קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא תוכנית שינוי יעוד קרקע לשטח מסחרי: בסמוך לצומת ביל"ו, ולמושב כפר ביל"ו פועלים במשך שנים עסקים שונים במסגרת היתר לשימוש חורג. יעודו של השטח כיום הינו שטח לאחסנה ולאריזה. העותרת יזמה תכנית שמטרתה לשנות את הייעוד לשטח מסחרי, ולהסדיר את השימושים החורגים. עניינה של העתירה שלפני בהחלטת מוסדות התכנון והבניה שלא לאשר את התכנית שיזמה העותרת, היא תכנית גז/13/7 ב'. יצוין, כי בתחילה אושרה התכנית בחלקה, ביחס לבניין אחד המצוי במתחם, אולם וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובנייה החליטה, בסופו של דבר, כי יש לדחות את התכנית כולה., זאת בעיקר לאור הצורך לשמור על הצביון הכפרי של כפר ביל"ו, לחזק את מרכזי הערים ולצמצם צורך בשימוש ברכב פרטי. 1. רקע עובדתי ותכנוני א. כללי העותרת, תנופורט 1990 בע"מ, הינה בעלת הזכויות במקרקעין הידועים כגוש 3797 חלקות 2,3,6,7 וכגוש 3791 חלק מחלקה 32 בתחום שיפוטה של המועצה האזורית גזר, סמוך לצומת ביל"ו, בהם מצויים שני מבנים עיקריים - מבנה צפוני ומבנה דרומי (להלן: "המתחם"). במתחם פעל בעבר בית אריזה לפרי הדר, על פי היתר כדין. בשנת 1995 הסבה העותרת את מבני בית האריזה למתחם מסחרי, בו פועלים עסקים שונים והחל משנת 1998 מוסדר שימוש זה במסגרת היתר לשימוש חורג, אשר תוקפו פג בינתיים. תכנית המתאר המחוזית החלה על המתחם הינה תמ"מ 21/3, על פיה המתחם מצוי בחלקו באזור המיועד לפיתוח עירוני ובחלקו באזור המיועד לפיתוח כפרי. תמ"מ 21/3 קובעת בסעיף 7.2.2(2), כי באזור לפיתוח כפרי: "התכליות והשימושים המותרים כפופים להבטחת מניעת מפגעים או מטרדים סביבתיים". ובסעיף 7.2.2(3), כי: "היקף השטח המיועד למסחר באזור פיתוח כפרי יהיה פרופורציונאלי לגודל האוכלוסייה ברשות המקומית ומוסד התכנון הדן בתכנית יהיה רשאי להגביל את גודלו של השטח משיקולים של מניעת פגיעה בחוסנן הכלכלי של הערים הסמוכות." בנוסף, רלבנטית לענייננו תכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור, היא תמ"א 35, אשר מסמנת את אגודת כפר ביל"ו, מושב עובדים (להלן: "מושב כפר ביל"ו") כ"אזור כפרי לשימור". תמ"א 35 מגדירה בין מטרותיה: "מתן מענה תכנוני לצורכי הבנייה והפיתוח של מדינת ישראל, תוך הכוונת עיקר הפיתוח למרקמים העירוניים וצמצום תופעת הפרבור; שמירה על עתודות קרקע עבור הדורות הבאים, תוך הקפדה על ערכי טבע, חקלאות, נוף ומורשת ועל האופי הכפרי של ההתיישבות החקלאית; ומתן עדיפות לפיתוח הפריפריה". מטרת התכנית נשוא עתירה זו הינה, כאמור, שינוי יעוד המקרקעין המצויים במתחם משטח לאחסנה ואריזה לשטח מסחרי והסדרת השימושים החורגים הקיימים בפועל במתחם. בשנת 1997 הגישה העותרת לוועדה המקומית לתכנון ובנייה לודים (דאז) תכנית מפורטת להסדרת השימושים במתחם, היא תכנית גז/13/7. הוועדה המקומית דנה בתכנית והמליצה לפני הוועדה המחוזית על הפקדתה. ביום 28.1.98 קבעה הוועדה המחוזית, כי תדון בתכנית רק לאחר קביעת החלופות למערך התנועה לתכנית מח/145 ג' להקמת מחלף באזור ולאחר בחינה מקפת של קיבולת הצמתים המוצעים, הסדרי התנועה ושימושי הקרקע. ביום 2.8.02 הגישה העותרת לוועדה המקומית לתכנון ולבניה- לודים תכנית מפורטת חדשה, היא תכנית גז/13/7 ב', נשוא העתירה דנן. ביום 30.6.03 הגישה העותרת תכנית מתוקנת, לאחר שנתקבלו בידיה דרישות יועץ התנועה של הוועדה המחוזית ומתכנן התנועה של צומת ביל"ו. ביום 4.9.03 המליצה הוועדה המקומית על הפקדת התכנית העדכנית והעבירה אותה לדיון לפני הוועדה המחוזית. ביום 1.12.03 התקבלה התכנית העדכנית לדיון להפקדה בוועדה המחוזית וביום 16.3.04 החליטה הוועדה המחוזית להפקיד את התכנית בתנאים, בהם התנאי כי עובר לאישור התכנית תאושר תכנית מח/145/ג', שהינה תכנית הכביש של צומת ביל"ו (ראו נספח ב' לעתירה). ביום 28.12.04 הוגשו שתי התנגדויות לתכנית; האחת, מטעם המרכז המסחרי- ביל"ו סנטר, הוא המשיב 3 בעתירה דנן, המתחרה במתחם העותרת. השנייה, מטעם מושב כפר ביל"ו, הוא המשיב 4. ביום 16.5.05 דנה וועדת המשנה בהתנגדויות לתכנית. בסופו של דבר, קבעה הוועדה, כי התכנית מעוררת שאלות תכנוניות חשובות, בעלות השפעת רוחב, ולפיכך החליטה להשהות את החלטתה בתכנית עד אשר תיערך בחינה כוללת של כל ההיבטים הנוגעים לשטחי מסחר באזור בכללותו ולא רק באזור נשוא התכנית. הוועדה ביקשה, כי יומצאו לה נתונים נוספים וכן עמדותיהן של הוועדות המקומיות הרלבנטיות וכן עמדת לשכת התכנון. עוד נקבע, כי ההחלטה בתכנית תתקבל רק לאחר שמליאת הוועדה המחוזית תקיים דיון בשאלות התכנוניות העקרוניות שעולות וכי מעבר לכך, הרי שבהתאם להחלטת הוועדה על הפקדת התכנית, אישורה מותנה באישורה של תכנית מח/145/ג' (ראו נספח ה' לעתירה). בסמוך לאחר מכן, הגישה העותרת עתירה מינהלית לבית משפט זה, בה התבקש בית המשפט להורות לוועדה המחוזית ליתן החלטתה לגופו של עניין בתכנית שהגישה העותרת וזאת במסגרת מגבלת מועדים מוגדרת (עת"מ 2021/05, נספח ו' לעתירה ). בית המשפט (מפי כב' השופט ישעיה) קיבל את העתירה והורה לוועדה המחוזית ליתן החלטתה לגופו של עניין וזאת במועד שקבע לכך, תוך שהוא מציין, כדלהלן: "כמובן שהוועדה המחוזית תהיה רשאית לשמוע טיעונים של כל המעורבים והמתנגדים, אך יהא עליה ליתן את החלטה לאחר מכן לא יאוחר מהמועד שקבעתי. כמובן שבקביעותיי אלה אין כדי לשלול את סמכויותיה של הוועדה לפי חוק התכנון והבנייה, ככל שקיימות כאלה. בכך מסתיים הדיון בעתירה זו ככל שעניינה היה חיוב המשיבה 1 ליתן החלטה בבקשת העותרת. כמובן שאין בפסק דין זה כדי לפגוע בטענותיהם של מי מהצדדים לגופו של עניין.." (ראו נספח ז' לעתירה). ביום 13.2.06 קיימה מליאת הוועדה דיון בתכנית לאחר שהתקבל מידע מהוועדות המקומיות הרלבנטיות, במסגרתו נקבע כי לנוכח השלב המתקדם שאליו הגיעה התכנית, אין להשהות את הדיון בתכנית עד ההחלטה ביחס לבחינה הכוללת, אולם: "ככל שוועדת המשנה להתנגדויות תחליט לאשרה- יש להתנות אישור זה בהסכמת הוועדה המקומית לודים והמועצה האזורית גזר. וככל שיוחלט לאחר הבחינה האמורה לעיל על מנגנון של שיתוף הכנסות וכיו"ב, ייכלל איזור זה בהסדר, והכנסות משטח זה יועברו בהתאם להסדר זה לרשויות השותפות.." (ראו נספח ח' לעתירה). ביום 16.7.06 שמעה הוועדה את ההתנגדויות לתכנית והודיעה כי תשוב ותדון בעניין במסגרת דיון פנימי (ראו נספח ט' לעתירה). לאחר קיומו של דיון פנימי ביום 7.1.07, החליט וועדת המשנה להתנגדויות, כי לאחר שבוצעה בדיקה מעמיקה של תשריט תמ"מ 21/3, המחלק את השטח בין "אזור לפיתוח עירוני" לבין "אזור לפיתוח כפרי", יחולק שטח התכנית לשני מגרשים; מגרש א' הכולל את המבנה הדרומי, הנמצא באזור