קיים - כפי שצוין לעיל, השיקול ההרתעתי. שיקול זה הוא שיקול כבד משקל, ואין להתעלם ממנו. העותרים בנו את התוספת כאשר המצב התכנוני הקיים היה תוכנית ג'. הם לא פנו קודם לבנייה כדי לבקש את אישורה, אלא קבעו עובדות בשטח, ובקשו רק בדיעבד לנסות להכשיר את מה שכבר בוצע והושלם. הבנייה לא נעשתה בהתאם לתוכנית ג', אלא בחריגה ממנה. כן יש להביא בחשבון את השיקול התכנוני. הוועדה המחוזית טענה במסגרת העתירה כי היא לקחה חשבון גם שיקולים תכנוניים. כעולה מסיכומיה, הוועדה התייחסה בהקשר זה בעיקר לשני עניינים - ראשית, לכך כי תוכנית ג'1 בקשה לקבוע מתווה אחיד לכלל הבניינים בעיר תל אביב. הוועדה המחוזית הביאה בחשבון את העובדה כי הבנייה המבוקשת אינה עולה בקנה אחד עם המדיניות הכוללת והאחידה כפי שנקבעה בתוכנית ג'1. כן ציינה הוועדה המחוזית את נושא ה"מימד החמישי" - קרי הנוף הנשקף מרום הגגות, נושא שהופך אקטואלי בימים אלה כאשר ישנה בנייה לגובה, והנוף הנשקף מגגות רבים הוא נוף הגגות. הבנייה שבוצעה על ידי העותרים היא על גג ביתם, ולכן יש לקחת בחשבון את הנושא של ה"מימד החמישי" והשלכתו על הבנייה הנוספת. 22. מנגד, קיימים שיקולים התומכים בבקשת העותרים. השיקול הראשון הוא העובדה כי כאשר העותרים הגישו את הבקשה הראשונה להיתר, טרם נכנסה לתוקפה תוכנית ג'1. לכן, כדי לבחון את השאלה האם ניתן להכשיר את התוכנית הנקודתית המבוקשת, יש להתייחס בין היתר למצב התכנוני כפי שהיה במועד הגשת הבקשה הראשונה להיתר. במועד זה היתה תוכנית ג' התוכנית התקפה. 23. לא יכולה להיות מחלוקת כי הבנייה של התוספת לא נעשתה בהתאם למצב הקודם, וחרגה גם מהוראות תוכנית ג', וזאת בשני אספקטים - שטחו של החדר הנוסף שנבנה היה כ-40 מ"ר, בעוד שעל פי תוכנית ג' מותר היה לבנות חדר ששטחו 23 מ"ר בלבד. בנוסף, התכסית של הקומה העליונה לא היתה 90% משטח הקומה שמתחתיה, כפי שנדרש על פי תוכנית ג'. יחד עם זאת, במועד הגשת הבקשה הראשונה להיתר, ניתן היה לאשר את בקשת העותרים להיתר בדרך של הקלה. 24. אכן, וכך טענו המשיבים 1-2, בקשה למתן הקלה אינה בקשה שניתן להסתמך על כך שהיא תתקבל. שיקולי הרשות בבקשה למתן הקלה שונים מהשיקולים שהיא שוקלת בבקשה להיתר התואם תוכנית. כאשר מדובר בבקשה להיתר התואם תוכנית, שיקול הדעת של הוועדה הוא מוגבל. הוועדה מוסמכת אמנם לשקול שיקולים תכנוניים, אולם היא עושה שימוש מצומצם בשיקול הדעת שלה. מנגד, כאשר מדובר בבקשה להקלה, שיקול הדעת של רשות התכנון הוא רחב יותר. זאת, משום שהקלה היא במהותה סטייה מתוכנית קיימת (ר' למשל בג"צ 235/76 בנייני קדמת לוד (1973) נ. הוועדה המוקמית לתכנון ולבניה לוד (פ"ד לא(1) 579, 583). 