קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא הלוואה לרכישת כיסא גלגלים בביטוח לאומי: השופטת סיגל דוידוב-מוטולה בפנינו שלושה ערעורים, אשר נדונו במאוחד, ומעלים שאלה משפטית משותפת - האם יש אפשרות לאשר, מכוח הסכם הניידות, מתן הלוואה לצורך רכישת כיסא נשלף, למוגבל בניידות שאין לו רישיון נהיגה תקף. התשתית העובדתית עב"ל 37271-04-10המשיבה בעב"ל 37271-04-10, גב' דועא עומר, ילידת שנת 1991 (להלן בתת פרק זה - המשיבה), סובלת משיתוק מוחין מלידה ומרותקת לכיסא גלגלים. המשיבה הוכרה על ידי המוסד לביטוח לאומי (להלן: המוסד) כמוגבלת בניידות מכוח הסכם הניידות. ועדה לגודל רכב קבעה לגבי המשיבה, ביום 28.2.08, כי "הדרך הנוחה והבטוחה ביותר להסעתה הינה ברכב מסחרי לא"מ (אביזרים מיוחדים - ס.ד.מ) אליו תוכנס עם כסה"ג (כיסא הגלגלים - ס.ד.מ) שברשותה, אך מאחר והמשפחה ציינו כי לא מעוניינים ברכב מסחרי עם מעלית וחתמו על טופס הצהרה לאישור מושב נשלף, הוועדה נענית לבקשתם וממליצה על רכב מסוג קאיה קרניבל... עם מושב נשלף... לציין שהמושב הנשלף ישמש את המוגבלת גם ככס"ג לכל דבר". המוסד השיג על החלטתה האמורה של הוועדה לגודל רכב. ועדת ההשגה, בישיבתה מיום 20.7.08, קבעה כי הינה "דוחה את השגת המל"ל ומשאירה על כנה את המלצת הוועדה לגודל רכב מיום 28.2.08 שבה הומלץ על רכב מסוג קאיה קרניבל עם מושב נשלף שהינה הדרך הנכונה והבטוחה להסעתו של הנ"ל". גם לאחר החלטתה של ועדת ההשגה, סירב המוסד לממן למשיבה רכישתו של כיסא נשלף, ולכן הוגשה מטעמה תביעה לבית הדין האזורי בחיפה (בל' 12578-04-09; סגנית הנשיא איטה קציר). בית הדין קיבל את התביעה, בקבעו כי "אין כל הצדקה להתנגדות המל"ל שלא לאשר למערערת מושב נשלף כבקשתה כי אלה הן החלטות של 2 הוועדות בצורה חד משמעית וברורה". המוסד חויב לפיכך להעביר למשיבה את הכספים להם היא זכאית מכוח הסכם הניידות, וכן בהוצאות בסך של 2,000 ש"ח. עב"ל 29594-05-10 המשיבה בעב"ל 29594-05-10, ג.א (קטינה), ילידת שנת 1997, סובלת משיתוק מוחין מאז לידתה והוכרה על ידי המוסד כמוגבלת בניידות מכוח הסכם הניידות (להלן בתת פרק זה - המשיבה). ועדה לגודל רכב קבעה לגבי המשיבה, ביום 18.11.08, כי "הדרך הנוחה והבטוחה ביותר להסעתה הינה ברכב מסחרי לא"מ אליו תוכנס עם כסה"ג שברשותה באמצעות מעלית". בהתאם, הומלץ רכב מסוג "טרנספורטר" עם רשימת אביזרים מצורפת. המשיבה הגישה השגה על החלטה זו, וועדת ההשגה - בראשותו של מנהל המכון הרפואי לבטיחות בדרכים פרופ' יוסף ריבק - קיבלה את השגתה באופן חלקי. להלן לשון ההחלטה, מיום 22.3.09: "הנ"ל משתמשת בכיסא נשלף באישור הוועדה הקודמת למעלה מ - 5 שנים, לדבריהם הכיסא משמש לרוב פעולותיה ככיסא נוח ומרכזי. הוועדה סבורה כי ההרכב שהרכב המומלץ עם הכיסא הנשלף הוא הזול ביותר מבין הרכבים המתאימים. הוועדה ממליצה על רכב מסוג מזדה 5... עם מושב נשלף. לציין כי המוגבלת תשב בסמוך לנהג שיאפשר לחסוך מלווה, ולאפשר לה לנסוע בנוכחות האם". המוסד סירב ליישם את החלטת ועדת ההשגה, מהטעם שהוועדה הסתמכה על דברי המשפחה ולא נימקה את קביעתה. לאור זאת, הגישה המשיבה תביעה לבית הדין האזורי בבאר שבע (בל' 2893/09; הנשיא מיכאל שפיצר), אשר קיבל את התביעה וקבע כדלקמן: הסכם הניידות מסדיר את דרך קביעת האביזרים המיוחדים שיש להתקין ברכב של מוגבל בניידות, והסמיך את המכון לקבוע את צרכיו של המוגבל בניידות לצורך כך. המוסד כפוף לפיכך להחלטת הוועדה; לו סברו הצדדים להסכם כי המוסד הוא המומחה בעניין - "חזקה עליהם שהיו ממנים אותו או מי מטעמו לקביעת האביזרים הדרושים". אין רלוונטיות לסעיף 21 ה' להסכם הניידות, שכן הזכאות לכיסא נשלף נוצרה במסגרת החלטת ועדת ההשגה, שנומקה כדבעי. לכך ניתן להוסיף, כי ההנחיות הכלולות בסעיף 9 להסכם קובעות כי על הוועדה לבחור באלטרנטיבה הזולה ביותר מבחינת הקופה הציבורית, ואין חולק שעלותה של מעלית גבוהה בהרבה מזו של כיסא נשלף. ככל שסבר המוסד, על אף הנמקות הוועדה, שאין לאשר את הכיסא - אמור היה לפנות הוא עצמו לבית הדין בתביעה, כפי שנאלצה המשיבה לעשות, ולא לעשות דין לעצמו. תביעתה של המשיבה התקבלה לפיכך, והמוסד חויב בהוצאותיה בסך של 1,500 ש"ח. עב"ל 18559-07-10המערער בעב"ל 18559-07-10, מר ארנון צברי, יליד