לפיתוח עירוני, שייעודו ישונה למסחרי ומגרש ב' הכולל את המבנה הצפוני, הנמצא באזור לפיתוח כפרי, שייעודו לא ישונה ויוותר כשטח שייעודו אריזה ואחסנה. הוועדה ציינה, כי השטחים באזור התפתחו ללא כל ראיה תכנונית ולפיכך ולאור המטרדים התחבורתיים והסביבתיים לתושבים שגרים בסמוך, יש לדבוק בחלוקת השטחים על פי התמ"מ לאזור כפרי ולאזור עירוני. הוועדה ציינה עוד, כי פתרון זה ירחיק את שימושי המסחר האינטנסיביים מבתי התושבים במושב כפר ביל"ו ואף ייתן מענה להיבטים תחבורתיים (ראו נספח י' לעתירה). ביום 4.2.07 הוגשה על ידי שניים מחברי הוועדה המחוזית בקשה לדיון חוזר בתכנית, לפי סעיף 11ד לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה- 1965 (להלן: "חוק התכנון והבנייה"). ביום 12.3.07 החליטה מליאת הוועדה המחוזית להותיר על כנה את החלטת וועדת המשנה להתנגדויות מיום 7.1.07. המליאה ציינה, כי יש להגביל את שימושי המסחר באזור גם לנוכח העובדה שלא נחתם הסכם בין הרשויות המצויות בסמוך לצומת לניהול משותף ולחלוקת הכנסות ולכן יש היגיון בחלוקה לשני מתחמים וכתוצאה מכך להגבלת שימושי המסחר (ראו נספח י"ב לעתירה). ביום 22.3.07 הגישה העותרת בקשת רשות ערעור על החלטת וועדת המשנה להתנגדויות מיום 7.1.07 ועל החלטתה של מליאת הוועדה המחוזית מיום 12.3.07. (ראו נספח י"ג לעתירה). ביום 29.4.07 השיב יו"ר הוועדה המחוזית לעותרת, כי המועצה האזורית גזר, היא המשיבה הפורמאלית בעתירה דנן, הגישה ערר כנגד הקביעה לפיה המבנה הצפוני מצוי באזור המיועד לפיתוח כפרי על פי תמ"מ 21/3. לכן, העותרת הינה בבחינת משיבה לערר (ראו נספח י"ד לעתירה). לאור האמור, הגישה העותרת את תגובתה לערר, במסגרתה טענה כי לא היה נכון לפצל בין שני המתחמים וכי הלכה למעשה המדובר במתחם אחד, שלם (ראו נספח ט"ו לעתירה). לכתב הערר מטעמה צרפה העותרת שתי חוות דעת - האחת, של אדריכל ומתכנן ערים אלישע מור והשנייה של המודד המוסמך חן ציון מלכיאל (ראו נספחים ט"ז ו-י"ז לעתירה). גם המשיבה 2 והמשיב 4 הגישו את תגובותיהם לערר (ראו נספחים י"ח, י"ט לעתירה). ביום 10.4.08 התקיים דיון לפני וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית, במהלכו נשמעו עמדות הצדדים. ביום 15.5.08 החליטה וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית בהחלטת ביניים, כדלהלן: "לאור טיעונה של העוררת כי המדובר במתחם אחד, כי פיצול התכנית אינו ראוי ואינו הגיוני כלל, ועל רקע קנה המידה של תמ"מ 21/3 נשאלת השאלה מדוע, כשם שהעוררת מבקשת- מכוחה של ההוראה בסעיף 10.1.2 לתמ"מ - "לגרור" את התכנית כולה לתחומי השטח העירוני, "לגרור" כביכול את המתחם בשלמותו לתחומי האזור לפיתוח כפרי שאת צביונו הכפרי יש לשמר, ולחזק בכך את המסר הנמצא בתמ"א 35 באופן שיכול למעשה להביא לדחיית התכנית בכללותה" (ראו נספח כ' לעתירה). נוכח האמור, התבקשה הנמקת העותרת והעוררת, היא המועצה האזורית גזר, מדוע אין לדחות את התכנית בכללותה. בהמשך להחלטת הביניים הנדונה, הוגשו תגובת העותרת ותגובת העוררת לעתירה. העותרת טענה, כי אכן יש לראות את המתחם כמכלול אחד, אלא שלשיטתה, ייעוד המתחם כולו הינו למסחר. גם העוררת טענה, כי המדובר במתחם אחד, כאשר לטענתה התוצאה יכולה להיות אחת משתיים; או שהמתחם כולו הינו לייעוד חקלאי, או שהמתחם כולו הינו לייעוד מסחרי (ראו נספחים כ"א, כ"ב לעתירה). גם הוועדה המחוזית ואגודות כפר ביל"ו הגישו תגובות מטעמן להחלטה (ראו נספחים כ"ג, כ"ד לעתירה), להן השיבו העותרת והעוררת (ראו נספחים כ"ה וכ"ו לעתירה). ב. החלטת וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית ביום 22.10.08 ניתנה החלטת וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית, נשוא עתירה זו. הוועדה קבעה, כי הקרבה לכפר ביל"ו וייעודו של השטח נשוא התכנית, לפחות בחלקו, לאזור כפרי בתמ"מ 21/3 ומגמות התכנון העולות מתמ"א 35 מונעות את אישור התכנית, כולה או חלקה, שלא על דרך בחינה כוללת (ראו נספח א' לעתירה). באשר לתמ"מ 21/3 ציינה הוועדה, כי שאלת ייעודו הנכון של השטח בהתאם לתכנית הנ"ל נבחנה על ידי הצדדים במישור הגראפי, ברם לשיטתה של הוועדה, לא ניתן (וממילא לא נכון) לקבוע את קו הגבול בין האזורים שבמתחם- הכפרי והעירוני- מבחינה גראפית. הוועדה קבעה, כי שאלת ייעודו הנכון של השטח צריכה להיקבע תוך התייחסות למאפייני השטח והתאמתו לכל אחד משני הייעודים. עוד ציינה הוועדה, כי גם אם תתקבל הכרעה ברורה באשר לייעוד הנכון של השטח על פי תמ"מ 21/3, עדיין תידרש החלטה האם וכיצד תכנית הכוללת יעודים התואמים את היעוד שעל פי תמ"מ 21/3 משפיעה על היעודים הסמוכים ומה מתחייב ביחס לאותה תכנית, מסמיכות זו. באשר למאפייני השטח ציינה הוועדה, כדלהלן: "כאשר בוחנים את מהות סימון אזור הפיתוח העירוני, נמצא כי הוא מהווה את תחומי הפיתוח העירוניים של הישוב קרית עקרון. הישוב קרית עקרון אינו בתחומי המועצה האזורית גזר, אלא מצוי במועצה מקומית נפרדת. אין מחלוקת כי התכנית שהוגשה היא בתחומי המועצה האזורית, בצמוד לגבולה של קרית עקרון, אך מחוצה לו. מסעיף 2 לתממ/ 21/3 שהוא סעיף ההגדרות, עולה, כי אזור פיתוח עירוני הוא שטח המיועד לפיתוח עירוני על פי תכנית מתאר מקומית. עולה אפוא השאלה כלום עומדת בפנינו תכנית לפיתוח עירוני? מה הקשר בינה לבין היישוב העירוני הצמוד לה? האם למשל, תחת תכנית למרכז מסחרי, היה ניתן לקבוע במקום שימוש עירוני אחר, כגון מגדלי מגורים או בנייני משרדים ואחרים, אך לנוכח ייעוד הקרקע כאזור פיתוח עירוני? נראה לנו כי התשובה לשאלות אלה היא שלילית" (ראו סעיף 22 להחלטה). ובהמשך, באשר להשפעת התכנית על היעודים הסמוכים: "נדגיש כי גם באזור פיתוח עירוני, לא כל מתחם מתאים להקמת שטח מסחרי. יש לבחון את מכלול השיקולים ולראות את המיקום ראוי מבחינה תכנונית, על מכלול היבטי התכנון ובכלל זה לבחון את השפעתה של התכנית, על שימושי הקרקע המוצעים בה והשלכות הנגזרות מהם על סביבתה. ההשפעה של המתחם המסחרי המוצע על האזור הכפרי נבחנת אפוא ונלקחת בחשבון על ידנו, כאשר מוסכם שהתכנית מצויה בו, כאמור, לכל הפחות בחלקה. יודגש שגם אם היה מדובר במתחם המצוי כולו באזור עירוני, אך כזה הנושק לאזור כפרי, ראוי ואולי אף נדרש היה לבחון את השפעותיו של האזור המסחרי על האזור הכפרי הנושק לו, וזאת כחלק מבחינת השפעותיה של התכנית על סביבתה. עלינו להידרש אפוא לשאלה מהן ההשלכות שיש לאישור התכנית על השטח המיועד לפיתוח כפרי, שבו מצויה התכנית בחלקה ושהוא לכל הפחות סמוך לה מאד. עלינו לשאול האם אישור התכנית בחלקה או במלואה פוגע בשטח המיועד לפיתוח כפרי. עלינו לברר האם, לנוכח ההשפעות, גם בשל הוראת סעיף 10.1.2 לתממ/ 21/3, הקובעת כי סטיה