קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא רכיב שעות נוספות בפנסיה: מבוא התובעים הינם גמלאי עיריית עכו (להלן : "העירייה"), רובם שימשו בתפקידים בכירים - ראשי אגפים, ראשי מחלקות וסגניהם ומזכירות בכירות. חלקם פרשו לגמלאות לפני שנים ספורות, וחלקם פרשו לפני כ-20 שנה. במסגרת ביקורת שכר של משרד הפנים, נמצא כי התובעים מקבלים רכיב שעות נוספות בגמלה המשולמת להם מדי חודש. לאחר הליך של בדיקה ובירור, הורה הממונה על השכר באוצר (להלן: "הממונה"), מתוקף סמכותו לפי חוק יסודות התקציב התשמ"ה-1985 (להלן: "החוק"), להפסיק את תשלום רכיב השעות הנוספות בגמלת התובעים. התובעים עותרים בתביעה זו למתן פסק דין הצהרתי, לפיו החלטת הממונה על השכר באוצר, בטלה ומבוטלת. 4. התביעה התנהלה בבית הדין האזורי לעבודה בחיפה, בפני כב' השופטת סמיר-עמאר, עד אשר התברר כי מצהיר מטעם העירייה, מכהן כנציג ציבור בבית הדין בחיפה. בעקבות כך, הועבר התיק לנשיא בית הדין הארצי לעבודה דאז, כב' השופט אדלר, אשר קבע ביום 1.2.09, כי התובענה תועבר לבית הדין האזורי לעבודה בנצרת. 5. בישיבה שהתקיימה בפני מותב זה, אליו הועבר התיק, ובשים לב לכך כי נשמעו בבית הדין בחיפה עדים רבים, אשר חקירתם משתרעת על פני 170 עמודי פרוטוקול, הסכימו הצדדים כי מותב זה ימשיך לדון בהליך, מן השלב בו הופסק הדיון בבית הדין בחיפה. 6. לאחר סיום שמיעת העדים ומשהוגשו סיכומי הצדדים, הובא התיק בפנינו, למתן פסק דין. רקע עובדתי 7. בעקבות ביקורת של משרד הפנים בעירייה, בשנת 2004, שלח הממונה על השכר ברשומ"ק לראש עירית עכו דו"ח ביקורת שכר וכ"א. בין היתר נקבע בדו"ח כדלקמן: "דיווח השעות נעשה ע"י העובד בדיווח. לפיכך, מרכיב זה אינו פנסיוני. בנוסף, העירייה אף הפרישה לעובדים בגין שעות נוספות לקרן פנסיה צוברת. ... ...למרות שהתשלום עבור השעות הנוספות היה עפ"י דיווח מפורט על ביצוע בפועל ואינו רכיב פנסיוני, הרי שבפועל העובדים שפרשו לפנסיה שולם להם בתלוש הפנסיה עבור השעות הנוספות כשעות נוספות גלובליות. אנו רואים זאת בחומרה ועל העירייה לבטל באופן מיידי את התשלום של שעות נוספות המשולם לעובדים בפנסיה" (ההדגשות במקור). 8. לנוכח המפורט בדו"ח האמור, התקיים הליך בדיקה על פי סעיף 29א לחוק יסודות התקציב, ע"י אגף השכר באוצר, במסגרתו אותרו הגמלאים שקיבלו תוספת לפנסיה בגין שעות נוספות מדווחות. חלק מקבוצת הגמלאים כאמור, הינם התובעים בהליך זה. 9. על פי הוראת הממונה על השכר, פנתה העירייה לכל אחד מן הגמלאים (ובהם כאמור התובעים בהליך זה), הודיעה להם על פניית הממונה, והזמינה אותם לטעון טענותיהם בכתב ולהעביר מסמכים ונתונים נוספים המצדיקים לטענתם את תשלום הרכיב הפנסיוני בגין השעות הנוספות. 10. לאחר כשנתיים, ביום 6.3.2006, התקבלה החלטת הממונה על השכר במשרד האוצר, מתוקף סמכותו על פי סעיף 29ב' לחוק, לפיה יש להפחית את השכר של הגמלאים המפורטים בהחלטה כאמור, החל ממשכורת חודש מרץ 2006. בין היתר, קבע הממונה כדלקמן: "שעות נוספות אינן משולמות במדינה כרכיב פנסיוני. תשלום זה לא אושר מעולם על ידי הממונה על השכר. לפיכך, תשלום שעות נוספות בגימלה נעשה בניגוד להוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב". ההחלטה, החובקת 14 עמודים, כללה התייחסות פרטנית לכל אחד מן הגמלאים, וכן נקבע בה, כי לנוכח חלוף הזמן והנסיבות האישיות של הגמלאים, כי הם לא ידרשו להשיב סכומים ששולמו ביתר בעבר. 11. בהתאם להחלטה כאמור, הופחת רכיב השעות הנוספות מגמלתם של התובעים, והוספה השלמה לתוספת של 22% כפי שהורה הממונה, בהתאם להסכם