שנת 1974, נפגע באורח אנוש במפולת חול בהיותו בן 7 ומאז סובל מפיגור פסיכומוטורי קשה ומרותק לכיסא גלגלים (להלן בתת פרק זה - המערער). המערער הוכר כמוגבל בניידות בהתאם להוראותיו של הסכם הניידות. ועדה לגודל רכב קבעה בעניינו של המערער, ביום 19.10.06, כי "הדרך הנוחה והבטוחה להסיעו הינה שהוא ישוב בכסה"ג שברשותו עם תמיכות". המערער לא פנה לוועדת השגה אלא למחלקה לפניות הציבור של המוסד, אשר השיבה כי "כיום, אביזר זה אינו מאושר על ידי המכון הרפואי". לאור זאת, הגיש המערער תביעה לבית הדין האזורי בירושלים (בל' 11055/07; השופט אייל אברהמי). במסגרת בירור התביעה, ונוכח הטענה כי המוסד הורה למכון שלא לאשר כיסאות נשלפים, ביקש בית הדין האזורי את התייחסותו של מנכ"ל המוסד דאז. הלה הבהיר, בהודעה מיום 4.11.07, כי "המוסד לביטוח לאומי מנוע מלהתערב בהחלטות המכון... אם המכון יאשר למוגבל בניידות רכב עם כיסא נשלף ויציין בגוף הפרוטוקול שהוא רואה בכיסא זה ככיסא גלגלים, המוסד ישלם הטבות בכפוף להחלטת המכון, כאמור בהוראות סעיף 9 להסכם הניידות". בהתאם, ניתן פסק דין ביום 19.11.07, המורה על השבת עניינו של המערער למכון, לצורך קביעת הזכאות לכיסא נשלף. ועדת השגה, שהתכנסה בעקבות פסק הדין, קבעה ביום 5.2.08 כי "מאחר והמשפחה מבקשת להמליץ על מושב נשלף... ולאור העובדה כי חתמה האם... על טופס ההצהרה... סבורה הוועדה כי יש עילה רפואית לאשר את בקשתם ולקבל את ההשגה ולהמליץ על המושב הנשלף". בטופס ההצהרה המוזכר בהחלטה, אשר נחתם על ידי אמו של המערער לבקשת הוועדה, נרשם בין היתר, כי "הוסבר לי באורח מקיף ואחראי ע"י חברי הוועדה שכיסא נשלף מהווה ככיסא גלגלים סטנדרטי לכל עניין ודבר ועלי להתייחס לכך בהתאם" (להלן - ההצהרה). על אף החלטתה של ועדת ההשגה, הודיע המוסד כי אין בכוונתו לאשר את מימון הכיסא הנשלף - והמערער נדרש להגיש תביעה נוספת לבית הדין האזורי בירושלים (בל' 11091/08; השופטת אורנית אגסי ונציגי הציבור מר אליהו מחלב ומר שמואל קליינר). במסגרת ההליכים המקדמיים בתביעתו הנוספת של המערער, הורה בית הדין למכון הרפואי לבטיחות בדרכים לכנס בתוך 30 יום ועדה מטעמו, ולקבוע האם כיסא נשלף הינו "כיסא גלגלים" (החלטה מיום 25.9.08). תשובת המכון באמצעות מנהלו פרופ' ריבק, מיום 23.10.08, הייתה כדלקמן: "כיסא טרני (נשלף) הינו כיסא גלגלים לכל דבר ועניין. יש מספר סוגים של כיסאות גלגלים מידניים ועד ממונעים, מתקפלים בצורה זו או אחרת או מופרדים לכיסא ובסיס. הוועדה לגודל רכב אמורה לקבוע את הרכב המתאים והזול ביותר לנבדק. אם ההרכב של רכב פרטי וכיסא נשלף הינו המתאים וזול משמעותית מרכב מסחרי עם מעלית ובמיוחד כאשר הנכה כבר משתמש בכיסא נשלף שנים קודם לכן, אין סיבה לא לאשר הרכב כזה". 16. במקביל, מינה המשנה למנכ"ל משרד הבריאות - שהמכון פועל במסגרתו - ועדה מקצועית לקביעת שימוש בכיסא נשלף, מטעם היחידה הארצית למכשירי שיקום וניידות במשרד הבריאות, בהשתתפות רופאים מומחי שיקום, פיזיותרפיסטים ומרפאים בעיסוק (להלן - הוועדה המקצועית). הוועדה המקצועית התבקשה להשיב על השאלה "האם כיסא נשלף "טרני" יכול להוות פתרון קבע לצרכים היום-יומיים של הנכה ככיסא גלגלים יחיד". הוועדה המקצועית התכנסה ביום 24.12.08, והחליטה כדלקמן: "מדובר במתקן הכולל מושב ובסיס עם גלגלים (ממונע או ידני) המאפשר הגעת הנכה לרכב והכנסתו לרכב בלי לבצע "העברה" מכיסא גלגלים לכיסא הרכב... הנכה מובא לרכב בכיסא הטרני, ומוצב עם הגב לרכב. פותחים את דלת הרכב במקום בו מותקן המכשיר, מפעילים אותו... ואז יוצא מהרכב מזלג שתופס את הכיסא עם הגב לכיוון הרכב. כעת על המלווה של הנכה להפריד ולהוריד את הבסיס והגלגלים מן הכיסא, והמזלג מכניס את הכיסא עם הנכה לתוך הרכב (למושב שליד הנהג או מאחורי הנהג). המלווה צריך לשים את הבסיס עם הגלגלים בתא המטען... מדובר רק בנכה שיש לו מלווה, ולמלווה חייב להיות מספיק כוח להרים את הגלגלים (12 ק"ג). בשל מגבלות גובה - כיסא כזה נועד לרכב פרטי ולא לרכב מסחרי (ואן)... כיסא טרני יכול להיות אמצעי טוב ובטיחותי לצורך העברה לרכב ולנסיעה ברכב. יחד עם זאת הוא אינו מתאים למרבית הנכים לישיבה ממושכת (למעלה משעתיים - שלוש). זאת מאחר וקיים קושי בביצוע התאמות מיוחדות (כגון