25. ואולם, חרף העובדה כי אין ולא יכולה להיות הסתמכות על האפשרות כי הקלה תאושר, לא ניתן להתעלם מכך כי המצב התכנוני הקודם היה שונה, והיתה קיימת אפשרות כי ההקלה אכן תאושר. יתרה מזאת, עמדתה של הוועדה המקומית היתה כי מבחינה עיצובית אין מקום לשלול את הבקשה להקלה. כך, אדריכל הרישוי המליץ לוועדה המקומית לאשר את הבניה מבחינה עיצובית ביום 13.11.06. ועדת המשנה של הוועדה המקומית קבעה ביום 18.6.06 כי ניתן יהיה לאשר את הגדלת חדר היציאה לגג לאחר האישור הסופי של תב"ע ג'1. הוועדה המקומית לא ראתה אם כן מניעה תכנונית או עיצובית באישור התוכנית. די בכך לצורך המסקנה כי המצב התכנוני הקודם היה כזה שבמסגרתו יתכן כי הוועדה המקומית היתה נעתרת לבקשת העותרים והיתה מאשרת את הבנייה האסורה במסגרת הקלה. יחד עם זאת, יש לציין כי ההקלה התבקשה והיתה יכולה להיות מאושרת באופן חלקי בלבד, קרי הקלה לבניית חדר בשטח של 23 מ"ר - שהוא השטח שהותר לבניה על הגג בהתאם לתוכנית ג'. 26. המצב התכנוני הוא ענין דינאמי ומשתנה. אין למאן דהוא זכות קנויה כי המצב התכנוני יישאר בעינו, וכי המצב הקיים לא ישתנה בעתיד. לכן, העותרים אינם יכולים לטעון כי המצב התכנוני כפי שהיה במועד הגשת בקשתם הראשונה להיתר, יצר אצלם זכות קנויה או ציפייה לגיטימית. ודאי שהעותרים אינם יכולים להעלות טענות של ציפייה והסתמכות - כאשר הם הגישו את הבקשה להיתר לאחר שכבר בנו את הבנייה האסורה בפועל. יחד עם זאת, וכפי שהובהר לעיל, ישנה משמעות למצב הקודם, כפי שהיה בעת הגשת הבקשה המקורית להיתר על ידי העותרים, ולעובדה שבהתאם למצב החוקי באותו מועד ניתן היה להכשיר את הבניה בדרך של הקלה. עובדה זאת היא עובדה שיש להביאה בחשבון במסגרת מכלול השיקולים הרלוונטיים בהתייחס לבקשתם הנוכחית של העותרים. 27. כן יש לקחת בחשבון במסגרת מכלול השיקולים את היקפה של עבירת הבנייה של העותרים. אכן, מחד גיסא, וכך אף קבע בית המשפט לעניינים מקומיים במסגרת גזר הדין שניתן על ידיו, אין מדובר בבנייה שבוצעה ממניעים של מצוקת דיור, או החלפת הקיים. מדובר גם בבנייה בהיקף לא מבוטל. יחד עם זאת, מדובר בדירה אחת על גג של בניין אחד, ואישור הבקשה לא יביא לשינוי משמעותי בחזות פני העיר. 28. יש להביא בחשבון שיקול חשוב ומשמעותי נוסף, והוא השאלה האם אישור הבקשה הנוכחית עלול להביא לבקשות דומות נוספות - שאם גם הן יאושרו (ומובן כי הרשות אינה רשאית לנהוג בצורה מפלה בין מבקשים שונים), ההשפעה על השיקולים התכנוניים האורבניים הכוללים תהיה השפעה גדולה הרבה יותר. אולם, בהקשר זה מקובלת עלי עמדתם של העותרים, בהם תומכת גם הוועדה המקומית. כפי שהובהר לעיל, ויפורט עוד להלן, בקשתם של העותרים מתבקשת בנסיבות ספציפיות