הקיבוצי מאוגוסט 2003. בעקבות ההפחתה בגמלתם, הגישו התובעים את תביעתם, נשוא פסק דין זה. תמצית טענות התובעים - 12. תנאי פרישתם לגמלאות היו ידועים ברורים וגלויים לכל, לרבות למדינה, בשים לב גם לכך כי לעיריית עכו מוצמד חשב מלווה מטעם משרד הפנים, החל משנת 1995 או בסמוך לכך. 13. רכיב השעות הנוספות שולם עפ"י מכסה קבועה והיווה בפועל הטבה לשכר ולא תוספת. התובעים קיבלו בפועל את שווי מכסת השעות, ללא כל קשר לביצוע עבודה בפועל, ועמדה זו, היתה גם עמדת העירייה, כפי שמצאה ביטויה בתגובת ראש העירייה מר שמעון לנקרי, במכתבו מיום 2.8.04 בתגובה לדו"ח חריגות השכר. 14. התובעים מסרו לממונה על השכר באוצר את טיעוניהם בכתב, באמצעות בא כוחם, בצירוף מסמכים רבים, תוך שהם מבהירים כי מדובר בעניין עובדתי המצריך בירור מעמיק כללי ואישי לגבי כל אחד מן התובעים, קודם קבלת החלטה בעניינו. חרף האמור לעיל, התבסס הממונה על תלושי השכר בלבד, ולב"כ התובעים כלל לא ניתנה ההזדמנות לעיין בהם. תנאי מקדמי להפעלת סמכותו של הממונה הינו עריכת בירור עובדתי אמיתי לרכיבים שבמחלוקת, דבר שלא נעשה כלל וכלל. 15. התוספת של שעות נוספות, היוותה חלק משכרם הרגיל של התובעים ועל כן יש להכלילה במשכורת הקובעת. מכסת השעות שנקבעה לכל אחד מהם, שולמה מדי חודש ללא כל תנאי, כאשר כל שהיה על התובעים לעשות הוא למלא דו"ח, בדבר ביצוע השעות כאמור. ה"מכסה", נקבעה לכל אחד מן התובעים בהתאם למוסכם ולמונהג בעירייה. 16. מהותו של התשלום הקרוי "שעות נוספות", לא נבדקה עובדתית ע"י הממונה. הממונה לא בדק את טענת התובעים 3 - 1 כי קיבלו שעות נוספות במכסה קבועה ללא הגשת שום דיווח בפועל ואת טענות התובעים 1, 2, 3, 7, 10, 11, 18, ו-22, בדבר קבלת ההטבה לפני חקיקת חוק התקציב בשנת 82, אשר משמעותה כי הינו חסר סמכות להתערב בתשלומים אלה. 17. התובעים טענו גם כי הפעלת סמכות ללא עריכת בירור עובדתי מוקדם, מנוגדת לסעיף 29א(א) לחוק. כמו כן, המדינה ידעה, אישרה ואף היתה צד להסכמים, אם יקבע כי מדובר בהסכמים חריגים, לפיכך מושתקת מלטעון כעת כנגדם. בנוסף, דין אישור הסכמי הפרישה ע"י משרד הפנים כדין אישורו ע"י משרד האוצר. התובעים הסתמכו בתום לב על המצג שהוצג להם ע"י העירייה והמדינה וכי זו מבססת את טענת ההשתק והמניעות נגד הממונה על השכר והרשות. כן טוענים התובעים בדבר שיהוי ומניעות לנוכח הזמן הרב שחלף מאז פרשו ועד להחלטת הממונה בעניינם והם מוסיפים וטוענים בדבר אפלייה והפרת עקרון השוויון, מאחר שלטענתם הממונה הפלה בינם לבין עובדים אחרים בעירייה שגמלתם כללה תשלום בגין שעות נוספות גלובאליות. תמצית טענות הנתבעות - 18. החלטת הממונה על השכר בעניינם של התובעים, התקבלה במסגרת סמכותו כרשות מנהלית מוסמכת על פי דין, והינה החלטה סבירה ונכונה, ומכל מקום אינה חורגת ממתחם הסבירות באופן המצדיק התערבותו של בית הדין. 19. החלטת הממונה ניתנה לאחר קיום הליך מינהלי תקין, במסגרתו נערך לתובעים שימוע בכתב. טיעוני התובעים ובכלל זה טיעונים שהוצגו על ידי באי כוחם, וכן עמדת העירייה, היו בפני הממונה ונלקחו בחשבון בעת מתן ההחלטה. 20. החלטתו של הממונה על השכר מפורטת ומנומקת. ההחלטה מתייחסת בפירוט לכל אחד מהגמלאים, ובהם התובעים, ומפרטת את השיקולים ואת הנימוקים שעמדו ביסוד ההחלטה. 