אינסרטים) למשתמש, הכיסא כבד ומסורבל ולא נוח להנעה על ידי המלווה בנסיעה ממושכת ובמשטחים לא חלקים... סיכום והמלצות: יש קונצנזוס בוועדה שמתקן כגון "טרני" אינו מתאים להיות תחליף קבוע לכיסא גלגלים יחיד של נכה, כיוון שאינו נותן פתרון קבוע ועקבי לצרכים היומיומיים של נכים, ובעיקר לצורך בכיסא מותאם אישית... יחד עם זאת, ומעבר לשאלה שהתבקשה להשיב עליה, הוועדה סבורה שמתקן "טרני" או מתקן דומה - מהווה אמצעי טוב (אם כי לא יחידי) להכניס לרכב נכה שאינו מסוגל לבצע העברות (ובתנאי שיש לו מלווה המסוגל לבצע את הפעולות הנדרשות). כמו כן לא ניתן לשלול שלנכים מסוימים נוח להשתמש מדי פעם במתקן "טרני" במקום כיסא גלגלים ליציאות קצרות למרות שיש להם גם כיסא אחר עיקרי מותאם אישית. הוועדה סבורה שיש מקום לאפשר ל"וועדה לגודל רכב" להתאים את הפתרון הנכון לנכה, בכל מקרה ולגופו ובהתאם לטכנולוגיות המתפתחות. הוועדה מודעת לכך שייתכן ולשם כך נדרשים תיקונים בהסכם הניידות ומקווה שהמוסד לביטוח לאומי יראה לנכון להוסיף ולדון בנושאים אלה". 17. בית הדין האזורי, על בסיס קביעתה של הוועדה המקצועית, קבע כי כיסא נשלף אינו "כיסא גלגלים כמשמעותו בפעילות יום יומית של המוגבל" שכן הינו "כבד מכיסא גלגלים רגיל וקשה לניידו ולעיתים לא ניתן לעשות בו שימוש בתנאים פיזיים שונים בשל משקלו וחוסר גמישותו". לאור זאת, אישר את החלטת המוסד בעניינו של מר צברי וקבע כי אינו זכאי למימונו של הכיסא הנשלף. טענות הצדדים 18. המוסד טוען כי הינו מחויב לפעול לפי הוראות הסכם הניידות ואינו רשאי לחרוג ממנו. המוסד מפנה לסעיף 21 ה' להסכם, הקובע כי הלוואה לאביזרים מיוחדים תינתן רק בנוגע לאביזרים המותקנים ב"רכב לאביזרים מיוחדים", אשר מוגדר בסעיף 2 להסכם כרכב "שניתן להיכנס לתוכו בישיבה בכסא גלגלים". לאור זאת, אין אפשרות לאשר מכוח סעיף זה הלוואה למימון כיסא נשלף, אשר מעצם טיבו מיועד לשימוש ברכב רגיל. המוסד מציין כי האפשרות היחידה לאשר כיסא נשלף הינה כאביזר ברכב פרטי מכוח סעיף 21 ח'(א)(1) להסכם הניידות, אך זאת רק בהתייחס למוגבל בניידות שהינו בעל רישיון נהיגה בר תוקף. 19. המוסד מדגיש כי ככל שהכיסא הנשלף יאושר כאביזר ברכב "לאביזרים מיוחדים" תהא לכך השלכה אוטומטית בהעלאת קצבת הניידות לרמה גבוהה יותר, וכן תוקנה אפשרות לקבל הלוואה לרכישת הרכב מכוח ההסכם בדבר מתן הלוואות לרכישת רכב למוגבלים בניידות מיום 14.7.02 (להלן: הסכם קרן ההלוואות). זאת, הגם ש"שיעור הקצבה הגבוה יותר לרכב לאביזרים מיוחדים נקבע לאור העלויות הגבוהות שכרוכות בהחזקתו השוטפת של רכב מסחרי", ושיעור גבוה זה אינו נדרש "שעה שלרשות המוגבל בניידות עומד רכב פרטי שעלות החזקתו נמוכה בהרבה". המוסד הוסיף כי בימים אלה נשקל תיקונו של הסכם הניידות, באופן שניתן יהא לממן אביזר ברכב פרטי גם למי שאינו בעל רישיון נהיגה תקף, וככל שהתיקון יאושר ניתן יהא לאשר את מימון הכיסא הנשלף ללא ההשלכות הנלוות. 20. המוסד טוען כי מעצם הדרישה, בסעיף 21 ה' להסכם הניידות, כי רכב "לאביזרים מיוחדים" יהא רכב "שניתן להיכנס לתוכו בישיבה בכיסא גלגלים", ניתן לממן את הכיסא הנשלף רק ככל שייקבע כי הינו "כיסא גלגלים" - ולגישתו אין הדבר כך. המוסד מתבסס בהקשר זה על פרוטוקול הוועדה המקצועית מיום 24.12.08, ומדגיש כי "הכיסא הנשלף כבד יותר מכיסא גלגלים והוא מאפשר ניידות מוגבלת יותר ביחס לכיסא גלגלים רגיל. בנוסף בעוד כיסא גלגלים שמאושר ע"י משרד הבריאות למוגבל בניידות כלשהו מותאם לצרכים המיוחדים שלו, הרי שלמושב נשלף ישנן מידות סטנדרטיות והוא אינו ניתן להתאמה אישית. לאור האמור, מושב נשלף אינו מתאים למרבית הנכים לישיבה ממושכת (מעל לשעתיים - שלוש)". 