קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא עתירה נגד החלטת הממונה על היטלי סחר במשרד התמ"ת: 1. עתירה זו תוקפת את החלטת הממונה על היטלי סחר במשרד התמ"ת (משיב 1; להלן - הממונה) מיום 27.6.11 בתלונה שהגישה אליו משיבה 3 ביום 10.3.10 לפי סעיף 21 לחוק היטלי סחר ואמצעי הגנה, תשנ"א-1991 (להלן - החוק או חוק היטלי סחר). בהחלטה נקבע כי הוכח לכאורה יבוא בהיצף של לוחות MDF ולוחות סיבית מצופים בנייר מלמין מספרד ופורטוגל, הגורם נזק ממשי לענף היצרני המקומי. עם זאת החליט הממונה שלא לקבוע קיומו של צורך במתן ערובה זמנית לפי סעיף 28(א)(2) לחוק, לנוכח הודעת רשות המיסים מיום 14.3.11 בדבר פתיחת חקירה גלויה נגד משיבה 3 בחשד לביצוע עבירות מס חמורות בארץ ובחו"ל. לדברי הממונה, אם יתברר כי משיבה 3 אכן ביצעה את העבירות המיוחסות לה, כי אז יהיה בכך להטיל ספק ממשי בנתונים שמסרה לו ואשר עליהם התבססה החקירה. לפיכך איזן הממונה בין הנזק שעשוי להיגרם כתוצאה מהשעיית החקירה (סגירת התיק בשל חריגה מלוחות הזמנים) לבין הנזק שעשוי להיגרם כתוצאה מהטלת ערובה זמנית על בסיס הנתונים שהעבירה משיבה 3, והחליט כי יש מקום להמשיך את חקירת ההיצף אך ללא הטלת ערובה זמנית. 2. העותרת, אחת החברות העוסקות בייבוא הטובין נשוא התלונה לישראל, טוענת כי החקירה הפלילית נגד משיבה 3, שהובילה את הממונה להימנעות מהטלת ערובה זמנית, חייבת הייתה להובילו גם להפסקת החקירה, ולכל הפחות להשעייתה עד לתום החקירה הפלילית. לעניין זה מפנה העותרת לאמור בהחלטת הממונה כי היה ויתברר שיש ממש בחשדות המיוחסים למשיבה 3 (המתארים פעולות שנועדו להונות את רשויות המדינה על ידי הפחתה שלא כדין של ההכנסות והגדלה שלא כדין של ההוצאות) כי אז "ניתוח הנזק על בסיס הנתונים שהתקבלו ממקור הפורמייקה הנו חסר משמעות". למרות זאת סירב הממונה להשעות את החקירה, מהטעם שמהלך זה עשוי לגרום לסגירת התיק לנוכח לוח הזמנים הקבוע בסעיף 32כד לחוק לפיו על הליכי הטיפול בתלונה להסתיים לכל המאוחר בתוך 18 חודשים מיום החלטת הממונה על פתיחה בחקירה, היינו במקרה שלפנינו (בו החקירה נפתחה ביום 18.4.10) עד ליום 18.10.11. אלא שלטענת העותרת, ההחלטה להמשיך ולחקור תלונה שאפשר ונטולת יסוד היא מעיקרה, רק בשל ההיבט הטכני של לוחות זמנים, הנה נעדרת סבירות בעליל, שכן הנזק הכבד הצפוי לה ולציבור מהמשך החקירה (אף אם יוחלט לבסוף שלא לחייב בהיטל היצף) עולה בהרבה על הנזק שייגרם למשיבה 3 מהפסקתה: ראשית, קביעה לכאורית בדבר צורך בהיטל היצף יוצרת אפשרות ודאית של בריחת לקוחות מהעותרת. שנית, המשך החקירה על רקע קביעה כאמור, יפגע ביתר שאת במוניטין של העותרת כחברה השומרת על אורחות מסחר הוגנים. שלישית, המשך החקירה והעברת ממצאיה לוועדה המייעצת יאלצו את העותרת להגיש טענות, ראיות ומידעים נוספים, ופעולות אלה כרוכות בעלויות כספיות ניכרות שלא יושבו לה גם אם לבסוף לא יוטל ההיטל. רביעית, המשך החקירה והעברת ממצאיה לוועדה המייעצת ולשרי התמ"ת והאוצר כרוכים בהוצאות מאסיביות של משאבי כסף וזמן נוספים מטעם המדינה, ואלה יושלכו לריק אם הנתונים שמסרה משיבה 3 יתבררו כבלתי-אמינים. מול כל הנזקים הכבדים האלה, כך נמשכת הטענה, לא יהיה בהפסקת החקירה להסב נזק כבד למשיבה 3, שתוכל להגיש לממונה תלונה מחודשת וזהה לתלונתה הנוכחית היה והחקירה הפלילית נגדה תיסגר. 