קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא תגמול נצרך ביטוח לאומי: הנשיאה נילי ארד פתח דבר המערערת נפצעה ביום 9.8.2001 בפיגוע תופת במסעדת סבארו בירושלים והוכרה כ"נפגעת איבה" לפי סעיף 1 לחוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, תש"ל - 1970. תביעה שהגישה ל"תגמול נצרך" מכוח החוק, נדחתה על ידי המוסד לביטוח לאומי ועל החלטתו הגישה תביעתה לבית הדין האזורי לעבודה, וערעורה לפנינו. במהלך הדיון בערעור הסכימו הצדדים על החזרת הדיון בתביעתה של המערערת לדיון מחדש בוועדת הרשות העליונה, במוסד לביטוח לאומי. בכך הסתיים ערעורה לגופו. עם זאת, נוסיף ונידרש בהליך זה, למחלוקת שהתגלעה בין הצדדים בשאלה למי הסמכות להכריע בתביעה לתגמול נצרך. האם לפקיד התביעות - כטענת המערערת, או לוועדת הרשות העליונה, כעמדת המוסד אשר התקבלה בפסק דינו של בית הדין האזורי מושא ערעור זה. בהכרעתנו במחלוקת, נעמוד על המסגרת הנורמטיבית הנוגעת לעניין, לרבות נוהל המוסד "לעניין תגמול נצרך של אגף נפגעי פעולות איבה". על רקע זה, נידרש לבחינת חוקיות הוראות הנוהל ותקפותן בכלל, ובפרט - לקביעת מיהותו של הגוף המוסמך לקבל החלטה סופית בתביעה לתגמול נצרך. בהתאם ייקבע מתחם הביקורת השיפוטית של בית הדין לעבודה על החלטת המוסד לביטוח לאומי בבחינת תביעה לתגמול נצרך והכרעה בה. קודם שנבוא לגופם של דברים, יוער, כי נוכח פרישתו של הנשיא (בדימוס) סטיב אדלר, אשר ישב בדין בערעור זה, הוחלף הרכב המותב באופן שבמקום הנשיא אדלר ישב בדין סגן הנשיאה השופט יגאל פליטמן. בהעדר התנגדות הצדדים ניתן פסק הדין על סמך כלל החומר שבתיק. זכאותו של נפגע פעולת איבה לתגמולים 2. חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, תש"ל - 1970 (להלן: חוק התגמולים) "בא לסייע למי שיקיריהם נפגעו בפעולות כאלה" באופן שנפגע אשר נגרמה לו נכות כתוצאה מפגיעת איבה ונקבעה לו דרגת נכות, או בני משפחתו של מי שפגיעת איבה גרמה למותו, יהיו זכאים לתגמול. תנאי מוקדם לאישור זכאותו של נפגע לתגמולים הוא הכרה בפגיעה שארעה לו כ"פגיעת איבה". סעיף 2 לחוק התגמולים מקים חזקה שבדין לפיה "נפגע אדם בנסיבות שיש בהן יסוד סביר להניח שנפגע פגיעת איבה, יראו את הפגיעה כפגיעת איבה אם לא הוכח אחרת". ההכרה באירוע הפגיעה "כפגיעת איבה" לפי סעיף 1 לחוק התגמולים, כמו גם ההכרה בקשר הסיבתי שבפגיעה בגופו או בנפשו של הנפגע "עקב פגיעת איבה" מצויים בסמכותה של "רשות מאשרת" כמשמעותה בחוק. על החלטתה של הרשות המאשרת ניתן לערור לפני ועדת עררים . 