21. המוסד טוען, לחלופין, כי ככל שייקבע כי הכיסא הנשלף הינו "כיסא גלגלים" כמשמעותו בהסכם הניידות, אזי אינו חייב במימונו שכן רכישת כיסאות גלגלים הינה באחריות משרד הבריאות (בהתאם לנוהלי היחידה הארצית למכשירי שיקום וניידות אשר הוצאו מכוח פריטים ב(1)-(2) ו - (9) לפרק הרביעי שבתוספת השלישית לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד - 1994). המוסד אישר, עם זאת, כי בעבר הכיר בכיסא הנשלף כ"כיסא גלגלים", תוך אימוץ עמדתו של המכון הרפואי לבטיחות בדרכים בקשר לכך - ולכן מימן בעבר, לשלושת המבוטחים שעניינם נדון במסגרת הליך זה, רכישת כיסא נשלף. עם הזמן חל שינוי בעמדתו, בין היתר נוכח ההשלכות התקציביות הנוספות הנובעות מכך, ולכן כאשר ביקשו המבוטחים - לאחר חמש שנים - מימונו של כיסא נשלף חדש, נדחתה בקשתם כמפורט לעיל. 22. המוסד טוען עוד כי תכליתו של הסכם הניידות הינה הענקת הטבות למוגבל בניידות לצורך סיוע בתפקודו היומיומי, כאשר הבקשה לרכישת רכב פרטי עם כיסא נשלף - במקום רכב מסחרי עם מעלית - נובעת בדרך כלל מטעמי נוחות של משפחתו של המוגבל בניידות, ולא מטעמיו שלו. לגישת המוסד, השיקול של צרכי המשפחה אינו שיקול רלוונטי, ולא בכדי לא נכלל במסגרתו של סעיף 9 להסכם הניידות. 23. לסיום טוען המוסד, בהתייחס לפסקי הדין שאישרו את קביעות ועדת ההשגה בעניינן של שתי המשיבות, את הדברים הבאים: הסמכות להחליט, אם מתקיימים התנאים למתן הלוואה לרכישת אביזרים מיוחדים מכוח הסכם הניידות, הוענקה בהסכם לו עצמו ולא לוועדת ההשגה. המוסד מפנה בהקשר זה ללשונו של סעיף 21 ה' להסכם, אשר נפתח במילים "המוסד רשאי... ובתנאי שמתקיימים במוגבל בניידות כל אלה...". עוד מפנה המוסד לסעיף 298 לחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב), התשנ"ה - 1995 (להלן: חוק הביטוח הלאומי), הקובע כי "כל תביעה לגמלה שהוגשה למוסד תתברר בידי עובד המוסד שהסמיכה לכך המנהלה (להלן - פקיד התביעות) והוא יחליט אם תינתן הגמלה ובאיזו מידה תינתן". המוסד סבור שלאור סמכות זו של פקיד התביעות, רשאי היה לקבוע כי הרכב שהומלץ על ידי הוועדה אינו רכב "לאביזרים מיוחדים", וככזה - אינו מאפשר מתן הלוואה לרכישת הכיסא הנשלף. המוסד מציין כי ממילא לא הוסדרה בחוק אפשרות להגיש ערעור על החלטות ועדת ההשגה לבית הדין, ולכן פעל בהתאם לסמכותו כאשר החליט שלא לממן את רכישת הכיסא הנשלף למבוטחים על אף החלטותיה של ועדת ההשגה בעניינם. המוסד טוען עוד כי החלטות ועדת ההשגה בעניינם של המבוטחים אינן מנומקות; סותרות את עצמן; אינן מתייחסות לצרכיהם המיוחדים של המוגבלים בניידות בהתאם לדרישות ההסכם; ואף חורגות מסמכותן נוכח ההתחשבות בבקשת המשפחות. לטענתו, חלק מהמבוטחים הגיעו לישיבת הוועדה לגודל רכב ישובים בכיסא גלגלים רגיל למרות שברשותם כיסא נשלף, והדבר מעיד כי הכיסא הנשלף - בניגוד לדברי בני המשפחות בוועדה - אינו משמש אותם כ"כיסא גלגלים" לכל דבר. 24. המערער והמשיבות (לעיל ולהלן - המבוטחים) מדגישים כי המוסד אישר בעבר, לשלושתם, רכב לאביזרים מיוחדים ובו כיסא נשלף ולכן החלטתו שלא לאשר את המימון בשנית מהווה שינוי בעמדתו, תוך הרעת מצבם, המצדיק הנמקה מיוחדת. המבוטחים טוענים כי הסמכות לקבוע, את סוג הרכב שיאושר למוגבל בניידות לרבות האביזרים המיוחדים המתאימים לו, ניתנה במסגרת סעיף 9 להסכם הניידות למכון הרפואי לבטיחות בדרכים - על שתי ועדותיו - ולו בלבד. גם סעיף 2 להסכם, המגדיר את המונחים "רכב לאביזרים מיוחדים" ו"אביזרים מיוחדים", מבהיר כי הגדרתם כפופה להחלטות המכון מכוח סעיף 9 להסכם, ומכאן שהסכם הניידות מקנה בלעדיות למכון לקבוע את צרכיו המיוחדים של המוגבל בניידות, על כל המשתמע מכך. המוסד אינו רשאי לפיכך, מטעמיו, להתעלם מהחלטות המכון, אלא אמור ליישמן כלשונן. 25. המבוטחים מסבירים כי קיימים שני אביזרים המאפשרים את כניסתו של אדם מרותק לכיסא גלגלים לרכב - מעלית וכיסא נשלף. לגישתם, לכיסא הנשלף - מעבר להיותו זול יותר ממעלית - יתרונות נוספים בהיבטים של בטיחות (ירידה בצד המדרכה ולא לכביש), יציבות, נוחות, איכות חיים (נוכח האפשרות כי הנכה ישב לצד הנהג ולא בחלקו האחורי של הרכב), גמישות במיקום ההתקנה ברכב (כך שאין צורך לצמצם במספר מקומות הישיבה האחרים) והעדר צורך לרכוש רכב מסחרי גדול שהינו יקר יותר ומגושם יותר. המבוטחים מבהירים כי הכיסא הנשלף אינו אמור להחליף את כיסא הגלגלים הקבוע אלא להוות בראש ובראשונה אמצעי להכנסת הנכה לרכב, בדומה למעלית. עצם העובדה כי הינו משמש, בנוסף, ככיסא גלגלים - אינה מצדיקה "להפלותו" לעומת אמצעי ההרמה הנוסף שהינו המעלית. המבוטחים מציינים עוד כי הכיסא הנשלף נבדק, ככיסא גלגלים, על ידי מכון התקנים ואושר על ידו ככזה (המוסד אישר זאת במסגרת סיכומיו בתיק בית הדין האזורי בעניינו של מר צברי). 