3. עם הגשת העתירה הגישה העותרת בקשה לצו ביניים המשעה עד למתן פסק הדין את החקירה ואת מועד 30 הימים להגשת חומרים נוספים לממונה על פי סעיף 30 לחוק. בהחלטתי מיום 24.7.11 ניתן צו ארעי כמבוקש. המשיבים נתבקשו להגיב לבקשה לצו ביניים ולהודיע האם מקובל עליהם כי ההכרעה בבקשה תשמש גם הכרעה בעתירה. בתגובותיהם הודיעו המשיבים כי הדבר מקובל עליהם. העותרת הודיעה (בלא שנתבקשה לעשות כן) כי גם היא מסכימה לכך שההכרעה בבקשה תהווה הכרעה בעתירה, אך הוסיפה וביקשה להגיב על תגובות המשיבים ולהוסיף ולטעון בדיון שייקבע. לדברי העותרת, "משהסכימו הצדדים שההחלטה בבקשה לצו ביניים תהא גם החלטה בעתירה, קמה זכות - וכך גם מקובל - כי ייערך דיון ויתאפשר לעותרת להשיב לטיעוני המשיבים". באומרה כן לא נתנה העותרת את דעתה לתקנה 7(2) לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), תשס"א-2000 (להלן - תקנות סדרי הדין), המסמיכה את בית המשפט "למחוק או לדחות עתירה - כולה או מקצתה - על הסף, על פי כתב העתירה בלבד או לאחר שקיבל תגובה מקדמית, אם, על פניה, אינה מגלה עילה להתערבות בית המשפט". הוראה זו מייתרת את הצורך בקבלת הסכמה מהעותרת לכך שההכרעה בבקשה לצו ביניים תהווה גם הכרעה בעתירה, ומאפשרת לראות בתגובות לבקשה לצו ביניים (בהן התבקשה בין היתר דחיית העתירה) גם תגובות מקדמיות לעתירה. לאחר ששקלתי את הנטען בעתירה מזה ואת הנטען בתגובות המשיבים מזה, נוכחתי כי אכן העתירה על פניה אינה מגלה עילה להתערבות בית המשפט, ולפיכך דינה להידחות על הסף. 4. הגשת עתירה מינהלית על החלטה של רשות לפי חוק היטלי סחר נעשית מכוח האמור בפרט 24 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, תש"ס-2000, המונה בין העניינים אשר לגביהם ניתן להגיש עתירה מינהלית: "החלטה של רשות לפי חוק היטלי סחר, התשנ"א-1991; בפרט זה, 'החלטה' - למעט התקנת תקנות". מכוחה של הוראה זו רשאי כל צד מעוניין (כהגדרתו בסעיף 4 לחוק היטלי סחר) להגיש עתירה מינהלית נגד החלטת שרי התמ"ת והאוצר לפי סעיף 32יח לחוק באשר להטלת או לאי-הטלת היטל היצף. בדומה לכך רשאי מתלונן להגיש עתירה מינהלית נגד החלטת הממונה לפי סעיף 24 לחוק שלא לפתוח בחקירת התלונה; נגד החלטת הממונה לפי סעיפים 32א(ב), 32ז(ב) או 32יב(א) לחוק להפסיק או להשעות את הטיפול בתלונה; ונגד החלטת הממונה לפי סעיף 32כח(ב) לחוק לסרב לבקשה לבחינה מחדש של היטל היצף או להארכת תוקף ההיטל. הדבר המאפיין את כל שורת ההחלטות הללו הנו הסופיות שלהן: משהחליט הממונה שלא לפתוח בחקירה, או להפסיק חקירה שהחל בה, או להימנע מבירור בקשה לבחינה מחדש ולהארכת תוקף ההיטל, אין אחרי החלטתו ולא כלום אלא אם כן יורה בית המשפט אחרת; וגם משהחליטו השרים להטיל או שלא להטיל היטל היצף אין אחרי החלטתם ולא כלום כל עוד לא הורה בית המשפט אחרת. לעומת זאת, החלטות ביניים המתקבלות תוך כדי תהליך