בשל קנה מידה לא תפורש כשינוי מהתכנית, ראוי, מבחינת מדיניות התכנון, "לגרור" כביכול את המתחם בשלמותו לתחומי האזור לפיתוח כפרי שאת צביונו הכפרי יש לשמר, באופן שיכול למעשה להביא לדחיית התכנית בכללותה וזאת בשל השלכותיה על צביונו הכפרי של האזור, אפשרות שכאמור העלנו בפני הצדדים בהחלטת הביניים שניתנה על ידנו. דיון זה נבקש לקיים על רקע תמ"א 35". (ההדגשות במקור-מ' א' ג'). (ראו סעיף 23 להחלטה). הוועדה קבעה, כי ישנה חשיבות להתייחסותה של תמ"א 35 לשטח התכנית, בקביעת המדיניות הראויה לגביו. הוועדה ציינה, כי בתגובותיהם הצדדים שמו את הדגש על כך שהתכנית מצויה בתוככי המרקם העירוני, כמוגדר על פי תמ"א 35 ומשכך טענו כי יש לאשר את התכנית. אולם, הצדדים לא התייחסו למעמדו הספציפי של מושב כפר ביל"ו כיישוב כפרי וגם לא למטרות תמ"א 35 במובנן הרחב. באשר לצביונו הכפרי של מושב כפר ביל"ו, ציינה הוועדה, כדלהלן: "בתוך מרקם עירוני אפשר לייעד שטחים לייעודים ותכליות שונות: למגורים, לתעסוקה, לתעשייה, לשטחים ציבוריים ולשטחים פתוחים, שהרי מרקם עירוני מכיל, מטבעו, את כל השימושים הללו. בתוך המרקמים העירוניים ניתן למצוא גם כ- 40 ישובים כפריים קיבוצים ומוסדות, שאת צביונם הכפרי יש לשמר. כחלק מהישובים שממשלת ישראל, באשרה את תמ"א 35, קבעה כי יש לשמר כבעלי צביון כפרי, בתוך מרקם עירוני, נמצא כאמור גם מושב כפר ביל"ו. משקבעה כך הממשלה ובהינתן העובדה שאחד מייעדי התמ"א הוא "שמירה על האופי הכפרי של ההתיישבות החקלאית", יש להיזהר מאישור תכנית לשטח מסחרי גדול, המצוי בפאתי הישוב, בקרבה לשטחיו החקלאיים ולשטחי המגורים שבו, באופן שיוצר רצף בינוי אחד עם הישובים העירוניים ויוצר באזור עומסי תחבורה וחניה משמעותיים ומשליך על אופיו כאזור של כפר, טבע ומורשת. נשוב עתה לכך שחלק מהתכנית מצוי בשטח המיועד לאזור פיתוח כפרי (ולכך שלכל הפחות היא סמוכה לשטח המיועד לפתוח כפרי) וניתן דעתנו למסר היוצא מתמ"א 35 בדבר שמירה על צביונו הכפרי של הישוב כפר ביל"ו, ונמצא כי קיים קושי לאשר את התכנית. העובדה שתכנית זו היא נגזרת של המצב הקיים בפועל, בשטח, שהיא תכנית נקודתית, ללא ניתוח סדור ומקיף, לא של צרכים, לא של השפעות סביבתיות, אינה מאפשרת לטעמנו, לבחון את היקף השלכותיה האמורות על היישוב, שאת אופיו הכפרי אנו מונחים לשמר ועל האזור שמיועד לפיתוח כפרי המצוי בחלקו בתחומי התכנית ובכל מקרה בסמיכות לה...". (ההדגשות במקור-מ' א' ג'). (ראו סעיפים 24 ו-25 להחלטה). באשר ליעדי תמ"א 35 ציינה הוועדה, כי: "אף בהיבטים רחבים בהרבה, לטעמנו התכנית אינה עולה בקנה אחד עם תמ"א 35 על מטרותיה, וזאת אף שהתכנית מצויה במרקם העירוני. אכן תמ"א 35 נוועדה לכוון את הפיתוח למרקמים העירוניים, אך היא גם מבקשת לשמור עתודות קרקע לטובת הדורות הבאים. פיתוח מרכז מסחרי בשולי מוקד עירוני או במרחק ממנו אינו עולה עם מגמה זו בקנה אחד. כל שכן כשהדבר נעשה בהליך נקודתי, שלא במסגרת ראיה כוללת במטרה להכשיר בדיעבד מרכז קיים ומבלי לתת את הדעת להשלכות הרחבות". (ההדגשות במקור-מ' א' ג'). (ראו סעיף 26 להחלטה). ובהמשך: "סעיף 3 להוראות תמ"א 35 מגדיר את מטרותיה. בקרב מטרות אלה, מעבר למטרה שהוזכרה לעיל- שמירה על אופיים הכפרי של ישובים חקלאיים - ולצד הכוונת הפיתוח למרקמים עירונים, מצויים גם היעדים של צמצום תופעת הפרבור, צמצום פערים, שמירה על עתודות קרקע לדורות הבאים ועידוד התחבורה הציבורית. על הבינוי להיות קשור - על פי יעדי התמ"א - למוקדי תחבורה ציבורית כדי להפחית את השימוש בכלי רכב פרטי, על המפגעים הכרוכים בכך. בהדגישה את העדיפות המובהקת של העיר על פני הפרבר והכפר, לשם חיזוק משמעותי של הערים, בהיותן מוקד שירותים ומגורים לכמות אוכלוסיה גדולה, ובשל הניצול היעיל יותר של הקרקע הקיים ברגיל בערים לנוכח צפיפות הבינוי בהם, מבקשת התמ"א להטמיע את החשיבות שהחיזוק הפעילות המסחרית בתוך מרכזי הערים. מרכזים מסחריים בקרבת אזורים כפריים (כדוגמת כפר ביל"ו, שעל ההנחיה לשמר את צביונו הכפרי, כערך של טבע ומורשת כבר פירטנו) פוגעים במגמת ריכוז זו, פוגעים ביכולת לחזק את הרקמה העירונית ותרבות החיים העירונית, ביכולת לחזק את הערים גם מבחינת איתנותן הכספית כמרכזים המספקים שירותים לכמות גדולה של אוכלוסיה, מחלישים את מרכזי הערים, ומגבירים את הצורך בהישענות על כלי רכב פרטיים. אישור תכנית, שאינה מתיישבת עם מגמות אלה, יכול שיהיה רק אם נעשה מתוך ראיה רחבה, ובחינה של מכלול ההשלכות, לאחר שמוסד התכנון בחן לעומקן של השפעותיה של אותה סטייה ואת התועלת שמניבה אותה תכנית. רק לאחר בחינה זו יכול מוסד תכנון לקבל החלטה מושכלת שלפיה יש הצדקה לסטות מאותם העקרונות. במקרה זה הדבר לא נעשה" (ההדגשות במקור-מ' א' ג') (ראו סעיף 26 להחלטה). הוועדה סיכמה את החלטתה, כדלהלן: "סיכומו של דבר: לטעמנו, הקרבה לכפר ביל"ו, אופיו וצביונו, יעודו של השטח נושא התכנית, לפחות בחלקו לאזור כפרי בתמ"מ 21/3 ומגמות התכנון העולות מתמ"א 35, מונעים לטעמנו את אישור התכנית, כולה או חלקה, שלא על דרך בחינה כוללת. אנו מורים אפוא על דחיית התכנית, אך איננו שוללים נקיטה בהליך תכנוני כולל, המקיים אחר כל הבדיקות הנדרשות בהיבטים אזוריים רחבים, תוך שקילת כל ההיבטים התכנוניים הנדרשים ובהם אלה שפורטו בהחלטה זו." (ראו סעיף 27 להחלטה). ג. ההליך לפני ביום 7.12.08 הוגשה העתירה דנן, בה מבקשת העותרת מבית המשפט להורות כי החלטת וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית מיום 22.10.08 בטלה; כי המתחם נשוא העתירה הינו מתחם אחד, המיועד כולו לפיתוח עירוני לפי תמ"מ 21/3 ולפיכך יש לקבל את הערר שהגישה העותרת וליתן תוקף לתכנית. לחילופין, מתבקש בית המשפט להחזיר את התכנית למוסדות התכנון לשם בחינת התכנית מחדש, תוך הבהרת סמכותה המוגבלת של וועדת הערר לדון בערר כפי שהונח לפניה ובצמוד לעובדות ולנסיבות התכנוניות שבתיק. לאחר הגשת העתירה התקבלה תגובתן המשותפת של המשיבות 1-2, הן וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית והוועדה המחוזית. האחרונה אמנם הגנה על החלטתה לפני וועדת המשנה לעררים, אולם לאחר קבלת החלטת הוועדה, כפפה ראשה בפני ההיררכיה של מוסדות התכנון והצטרפה אל עמדת וועדת המשנה, לפיה יש לדחות את התכנית בכללותה. כן התקבלה תגובת המשיב 4, מושב כפר ביל"ו, המצדד, אף הוא, בדחיית התכנית בכללותה. המשיב 3, מרכז מסחרי ביל"ו סנטר, לא הגיש תגובה לעתירה ומשכך - ובהתאם לבקשתו - נמחק מהעתירה. מתגובת משיבות 5 ו-6, הן המועצה המקומית גזר והוועדה המקומית לתכנון ובנייה- גזר, עולה, כי הן מצטרפות למעשה לעמדת העותרת ולטענותיה בעתירה דנן. כאמור, משיבות אלה הגישו ערר שנידון לפני וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית, ברם הן בחרו שלא להגיש עתירה מנהלית כנגד החלטת וועדת הערר. אשר על כן, יובאו להלן טענות העותרת וטענות המשיבות 1-2 והמשיב 4 בלבד. 2. טענות הצדדים העותרת טוענת, כי וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית הפכה את עצמה למעין "ישות תכנונית עליונה" שידה בכל ושיקול דעתה בלתי מוגבל לחלוטין וכי היא מייחסת לעצמה סמכויות רחבות משל הייתה ועד ערר מכוח סעיף 12 לחוק התכנון והבנייה. כך, בין היתר, התעלמה הוועדה מהוראות סעיף 10 לתקנות התכנון והבנייה (ערר בפני המועצה הארצית), תשל"ב- 1972, התוחמות את מסגרת הדיון בערר לנימוקים שפורטו בכתב הערר ובכתב התשובה לערר, שעה שערכה דיון בתכנית גופה בכללותה, תוך בחינת טעמים תכנונים רחבים ועקרוניים, שכלל לא נדרשה להם לאור האמור בכתב הערר ובכתב התשובה לערר. העותרת טוענת עוד, כי וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית הפרה את חובתה לקבל החלטה המבוססת על תשתית עובדתית ראויה, זאת משום ששתי סוגיות היו צריכות לקבל תשובות חדות וברורות בטרם תקבע כל מסקנה מחייבת, כזו או אחרת, על ידי וועדת המשנה לעררים: האחת, היכן עובר קו הגבול בין האזור הכפרי לבין האזור העירוני על פי תמ"מ 21/3. השנייה, האם המתחם נכלל במסגרת מרקם עירוני או מרקם כפרי על פי תמ"א 35. העותרת מוספיה וטוענת, כי וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית כלל לא בחנה את השלכת החלטתה על נפגעים פוטנציאלים, כדוגמת שוכרים ומפעילי חנויות במתחם, שמבחינתם התכנית אושרה בחלקה, ולפיכך כלל לא אפשרה לנפגעים פוטנציאליים אלו להגיש את התנגדותם, זאת תוך חריגה מסמכות והתעלמות מהוראות סעיפים 89 ו-100 לחוק התכנון והבנייה. הוועדה אף פגעה בזכות הטיעון והשימוע ובכללי הצדק הטבעי של נפגעים פוטנציאליים אלו. עוד טוענת העותרת, כי על פניו עולה חשש כבד כי דעתה של וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית להגיע לתוצאה מסוימת של דחיית התכנית התקבלה למעשה ללא תלות בעובדות המקרה ומכאן שהיא שרירותית. העותרת טוענת עוד, כי החלטות וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית והוועדה המחוזית יוצרות הפליה ברורה וחדה בין העותרת לבין מרכזי מסחר גדולים אחרים באזור, כדוגמת המרכז המסחרי של המשיבה 3, הידוע בכינויו "ביל"ו סנטר", שתחומי פעילותו זהים לתחומי פעילות העותרת והוא מצוי בסמוך למתחם נשוא העתירה ולבתים צמודי קרקע גובלים של קריית עקרון ועל אף האמור אושר באמצעות תכנית. לטענת העותרת, צורמת במיוחד הפלית מתחם העותרת לעומת אישורה של תכנית רח/2114/א, שעניינה שינוי ייעוד השטח המצוי בתחומה לאזור תעסוקה, מבלי שבוצעה בעניינה כל בחינה כוללת. העותרת מוסיפה וטוענת, כי התנהלות וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית עומדת בניגוד גמור להחלטת בית המשפט לעניינים מינהליים במסגרת עת"מ 2021/05, לפיה היה על הוועדה המחוזית ליתן החלטתה לגופו של עניין, אף אם לא תקבל מהועדות המקומיות את אותם נתונים הנדרשים "לבחינה כוללת", שהרי וועדת המשנה לעררים דחתה את התכנית בכללותה מטעמים של צורך "בבחינה כוללת". עוד טוענת העותרת, כי החלטת וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית פוגעת פגיעה אנושה באינטרס ההסתמכות של העותרת, שהרי במקרה דנן החלטת הוועדה לדחות את התכנית בכללותה התקבלה לאחר שהתכנית אושרה בחלקה על ידי מוסד התכנון שמוסמך על פי דין לאשרה, בהליך שארך שנים רבות. העותרת טוענת עוד, כי החלטת וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית חורגת ממתחם הסבירות, זאת משום שהוועדה קיבלה את החלטתה בהתעלם מן המצב התכנוני הקיים בפועל, קרי תמ"מ 21/3 ותמ"א 35 וכן משום שההחלטה מנוגדת לחוות דעתו של פרופ' עזרא סדן, אשר הינו יועץ כלכלי של מנהל התכנון. העותרת מוסיפה וטוענת לפגיעה קשה ובוטה בזכות הקניין של העותרת ובזכותה לחופש העיסוק. לשיטתה, במקרה דנן, עת למעשה הונחה על שולחנה של וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית תכנית מאושרת בחלקה, שרק לגבי הסירוב החלקי הוגש ערר, ההחלטה לדחות את התכנית בכללותה פוגעת בזכויות העותרת מעבר לנדרש. לבסוף, טוענת העותרת, כי תחולתה של מדיניות, ככל שקיימת כזו, אינה יכולה להיות מוחלת רטרואקטיבית על תכנית העותרת. וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית והוועדה המחוזית טוענות, כי שעה שהעותרת והמשיבה 4 העלו, בעצמן, את הטיעון שלפיו יש להתייחס למתחם כמתחם אחד, לא ניתן לקבל מפי העותרת כיום טיעון כאילו וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית חרגה מגדר סמכותה. זאת ועוד. עסקינן בערר על החלטת גוף מינהלי המתבררת בפני גוף מינהלי אחר. במצב דברים זה, הביקורת המינהלית היא ביקורת המחליפה את שיקול הדעת של הגוף המבוקר והיא מאפשרת קבלת החלטה אחרת במקום הגוף המבוקר. בהתאם, גדר סמכותה של וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית קבוע בסעיף 116 לחוק התכנון והבנייה ולפיו מוסמכת הוועדה לקבל מגוון של החלטות בעניין, לרבות דחיית התכנית. מכל מקום, העותרת הייתה יכולה לעתור על החלטת הביניים מיום 15.5.08 ולא "לשבת על הגדר" ולהמתין ולראות מה ילד יום. וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית והוועדה המחוזית טוענות עוד, כי טענת העותרת לפגיעה בעקרון ההסתמכות הועלתה בפני וועדת המשנה, אשר התייחסה לכך מפורשות בהחלטתה, בצורה מנומקת כדבעי, בציינה כי המדובר בענייננו בהחלטות שהתקבלו תוך כדי ההליך התכנוני, טרם זה בא אל סופו וטרם התגבשה עמדת הוועדה על מתן תוקף לתכנית ועל כן כלל לא חל עקרון ההסתמכות. מכל מקום, אף העותרת עצמה ביקשה לערור על החלטת הוועדה המחוזית לאשר את התכנית בחלקה ומכאן שגם העותרת לא ראתה את התכנית כסופית ואף ביקשה שלא לראותה כסופית. וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית והוועדה המחוזית מוסיפות וטוענות, כי החלטת הוועדה הינה סבירה, בין היתר לאור הוראות תמ"א 35 ותמ"מ 21/3. עוד טוענות וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית והוועדה המחוזית, כי אין כל ממש בטענה שלא הונחה תשתית עובדתית ראויה, שכן הוועדה הסבירה היטב כי ניסיונם של הצדדים לייחס לתמ"מ 21/3 רמת דיוק המאפשרת לאתר במדויק את קו הגבול בין האזור המיועד לפיתוח כפרי לזה המיועד לפיתוח עירוני ולקבוע את מיקומו המדויק ביחס לתכנית, אינו נכון ולכן אינו רלבנטי. משכך, די היה בהסכמה כי קו הגבול עובר בתוך התכנית וכלל לא היה צורך להידרש למיקומו המדויק. וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית והוועדה