26. המבוטחים סבורים כי כיסא נשלף עונה להגדרה של "כיסא גלגלים", המהווה חלק מההגדרה של "רכב לאביזרים מיוחדים" בסעיף 2 להסכם הניידות. המבוטחים מדגישים כי הן המכון והן הוועדה המקצועית יצאו מנקודת מוצא כי כיסא נשלף הינו "כיסא גלגלים", כאשר די בכך ואין כל דרישה, לצורך סעיף 21 ה' להסכם, כי יהא זה כיסא הגלגלים היחידי או הקבוע. המבוטחים מוסיפים כי עצם החתמתם על ההצהרה שצוטטה לעיל מלמדת כי גם המוסד מכיר בכך שהכיסא הנשלף הינו "כיסא גלגלים" לכל דבר. הכרעה 27. סעיף 9 לחוק הביטוח הלאומי מסמיך את המוסד לחתום על הסכמים מול המדינה, לצורך הענקת "הטבות סוציאליות שאינן ניתנות לפי חוק זה או לפי חיקוק אחר". בהתאם, נחתם ביום 1.6.77 הסכם בין המוסד לבין ממשלת ישראל, להענקת זכויות והטבות לנכים שהינם מוגבלים בניידות, בהתאם לקריטריונים המפורטים בהסכם (לעיל ולהלן - הסכם הניידות או ההסכם). בין היתר, מקנה ההסכם זכאות לקצבת ניידות; להלוואה עומדת לרכישת רכב; ולהלוואה לצורך רכישת אביזרים מיוחדים. 28. בפסיקה הובהר כי ההטבות המוענקות בהסכם הניידות אינן "בגדר פיצוי המוגבל בשל מצבו הרפואי-הביולוגי, אלא מטרתו לסייע במימון 'תחליף לרגליים' שאינן מתפקדות כראוי, ולהקל על ניידות המוגבל" (עב"ל 1248/00 יהודה יששכר - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע לט 212 (2003); להלן - עניין יששכר; כן ראו בדב"ע נד/01-20 יהודה כץ - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כז 330 (1994); עב"ל 1195/02 ברוך אלרון - המוסד לביטוח לאומי, מיום 1.9.04; עב"ל 779/07 המוסד לביטוח לאומי - עמי נחמיאס, מיום 11.3.09). היינו, הענקת הסיוע מכוח ההסכם נועדה "להקל על פעילותו של ציבור הנכים ולהעניק הזדמנות שווה לנכה להשתלב בחיי העבודה ובחיי היום יום" (עב"ל 1533/02 תקווה איילון - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע מ' 412 (2005); להלן - עניין איילון). פרשנות ההסכם אמורה להיעשות בהתאם לתכלית זו, כאשר "מקום בו האמור בהסכם אינו ברור, יש לפרשו לטובת 'הצד השלישי', קרי "המוגבל בניידות", תוך בחינת אומד דעתם של הצדדים להסכם והפעלת ה"כוח" שניתן למוסד בדרך מקובלת ובתום לב" (שם; כן ראו בדב"ע מה/01-383 יהודה בהירי - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע יז 359 (1986); דב"ע נה/0-27 המוסד לביטוח לאומי - זיכריה רונס, פד"ע כח 196 (1995)). במקביל לכך יש לזכור את ההשלכות התקציביות הנובעות מכך, ולערוך את האיזון המתאים (עניין יששכר; כן ראו בבג"צ 516/86 שהינו נ. בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מד(1) 143 (1989); דב"ע נז/0-59 יהונתן שבדרון - המוסד לביטוח לאומי, מיום 21.11.99). 29. עוד הובהר בהלכה הפסוקה, כי המכון הרפואי לבטיחות בדרכים הינו "גוף מקצועי, אשר הצדדים להסכם הפקידו בידיו את בדיקתם של המוגבלים בניידות" (דב"ע נב/0-84 שמעון הזנפרץ - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כו 301 (1993)), ולכן יש להתערב בהחלטותיו רק ככל שחרגו מהוראות ההסכם המסמיך, ממתחם הסבירות או ניתנו שלא בדרך המקובלת ושלא בתום לב (שם; כן ראו בדב"ע נו/0-33 רויטל לוי מלמד - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע לג 364 (1998); עב"ל 1346/00 שלום בן שלום - המוסד לביטוח לאומי, מיום 24.5.01). 30. סימן ב' לפרק ו' להסכם הניידות קובע את התנאים למתן "הלוואה מיוחדת לרכישה ולהתקנה של אבזרים מיוחדים". סעיף 21 ה'(א) להסכם מגדיר את התנאים למתן הלוואה לצורך רכישת אביזרים, וקובע כדלקמן: "המוסד רשאי לתת למוגבל בניידות המקבל קצבת ניידות לפי הסכם זה... הלוואה לרכישת אבזרים מיוחדים, אם הוא רוכש אבזרים מיוחדים חדשים ומתקין אותם ברכב, ובתנאי שמתקיימים במוגבל בניידות כל אלה: הוועדה הרפואית, או הוועדה הרפואית לעררים, לפי העניין, קבעה שהוא זקוק לכיסא גלגלים ומשתמש בו; הרכב הקובע לגביו הוא רכב לאבזרים מיוחדים; הוא אינו זכאי, לפי חוק או הסדר אחר, לקבל אבזרים מסוג האבזרים המיוחדים או מענק לרכישת אבזרים כאמור ולהתקנתם ברכב... חלפו 5 שנים לפחות מיום שקיבל לאחרונה הלוואה לרכישת אבזרים מיוחדים או סיוע אחר לרכישת אבזרים מיוחדים; במועד הגשת הבקשה להלוואה לרכישת אבזרים מיוחדים, הוא התחייב, בכתב, לרכוש את כל האבזרים המיוחדים ולהתקינם...". 