תכליתו המרכזית של חוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם העוסק בסוגיית השוואת תנאים עובדי קבלן, הינה "להבטיח את זכויות העובד ורווחתו" ו"למנוע פגיעה חמורה בביטחון הסוציאלי של העובד", בהתחשב במאפייניה הייחודיים של העסקה באמצעות קבלני כוח אדם (בג"צ 450/97 תנופה שירותי כוח אדם ואחזקות בע"מ נ. שר העבודה והרווחה, פ"ד נב(2) 433 (1998)). על הצורך בחקיקת החוק נכתבו, בדברי ההסבר, הדברים הבאים (ה"ח 2380 התשנ"ה 381): "העסקת עובדים באמצעות קבלני כוח אדם הינה תופעה ההולכת ומתרחבת, בעיקר במגזרים שבהם דרושה ניידות גבוהה של עובדים; מאידך, נלוות לתופעה זו מספר השלכות שליליות. לא זו בלבד שהעובדים סובלים מהעדר מקום עבודה קבוע ומסודר, אלא שהם נתונים לעיתים קרובות לניצול על ידי תשלום שכר נמוך והעדר תנאים סוציאליים נאותים... בחוק המוצע התחשבות מלאה והקלות למעסיקים לגבי אותם סוגי עבודות זמניות אשר מעצם טיבן נעשות בידי קבלני כוח אדם, כגון: מילוי מקום של עובד שנעדר זמנית מהעבודה או מילוי משימה חולפת. מאידך מוצעת הגנה רחבה יותר לאותם עובדים המועסקים בידי קבלני כוח אדם בעבודות שונות במקום העבודה ואין למעשה הצדקה עניינית שהן תיעשנה באמצעות קבלני כוח אדם. עקרונות החוק המוצע הם: ... תיקבע השוואה של תנאי העבודה של עובדי קבלן כוח אדם המועסקים במקום עבודה פלוני לתנאי העבודה של יתר העובדים המועסקים על ידי המעביד באותו מקום עבודה. להוראה זו מוצעים מספר סייגים...". אחת הדרכים להגשמת תכליתו של החוק הינה באמצעות סעיף 13, הקובע "השוואת תנאים" בין עובדיו של קבלן כוח האדם לבין עובדי המעסיק בפועל. בנוסחו המקורי קבע סעיף 13(א) השוואת תנאים מסויגת שחלה רק בהתייחס להוראות הסכם קיבוצי, רק בנוגע לעובדי קבלן כוח אדם שהועסקו באותו מקום עבודה "תקופה העולה על שלוש שנים", ותוך סייג מפורש בהתייחס ל"הוראות בכל הנוגע לקביעות בעבודה". נוסח זה הורחב במסגרת תיקון מס' 1 לחוק, משנת 2000 (ס"ח 1748 התש"ס 247), במסגרתו הוסף לחוק גם סעיף 12 א' (לסקירת התיקון ראו את עס"ק 1005/02 הסתדרות העובדים הכללית החדשה - אורטל שירותי כוח אדם בע"מ, פד"ע לט 57 (2003)). בנוסחו הנוכחי, קובע סעיף 13 לחוק את הדברים הבאים: "(א) תנאי העבודה, ובמקום שיש בו הסכם קיבוצי - הוראות ההסכם הקיבוצי, החלים על עובדים במקום העבודה שבו עובדים גם עובדי קבלן כוח אדם, יחולו, לפי העניין, על העובדים של קבלן כוח האדם המועסקים באותו מקום עבודה, בהתאמה, בין היתר, לסוג העבודה ולוותק בעבודה אצל המעסיק בפועל. חלים על העובד של קבלן כוח אדם יותר מהסכם קיבוצי אחד, ינהגו לפי ההוראה שהיא לטובת העובד; לעניין סעיף קטן זה, "הסכם קיבוצי" - לרבות הסכם קיבוצי החל על עובדים מכוח סעיף קטן (א) או הסכם קיבוצי המסדיר את תנאי העבודה אצל קבלן כוח האדם. הוראת סעיף קטן (א) לא תחול לגבי עובד שתנאי עבודתו אצל קבלן כוח האדם מוסדרים בהסכם קיבוצי כללי כמשמעותו בחוק הסכמים קיבוציים, התשי"ז - 1957, ובלבד שהסכם כאמור הורחב בצו הרחבה, וההגדרה "הסכם קיבוצי" שבסעיף 1 לא תחול לעניין זה". המחוקק מצא לפיכך לנכון להרחיב את הוראותיו של סעיף 13 לחוק, באופן ש"השוואת התנאים" תוחל לא רק על הוראות הסכם קיבוצי אלא על