חקירת התלונה אינן יכולות לבוא לביקורת בית המשפט כל עוד לא התקבלה לגביהן החלטתם הסופית של השרים, שכן כפופות הן לכלל בדבר סעד חלופי. כידוע, בהתאם לכלל זה נמנע בית המשפט מלברר עתירה נגד החלטה מינהלית שאינה סופית ושנתונה להמשך בירור פנימי בתוך הרשות המינהלית, לרבות לאפשרות שינויה על ידי דרג מינהלי בכיר יותר (בג"ץ 7190/05 לובל נ' ממשלת ישראל, מיום 18.1.06; בג"ץ 7823/10 תנועת יש גבול נ' הוועדה המייעצת למינויים לתפקידים בכירים, מיום 18.1.11; בג"ץ 81/11 ניסים נ' היועץ המשפטי למנהלת תנופה, מיום 1.6.11; בג"ץ 2581/11 לוקי בניה ופיתוח בע"מ נ' רשם הקבלנים, מיום 24.5.11). לפיכך, לדוגמה, לא המתלונן, לא היבואן ולא כל צד מעוניין אחר רשאים להגיש עתירה מינהלית נגד ממצאי החקירה המועברים על ידי הממונה לוועדה המייעצת לפי סעיף 32ח לחוק, גם לא נגד המסקנות וההמלצות המוגשות על ידי הוועדה המייעצת לשר לפי סעיף 32יא לחוק (אלא אם כן המלצות הוועדה הן שלא להטיל את ההיטל שאז אין לשר התמ"ת סמכות להטילו כאמור בסעיף 32יח(א) לחוק). הדבר הובהר בדברי ההסבר להצעת חוק היטלי סחר (תיקון מס' 3) (היטל היצף והיטל משווה), תשס"ה-2004 (הצעות חוק הממשלה 140, עמ' 281): "מוצע לתקן את סעיף 49(א) לחוק, שענינו השגה על החלטות הממונה, שכן לפי המוצע לא יובאו השגות כלשהן על החלטות כאמור לפני יושב ראש הוועדה המייעצת, אלא ניתן יהיה להגיש עתירות לבית המשפט לעניינים מינהלים לגבי החלטות סופיות וגם לגבי החלטות מקדמיות". החלטת ביניים, דוגמת ההחלטות שנמנו לעיל, אינה לא החלטה סופית ולא החלטה מקדמית אלא החלטה המצויה בתווך, ולפיכך על מי שחפץ לתוקפה בבית המשפט להתאזר בסבלנות ולהמתין עד למתן ההחלטה המינהלית הסופית, שמא זו תניח את דעתו ותייתר את הצורך בעתירה. 5. אולם במה נשתנתה החלטה מקדמית מהחלטת ביניים, שדווקא את ההחלטה המקדמית ניתן לתקוף בעתירה מינהלית בלא להמתין להחלטה הסופית? התשובה לכך ניתנה אף היא בדברי ההסבר להצעת החוק, העומדים (בעמ' 261) על האופי המיוחד של ההחלטה המקדמית המיועדת "למנוע נזק מתמשך בשל היבוא בהיצף או במחיר נתמך, בזמן שהחקירה בשל היבוא כאמור נמשכת". לשון אחרת: ההחלטה המקדמית אינה רק בעלת אופי "חקירתי" אלא גם בעלת אופי "אכיפתי" בהיותה מטילה סנקציה כספית מעשית - אף כי זמנית - על יבואן הטובין שבמחלוקת. בתורת שכזו, אין מקום לדרוש ממי שתוקף את ההחלטה המקדמית (בין אם הוא היבואן הנדרש להפקיד את הערובה הזמנית ובין אם הוא המתלונן המלין על אי-חיוב היבואן בערובה זמנית) להמתין עד לקבלת ההחלטה הסופית בתלונה, שהרי המתנה זו תאיין את משמעות הערובה ואת ייעודה ככלי למניעת נזקים בתקופת הביניים שעד להשלמת החקירה. לפיכך אפשר החוק הגשת עתירה מינהלית נגד ההחלטה המקדמית. לצורך עצם האפשרות להגיש את העתירה לא נדרשה הוראה ספציפית בחוק היטלי סחר, שכן החלטת הממונה על הצורך בערובה זמנית הנה סופית, אינה כפופה לאישור הוועדה המייעצת או השרים, ומאז תיקון החוק בשנת 2005 גם לא ניתן להשיג עליה בפני יו"ר הוועדה המייעצת. בכל זאת נכללה במסגרת התיקון הנ"ל הוספתו של סעיף 28(ה), הקובע