31. "אבזרים מיוחדים" מוגדרים, בסעיף 2 להסכם הניידות, במילים הבאות: "מתקנים ומכשירים המותקנים ברכב לאבזרים מיוחדים, שמתקיימים לגביהם כל אלה: המכון (המכון הרפואי לבטיחות בדרכים - ס.ד.מ) קבע כי הם דרושים למוגבל בניידות, שיש לו צרכים מיוחדים כמשמעותם בסעיף 9, לצורך הנהיגה ובטיחות הנסיעה והשימוש ברכב; רשות הרישוי כהגדרתה בפקודת התעבורה, אישרה, על פי קביעת מכון המתכות הישראלי שליד מוסד הטכניון למחקר ופיתוח או מכון אחר שאישר לכך משרד התחבורה, שהאבזרים המיוחדים במצב תקין והם הותקנו ברכב על פי כל הכללים והתקנים המחייבים". "רכב לאבזרים מיוחדים" מוגדר אף הוא בסעיף 2 להסכם הניידות, כדלקמן: "רכב מיוחד כמשמעותו בסעיף 9, שניתן להיכנס לתוכו בישיבה בכיסא גלגלים או שניתן לנהוג בו תוך ישיבה בכיסא גלגלים כאמור, והוא הרכב הקובע לגבי המוגבל בניידות". 32. הגדרות אלה מובילות אותנו לפיכך לסעיף 9 להסכם הניידות, אשר קובע את הדברים הבאים: "(א)(1) מוגבל בניידות הזכאי להלוואה עומדת, שהמכון קבע לגביו כי מטעמי בריאות או מבחינה גופנית או מפאת הגבלותיו בנהיגה (להלן - צרכים מיוחדים) הוא זקוק לרכב מיוחד, יהיה הרכב הקובע לגביו, לעניין תוספת ג' להסכם זה, הרכב שקבע המכון בתכוף לאמור בפסקה (2). הרכב שיקבע המכון לעניין פסקה (1) יהיה הרכב שמחירו כולל מסים, לרבות המסים החלים על האבזרים, הוא הזול ביותר ממחירי כלי הרכב המתאימים למוגבל בניידות. המכון יקבע את הרכב הקובע לעניין סעיף קטן (א) כדלקמן: רופא ומומחה טכני מטעמו של המכון, יקבעו את הצרכים המיוחדים של המוגבל בניידות וכן את סוג ודגם הרכב, הקיים בישראל, המתאים לצרכים המיוחדים האמורים; הרופא והמומחה הטכני ינמקו בכתב את החלטתם ויפרטו את תכונות סוג ודגם הרכב שקבעו המתאימות לצרכים המיוחדים. (ג) הרואה עצמו נפגע מהחלטת המכון כאמור בסעיף זה רשאי, תוך 60 ימים מיום שנמסרה לו ההודעה על החלטת המכון, להשיג עליה לפני מנהל המכון או לפני מי שמינה לכך..., בכתב שבו יפרט את פרטי השגתו והטעם לה; המנהל ישיב למשיג את החלטתו המנומקת בכתב. (ד) ...". 33. להשלמת התמונה נציין גם את סעיף 21 ח'1 להסכם הניידות, אשר קובע את התנאים להחזר הוצאות לרכישת אביזרים לרכב פרטי, ככל שמתקיימים תנאים שונים הקבועים בסעיף, וביניהם שהמוגבל בניידות הינו "בעל רישיון נהיגה בר תוקף". אין חולק כי שלושת המבוטחים בענייננו אינם בעלי רישיון נהיגה בר תוקף בהתחשב במצבם הקשה, ולכן האפשרות היחידה לאשר להם הלוואה לרכישת אביזר מיוחד הינה מכוח סעיף 21 ה'(א) להסכם. 34. עוד ראוי לציין את סעיף 22(א) להסכם הניידות, הקובע כי "המוסד, בהסתמך על החלטת הוועדה הרפואית או הוועדה הרפואית לעררים או המכון, הכול לפי העניין, יקבע אם קיימת זכאות לפי הסכם זה ואת היקפה ויבצע את התשלום בהתאם לאמור בהסכם זה". סעיף 21 י' להסכם קובע כי המוסד רשאי, לפי שיקול דעתו, לדחות בקשה להלוואה לרכישת אביזרים מיוחדים ככל ש"מתקיים אחד מאלה" - אם המוגבל בניידות רכש את האביזרים המיוחדים בטרם הגיש את הבקשה להלוואה; אם המוגבל בניידות נדרש להחזיר את ההלוואה העומדת שניתנה לרכישת הרכב שבו ביקש להתקין את האביזרים המיוחדים; אם המוגבל בניידות הפר את התחייבויותיו מכוח הסכם הניידות; או אם ברשותו של המוגבל בניידות רכב משותף אשר בו כבר מותקנים אביזרים מיוחדים. 35. כלל הוראותיו הרלוונטיות של הסכם הניידות, כפי שפורטו לעיל, מלמדות כי במסגרת ההסכם נעשתה חלוקת סמכויות ברורה בין שלושה גופים - הוועדה הרפואית, המכון הרפואי לבטיחות בדרכים והמוסד. הוועדה הרפואית, על שתי ערכאותיה, הוסמכה לקבוע את מצבו הגופני-בריאותי של הנכה ולקבוע אם להכיר בו כ"מוגבל בניידות" בהתאם לקריטריונים המפורטים בהסכם; המכון הרפואי לבטיחות בדרכים, על שתי ערכאותיו (ועדה לגודל רכב וועדת השגה), הוסמך לקבוע את הרכב והאביזרים המיוחדים המתאימים למוגבל בניידות, בהתאם לצרכיו הרפואיים-שיקומיים ולקריטריונים המפורטים בהסכם; והמוסד - הוסמך לקבוע אם קיימת זכאות בהתאם להוראות ההסכם ולבצע את התשלומים הנובעים מכך, אך זאת "בהסתמך על החלטת הוועדה הרפואית או הוועדה הרפואית לעררים או המכון, הכול לפי העניין...". המוסד אינו רשאי, לפיכך, לבכר את שיקול דעתו תחת שיקול דעתם של הגורמים המקצועיים, אשר להם ניתנה הסמכות לקבל את ההחלטות הרפואיות/ שיקומיות במסגרת ההסכם. סמכותו מוגבלת ליישום החלטותיהם של הגורמים המקצועיים, ולבדיקה עצמאית של תנאי הזכאות באותם היבטים שאינם רפואיים/ שיקומיים (דוגמת המפורט בסעיף 21 י' להסכם). 