3. תביעתו של נפגע איבה לתגמול מוגשת למוסד לביטוח לאומי (להלן גם: המוסד). התנאים המוקדמים לאישור זכאותו של נפגע לתגמולים במסגרת תביעתו למוסד, הם הכרת הרשות המאשרת בפגיעה שארעה לו כ"פגיעת איבה" כמשמעותו בחוק התגמולים; והכרת המוסד במבוטח כ"נפגע" כמשמעותו בחוק התגמולים. בהתקיים תנאים אלה תיקבע לנפגע דרגת נכות על ידי רופא או ועדה רפואית "שנתמנו לעניין סעיף 118 לחוק הביטוח הלאומי". לאמור, רופא או ועדה רפואית שנתמנו לקביעת דרגת נכות לנפגע עבודה, לפי חוק הביטוח הלאומי. קביעת דרגת הנכות תיעשה לפי תקנות הנכים (מבחנים לקביעת דרגות נכות) תש"ל - 1969 שהותקנו מתוקף סעיף 10(ב) לחוק הנכים (תגמולים ושיקום, תשי"ט - 1959) (להלן: חוק הנכים). סוגי התגמולים לנפגע פעולות איבה, מכח חוק התגמולים וחוק הנכים נפגע איבה שהפגיעה הותירה בו נכות צמיתה או זמנית, זכאי לתגמולי נכות. התגמולים משולמים על ידי המוסד לביטוח לאומי, מכח חוק התגמולים ומכוח חוק הנכים כגמלאות שאינן גבייתיות. לסוגים מסויימים של נפגעי איבה משולמות תוספות מיוחדות, כגון תוספת תגמול לנכים קשים, ותוספת תגמול למבוטחים מבוגרים. במקרה של מוות כתוצאה מפגיעת איבה, זכאים בני משפחתו של הנפגע לתגמולים. בנוסף, ולפי הוראות חוק הנכים, זכאים נפגעי איבה לתגמולים מיוחדים שהזכאות להם ורמתם נקבעים על פי שיקולים רפואיים, תעסוקתיים ושיקומיים ובהם: דרגת הנכות, כושר ההשתכרות ופוטנציאל השיקום של הנכה. בין התגמולים המיוחדים הללו, תגמול לנכה מחוּסָר פרנסה ותגמול לנכה נצרך, מושא דיוננו בערעור זה. לפקיד התביעות הסמכות המהותית להכרה בזכאות לתגמול נצרך בסעיפים 4 ו- 8 לחוק התגמולים נקבע כי דין "נפגע" פגיעת איבה כדין נכה לפי חוק הנכים וכי הוראות מסוימות מחוק הנכים חלות על נפגע פעולות איבה "בשינויים המחויבים". בחוק הנכים מוענקות לקצין התגמולים במשרד הבטחון סמכויות מהותיות רחבות יריעה, בדומה לסמכויותיהן של ועדות ערעור לפי אותו חוק, לרבות סמכויות של ועדת חקירה. במסגרת זו, נתונה לקצין התגמולים הסמכות הסטטוטורית לאישור תגמול נצרך, והחלטתו היא הקובעת. לענין זה נקבע בחוק הנכים כי "התובע תגמול לפי חוק זה יגיש בקשה לקצין התגמולים" ו"קצין התגמולים ידון ויפסוק בכל בקשה בהקדם ככל האפשר" ויודיע לנכה על החלטתו אם לאשר זכאות לתגמול או לדחותה. 6. בתביעה המוגשת למוסד לביטוח לאומי, לתגמולים לנפגעי פעולות איבה ולתגמול נצרך בכלל זה, נקבע בסעיף 22(ב) לחוק התגמולים כי "במקום קצין התגמולים האמור בחוק הנכים ובחוק משפחות חיילים יבוא לעניין חוק זה פקיד תביעות כמשמעותו בסעיף 298 לחוק הביטוח". גדר סמכויותיו הסטטוטוריות של פקיד התביעות בנוגע לתביעה לגמלה, נקבע בסעיף 298 לחוק הביטוח הלאומי, המורה בס"ק (א) הימנו כך: "כל תביעה לגמלה שהוגשה למוסד תתברר בידי עובד המוסד שהסמיכה לכך המינהלה (להלן - פקיד תביעות), והוא יחליט אם תינתן הגמלה ובאיזו מידה תינתן". בהתאם, תפקידו של פקיד התביעות "לברר את התביעה לגמלה ולהחליט 'אם תינתן הגמלה ובאיזו מידה תינתן' ", לבחון נכונות העובדות ותנאי הזכאות לגמלה לרבות הכנסות