המחוזית טוענות עוד, כי כלל לא הייתה חובה בענייננו לפרסם מחדש את התכנית ולאפשר הגשת התנגדויות נוספות, שהרי כלל לא ניתן היה להסתמך על התכנית שעה שהיא כלל לא קיבלה תוקף סופי. מכל מקום, החלטת הביניים מהווה את השימוע הדרוש בנסיבות ענייננו. וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית והוועדה המחוזית מוסיפות וטוענות לעניין טענת האפליה, כי טענה זו לא הועלתה במסגרת בקשתה של העותרת למתן רשות ערר ואף לא במסגרת התייחסותה להחלטת הביניים של הוועדה ועל כן יש לדחות את הטענה על הסף. מכל מקום, אין בכך שהוועדה המחוזית ראתה לאשר בעבר שימושים מסחריים בהיקפים מסוימים כדי לבסס טענה כאילו הוועדה המחוזית מחויבת לאשר שטחי מסחר נוספים שנים קדימה ובכל מצב. זאת ועוד. בהחלטותיה לגבי צומת ביל"ו הביעה הוועדה המחוזית את עמדתה בדבר הצורך בהגבלת המסחר באזור ועל כן לא ניתן לקבל מפי העותרת טענה כאילו מוצדק לאשר את המסחר בעניינה רק מהטעם שכזה כבר אושר בעבר בסמיכות מסוימת. עוד טוענות וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית והוועדה המחוזית, כי החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים בעניין העתירה המינהלית שהגישה העותרת עסקה אך ורק בקציבת המועד להחלטת הוועדה המחוזית. להחלטה האמורה אין כל קשר להחלטת וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית, שכלל לא עמדה על הפרק בעת הדיון בעתירה המינהלית. מכל מקום, בית המשפט לעניינים מינהליים כלל לא שלל אפשרות להגיש ערר על החלטת הוועדה המחוזית. לבסוף, טוענות וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית והוועדה המחוזית, כי אין לעותרת זכות קנויה לשינוי היעוד של המתחם וכי אף שהשלבים השונים בהליך התכנוני עשויים ליצור ציפיות, משאלות, או תקוות למיניהן לאישור התכנית ולהשבחת המקרקעין, הרי שאין בין משאלות וציפיות אלה לבין "זכות קניינית" ולא כלום. מושב כפר ביל"ו טוען, כי העותרת הגישה את העתירה דנן כאשר ידיה אינן נקיות, בחוסר תום לב והכל על מנת להשהות את ההליכים שננקטו נגדה בגין השימוש החורג שהיא עושה במתחם מזה שנים רבות. מושב כפר ביל"ו טוען עוד, כי וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית אינה כבולה להחלטות הוועדה המחוזית וכי בגדר סמכויותיה רשאית וועדת המשנה לעררים לשנות את ההחלטה התכנונית שהתקבלה על ידי הוועדה המחוזית. מושב כפר ביל"ו מוסיף וטוען, כי טענת העותרת להסתמכות אינה ראויה והיא נוגדת את אינטרס הציבור, לפיו רשות מנהלית מחויבת לשקול, בכל שלב, את הנתונים הרלבנטיים בטרם תתקבל החלטתה. עוד טוען מושב כפר ביל"ו, כי החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים בעתירה המינהלית שהגישה העותרת כל כולה נגעה לחיוב מוסדות התכנון והבנייה לדון וליתן החלטה במועדים הקבועים לכך בחוק וכי אין בהחלטה הנ"ל כדי לכבול את מוסדות התכנון בהחלטתן. מושב כפר ביל"ו טוען עוד, כי החלטת וועדת המשנה לדחות את התכנית בכללותה הינה סבירה, בין היתר לאור הוראות תמ"א 35 והיחס בין תמ"מ 21/3 לתכנית גז/13/7. לבסוף, טוען מושב כפר ביל"ו, כי יש לדחות את טענת העותרת לאפלייתה לרעה, שכן ועדות התכנון דנות בכל תכנית לגופה ולפי נסיבותיה ואין בעצם אישור תכנית זו או אחרת כדי למנוע מגוף תכנוני מלשנות את עמדתו ומדיניותו. 3. היקף הביקורת השיפוטית בהליכי תכנון ובניה כאמור לעיל, העותרת מעלה שורה ארוכה של טענות כנגד דחיית התכנית, החל מחוסר סמכות וכלה בחוסר סבירות. ככלל, הביקורת השיפוטית על החלטות מינהליות הינה מצומצמת. בית המשפט בוחן האם הרשות פעלה בגדר סמכותה, האם נפל פגם בהליך קבלת ההחלטה, האם פעלה הרשות בתום לב בגדר סמכותה, האם הרשות פעלה לקידום תכלית החוק, האם שיקולי הרשות היו שיקולים עניינים, האם נשקלו שיקולים זרים, האם החלטת הרשות מצויה במתחם הסבירות, האם הרשות בחנה חלופות אחרות וכדומה (ראו דפנה ברק ארז, משפט מינהלי, כרך ב' (2010), עמ' 621-622; עע"מ 9057/09 איגנר נ' השמורה בע"מ, ניתן ביום 20.10.10 (להלן: "עניין איגנר"); עע"מ 9654/06 החברה להגנת הטבע נ' ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה, ניתן ביום 5.5.08; עע"מ 2418/05 מילגרום נ' הווועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז ירושלים, ניתן ביום 24.11.05). הדבר נכון במיוחד בעניינים מקצועיים תכנוניים וכבר נאמר אין ספור פעמים, כי בית המשפט אינו "מתכנן על" (ראו, בין רבים, בג"צ 3017/05 חברת הזרע (1939) בע"מ נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, משרד הפנים, ניתן ביום 23.3.11; עניין איגנר; בג"ץ 10242/03 מילובלובסקי נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ"ד נח(6) 673, 678 (2004); בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד נ(3) 441, 469 (1996); בג"צ 465/93 טריידט ס.א., חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, הרצליה, פ"ד מח(2) 622, 633 (1994)). כלל זה מקבל משנה תוקף בענייננו, כאשר מדובר בהחלטת וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה. אכן, הכלל לפיו אין בית המשפט מחליף את שיקול דעתן המקצועי של רשויות התכנון בשיקול דעתו חל על כל מוסדות התכנון, אך הוא חל ביתר שאת ככל שעסקינן בגוף שמקומו גבוה יותר בהיררכיה המינהלית (ראו עניין איגנר). כעת אפנה לבחינת טענות העותרת לאור עקרונות אלו. 4. חריגה מסמכות העותרת טוענת, כי וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית הפכה את עצמה למעין "ישות תכנונית עליונה" שידה בכל ושיקול דעתה בלתי מוגבל לחלוטין וכי הוועדה חרגה מסמכותה שעה שערכה דיון בתכנית גופה בכללותה, תוך בחינת טעמים תכנונים רחבים ועקרוניים, שכלל לא נדרשה להם לאור האמור בכתב הערר ובכתב התשובה לערר. אין לקבל טענה זו. בענייננו, המחוקק קבע מפורשות בסעיף 116(א) לחוק התכנון והבניה, כי: "מוסד תכנון המוסמך להכריע בערר, רשאי לקבלו, כולו או מקצתו, או לדחותו ולאשר את התכנית, עם או בלי שינויים, או לדחותה". מכאן עולה כי תפקידה של וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית אינו מתמצה בבדיקה אם נפלו "שגיאות" משפטיות בהחלטות המוסדות נשוא הדיון בערר, אלא ניתנת לה הזדמנות להביע את דעתה באשר לתכנון הראוי, כפי שהדבר מוצא ביטוי בתכניות המתאר השונות ולנתב את התכנון לכיוון זה. (ראו לעניין זה יצחק זמיר הסמכות המינהלית, 953 (כרך ב' מהדורה שנייה ומורחבת 2011)). מתוקף סמכותה, רשאית וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית, להחליט כל החלטה הנדרשת ובכלל זה להחליף את שיקול דעת מוסדות התכנון דלמטה בשיקול דעתה שלה. מתוקף תפקידה של המועצה הארצית ראוי שכך יעשה. המועצה הארצית, על וועדת הערר מטעמה, היא המוסד התכנוני העליון, שבחינה מהסוג של בחינת התכניות שלפניי הוא הוא תפקידו העיקרי. מוסד התכנון העליון רשאי ואף חייב לקחת בחשבון שיקולי רוחב כפי שהם באים לידי ביטוי בתכנית המתאר הארצית, וביניהם שמירה על הצביון הכפרי של כפר ביל"ו, חיזוק מרכזי הערים, וצמצום השימוש ברכבים פרטיים. כך עשתה בפועל הוועדה בענייננו. 5. החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים בעת"מ 2021/05 העותרת טוענת, כי החלטת וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית התקבלה תוך התעלמות מוחלטת מהחלטת בית המשפט בעת"מ 2021/05 בעניינה של העותרת. גם בטענה זו של העותרת אין ממש. עניינה של החלטת בית המשפט שניתנה במסגרת עת"מ 2021/05 הינה בחיוב מוסדות התכנון והבניה לדון וליתן החלטה לגופה בתכנית, במסגרת המועדים הקבועים לכך בחוק. מובן, כי אין בהחלטת בית המשפט כאמור כדי לכבול את שיקול דעתן של מוסדות התכנון והבנייה, כפי שגם ציין בית המשפט מפורשות: " כמובן שבקביעותיי אלה אין כדי לשלול את סמכויותיה של הוועדה לפי חוק התכנון והבנייה, ככל שקיימות כאלה." החלטה אכן ניתנה על ידי מוסדות התכנון, כפי שהורה בית המשפט. מובן כי כוונת בית המשפט לא היתה לבטל הליכי ערעור הנתונים בחוק לצדדים. 6. אינטרס ההסתמכות של העותרת העותרת טוענת, כי החלטת וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית פוגעת פגיעה אנושה באינטרס ההסתמכות של העותרת, שקם במהלך ההליך הארוך של אישור התכנית. טענה זו הועלתה על ידי העותרת לפני וועדת המשנה, תוך שהעותרת טענה כי להסתמכותה שני היבטים; האחד- כלפי הוועדה המחוזית, אשר לטענת העותרת שינתה את טעמיה בשלב מאוחר של הדיון בתכנית ורק בהחלטתה האחרונה קבעה, כי שטח התכנית מצוי בחלקו באזור המוגדר אזור פיתוח כפרי על פי תמ"מ 21/3. השני- כלפי ועדת המשנה לעררים, אשר ביטלה את התכנית במלואה, לאחר שהתכנית אושרה בחלקה על ידי הועדה המחוזית. טענת ההסתמכות, על שני היבטיה, נדונה באריכות על ידי הוועדה בסעיפים 14-18 להחלטה. וועדת המשנה קבעה, בין היתר, כדלהלן: "בענייננו, הוועדה המחוזית לא קיבלה החלטה חדשה תחת החלטה קודמת שניתנה על ידה ולא שינתה החלטה לאחר שזו ניתנה, דהיינו לאחר סיום ההליך התכנוני. מדובר בהחלטות שהתקבלו תוך כדי ההליך התכנוני, טרם זה בא אל סופו וטרם התגבשה עמדת הוועדה בהחלטה על מתן תוקף לתכנית. לטעמנו, כל עוד הליכי התכנון מצויים בעיצומם, וטרם אושרה תכנית ופורסמה למתן תוקף, אין לראות את העוררת או את היזמים כמי שקנו להם הבטחה או הסתמכות שתכניתם תאושר במתכונת זו או אחרת או בכלל. המשמעות של העובדה שהליכי התכנון טרם הושלמו, היא כי המעשה התכנוני לא בא אל סיומו והוועדה המחוזית, שטרם סיימה את תפקידה, רשאית וחייבת לבחון את עמדתה ולהידרש לשיקולים העומדים ביסוד קבלת ההחלטה עד לעת קבלת ההחלטה. אך מובן הוא, שאין להטיל חובה על מוסדות התכנון לאשר תכנית שאינה ראויה לטעמם, אך משום שעד כה ובמהלך הליך קבלת ההחלטות הביעו עמדה חיובית ביחס לתכנית. ברור לכל שעל הוועדה לפעול משיקולים ענייניים ובסבירות וזאת מתוקף תפקידה וחובתה כרשות מינהלית. זאת ועוד: אפילו היה מדובר בתהליך קבלת החלטות שהושלם בקבלת החלטה ובשאלת הסמכות לשנות את ההחלטה שהתקבלה (דבר שאינו כך, כאמור), כי אז, ממילא הנתון לפיו התכנית לא מצויה כל כולה בתחומי אזור הפיתוח העירוני בתכנית המתאר המחוזית, הוא "גילוי חדש", כמאמר הפסיקה, המצריך בחינה מחודשת ושקילת המשמעויות. יתר על כן: אכן, אין המדובר בנסיבה חדשה שנוצרה זה עתה אלא בנתון שהוועדה המחוזית יכולה ואולי אף צריכה היתה להיוודע אליו גם בשלבי התכנון המוקדמים יותר, אולם מרכזיותו וחשיבותו של נתון זה להליך התכנוני ולהחלטה בנוגע לתכנית, מחייבים את הוועדה המחוזית להביאו בחשבון גם בשלבים מאוחרים יותר של ההליך התכנוני ועשוי היה להצדיק גם שינויה של החלטה סופית שהתקבלה על ידו, אילו זה היה מצב הדברים. ועוד נוסיף את הדברים הבאים: אכן, הפקדת תכנית משקפת שלב תכנוני מתקדם. יחד עם זאת, הליך הגשת ההתנגדויות מחייב את הוועדה המחוזית לשוב ולבחון את התוצר התכנוני הכולל. גם לאחר הפקדתה של תכנית, משהתכנסה הווועדה לדון בהתנגדויות, חבריה רשאים לדון במכלול השיקולים הנוגעים לאישור התכנית. .. הדברים הנכונים ביחס לוועדה המחוזית נכונים כפליים בנוגע לוועדת המשנה לעררים. זו נדרשת לתכנית לראשונה עם הגשת הערר. מתוקף תפקידה היא אינה כבולה להכרעות כאלה או אחרות של הוועדה המחוזית שהרי החלטת הוועדה המחוזית נתונה לבחינתה במסגרת הערר. קביעה כי וועדת המשנה לעררים כבולה לעמדה של הוועדה המחוזית שאת החלטתה היא בוחנת, מעקרת מיסודו את תכלית הערר ואת סמכותה של וועדת המשנה לעררים, כמוסד תכנון, ליתן את ההחלטה המקצועית והנכונה לפי מיטב שיקול דעתה המקצועי" (ההדגשות במקור-מ' א' ג'). (ראו סעיפים 16, 17 להחלטה). הבאתי בהרחבה דברים אלו שאני מקבלת לגופם. אכן, כל עוד לא קיבלה התכנית תוקף סופי, רשאים מוסדות התכנון לשנות החלטות קודמות שהתקבלו בעניינה של התכנית. למעשה, זהו ליבו ומהותו של הליך התכנון. בשלבים השונים ובמוסדות השונים נשקלים שיקולים שונים, על פי המוסד בו מדובר. פעמים התוצאה הסופית משתנה. כל תוצאה אחרת היתה כובלת את שיקול דעת רשויות התכנון שלא כדין. בנוסף, קשה לקבל טענה להסתמכות מצד העותרת שעה שהעותרת עצמה לא ראתה את התכנית כסופית ואף ביקשה לערור על החלטת הוועדה המחוזית לאשר את התכנית רק בחלקה. 7. זכות הטיעון והשימוע וכללי הצדק הטבעי העותרת טוענת, כי וועדת הערר פגעה בזכות הטיעון והשימוע ובכללי הצדק הטבעי של נפגעים פוטנציאליים כדוגמת שוכרים ומפעילי חנויות במתחם, שמבחינתם התכנית אושרה בחלקה, ובכלל זה בזכותם להגיש את התנגדותם. גם בטענה זו של העותרת לא מצאתי ממש. כאמור לעיל, שעה שטרם מוצו הליכי הערר בגין התכנית, מובן כי לא ניתן לבסס טיעון להסתמכות של נפגעים פוטנציאלים על התכנית, המקנה להם זכות להגשת התנגדות. מכל מקום, תקיפת ההליך התכנוני על ידי אותם נפגעים מקומה היה לפני מעשה ולא לאחריו, תוך המתנה לתוצאותיו. נפגעים פוטנציאליים אלו יכולים היו להשמיע את עמדתם עובר לדיון בוועדה המחוזית, כמקובל. ברם, מבקשת ההצטרפות להליך דנן שהגישו אותם נפגעים עולה, כי בחרו, במודע, שלא לקחת חלק בהליכי התכנון (ראו סעיפים 17-18 לבקשת ההצטרפות, אותה דחיתי). 