36. במסגרת סמכותו המקצועית של המכון הרפואי לבטיחות בדרכים כפי שנקבעה בהסכם, מוטל עליו לקבוע את הרכב המתאים למוגבל בניידות בהתאם לצרכיו, כמו גם את האביזרים המיוחדים אשר נדרש להוסיפם לרכב. הרכב המתאים אמור להיקבע בהתאם לצרכיו הרפואיים-גופניים של המוגבל בניידות, תוך הנמקה בכתב בקשר לכך, וככל שקיימות מספר אפשרויות מתאימות - תוך בחירת האפשרות הזולה ביותר מביניהן. בנוסף יש לאשר כל אביזר מיוחד אשר "דרוש לצורך הנהיגה ובטיחות הנסיעה והשימוש ברכב", בהתאם לשיקול דעתו המקצועי של המכון. 37. בשלושת המקרים הנדונים בהליך שלפנינו, ועדת ההשגה מטעם המכון קבעה באופן ברור וחד משמעי כי הרכב המתאים למבוטחים הינו רכב פרטי (מסוג ספציפי שנקבע על ידה בהחלטה), וכי אליו יש לצרף "אביזר מיוחד" מסוג "כיסא נשלף" - שמטרתו לאפשר את כניסת המוגבל בניידות לרכב וכן את נסיעתו בו בצורה נוחה ובטוחה. המוסד העלה טענות כנגד דרך הפעלת שיקול דעתה של ועדת ההשגה, אך טענות אלו אינן מקובלות עלינו. איננו סבורים כי עצם הלקיחה בחשבון של העדפת המבוטח, או משפחתו, כחלק ממכלול הקריטריונים הנבחנים על ידי הוועדה לצורך התאמת הרכב והאביזרים לצרכיו של המבוטח הספציפי, מהווה חריגה מסמכות הוועדה - כל עוד הוועדה היא שמפעילה את שיקול הדעת המקצועי בקשר לכך. במקרים שלפנינו לקחה הוועדה בחשבון שיקוליה את העובדה, שאינה במחלוקת, כי המבוטחים משתמשים בכיסא הנשלף מזה מספר שנים ומרוצים מהשימוש בו, ולא מצאנו בכך פגם. אף לא מצאנו כל פגם משפטי אחר בהחלטותיה. 38. טענה נוספת של המוסד הינה כי גם אם נניח כי החלטות ועדת ההשגה המאשרות למבוטחים כיסא נשלף ניתנו כדין - לא די בהן כדי לזכות את המבוטחים בקבלת הלוואה למימונו. לגישת המוסד, וכך אכן קובע ההסכם, הזכאות לקבלת הלוואה לרכישתו של אביזר מיוחד קמה רק ככל שהרכב שאושר לאותו מבוטח, ואשר בו מבקשים להתקין את האביזר, הינו רכב "לאביזרים מיוחדים", היינו - לפי ההגדרה בהסכם - רכב "שניתן להיכנס לתוכו בישיבה בכיסא גלגלים". על מנת להקנות למבוטחים זכאות לקבלת הלוואה לצורך רכישתו של הכיסא הנשלף, בהתאם להחלטות ועדת ההשגה, עלינו להגיע לפיכך למסקנה כי הכיסא הנשלף הינו "כיסא גלגלים", לצורך הגדרת "רכב לאבזרים מיוחדים" בסעיף 2 להסכם הניידות. 39. בהסכם הניידות לא מופיעה הגדרה של "כיסא גלגלים", וכך גם בחוק הביטוח הלאומי ובהוראות חוק רלוונטיות אחרות. הוראת הדין היחידה שכללה הגדרה לכך הינה תקנות התעבורה, התשכ"א - 1961, בהן הוגדר "כיסא גלגלים לנכה" כ"כיסא המותקן על גלגלים, המיועד לניידותו של נכה, המונע בכוח חשמלי ומהירותו אינה עולה על 10 קמ"ש". הגדרה זו - שממילא יועדה לצרכי תקנות התעבורה ולתכליתן - בוטלה בשנת 2006 (ראו את פירוט הדברים ב-ת' (י-ם) 9849/06 מדינת ישראל נ. הובר, מיום 6.7.06; למשמעותם של "כיסא גלגלים" מול "קלנועית" בהקשר של חוק הפיצויים לנפגעי תאונות דרכים, התשל"ה - 1975 ראו למשל את ת.א (ת"א) 61077/04 בן ישי נ. אילברג, מיום 27.2.08; ת.א (חיפה) 3644/06 לוי נ. מנשרוב, מיום 19.4.09). קיימות הוראות חוק נוספות בהן קיימת התייחסות ל"כיסא גלגלים", דוגמת הוראות תכנון ובנייה שונות ותקנות להתאמת נגישות מכוח חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח - 1998, אך זאת מבלי שהיה צורך לכלול בהן הגדרה מדויקת (נהפוך הוא - בתקנות הנכים (טיפול רפואי), התשי"ד - 1954 מוגדר המונח "מכשיר תנועה" בעזרת המילים "כיסא על גלגלים"). בהעדר הגדרה בחוק או בהסכם, יש לפרש אם כך את המונח "כיסא גלגלים" בהתאם לתכליתו של סעיף 21 ה' להסכם הניידות, כמו גם תכליתו הכללית של הסכם הניידות, תוך זיקה לכך שמדובר בהטבה סוציאלית. 