21. החלטת הממונה אף לוקחת בחשבון את נסיבותיהם האישיות של התובעים, גובה גמלתם, העובדה שהיו זכאים בחלק מהתקופה להשלמה מהעירייה על פי האמור בהסכם הקיבוצי משנת 2003, ואת העובדה כי הם פרשו בהסתמכם על הסכמים בינם לבין העירייה. בנסיבות אלה החליט הממונה שלא להורות לדרוש מהתובעים השבה של הסכומים ששולמו להם ביתר בעבר. 22. כל אישור תנאי פרישה שניתן על ידי העירייה והוא חורג מהוראות החוק, אשר לא קיבל את אישורו המפורש של הממונה על השכר הינו בטל, בהיותו מנוגד לחוק. העירייה מעולם לא קיבלה אישור לכלול את רכיב השעות הנוספות כרכיב פנסיוני. 23. הנתונים הרבים שהיו בידי הממונה, כולם מובילים למסקנה אחת ברורה, כי לתוספת השכר ששולמה לתובעים במהלך היותם עובדים פעילים, עבור ביצוע שעות נוספות עליהן דיווחו מדי חודש, יש להתייחס כרכיב שעות נוספות שעל פי הכלל בשירות המדינה הינו רכיב שאינו פנסיוני ולא ניתן לאפשר להמשיך הסדר לא חוקי זה. 24. החלטת הממונה על השכר ניתנה לאחר בירור מעמיק, מתן זכות הטיעון לכל אחד מן העובדים, בחינת הנושא ביסודיות משך תקופה ארוכה, נימוק השיקולים שהביאו להחלטה, ובסופו של דבר קביעה כי אין לאפשר המשך קיומם של תנאי שכר חריגים, בניגוד לחוק. מנגד נקבע, אין לדרוש מן התובעים, בנסיבות העניין, השבתם של הכספים שקיבלו שלא כדין. בכך, יצר הממונה החלטה מאוזנת, סבירה ומידתית, אשר מחד - אינה מאפשרת תשלומים המנוגדים לדין, ומאידך - אינה מטילה על התובעים להשיב כספים שקיבלו שלא כדין. השאלה המרכזית הדרושה הכרעה בהליך המסגרת המשפטית - 25. סעיף 29 (א) לחוק קובע כי גוף מתוקצב או נתמך, ובכלל זה רשויות מקומיות, נדרשות לקבל את אישור שר האוצר לכל הטבה כספית הקשורה לעבודה, לרבות תנאי פרישה וגמלאות, שאינה בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה. סעיף 29 (ב) לחוק קובע כי על אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר שנוגד את הוראות ס"ק (א) הינו בטל. סעיף 29 (ג) מסמיך את שר האוצר להפחית מן הסכומים שהמדינה מעבירה לאותו גוף את מה ששולם ביתר, ואף להפסיק מענקים המגיעים לאותו גוף. 26. בשנת 1998 תוקן החוק (תיקון מס' 24) והוספו לו סעיפים 29א ו-29ב. סעיף 29א קובע את המנגנון לביצוע בדיקה של הסכמים או הסדרים לגביהם קיים חשש הם נוגדים לכאורה את הוראות סעיף 29. סעיף 29ב לחוק קובע את תוצאות הבטלות של הסכם חורג -הוראת הסעיף קובעת כי הסכם או הסדר לגביו נקבע כי הוא נוגד את הוראות סעיף 29(א), לא יחולו עליו הוראות סעיף 31 לחוק החוזים. בנוסף, סעיף 29ב לחוק מעניק לשר האוצר סמכות להודיע על בטלות הסכם או הסדר, להורות לגוף נתמך להפסיק לאלתר הטבות כספיות שאינן מאושרות ואף לקבוע מהו ההסכם או ההסדר שיכול לחול על הצדדים במקום ההסדר הנוגד, וכן להורות לגוף הנתמך לתבוע השבה של הטבה שהוענקה על פי ההסדר הנוגד. 27. על מטרות התיקון לסעיף 24 לחוק קבעה כב' השופטת (כתוארה אז) נילי ארד, כדלקמן: "סעיף 29 הוא 'סעיף היסוד', בו נקבע הדין המהותי להגשמת תכליתו של החוק ומטרתו, שלא לאפשר פריצת מסגרות השכר והקפדה על 'ריסון תקציבי'. במסגרת זו הוקנו לשר האוצר הסמכויות לאכיפת הנורמות שבסעיף 29, המגלמות את האינטרס הציבורי והנטועות בחוקי התקציב מאז שנת 1983 ועד היום. תיקון 24 הוא יוצא חלציו של סעיף 29 לחוק, כאשר קיום הוראותיו הנורמטיביות של סעיף 29 הוא תנאי מוקדם להפעלת סמכויות הביצוע שבסעיפים 29א' ו-29ב' לחוק. בנוסחו המתוקן והמורחב של סעיף 29 קבע המחוקק אגד סמכויות המופעלות כמערכת הומוגנית של כלים שלובים, והמכוונת, כמסכת אחת שלמה, להגשמת תכליתו של חוק יסודות התקציב 'להנהיג הסדר הקובע באופן אפקטיבי, אחידות גישה בנושאי שכר בין שירות המדינה לבין הגופים הנתמכים מתקציבה' ולכך שלא יסוכלו מדעיקרא מטרותיו." (ראה: עע/1381/01 זאב אורפז ואח' נ' עיריית בת-ים, ניתן ביום 25.12.04). 