8. התשתית העובדתית לפני הוועדה העותרת טוענת, כי שתי סוגיות היו צריכות לקבל תשובות ברורות וחדות בטרם תקבע כל מסקנה מחייבת, כזו או אחרת, על ידי וועדת המשנה לעררים: האחת, היכן עובר קו הגבול בין האזור הכפרי לבין האזור העירוני על פי תמ"מ 21/3. השנייה, האם המתחם נכלל במסגרת מרקם עירוני או מרקם כפרי על פי תמ"א 35. החלטת וועדת תכנון, ככל החלטה מנהלית, צריכה להתבסס על נתונים הרלבנטיים הנדרשים לצורך קבלת ההחלטה. יפים לעניין זה דבריו של כב' הנשיא א' ברק בבג"ץ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה, פ"ד נא (4) 1 (1997) באמרו (בעמ' 69): "הלכה פסוקה היא, כי החלטה שלטונית חייבת להתבסס על תשתית עובדתית. לשם כך על הרשות השלטונית לאסוף את הנתונים הרלבנטיים. עליה לבדוק נתונים אלה בהקפדה". וכן דבריו של כב' הנשיא מ' שמגר בבג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז (3) 2, 48: "תהליך קבלת ההחלטה על-ידי מי שהוקנתה לו סמכות על-פי חוק מן הראוי שיהיה מורכב... ממספר שלבים חיוניים, אשר הם הביטוי המוחשי להפעלת הסמכות המשפטית... ואלו הם: איסוף וסיכום הנתונים (לרבות חוות הדעת המקצועיות הנוגדות, אם ישנן כאלה), בדיקת המשמעות של הנתונים (דבר הכולל במקרה של תיזות חלופות גם את בדיקת מעלותיהן ומגרעותיהן של התיזות הנוגדות), ולבסוף, סיכום ההחלטה המנומקת. תהליך כגון זה מבטיח, כי כל השיקולים הענייניים יובאו בחשבון, כי תיעשה בחינה הוגנת של כל טענה, וכי תגובש החלטה, אותה ניתן יהיה להעביר בשבט הביקורת המשפטית והציבורית". כאמור לעיל, שתי עמדות לעניין סוגית קו הגבול הוצגו לפני הוועדה; הראשונה, עמדת וועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית, לפיה קו הגבול עובר בשטחה של התכנית והוא מחלק את התכנית למבנה דרומי, המצוי כולו באזור המיועד לפיתוח עירוני, ולמבנה צפוני, המצוי כולו באזור המיועד לפיתוח כפרי. השנייה, עמדת העותרת והמועצה האזורית גזר, לפיה חלקו הארי של המבנה הצפוני מצוי באזור לפיתוח עירוני ולכל היותר, רק שולי המבנה מצויים במתחם כפרי. ברם, בענייננו הסבירה וועדת המשנה באריכות, כי ניסיונם של הצדדים לייחס לתמ"מ רמת דיוק המאפשרת לאתר במדויק את קו הגבול בין האזור המיועד לפיתוח כפרי לזה המיועד לפיתוח עירוני ולקבוע את מיקומו המדויק ביחס לתכנית אינו ראוי ולכן אינו רלבנטי לדיון. זאת, משום שתשריט תמ"מ 21/3 הוכן בקנה מידה של 1:50,000, בדומה לתשריטי תכניות המתאר המחוזיות הכוללות. לכן, מלכתחילה, התשריט אינו מאפשר לקבוע באופן חד משמעי את נקודת המעבר בין האזורים והוא הסיבה שמלכתחילה נקבע סעיף 10.1 לתמ"מ, המתייחס לסטייה מרמת דיוק. משכך, קבעה וועדת המשנה לעררים, כי די בהסכמה כי קו הגבול עובר בתוך התכנית ואין צורך להידרש למיקומו המדויק מבחינה "גרפית". נוכח האמור, פנתה הוועדה להתייחס למאפייני השטח והתאמתו לכל אחד משני הייעודים (ראו סעיפים 19-23 להחלטה). באשר לתמ"א 35 הבהירה הוועדה, כי ישנה חשיבות להתייחסותה לשטח התכנית בקביעת המדיניות הראויה לגביו. הוועדה ציינה, כי בתגובותיהם הצדדים שמו את הדגש על כך שהתכנית מצויה בתוככי המרקם העירוני, כמוגדר על פי תמ"א 35 ומשכך טענו כי יש לאשר את התכנית. אולם, הצדדים לא התייחסו למעמדו הספציפי של היישוב כפר ביל"ו כיישוב כפרי וגם לא למטרות תמ"א 35 במובנן הרחב (ראו סעיף 24 להחלטה). 9. הפלייה העותרת טוענת להפלייתה אל מול המשיבה 3 המפעילה את המתחם הסמוך הידוע בכינוי "בילו סנטר" וכן להפלייתה אל מול החלטתה של הוועדה המחוזית ביחס לתכנית רח/2114 א. ברם, התכנית שבמסגרתה אושרו שטחי מסחר בתכנית "בילו"ו סנטר" אושרה בשנת 2002, בטרם קיבלה תמ"א 35 תוקף ואילו תכנית רח/2114 א עניינה בתכנית להקמת שכונת מגורים ברחובות ומכאן שאין המדובר בהפליה "בין שווים". מכל מקום, גם אם אכן הופשרו בעבר קרקעות באופן שאינו עומד בקנה אחד עם המדיניות המוצהרת כיום על ידי רשויות התכנון וגם אם אכן היה בפעולות אלה משום הפליה כלפי העותרת, הרי שאין בכך כדי להקים לעותרת זכות שגם כלפיה ינהגו באותו אופן שנהגו בעבר עם אחרים. הרשות רשאית לשנות מדיניותה, ולאדם אין זכות שמדיניות בה נקטה הרשות בעבר תמשיך להתקיים (ראו: בג"צ 3933/99 קיבוץ שדה נחום נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נו(6) 25, 61 (2002); בג"צ 9402/03 יוסף בוכניק נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, ניתן ביום 18.3.07 (להלן: "עניין בוכניק")). 10. הזכות לקניין וחופש העיסוק העותרת טוענת לפגיעה קשה בזכויות הקניין וחופש העיסוק. גם בטענה זו של העותרת אין ממש. העותרת רכשה קרקע בייעוד מסוים. אין לה זכות קנויה לשנות את ייעוד המקרקעין, בוודאי לא באופן ובתוכנית המוצעת על ידה. על כן, סירובה של הוועדה לאשר את התוכנית כפי שהוגשה, לא מהווה פגיעה בזכות הקניין. אותם דברים יפים גם לעניין חופש העיסוק. קבלת טענתה של העותרת לעניין זה הייתה כובלת את שיקול דעת רשויות התכנון בכל מקרה של בקשה לשינוי ייעוד על-פי המצב הקיים בשטח. תפקידן של רשויות התכנון הוא לשקול האם המצב הקיים ראוי, ולאשר תכניות בהתאם. במקרה זה ועדת המשנה מצאה כי המצב הקיים אינו המצב הראוי, וכי קידום מטרות התמ"א מחייבים שינוי המצב הקיים. אין בכך פגיעה בזכויות היסוד של העותרת. 11. חוסר סבירות העותרת טוענת, כי קבלת ההחלטה לגופה חורגת ממתחם הסבירות, משום שוועדת הערר קיבלה את החלטתה בהתעלם מן המצב התכנוני הקיים בפועל, קרי תמ"מ 21/3 ותמ"א 35 ומשום שהתכנית מנוגדת לחוות דעתו של פרופ' עזרא סדן, אשר הינו יועץ כלכלי של מנהל התכנון. לשיטתה של העותרת, חוסר הסבירות מתעצם בענייננו, בשים לב להתמשכות ההליכים שנים כה רבות. א. המצב התכנוני הקיים בפועל כאמור לעיל, וועדת המשנה קבעה, כי מהוראותיה של תמ"א 35 נלמד בבירור כי ייעוד המתחם, ולו בחלקו, לפיתוח כפרי בתמ"מ 21/3, אינו עולה בקנה אחד עם אישור התכנית, שלא על דרך בחינה כוללת. אכן, פרשנותה זו של הוועדה סותמת את הגולל על הליכי תכנון רבי שנים, לאחר שהעותרת כבר החלה לראות לנגד עיניה את האור שבקצה הליכי התכנון. אולם, איני מוצאת את הפרשנות שניתנה על ידי הוועדה להוראותיה של תמ"א 35 כבלתי סבירה. מבחן הסבירות משמעו שקילת כל השיקולים הרלוונטיים תוך איזון ראוי בין הערכים והעקרונות הנאבקים על הבכורה ומתן משקל יחסי לכל אחד מהם, בהתאם למטרות ולתכליות שהם נועדו לקדם (ראו בג"צ 935/89 גנור נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מד(2) 485, 513 (1990); בג"צ 10466/08 אלחייני נ' מפקד כוחות צה"ל ביו"ש האלוף גדי שמני, ניתן ביום 19.1.09). על השיקולים שעל מוסד תכנוני לשקול בבואו לקבל החלטה בעניין תכנית מתאר, עמדה בהרחבה כבוד השופטת א' פרוקצ'יה בעע"מ 2528/02 ועדת ערר מחוזית - מחוז המרכז נ' פז חברת נפט בע"מ, ניתן ביום 18.6.2008: "תכליתו העיקרית של התכנון במדינה מודרנית היא לקבוע את המדיניות הראויה להתפתחות הפיזית של