40. משמעותו היומיומית של המונח "כיסא גלגלים" הינה כיסא המותקן על גלגלים, ומיועד לניידותו של נכה. זו גם הפרשנות המילונית, ולפיה "כיסא גלגלים" הינו "כיסא-עגלה לנכה המשותק ברגליו או בכל גופו" (מילון אבן שושן, 1993; ההגדרה במילון ספיר הינה "כיסא על גלגלים, משמש בעיקר לנכים שאינם מסוגלים ללכת"). הצדדים לא היו חלוקים על כך שקיים מגוון רחב של כיסאות "המותקנים על גלגלים" ונופלים תחת ההגדרה של "כיסא גלגלים" - חלקם ממונעים, חלקם ידניים, חלקם מותאמים אישית, חלקם כוללים אביזרים שונים, חלקם ניתנים לפירוק לחלקים, וכיו"ב. לא נראה שיש מחלוקת ממשית כי גם הכיסא הנשלף הינו "כיסא גלגלים" בהתאם למשמעותו היומיומית של המושג. כפי שעולה מתיאור הוועדה המקצועית - הינו כולל מושב וגלגלים, הניתנים להפרדה, ומיועדים לסייע לנכה בניידותו. לפי צילומים שצורפו לתיק בית הדין - הינו נחזה, בעיניים לא מקצועיות, ככיסא גלגלים לכל דבר. מטרתו המרכזית של הכיסא הנשלף הינה אמנם סיוע לניידותו של הנכה ברכב, אך ניתן להשתמש בו - לפי קביעותיה של הוועדה המקצועית - גם לצורך ניידותו של הנכה מביתו לרכב, מהרכב ליעד, וכן ליציאות קצרות (שאינן עולות על שעתיים-שלוש) ללא קשר לרכב. 41. הכיסא הנשלף אינו "כיסא גלגלים" רק במשמעותו היומיומית, אלא גם במשמעותו המקצועית של המונח. כך עולה מהבהרתו החד-משמעית של הגוף המקצועי אשר הוסמך לקבוע זאת במסגרת הסכם הניידות - מנהל המכון הרפואי לבטיחות בדרכים, פרופ' ריבק (בהודעתו מיום 23.10.08 אשר צוטטה לעיל, לפיה הכיסא הנשלף הינו "כיסא גלגלים לכל דבר ועניין"). גם הוועדה המקצועית, אשר מונתה מטעם משרד הבריאות, לא קבעה כי הכיסא הנשלף אינו "כיסא גלגלים", אלא כי "אינו מתאים להיות תחליף קבוע לכיסא גלגלים יחיד" (ההדגשות אינן במקור). לא בכדי, גם המוסד עצמו ראה בעבר, כמובן מאליו, את הכיסא הנשלף כ"כיסא גלגלים", עד שהחליט על שינוי מדיניותו. 42. המוסד מבקש למעשה, כי ניתן למונח "כיסא גלגלים" בסעיף 2 להסכם הניידות פרשנות מצמצמת, באופן שתכלול רק כיסא גלגלים "הנותן פתרון קבוע ועקבי לצרכיו היומיומיים של הנכה ויכול לשמש ככיסא גלגלים יחיד". פרשנות מצמצמת זו מנוגדת לטעמנו לתכליתו של הסכם הניידות, ולא מצאנו לה הצדקה כלשהי. כאמור לעיל, תכליתו של הסכם הניידות אינה טיפול בצרכיו הרפואיים הכוללים של הנכה, אלא אך ורק סיוע בכל הנוגע לניידותו. סעיף 21 ה' להסכם מתייחס לאביזרים מיוחדים, אשר נועדו להקל על ניידותם ברכב של נכים הזקוקים לכיסא גלגלים, ואשר המכון קבע כי הרכב המתאים להם הינו "רכב לאביזרים מיוחדים", היינו רכב שניתן להיכנס אליו עם כיסא גלגלים. הגדרת "רכב לאביזרים מיוחדים" הינה לפיכך פונקציונאלית - ונועדה לוודא כי מדובר ברכב אשר נכה המרותק לכיסא גלגלים יוכל להיכנס לתוכו, מבלי צורך בהעברתו מכיסא הגלגלים לאחד ממושבי הרכב. אין מחלוקת כי הכיסא הנשלף מסייע להגשמתה של תכלית זו. 43. הפרשנות המצמצמת שמציע המוסד אינה נובעת לפיכך לא מלשונו של הסכם הניידות, וגם לא מתכליתו. למעשה מוטרד המוסד, כפי שהודה במפורש, מההשלכות הכלכליות העקיפות הנובעות מההכרה ב"כיסא נשלף" כ"כיסא גלגלים", בהתייחס להטבות אחרות הכלולות בהסכם ומוענקות למי שיש לו "רכב לאביזרים מיוחדים". אלא, שהשלכות כלכליות עקיפות אלה אינן מצדיקות מתן פרשנות מצמצמת, שאינה עולה בקנה אחד עם תכליתו של הסכם הניידות, ואשר יש בה כדי למנוע ממוגבלים בניידות את הזכות לאביזרים מיוחדים המוענקת להם במסגרת ההסכם. ככל שמנסחי ההסכם היו סבורים כי "רכב לאביזרים מיוחדים" יכול להיות רק רכב מסחרי גדול (כפי שטוען כיום המוסד) - יכולים היו לקבוע זאת במפורש, אך הם בחרו שלא לעשות זאת. נוכח כל האמור לעיל, מכוח סעיף 21 ה'(א) להסכם הניידות, ועל בסיס החלטות המכון הרפואי לבטיחות בדרכים ביחס לכל אחד מהמבוטחים שעניינם נדון בפנינו, שוכנענו כי המבוטחים זכאים לקבלת הלוואה לרכישתו של הכיסא הנשלף אשר אושר להם. 44. סוף דבר - ערעורי המוסד לביטוח לאומי בעב"ל 29594-05-10 ובעב"ל 37271-04-10 - נדחים. ערעורו של מר ארנון צברי בעב"ל 18559-07-10 - מתקבל. על המוסד ליישם את החלטות ועדות ההשגה בעניינם של שלושת המבוטחים, ולהעניק להם הלוואה לרכישת כיסא נשלף בהתאם להוראותיו של סעיף 21ה' (א) להסכם הניידות. כל מקרה אחר יידון על ידי הועדה לגודל רכב, וועדת ההשגה, בהתאם לשיקול דעתן המקצועי ובכפוף לכל האמור בהסכם הניידות. בהתחשב בתוצאה, המוסד יישא בהוצאות המבוטחים בגין ערעור זה בסך של 4,000 ש"ח לכל אחד מהם, לתשלום תוך 30 יום מהיום. הלוואה