28. מאז התיקון, אישרו בית הדין לעבודה, בשורה של פסקי דין, כי לממונה שיקול דעת רחב מאוד בטיפול בחריגות שכר ופנסיה. כן נקבע כי בית הדין לא יתערב בהחלטותיו של הממונה אלא במקרים של חוסר סבירות קיצוני או חריגה מסמכות. כך לדוגמא, קבע בית הדין הארצי לעבודה (כב' השופט צור), בעניין עע/1420 מדינת ישראל נ' אירית אורון ואח', ניתן ביום 2.1.06: "תפקידו של בית הדין הוא להעביר תחת שבט ביקורתו את החלטת הממונה, לפי הכללים הנקוטים בערכאות השיפוט לגבי החלטות מנהליות. בית הדין מפעיל בעניין זה את העקרונות והכללים העולים מן המשפט המנהלי, כפי שהוא מגובש בחקיקה ובפסיקה. הביקורת השיפוטית היא לעולם חיצונית והיא בוחנת אם נפל בהחלטה המנהלית פגם מן הפגמים הפוגמים בהחלטה מנהלית והמצדיקים התערבות שיפוטית, כגון - חוסר סמכות, שיקולים זרים, אפליה, חוסר סבירות, העדר מידתיות, ודומיהם. בכל מקרה, אין זה מתפקידו ומסמכותו של בית הדין להחליף את שיקול דעתו בשיקול דעת הרשות המוסמכת ולעצב החלטה במקומה, על פי שיקול דעת בית הדין." מן הכלל אל הפרט: 29. התובעים הקדישו חלק בלתי מבוטל מטענותיהם וראיותיהם בהליך זה, להוכחת סוגיית השעות הנוספות לגופה, תוך שהם טוענים כי לא ביצעו שעות נוספות כלשהן, כך שרכיב זה בשכרם היה פיקטיבי, ולכן היווה חלק בלתי נפרד מן השכר הקובע לגמלה. 30. כפי שהסברנו לעיל, הרי שההחלטה בעניין השכר הקובע והגמלה הנגזרת ממנו, אינה מתבצעת ע"י בית דין זה, אלא על ידי הגורמים המקצועיים המוסמכים, תוך שהיא נתונה לביקורת של הממונה על השכר, וכפופה לאישורו. מאחר שהממונה - כרשות מנהלית - קיבל החלטה בעניינם של התובעים, במסגרת הסמכות שהוענקה לו בחוק יסודות התקציב, הרי שהשאלה העומדת לפנינו היא, האם נפל פגם בהחלטת הממונה על השכר, אשר מצדיק את התערבותנו. 31. לפיכך, אין מקום לגישת התובעים, המבקשים למעשה מבית הדין, כי ישים עצמו במקום הממונה על השכר, ישקול את שיקוליו ויכריע במקומו, אלא על בית הדין, כאמור לעיל, לבחון אם נפל בהחלטה המנהלית פגם המצדיק התערבות שיפוטית, כגון - חוסר סמכות, חוסר סבירות, העדר מידתיות וכו'. על כן, נפנה לבחינת טענות התובעים הנוגעות לפגמים אפשריים בהחלטת הממונה. דיון והכרעה 32. טענות התובעים, ככל שנוגעות לתקינות החלטת הממונה בעניינם, התרכזו בסוגיות הבאות: בירור עובדתי וזכות הטיעון, סבירות ומידתיות, שיהוי ומניעות. נבחן את הטענות כאמור, אחת לאחת. בירור עובדתי וזכות הטיעון - 33. התובעים טוענים כי החלטת הממונה ניתנה ללא תשתית עובדתית וראייתית ולחילופין, על סמך תשתית עובדתית לקויה ופגומה, מבלי שקדם לה בירור עובדתי וראייתי מעמיק. 34. בחינת השתלשלות האירועים, הלכה למעשה, מלמדת כי החלטת הממונה ניתנה לאחר עיון בכל החומר שהוצג בפניו ביחס לכל אחד מן הגמלאים, להם שולמו תשלומים חריגים, לרבות מכתביהם של התובעים, כפי שהדבר בא לידי ביטוי בהחלטת הממונה מיום 6.3.06. אשר לתובעים הטוענים כי מכתביהם לא הגיעו לממונה, העיד מר נחמני בהשלמת חקירה ראשית, כי עיין במכתבים וכי אין בהם כדי לשנות את החלטת הממונה. (פרוטוקול עמ' 154 שורות 9-12). 35. כנקודת מוצא יש לזכור כי בדיקת תלושי השכר של התובעים מתקופת היותם עובדים פעילים, העלתה כי השעות הנוספות שולמו להם בהתאם לדיווח על ביצוען. כראיה לכך ניתן לראות בתלושי השכר כי בכל חודש כמות השעות הנוספות המדווחות והמאושרות שונה או חלוקת השעות הנוספות לשעות שערכן 125% או 150% הייתה שונה, דבר המעיד כי קיים מנגנון דיווח שמטרתו לשקף שעות עבודה בפועל. במאמר מוסגר נציין כבר בשלב זה, כי בניגוד לטענת התובעים בהליך, סבורים אנו כי במצב הדברים המתואר לעיל, בו קיים מנגנון דיווח של התובעים, המקים חזקה כי מדובר בשעות נוספות של ממש ולא בפיקציה, עובר הנטל לכתפי התובעים, על מנת להביא בפני הממונה ראיות של ממש, אשר יוכיחו את טענתם, כי חרף הדיווחים שהגישו מדי חודש במהלך השנים, לא עבדו ולו שעה אחת נוספת, כטענתם. 