כי "עתירה על החלטה מקדמית של הממונה לפי הוראות סעיף זה תוגש לבית משפט לענינים מינהליים, בתוך 15 ימים מיום שנודע לעותר על ההחלטה או מיום פרסומה ברשומות, לפי המוקדם". הסיבה להוספת הוראה זו נעוצה בלוח הזמנים הקצר במיוחד שנקבע בה להגשת העתירה - 15 ימים מיום מתן ההחלטה - בשונה מהמועד הרגיל של 45 ימים מיום מתן ההחלטה הקבוע בתקנה 3(ב) לתקנות סדרי הדין. כפי שנאמר בדברי ההסבר להצעת החוק (בעמ' 281): "הסמכת בתי משפט לענינים מינהליים לדון בעתירות כאמור תיעשה, בהתאם למודל ההסמכה כפי שנקבע בהצעת חוק בתי משפט לענינים מינהליים (תיקון מס' 8), התשס"ד-2004... אשר לפיו מוצע לעגן את סמכות בית המשפט לענינים מינהליים לדון בעתירות בהוראות התוספת הראשונה לחוק בתי משפט [לענינים - מ.ס.] מינהליים, התש"ס-2000, בלבד, ולא לקבוע הוראה מסמיכה מקבילה בחוק הספציפי שבו מוסדרים הענינים שבהם מוסמך בית המשפט לענינים מינהליים לדון. בסעיף 28(ד) [צ"ל 28(ה) - מ.ס.] המוצע נקבע ההסדר הדיוני החריג, ולפיו תוגש עתירה לבית המשפט לענינים מינהליים על החלטה מקדמית של הממונה בתוך 15 ימים מיום שנודע לעותר על ההחלטה או מיום פרסומה ברשומות, לפי המוקדם". לוח זמנים חריג זה נקבע "בשל האופי הזמני של הערובה הזמנית שתקופת הפקדתה מוגבלת לפי הוראות סעיף 29 המוצע" (שם בעמ' 261). 6. תכלית זו מחייבת לפרש את סעיף 28(ה) לחוק כמאפשר להגיש עתירה מינהלית נגד החלטה מקדמית של הממונה, ככל שיש לעותר עניין בחלק האופרטיבי של ההחלטה הנוגע להטלת הערובה הזמנית. לכן, אילו היה הממונה מחליט במקרה הנוכחי כי קיים צורך במתן ערובה זמנית, כי אז הייתה העותרת רשאית לתקוף את ההחלטה, ובכלל זה את קביעות הממונה (המהוות תנאי מוקדם להטלת הערובה) בדבר קיומם לכאורה של יבוא בהיצף ושל נזק ממשי לתעשייה היצרנית המקומית כתוצאה מכך (מטעם זה מדבר סעיף 28(ה) על "עתירה על החלטה מקדמית של הממונה לפי הוראות סעיף זה" ואינו מגביל עצמו להחלטה לפי סעיף 28(א)(2)). כיוצא בזה רשאית הייתה משיבה 3, שהגישה את התלונה, לעתור תוך 15 ימים על החלטת הממונה שלא לחייב את היבואנים בהפקדת ערובה זמנית. אולם משעה שכל שיש בהחלטה המקדמית הנה קביעה בדבר הוכחה לכאורה של יסודות התלונה, הרי לפנינו החלטת ביניים מובהקת, שאינה שונה מיתר החלטות הביניים הניתנות תוך כדי הליך בירור התלונה ושלא ניתן לעתור נגדן אלא בסופו של התהליך, לאחר מתן החלטת השרים. 7. צא וראה: שני ראשי הנזק הראשונים להם טוענת העותרת הנם בריחת לקוחות ופגיעה במוניטין כתוצאה מקביעותיו הלכאוריות של הממונה בדבר התקיימות התנאים להטלת היטל היצף. אם אמנם היה בנזקים נטענים אלה לאפשר הגשת עתירה מינהלית הגם שמדובר בהחלטת ביניים, על אחת כמה וכמה שהיה מקום לאפשר הגשת עתירה נגד קביעה של הממונה לפי סעיף 32ח לחוק, המתקבלת עם סיום חקירת התלונה, בדבר הצורך בהטלת ההיטל, שהרי קביעה זו אינה עוד לכאורית אלא ודאית וככזו מהווה "עליית מדרגה" בהשוואה להחלטה המקדמית הלכאורית המתקבלת לפי סעיף 28 לחוק. בדומה לכך, ואף ביתר שאת, קביעת הוועדה המייעצת לפי סעיף 32יא לחוק בדבר התקיימות התנאים