וחריגות. מדובר בבקשה שהוגשה מלכתחילה במועד בו תוכנית ג' היתה בתוקף. הליך אישור הבקשה במסגרת הקלה נקטע רק משום שתוכנית ג'1 נכנסה לתוקף, ועל פיה לא ניתן היה עוד לאשר את הבקשה. לכן, נאלצו העותרים להגיש בקשה נוספת חדשה, לתוכנית נקודתית. ספק אם קיימות בקשות דומות נוספות, ואף אם יהיו בקשות כאלה, אין ספק כי לא יהיה מדובר בבקשות רבות. לכן, אין חשש כי אישור הבקשה הנוכחית ישנה בצורה משמעותית את המצב התכנוני בעיר, שעליו תחלוש מעתה ואילך תוכנית ג'1. 29. ענין משמעותי נוסף הוא עמדתה של הוועדה המקומית. אכן הוועדה המקומית מצויה בהיררכיה של רשויות התכנון מתחת לוועדה המחוזית. הוועדה המחוזית אינה חייבת, לכן, כמובן לאמץ את עמדתה של הוועדה המקומית. יחד עם זאת, כאשר נבחנים מכלול השיקולים הרלוונטיים, הרי לעמדתה של הוועדה המקומית ביחס להתאמתה של הבקשה לקונטקסט העירוני ולמופע הבנייה כלפי הרחוב וביחס לבניין כולו, יש משמעות שיש להביא אותה בחשבון. הצוות התכנוני בוועדה המקומית התייחס לענין זה וקבע: "קונטקסט עירוני - שכונת ל' בה ממוקם הבנין הנדון, הינה שכונת מגורים מובהקת בבניה רוויה בבניינים בני 5-11 קומות... תוספת חדרי יציאה לגג אין בהם כדי להשפיע או לשנות את המראה הכללי של השכונה. יצוין כי בהמשך לבנין הנדון קיימת בניה גבוהה יותר בכ-2.7 מ' ובסמוך אליו ממערב קיים מרכז מסחרי נמוך. מופע הבניה כלפי הרחוב וביחס לבנין כולו - המראה הניבט מהרחוב, אגב התוספת המוצעת, אינו נוכח כתוספת המשפיעה על חתך הרחוב מעצם היותה ממוקמת בקומה העליונה. כמו כן, הנסיגות המוצעות ומיקום הבניה בסמוך לגרעין הבנין מהוות המשך לדירוג בבנין. נפח הבניה המבוקש על הגג בשיעור של 40 מ"ר מחזק טענה זו - בשכונה מהמצב הקודם, לפי תוכנית ג', שאישרה 23 מ"ר בלבד ויצרה מעין בליטות שאינן פרופורציונליות לבנין כולו". הצוות הביע גם את עמדתו, לפיה ישנה חשיבות גם לשמירה על הנחיה אחידה כלל עירונית, המתייחסת לכול בניה על הגג באשר היא (ר' ס' 3.2.3. בחווה"ד שצורפה כנספח כ"ג לעתירה). הוועדה המחוזית לא התייסה באופן מפורט ומפורש לעמדה זו. יש לציין גם כי המתכננים שהתוו את תוכנית ג'1 היו סבורים כי ישנה משמעות לאופן הבניה על הגגות, הן מבחינת השטח הבנוי והן מבחינת שיעור התכסית של הקומה העליונה יחסית לקומה שמתחתיה. 30. אני סבורה כי כאשר מובאים בחשבון כל השיקולים שצוינו לעיל, המסקנה היא כי החלטתה של הוועדה המחוזית לא הביאה בחשבון את מכלול השיקולים הרלוונטיים, לא נתנה משקל מתאים לשיקולים שהיה מקום לקחת אותם בחשבון, ולכן חרגה ממתחם הסבירות. כך, הוועדה המחוזית נתנה משקל רב מאוד לשיקול ההרתעתי. כן ניתן משקל לעובדה כי קיימת תוכנית חדשה - תוכנית ג'1, שנועדה לתת פיתרון כללי ביחס לבנייה על הגגות בעיר תל אביב. אכן, וכפי שהובהר בפירוט לעיל, שיקולים אלה הם שיקולים כבדי משקל, ואלמלא היו הנסיבות של הגשת בקשת העותרים כפי שהיו - די היה בהם לטעמי כדי להצדיק את דחיית הבקשה. 