כלל "תנאי העבודה", ובאופן שתוחל החל מהיום הראשון של העסקת עובדו של קבלן כוח האדם במקום העבודה. הרקע להרחבה זו הוסבר בדברי ההסבר להצעת התיקון (ה"ח 2879 התש"ס 403), כדלקמן: "מטרת החוק היא הסדרת ההעסקה של עובדים באמצעות קבלני כוח אדם, כהעסקה זמנית. המצב החוקי כיום הוא שלעובדים רבים של קבלן כוח אדם תנאי עבודה מופחתים ביחס לתנאי העבודה של עובדי המעסיק בפועל. במצב זה, צורת ההעסקה באמצעות קבלני כוח האדם משמשת לצרכים שלהם היא לא נועדה, תוך יצירת דור חדש של עובדים בלתי קבועים החשים ניצול וקיפוח". מגמה זו עולה בקנה אחד "עם גישת השוויון ההולכת וצוברת אהדה במדינות רבות ברחבי העולם. כך, למשל, לפי הדירקטיבות של האיחוד האירופי צריך להיות שוויון בתנאים של עובדים המועסקים ישירות ושל עובדים המועסקים במסגרת העסקה משולשת, המבצעים את אותה עבודה, ללא קשר להגדרת יחסי העבודה" (רונית נדיב ויובל פלדמן, היבטים פוזיטיביים ונורמטיביים של שוויון (או אי שוויון) ביחסי העסקה משולשים בישראל, עבודה חברה ומשפט י"ב (2010) 153; להלן - נדיב ופלדמן, תוך הפניה ל - 143Directive 99/70, OJ (L 175) ול - Directive 97/81, OJ (L 149)). סעיף 13 לחוק נועד אם כך להבטיח לעובדי קבלן כוח האדם זכויות שהן מעבר לזכויות המינימום המובטחות בחקיקה, ככל שזכויות כאמור משולמות לעובדי המעסיק בפועל, וזאת לצורך הגשמת מספר תכליות: ראשית, דאגה לרווחת העובדים, מתוך הנחה כי מדובר בקבוצת עובדים מוחלשת (לנתונים הקשורים לכך ראו למשל אצל אמירה גלין, על התיקון לחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם: האם יצא שכרנו בהפסדנו? עבודה חברה ומשפט ח' (2001) 103)); שנית, מניעת אי שוויון חברתי וכלכלי ויצירת מעמדות בין קבוצות עובדים, רק בשל זהות מעסיקם והגם שהינם עובדים זה לצד זה באותו מקום עבודה (דב"ע נז/3-56 צבי שפיר - נתיב ביצוע תעשייתי, פד"ע לב 241, 250 (1999); כן ראו אצל נדיב ופלדמן, לעיל); שלישית, השמטת התמריץ הכלכלי להעסקת עובדים באמצעות קבלני כוח אדם, על מנת לעודד את העסקתם רק לתקופות קצרות ולצורך גמישות ניהולית, ולא כדרך לצמצום עלויות (שרון רבין-מרגליות ויורם מרגליות, עבודה ורווחה: על הקשר בין דפוסי ההעסקה המשתנים לבין זכויות הרווחה של העובדים, עיוני משפט כ"ה (2002) 601, 641). בלשונו של הנשיא (בדימוס) אדלר בפסק הדין הקודם: "תכליתו של סעיף 13(א) לחוק הינה להפוך ללא כדאי מבחינה כלכלית את העסקת עובדים לתקופה ממושכת על ידי קבלני כוח אדם, וזאת על ידי השוואת תנאי העבודה של עובדים באמצעות קבלן כוח אדם לבין תנאי העבודה שנקבעו בהסכם קיבוצי החל על עובדים המועסקים באופן ישיר על ידי מקבל העבודה". כפי שעולה מלשון החוק, השוואת התנאים שקבע המחוקק מתייחסת ל"תנאי עבודה", אשר חלים "על עובדים" (ולא "על כל העובדים") באותו "מקום עבודה" בו מועסק עובדו של קבלן כוח האדם. לשון החוק ממשיכה וקובעת כי יש לבצע את השוואת התנאים "לפי העניין", ו"בהתאמה, בין היתר, לסוג העבודה ולוותק בעבודה אצל המעסיק בפועל". כל אחד ממונחים אלה מחייב פרשנות, החורגת מהנדרש לצרכי ההליך שבפנינו. פרשנות זו תבוצע בהתאמה לתכליתו החקיקתית של הסעיף, כפי שפורטה לעיל. השוואת תנאים בין עובדיםקבלןעובדי קבלן