מרחבי השטח בתחומה בהווה ובעתיד, תוך ראייה רחבה של צרכי הפרט והחברה לטווח קצר ורחוק כאחד. במסגרת מדיניות זו, קובע התכנון המרחבי את ייעוד שטחי הקרקע במדינה, בשים לב לצרכי הציבור בכל היבטי החיים, ובין היתר, בהיבטי הכלכלה, התעסוקה, התרבות, הרווחה, הביטחון והבטיחות. אחת ממטרות מדיניות התכנון הכוללת, שמה לה למטרה לאזן בין ייעודי שטחים למטרות בנייה, תעשייה ומסחר כמנוף לקידמה חברתית בתחום הכלכלה, התעסוקה, והפיתוח הטכנולוגי, לבין הותרת שטחים פתוחים לחקלאות, לשימור נוף וטבע, והגנה על איכות הסביבה, שנועדו לשמר את רווחת האדם, את בריאותו ואת איכות חייו. הציר סביבו נעה מדיניות התכנון הכוללת הוא ציר האיזון בין צורכי הפרט והכלל בפיתוח המרחבי לצורך מגורים, דאגה לאמצעי קיום, והתפתחות אורבנית ותעשייתית, לבין הצורך בשימור ערכי טבע לרווחתו של האדם והגנה על איכות חייו. תכנון עיר הוא נושא מורכב שהשלכותיו רבות ומגוונות. יש לו משקל מכריע בקביעת איכות החיים של האדם ויש לו השפעה גדולה על אורחות חייו. הוא גורם מעצב בדמותה הכללית של החברה, ובאופי חייו של הפרט." מסקירת התכניות השונות, כפי שנעשה על ידי וועדת המשנה לעררים, ניכר, כי השיקול שעמד בבסיס ההחלטה שלא להתיר את שינוי הייעוד במתחם היה השיקול של שמירה על צביונו הכפרי של מושב כפר ביל"ו, לצד חיזוק מרכזי הערים והפחתת הצורך בשימוש בכלי רכב פרטיים. שיקולים אלו הינם שיקולים תכנוניים לגיטימיים, ואף מתחייבים מתוכנית המתאר הארצית. יש לזכור, כי תכנית המתאר הארצית משקפת את מדיניות התכנון של ממשלת ישראל וככזו נמצאת בראש ההירארכיה של התכניות. כפי שניתן ללמוד מלשון התכנית ומשמה: "תכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור", אחד מאדניה המרכזיים של התכנית הוא השמירה על אזורים מסוימים כבעלי צביון כפרי (על אי התערבות בתי המשפט בשיקול התכנוני של שמירה על "ריאות ירוקות" ראו: עניין בוכניק; עניין איגנר). אכן, דרך ראויה וסבירה להקים אזור מסחרי בשטח שייעודו, לפחות בחלקו, הנו כפרי ואשר מצוי בסמיכות לכפר ביל"ו, שעל צביונו הכפרי מבקשת תמ"א 35 לשמור, הינה באמצעות תוכנית כוללת ומסודרת, המביאה בחשבון את מגוון השיקולים והנתונים הדרושים לעניין, לרבות שיקולים תחבורתיים, סביבתיים, צרכי האוכלוסיות השונות באזור ומחוצה לו ומאגר משאבי הקרקע העומד לרשות האוכלוסייה. החלטה כאמור מצויה בתוך מתחם הסבירות ולכן אין מקום להתערב בה. אמנם, בהחלט יתכן כי גם האפשרות שבחרה הוועדה המחוזית, אשר נדחתה על ידי וועדת המשנה להתנגדויות של המועצה הארצית, לאשר את התכנית רק ביחס למגרש הדרומי הינה אפשרות תכנונית סבירה. לא אחת לפני הרשות המחליטה יהיו מספר אפשרויות סבירות, אולם, בית המשפט אינו בוחן ואינו אמור להכריע בין אפשרויות תכנוניות שונות; עניין זה מסור כל כולו לשיקול דעתן של רשויות התכנון ומשנתקבלה ההחלטה כפי שנתקבלה, אין מקום להתערב בה. ב. חוות דעתו של פרופ' עזרא סדן העותרת טוענת, כי בהחלטתה התעלמה הוועדה ממסקנת פרופ' עזרא סדן, שהינו יועץ כלכלי של מנהל התכנון, אשר קבע במהלך ישיבת וועדת ההיגוי מיום 13.2.07, כדלהלן: "המסקנה מן הדו"ח כי שטחי המסחר שבאזור מבוקשים וכי אין עודף שטחי מסחר. הביקוש לשטחי מסחר צומח מהשטח. סגירתו תביא לפתיחת מקום דומה באתר אחר." ברם, בהחלטתה, התייחסה הוועדה מפורשות לחוות דעתו של פרופ' עזרא סדן, כדלהלן: "..העוררת מרחיבה דברים על דו"ח סדן ועל כך שנקבע בו מפורשות, כי אין עודפים של שטח מסחר. המשיבה 2 אף מדגישה את דברי עורך הדו"ח, כי דחיית התכנית תוליד הקמתו של שטח מסחרי במקום אחר. איננו מקבלים טיעון זה. "צורך" אינו קובע מהו המיקום הראוי של שטח מסחרי, אלא מדיניות תכנון כוללת ש"הצורך" הוא אחד מהיבטיה. לו אמרנו, כי "הצורך" הוא חזות הכל, כי אז יכולנו להותיר לכוחות השוק למקם את השימושים השונים ולא היה צורך בהליכי תכנון. התכנון נדרש דווקא במקום שבו קיימים צרכים כאלה או אחרים, שאותם יש לאזן עם עקרונות אחרים, לאו דווקא כלכליים" (ראו סעיף 26 להחלטה). הנה כי כן, חוות דעתו של פרופ' סדן עמדה לנגד עיני הוועדה, אולם הוועדה מצאה כי המדובר בשיקול אחד מתוך מכלול שיקולים שיש להביא בחשבון, בהם השיקול של שמירה על צביונו הכפרי של הישוב כפר ביל"ו. מכל מקום, אין בקיומה של חוות דעת נוגדת כדי להביא, בכל מקרה, לשינוי בהחלטת מוסדות התכנון, ובלבד שהייתה לנגד עיניהם עובר לקבלת ההחלטה. עמד על כך כב' המשנה לנשיאה, השופט א' ריבלין בבג"ץ 4776/03 מלון רג'נסי ירושלים בע"מ נ' שר הפנים (ניתן ביום 9.5.05), בפסקה 13 לפסק דינו: "המשיבים - שעומדת להם חזקת הכשרות - פרסו בפנינו שורה של שיקולים תפעוליים, תכנוניים, עירוניים וחברתיים, שהם עמדו בבסיס ההחלטה של הרשויות המוסמכות. אי-קבלת עמדתם של המתנגדים לתכנית, לרבות משרד התיירות וגורמים נוספים, היא עצמה אינה מוכננת פגם של חוסר תום לב... השאלה האמיתית היא איפוא האם באיזון בין השיקולים הרלבנטיים נפל פגם של חסור סבירות קיצוני". כאמור, במקרה שלפניי חוות הדעת היתה לנגד עיני הוועדה והבהרת הוועדה באשר לחוות הדעת סבירה. 12. תחולתה של מדיניות לבסוף, העותרת טוענת, כי תחולתה של מדיניות, ככל שקיימת כזו, אינה יכולה להיות מוחלת רטרואקטיבית על תכנית העותרת. גם טענה זו יש לדחות. למעשה, אין מדובר בשינוי רטרואקטיבי אלא בכניסה לתוקף של תכנית מתאר ארצית. הליכי תכנון ובניה הינם הליכים ממושכים וארוכים, אשר סופם אינו וודאי. תוך כדי הליכים אלו, עשויות תוכניות מתאר בעלות מדרג גבוה יותר להשתנות ולמנוע את אישורן של תכניות בעלות מדרג נמוך יותר, לאחר שנים של הליכי תכנון. אולם, עם כל הקושי, עלינו לזכור כי מטרת הליכי התכנון והבנייה הינה חלוקה יעילה וצודקת, ככל הניתן, של משאביה הקרקעיים המצומצמים של מדינת ישראל בין אזרחיה ותושביה של מדינת ישראל כיום ובין אלו לבין הדורות הבאים. משכך, הרשות רשאית לשנות את מדיניותה, ולאדם אין זכות שמדיניות בה נקטה הרשות בעבר תמשיך להתקיים. 13. סיכום המדובר בענייננו בהחלטה של וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית, אשר ביססה את החלטתה על שיקולים תכנוניים מקצועיים ואין מקום להתערב בה. אשר על כן, העתירה נדחית. העותרת תשלם למשיבות 1-2 (וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית והוועדה המחוזית) הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך 15,000 ₪. למשיב 4 (מושב כפר ביל"ו) תשלם העותרת הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך 15,000 ₪ . שני הסכומים יישאו הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד התשלום המלא בפועל. בניהתכנית שינוייםשינוי ייעוד במקרקעין