31. אולם, לא נראה כי הוועדה המחוזית לקחה בחשבון במסגרת שיקוליה את העובדה כי הבקשה המקורית של העותרים למתן היתר התבקשה במועד בו תוכנית ג'1 טרם נכנסה לתוקף, וכי מטעם זה הבקשה להקלה לא אושרה על ידי הוועדה המקומית. כפי שהבהרתי, הגם שלעותרים לא יכלה להיווצר ציפייה לגיטימית כי בקשתם להקלה תאושר, הרי העובדה כי הבקשה הוגשה במועד בו היא היתה עשויה להיות מאושרת (באופן מלא או חלקי) וכי ככול הנראה רק חלוף הזמן מנע את אישורה - הוא שיקול שהיה מקום להביא אותו בחשבון במסגרת מכלול השיקולים האחרים. כן היה מקום להביא בחשבון את העובדה כי אישור הבקשה לא ייצור תקדים ביחס לבקשות אחרות, לאור נסיבותיה כבקשה מ"תקופת התפר" בין שתי התוכניות. 32. לשיקולים אלה יש להוסיף את עמדתה של הוועדה המקומית לפיה הבנייה איננה משפיעה להשקפתה על המראה הכללי של השכונה - ומכאן שאישור הבנייה לא יגרום לנזק מבחינת השיקולים העיצוביים. הוועדה המחוזית לא בחנה את השיקולים התכנוניים באופן פרטני לגופם, אלא הסתפקה בהחלטתה באמירה כללית לפיה אין הצדקה לסטות מהמדיניות הכללית במקרה הפרטני הנוכחי. היא לא פירטה את הנימוקים לכך. לכן, נראה כי שיקולים אלה לא נלקחו בחשבון על ידי הוועדה המחוזית, ועל כל פנים לא ניתן להם המשקל הראוי שהיה מקום לתת להם. 33. כל הנסיבות הללו מביאות לטעמי למסקנה כי היה מקום לבחון את הבקשה גם בהתאם למצב שהיה קיים במועד בו הוגשה הבקשה המקורית להקלה. במועד זה לא היה מקום לטעמי לאשר את הבקשה במלואה, אלא לאשר אותה ביחס לשטח מבונה של 23 מ"ר בלבד, שאישורו התבקש במסגרת בקשת ההקלה. זאת, משום שעל פי המצב התכנוני בהתאם לתוכנית ג', זה היה השטח המקסימלי שניתן היה לבנות על הגג. אין מקום, לטעמי, לאפשר לעותרים להינות משני העולמות - קרי גם מהעובדה כי הם הגישו את הבקשה במועד בו תוכנית ג' היתה בתוקף, וגם מהעובדה כי בינתיים נכנסה לתוקפה תוכנית ג'1 המאפשרת בנייה בהיקף גדול יותר - אך מונעת את האפשרות לאישור הקלה כמו זו שהתבקשה על ידי העותרים. 