להטלת היטל היצף, הנחשבת ל"עליית מדרגה" נוספת, שהרי מדובר בדרג רם יותר המקבל את ההחלטה. למרות זאת לא תוכל העותרת להישמע בטענה שיש בנזקיה הנטענים להביא לביטול החלטת הממונה או החלטת הוועדה המייעצת, אף אם החלטות אלה יכילו קביעות מוחלטות בדבר קיומו של יבוא בהיצף על ידה. קל וחומר שאין ביכולתה של העותרת לתקוף בשם נזקים אלה קביעות לכאוריות נגדה. זאת ועוד: סעיף 28(ד) לחוק מורה כי "אין בקבלת ההחלטה המקדמית כדי להפסיק את חקירת התלונה לפי הוראות פרק זה". הוראה זו מקצינה את הפרדוקס שייווצר לו תתאפשר תקיפת החלטת הממונה בטענות שמעלה העותרת: מאחר שחובתו של הממונה להמשיך לחקור את התלונה בלא קשר לתוכן החלטתו המקדמית, הרי גם אם העתירה הייתה מתקבלת במובן של ביטול ההחלטה המקדמית, אפילו אז לא הייתה העותרת זכאית לסעדים המבוקשים של הפסקת החקירה או השעייתה, והממונה היה מחויב להמשיך בחקירת התלונה והיה רשאי להגיע בסיומה למסקנה בדבר קיומם של יבוא בהיצף ושל הצדקה להטלת היטל היצף, מבלי יכולת של העותרת לתקוף קביעה זו כל עוד לא החליטו השרים על הטלת ההיטל. תוצאה זו, בה החלטת ביניים פוגענית פחות ניתנת לתקיפה בעוד החלטת ביניים פוגענית יותר אינה ניתנת לתקיפה, הנה תוצאה בלתי-הגיונית בעליל, שחזקה על המחוקק שלא כיוון אליה ושתכלית החוק (העולה בקנה אחד עם אחת מפרשנויותיו הלשוניות) מלמדת כי הוא אכן לא התכוון אליה. העובדה שהחקירה תהיה חייבת להימשך בכל מקרה, גם אם תבוטל ההחלטה המקדמית, מאיינת גם את המשמעות של שני הנזקים הנוספים להם טוענת העותרת, בדבר המשאבים (המיותרים לדעתה) שיידרשו ממנה ומהמדינה לצורך המשך חקירת התלונה. בנסיבות אלה גם אין לומר כי מתקיים בענייננו החריג לכלל הדחייה על הסף בשל קיומו של סעד חלופי. החריג מתקיים אך באותם מצבים יוצאים מגדר הרגיל בהם הסעד החלופי אינו יעיל או כאשר הנסיבות מחייבות התערבות מיידית של בית המשפט לשם מניעת עוול חמור ומשיקולי צדק כלליים (בג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל, פ"ד נט(2) 481, 581). העדר הוראה פרטנית בחוק היטלי סחר המאפשרת הגשת עתירה מינהלית נגד ממצאי החקירה של הממונה המועברים לוועדה המייעצת, יהא תוכנם אשר יהא, כמו גם נגד מסקנות והמלצות הוועדה לטובת הטלת היטל היצף המועברות לשרים, מלמדים בעליל כי הנזקים להם טוענת העותרת, גם אם נניח שתיאורם בעתירה משקף את המציאות כהווייתה, אינם שוקלים עד כדי כך שיש בהם להצדיק התערבות בקביעות לכאוריות של הממונה במסגרת החלטה מקדמית שלא נכרכה בה הטלת ערובה זמנית. 8. מטעמים אלה אני מחליט לדחות את העתירה על הסף ולבטל את הצו הארעי שניתן ביום 24.7.11. העותרת רשאית להגיש לממונה חומרים נוספים לפי סעיף 30 לחוק עד ליום 20.9.11. אך ברור הוא כי משמעות ההוראה בצו הארעי על השעיית החקירה עד להחלטה אחרת הנה, בין היתר, שמשך הזמן שתחילתו ביום מתן הצו הארעי וסופו ביום מתן פסק דין זה אינו בא במנין התקופה הקבועה בסעיף 32כד לחוק לסיום הליכי הטיפול בתלונה. העותרת תישא בהוצאות משיבים 2-1 (יחד) בסך 10,000 ₪ ובהוצאות משיבה 3 בסך 10,000 ₪. משרד התמ"תהיטל סחר