36. מעבר לכך, טענת התובעים בסע' 34(ב)(1) סיפא לסיכומיהם, לפיה כביכול לא היו בידי הממונה ראיות כלשהן, מעבר לתלושי השכר, אינה יכולה להתקבל. בפני הממונה עמד מכלול של נתונים ובחינת הדברים בהליך שלפנינו, מחזקת גם היא את המסקנה אליה הגיע הממונה. א. בפני הממונה הונחה עמדתם העקבית והברורה של העירייה, לאורך השנים, שתשלום בגין שעות נוספות ניתן על פי דיווח על שעות עבודה אמיתיות שבוצעו בפועל. עמדה זו מצאה את ביטויה במכתבים שנשלחו, בדרישת הדיווח ובמסמך אשר זכה לכינוי מסמך "שיבס" (ת/3). לא הוצגה בפני הממונה הנחיה מפורשת או מרומזת לדווח דיווח פיקטיבי - להיפך, וכפי שיובהר בהמשך, העובדים הוזהרו לא אחת כי יש לדווח רק על השעות שבוצעו בפועל. ב. העדויות מלמדות כי העירייה עמדה על כך שהעובדים ידווחו במפורט את השעות שבהן עבדו ואת מהות עבודתם. העיד על כך מר שמואל כץ ששימש במשך שנים רבות כמנכ"ל העירייה (במשך כעשר שנים, עד אוקטובר 2000). ולפני כן כמנהל אגף כ"א ומזכיר העירייה (תצהיר מר שמואל כץ, סעיף 4). ג. העובדים לא קיבלו הנחיה לדווח דיווח פיקטיבי, כפי שהעיד מר כץ (פרוט' עמ' 179, שורה 21): "ש. האם אי פעם הנחית מישהו מהעובדים או התובעים בכלל, שיכתבו שעות פיקטיביות בטופס השעות? ת. לא רק שמעולם לא הנחיתי דבר שכזה, אלא נלחמתי נגד זה בעירייה, בפרוטוקולים, בתיקים, בגזברות, חייבים להימצא עשרות מכתבים שלי בהם התרעתי והזהרתי כנגד דיווחים פיקטיביים. חלק הצלחתם למצוא וגם אני מצאתי כאלה. גם הממונה על כ"א וגם ממלא מקום ראש העיר, כולנו הזהרנו והיו ניסיונות בעניין של וועד העובדים להפוך את לגלובלי ואנחנו התנגדנו לכך". ד. מעת לעת נהגה הנהלת העירייה להוציא חוזרים, הוראות נוהל ומכתבים, בדבר האיסור לדווח גלובלית או פיקטיבית על שעות נוספות. לדוגמא, מכתב שהוציא מר כץ לראשי המינהלים ומנהלי האגפים והמחלקות, מיום 12 לדצמבר 1995, בו כתב כדלקמן: "הנדון: דיווחי שעות נוספות, רכב, גמולים, תוספות ואש"ל. כידוע מדי חודש אתם מדווחים ומאשרים באופן ישיר ועקיף, עבור העובדים השונים בעניין התוספת שבנדון. לאחרונה מתנהל דיון בבית הדין לעבודה, בתביעה שהגישה עובדת העירייה המנסה לגרום להכרה בדווחים כפיקציה שאינה משקפת את האמת. יש לכך משמעות משפטית וכסית מרחיקה לכת. על מנת למנוע כל ספק, הריני חוזר ומדגיש שמח' כ"א והח"מ מתייחסים אל הדיווחים המוגשים לנו כאל דיווחי אמת, המשקפים עבודה בפועל. שרשרת החתימות המתנוססות על גבי הטפסים וכוללת את חתימת העובד בנוסף לחתימת הממונה הישיר, הממונה העקיף והממונה על התיק יש בהם כדי לחזק ולאמת את נכונות הדיווחים. חתימה על פיקציות לצורך הטבת שכר סמויה הינה אסורה בהחלט, והיא תחייב את החותמים בלבד ותהיה על אחריותם, עם כל המשתמע מכך." יצוין כי אף ראש העיר מר דה קסטרו אישר בחתימתו את תוכן החוזר. (ראה תצהיר מר כץ, סעיף 5, וחתימת ראש העיר בצד ימין למעלה על נספח א' לתצהיר מר כץ). ה. מר יוסי שדה, אשר נמנה עם התובעים בהליך שבפנינו, שימש כמנהל מחלקת כח אדם בעירייה והוציא בעצמו חוזרים בעניין השעות הנוספות. בחוזר משנת 1997 כותב מר שדה (נספח ב' לתצהיר מר כץ) כדלקמן: "אף עובד בעירייה לא קיבל אישור להגיש ש.