34. לכן, בשקלול מכלול הנסיבות, אני סבורה כי יש להיעתר באופן שיפורט להלן לבקשתם החלופית של העותרים. יוער כי זו היתה גם עמדתה החלופית של הוועדה המקומית (ר' ס' 29 לסיכומים מטעמה). העותרים רשאים להגיש בקשה לאישור תוכנית נקודתית ביחס לשטח מבונה של 23 מ"ר לוועדה המחוזית, וזו תשוב ותבחן את בקשתם לאור כל האמור בפסק דין זה לעיל. הטענות הנוספות 35. בשולי הדברים יצוין כי במסגרת העתירה העלו העותרים מספר טענות נוספות, שהם לא חזרו עליהם במפורש במסגרת הסיכומים מטעמם, ולכן נראה כי הם זנחו אותן. למעלה מן הצורך יוער כי מדובר בטענות שאינני סבורה כי היה מקום לקבל אותן. העותרים טענו כי על בית המשפט להורות על בטלותה של תקנה 2(19) לתקנות התכנון והבניה (סטייה ניכרת מתוכנית) התשס"ב - 1992. בהקשר זה מקובלת עלי טענתם של המשיבים 1-2 לפיה בית המשפט הזה בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים אינו מוסמך לדון בעתירה כזו. ס' 5(1) לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים התש"ס - 2000, קובע כי בית המשפט לעניינים מנהליים ידון בין היתר בעתירה: "נגד החלטה של רשות או גוף המנוי בתוספת הראשונה ולמעט עתירה שהסעד העיקרי המבוקש בה עניינו הקנת תקנות, לרבות ביטול תקנות, הכרזה על בטלותן או מתן צו להתקין תקנות". לכן, אני סבורה כי אין לבית המשפט הזה סמכות להיעתר לסעד ביחס להצהרה על בטלות תקנה 2(19) הנ"ל, ועתירתם של העותרים בהקשר זה נדחית. 36. העותרים עתרו גם כי בית המשפט יקבע כי הוראות ס' 9.1.1 ו-13 לתוכנית ג'1 הן בטלות. אני סבורה כי יש לדחות גם טענה זו. הטעם לכך הוא משום שתוכנית ג'1 פורסמה ברשומות ביום 20.8.06. הוגשו לה התנגדויות - אולם העותרים לא הגישו כל התנגדות לתוכנית. הוועדה המחוזית החליטה כאמור לתת תוקף לתוכנית ביום 12.12.06, והיא פורסמה למתן תוקף בחודש אוגוסט 2007. העתירה הנוכחית הוגשה ביום 24.2.10, כשנתיים וחצי לאחר פרסום התוכנית למתן תוקף. העותרים השתהו שיהוי משמעותי ביותר, שלא ניתן לו כל הסבר. התוכנית היא היום - ומזה שנים - בגדר "מעשה עשוי". היא פורסמה זה מכבר, היא בגדר דין תקף, וצדדים שלישיים הסתמכו עליה. מדובר כאמור בתוכנית החלה ברוב השטחים במרחב התכנוני של העיר תל אביב, והוצאו מכוחה כבר היתרי בנייה. העותרים לא ניצלו את הזכות שעמדה להם להגיש התנגדויות לתוכנית במועדים שהיו קבועים לכך, ולכן לכן, אני סבורה כי אין מקום לקבל כיום את טענותיהם ביחס לבטלותם של הסעיפים הללו בתוכנית. יוער כי מעבר לשיהוי האובייקטיבי והסובייקטיבי, לא מדובר - גם לשיטת העותרים - בחריגה משמעותית משלטון החוק, ולכן כאמור די בשיהוי המשמעותי של העותרים כדי להביא לדחיית עתירתם בהקשר זה. 37. לכן, לאור כל האמור לעיל אני מקבלת את העתירה באופן חלקי כפי שהובהר בס' 34 לעיל. אינני סבורה כי יש מקום לחייב את מי מהמשיבות בהוצאות. זאת משום שכפי שהבהרתי, העותרים הם אלה שגרמו לתקלה מראשיתה כאשר בנו את התוספת ללא היתר בנייה, ואין מקום לכן לפסיקת הוצאות לזכותם. לכן, אינני עושה צו להוצאות. בניהתוספת בניה