נ. פיקטיביות בתמורה לשעות עבודה שלא ביצע כלל" והוא מוסיף את הדברים הבאים: "עובד שיטען בעתיד כי הדו"ח היה פיקטיבי מסתכן בתביעת החזר כספים ובעמידה לדין על מרמה וזיוף". יצוין שוב - מר שדה הינו אחד התובעים בהליך שלפנינו. ו. במאי 1999 שלח מר שדה מכתב נוסף בו מפנה למכתב משנת 1997 (נספח ב' לתצהיר מר כץ), תוך שהוא מציין במפורש: "אני מבקש לחזור שנית ולהבהיר כי אין להגיש שעות נוספות פיקטיביות, דהיינו, על העובד לבצע שעות נוספות בפועל, על מנת לקבל תמורה בעדן". מר שדה אף הוסיף כי: "מחלקת כ"א תבצע בדיקות הן בבניין העירייה והן בשטח, על מנת לוודא ביצוע בפועל של שעות נוספות." 37. על פי עדותו של מר נחמני, המקובלת עלינו, הרי שבמהלך בדיקת מכלול הנתונים הוא אף פנה למשנה למנכ"ל העירייה - מר אוטמזגין, שהוזמן למשרדו והעירייה הייתה נחושה לאורך כל הדרך כי מדובר בשעות נוספות בדיווח, מה שניתן היה ללמוד גם מתלושי השכר המשתנים מדי חודש (פרוטוקול עמ' 161 ש' 3-7). עדותו זו של מר נחמני מקבלת חיזוק משמעותי בעדותם בבית הדין של מר אוטמזגין ומר כץ - גורמים בכירים בעירייה לאורך שנים, שהסבירו באופן ברור וחד משמעי על מדיניות הדיווח על שעות נוספות המבוצעות בפועל, לרבות הצגת מסמכים וחוזרים, שהופצו בעירייה. 38. לאחר שנשמעה בבית הדין עדותו של מר כץ, מי ששימש מנכ"ל העירייה לאורך שנים ארוכות, לא יכול להיות ספק כי המדיניות עליה דיווח מר אוטמזגין למר נחמני בפגישתם טרם מתן ההחלטה הייתה המדיניות הנוהגת בעיריית עכו לאורך תקופת עבודתם של התובעים, דהיינו המידע שהיה מונח בפני הממונה טרם מתן החלטתו היה מדויק ונכון. כל העובדות הרלוונטיות היו בפני הממונה בעת מתן החלטתו וההחלטה ניתנה לאחר בחינת מכלול השיקולים ולאחר שמיעת כל הגורמים הרלוונטיים ובכלל זה התובעים ועיריית עכו. 39. למעלה מן הצריך נציין כי התובעים לא הביאו בפנינו עובדות חדשות שלא היו בפני הממונה, עת קיבל את החלטתו, ואשר יכולות היו לשכנע כי אכן מעולם לא עבדו שעות נוספות, וכי התוספת הייתה פיקטיבית. נהפוך הוא. כך לדוגמא בעוד התובע בנימין פנחסי, מציין בתצהירו: "אני לא עבדתי שעות נוספות, לא הייתי זקוק לעבודה בשעות נוספות ולא ביצעתי עבודה בשעות נוספות" הרי שבחקירתו הנגדית הוא מודה כי לעיתים עבד בשעות נוספות מעבר לשעות העבודה הרגילות: "ש. האם עבדת שעות נוספות, מעבר לשעות העבודה הרגילות? ת. לפעמים כן ולפעמים לא..." (ראה פרוטוקול עמ' 20). 40. מר שיבס, אשר כיהן כסגן ראש העיר בשכר, העיד בכל הנוגע ל"מסמך שיבס" (ת/3). בעדותו, ביקש מר שיבס לשכנע כי מדובר היה בהסדר דיווח פיקטיבי ידוע ומוסכם, אולם ניתן ללמוד מעדותו, כי בניגוד להצעתו ודרישתו, דברים כגון אלה לא נכללו בהסכם שנחתם: "ההסכם בסוף היה על דיווח כמו שהיה לפניו. לא כתוב בהסכם שמדובר על דיווח פיקטיבי אבל זה כתוב בטיוטה שאני הכנתי לפני ההסכם שנחתם וההגדרות הללו לא נכללו בהסכם הסופי." (פרוטוקול עמ' 187 שורות 30-32). עולה מן האמור, כי הצעת הדיווח הפיקטיבי, אשר נכללה בטיוטה שערך מר שיבס, לא נכנסה כחלק מן ההסכם עליו חתמו הצדדים, ומשמעות הדברים במקרה הנדון, מדברת בעד עצמה. 41. כאמור, במקרה שלפנינו, הממונה על השכר פעל בהתאם לסמכותו על פי סעיף 29 לחוק, וערך בדיקה פרטנית של ההסדר החל על כל עובד ועובד. במהלך הבדיקה ניתנה לעובדים ולעירייה האפשרות להביא את עמדתם. יתר על כן, חלק ניכר מן העובדים היו מיוצגים, בא כוחם פנה לממונה בשורה של טענות, והממונה התייחס אליהן, אחת לאחת בהחלטתו. 42. לאור האמור לעיל, לא מצאנו כי נפגעה זכותו של מי מהתובעים לעריכת בירור הולם בעניינו, ואף לא מצאנו כל פגם בהליך הבירור עצמו. סבירות ומידתיות - 43. כפי שנראה להלן, החלטת הממונה הינה סבירה ומידתית. יש לזכור כי דיווח על שעות נוספות הינו כלי שמטרתו לשקף עבודה בפועל, על מנת שניתן יהיה לשלם תמורה כספית בגין ביצוע העבודה הנוספת. אם משולמות שעות נוספות שלא בגין ביצוע בפועל, זוהי חריגת שכר שבסמכות הממונה לבטלה. 44. כאמור, בדיקה של הממונה על השכר העלתה כי עירית עכו משלמת לתובעים שהינם גמלאיה תשלומים חריגים, בניגוד לתנאי הפנסיה הקבועים בחוק שירות המדינה (גמלאות)(נוסח משולב) תש"ל 1970 (להלן: "חוק הגמלאות") ובניגוד להסכמים הקיבוציים הארציים. תשלומים אלה, לא קיבלו את אישורו של הממונה על השכר, כפי שנדרש על פי סעיף 29 לחוק. בהיעדר אישור מראש של הממונה, מדובר בהסדר לא חוקי. 45. לאור האמור לעיל, הרי שהכללת רכיבים שאינם פנסיוניים בגמלה, הינה בניגוד לחוק ואין כל אפשרות שהממונה על השכר יאפשר להמשיך הסדרים לא חוקיים מסוג זה. 46. דיווח פיקטיבי על שעות נוספות כטענת התובעים, הינו עבירה על החוק. קבלת טענת התובעים משמעה כי במשך שנים בהיותם עובדים פעילים הם הונו, או לכל הפחות עשו יד אחת עם עירית עכו לקבלת תמורה עבור עבודה שלא ביצעו וכי פעלו לדיווח מדי חודש בחודשו של שעות נוספות, בידיעה ברורה כי מדובר בהצהרות כוזבות. מדובר בהתנהגות פסולה אשר אין לצפות כי רשות מנהלית, קל וחומר בית דין זה, ייתן לה יד. דיווח שקר לשם קבלת שכר כמוהו כגניבה וקבלת דבר במרמה והיא, כמובן, עבירה פלילית. ברור ומובן כי הסדר לא חוקי בעליל לדיווח שיקרי וכוזב גם לו התקיים, לבטח אינו יכול להוליד זכות נוספת בעקבותיו ואינו יכול למנוע את התערבותו של הממונה על השכר להפסקתו. 47. משכך, גם אילו היה הממונה מקבל את גרסת התובעים, ספק אם היה בכך כדי להביא לתוצאה המבוקשת על ידם. בין אם התובעים ביצעו בפועל שעות נוספות, אפילו את חלקן, ותוספת שכר זו הותנתה בדיווח כעמדת הנתבעות, שאז אין חולק כי לא מדובר ברכיב פנסיוני, ובין אם התובעים עשו יד אחת עם העירייה לדיווח פיקטיבי שמטרתו קבלת שכר במרמה, כמפורט לעיל, בין כך ובין כך הממונה על השכר היה חוטא לתפקידו אם היה מאפשר את המשך קבלת השעות הנוספות כרכיב לפנסיה, בניגוד לחוק. לפיכך, החלטת הממונה סבירה ולא נפל בה פגם אשר יצדיק התערבות בית הדין. 48. יצוין כי, בהיות התובעים עובדים פעילים, הפרישה העירייה בגין אותן שעות נוספות לקופת גמל, לרכיבים שאינם פנסיוניים ולאחר מכן הפרישה העירייה בגין אותן שעות לקרן פנסיה צוברת בהתאם להסכם המעבר מפנסיה תקציבית לצוברת. נתונים אלה מהווים אינדיקציה נוספת לכך כי מדובר ברכיב שאינו פנסיוני והכללתו בגמלתם פירושו למעשה תשלום כפל פנסיוני המנוגד גם לדיני המס. אשר לשאלת המידתיות - 49. החלטת הממונה מנומקת ומתייחסת בפירוט לכל אחד מן הגמלאים. ההחלטה מביאה בחשבון את נסיבותיהם האישיות, גובה גמלתם, העובדה כי היו זכאים בחלק מן התקופה להשלמה מן העירייה עפ"י האמור בהסכם קיבוצי מיום 4.8.03, וכן את העובדה כי פרשו בהסתמך על הסכמים בינם לבין העירייה. 50. בנסיבות אלה, החליט הממונה שלא להורות לתבוע מן התובעים בהליך זה, השבת הסכומים ששולמו להם ביתר בעבר, ובכך יצר איזון ראוי בין השיקולים השונים, תוך שהחלטתו אינה רק סבירה, אלא גם מידתית. 51. אשר על כן, הגענו לכלל מסקנה כי החלטת הממונה סבירה ומידתית ולא נפלו בה פגמים המצדיקים את ביטולה, גם מבחינה זו. שיהוי, השתק ומניעות - 52. בהתאם לעדותו של מר נחמני, התגלו החריגות במסגרת ביקורת של משרד הפנים בשנת 2004, לאחריה התבקשה העירייה להעביר את כל הנתונים ואז החל הליך השימוע, אשר הסתיים בהחלטת הממונה על השכר בחודש 3/06. (ראה פרוטוקול עמ' 157 שורות 25-27). 53. לטענת התובעים, כפי המפורטת בסעיפים 29-32 לסיכומיהם, הרי שהדברים היו ידועים לממונה ונציגיו, כבר בשנות ה-90, אלא שלא נעשה דבר בעניין. 54. אשר לדעתנו - אנו מעדיפים את גרסתו של מר נחמני בעניין, אשר מהימנה עלינו, מה גם שבניגוד לטענת התובעים, לא ניתן ללמוד מן העדויות האחרות, כדוגמת עדותו של מר שמואל כץ ומר יוסי שדה, כי הדברים היו ידועים וברורים לנציגי האוצר או משרד הפנים, קודם שנת 2004. בשים לב לאמור, הרי שהזמן שחלף בין גילוי החריגות בביקורת, ועד לסיום ההליכים והחלטת הממונה, הינו זמן סביר, ולא ניתן לקבוע כי היה בענייננו שיהוי. 55. יתרה מזו, שיהוי קצר בהחלטת הממונה, גם אילו היה קיים, אינו מהווה לטעמנו עילה העומדת בפני עצמה ואשר מצדיקה התערבות בהחלטתו. יש לזכור כי גם עיכוב בטיפול בעניין זה או אחר, אינו מצדיק הימנעות מהפעלת הסמכות. 56. אשר לטענות ההשתק והמניעות, הרי שאין מקום לקבלן כנגד הפעלת סמכותה של רשות מנהלית על פי דין. לעניין זה, קבע בית הדין הארצי לעבודה בדב"ע נו/3-278 אברהם קיזמן ואח' נ' עיריית גבעתיים, פד"ע לא 116, כי: "תהא אשר תהא ההלכה הכללית בעניין תורת ההשתק במשפט המנהלי, לא מצאנו כי נעשה שימוש בדוקטרינה זו כנגד רשות הפועלת בחריגה מסמכות, ואף אין אנו סבורים כי שימוש כזה ראוי. בית המשפט לא יחייב רשות מנהלית לפעול בניגוד לחוק. בענייננו, העירייה פעלה בניגוד לפקודת העיריות ובניגוד לחוק יסודות התקציב, וכעת, כאשר מבקשת היא לתקן זאת, לא נמנע זאת ממנה". 57. בנוסף, בעוד שאישור הממונה צריך להיות בכתב ואם לא כן - חייב הוא להיות ברור, חד משמעי וספציפי, הרי שבמקרה דנן כלל לא ניתן אישור הממונה, ועל כן לא חלים עקרונות ההשתק והמניעות בעניינם של התובעים. הממונה פעל לכשנודע לו על ההסדר הבלתי חוקי והוא לא יצר בשום שלב שהוא, מצג כלפי התובעים כי יוכלו לקבל את רכיב השעות הנוספות כרכיב פנסיוני. 58. נוסיף ונציין גם כי בהתאם להלכה הפסוקה, הרי שככלל, הסתמכות על הסדר בלתי חוקי, הנוגד את חוק יסודות התקציב, אינו בגדר הסתמכות. (ראה: עע/1381/01 זאב אורפז ואח' נ' עיריית בת-ים, ניתן ביום 25.12.04). 59. אשר על כן, הגענו לכלל מסקנה כי החלטת הממונה אינה לוקה בשיהוי כנטען ואף אין לקבל את טענות ההשתק והמניעות, בענייננו. לטענות נוספות שהועלו - 60. אשר לטענת התובעים בדבר קבלת הרכיב עוד לפני שנת 99 בה נחתם הסכם חריגות השכר, דבר שלטענם מאפשר תשלום הרכיב השנוי במחלוקת, הרי שההסכם אינו חל על גמלאים ואינו נוגע לרכיבים המשולמים בפנסיה. לעניין זה, מקובלות עלינו טענות הנתבעת מס' 1 בסעיפים 73-77 לסיכומיה. 61. כך גם ביחס לטענות חלק מהתובעים בדבר קבלת רכיב השעות הנוספות לפני חקיקת חוק יסודות התקציב. הוראות סע' 29(א) ו-(ב) לחוק מדברות בעד עצמן, ואין כל מניעה להחילן בענייננו, בוודאי בכל הנוגע לתשלום גמלאות, נשוא המחלוקת בהליך זה. לסיכום - 62. בחינת מכלול נסיבות העניין מביאה למסקנה ולפיה הממונה על השכר פעל בהתאם לסמכותו על פי סעיפים 29, 29א ו-29ב לחוק, כמתחייב, ואין מקום להתערבות בהחלטתו, לפיה לא ניתן להמשיך בהסדר החורג של תשלום השעות הנוספות כרכיב בגמלתם של התובעים. 63. סוף דבר - תביעות כל התובעים בהליך זה - נדחות. לאחר ששקלנו את מכלול נסיבות העניין, החלטנו כי כל צד יישא בהוצאותיו. 64. כל אחד מן הצדדים רשאי לערער על פסק דין זה, בפני בית הדין הארצי לעבודה בירושלים, בתוך 30 יום מקבלתו. שעות נוספותפנסיה