המבוטח. סיוג סמכויותיו של פקיד התביעות, אפשרית על דרך החקיקה בגריעת סמכויות מפורשת. בנוסף על הסמכויות המוקנות לפקיד התביעות בחוק הביטוח הלאומי היקנה לו המחוקק, בסעיף 22(ב) לחוק התגמולים, את סמכויותיו המהותיות של קצין תגמולים לפי חוק הנכים וחוק משפחות חיילים, "בשינויים המחייבים". מתוקף הוראה זו, ועל בסיס סמכויותיו לפי סעיף 298 לחוק הבטוח הלאומי, בוחן פקיד התביעות את זכאותו של נפגע איבה לתגמולים בעין, לפי הוראות סימן ג' לפרק ה' לחוק הביטוח הלאומי, לריפוי, החלמה ושיקום ולתגמולים מיוחדים, לרבות תגמול נצרך, והחלטתו בהן היא הקובעת. החלטתו של פקיד התביעות עומדת לביקורתו השיפוטית של בית הדין האזורי לעבודה. זאת, מתוקף הוראתו של סעיף 13 לחוק התגמולים, לפיה מוקנית לבית הדין האזורי לעבודה הסמכות הייחודית לדון בכל תביעה לתגמול לפי חוק התגמולים, ותגמול נצרך בכלל זה. הנהלים שהוציא המוסד לקביעת הזכאות לתגמול נצרך 7. הפרוצדורה להגשת בקשה לתגמול נצרך, אמות המידה לזכאות, אופן בחינתם לא נקבעו בחוק הביטוח הלאומי או בחקיקת המשנה לחוק זה, ונוצר חסר חקיקתי כתוצאה מהעדר סדרי דיון המעוגנים בחיקוק בנדון זה. השלמת החסר החקיקתי נעשתה על ידי המוסד לביטוח לאומי באמצעות הנחיה מנהלית אותה קבע לעצמו "ככיווני דרך להדריכו במילוי תפקידיו ובהפעלת סמכויותיו" ושיקול דעתו בהתאם לנסיבות. זאת, מכוח סמכות העזר המוקנית למוסד כרשות מנהלית ולאור הכלל לפיו "מותר לרשות מינהלית, אף בהעדר אסמכתא בחוק, לקבוע הנחיות שידריכו אותה במילוי תפקידה, ולהסתמך על הנחיות אלה כשהיא באה להחליט במקרה מסוים". במסגרת סמכויות העזר המוקנות למוסד לביטוח לאומי, אימץ המוסד את הוראת משרד הביטחון בה נקבעו הליכי היישום בפועל של חוק הנכים, לרבות סמכויותיו של קצין התגמולים. לפי העולה מדף מידע שהוציא המוסד "הזכויות וההטבות הניתנות לנפגעי פעולות איבה מבוססות על הזכויות והשירותים המוקנים לחיילי צה"ל ולמשפחות השכולות שבטיפול משרד הביטחון". אימוץ הוראת משרד הביטחון, כאמור, נעשה "בשינויים המחויבים" בשים לב לכך שבקרב נפגעי פעולות איבה נמצאות אוכלוסיות שאינן באות בגדר הוראותיהם של חוק הנכים וחוק משפחות חיילים ו"לקבוצות אלה לעתים אין מענה הולם בדין הקיים במשרד הביטחון, דבר המחייב היערכות מיוחדת של המוסד לביטוח לאומי". בהתאם, התבררו תביעותיהם של נפגעי איבה ל"תגמול נצרך" לפי אמות המידה שבהוראת משרד הביטחון, על פי נהלים שהונהגו במוסד מעת לעת. עמדה על כך באת-כוח המוסד בטיעוניה לפנינו בערעור, בדבריה אלה: "אנחנו ניזונים מהנוהל של קצין התגמולים. ... ענף איבה מוציא נוהלים וחוזרים שפועל על פי החוזרים של משרד הבטחון ומאמץ אותם. הוועדה המייעצת אצלנו היא בסניף. יש נהלים לעניין תגמול נצרך, ואגף נפגעי פעולות איבה ואגף שיקום קבע על פי החומרים שהוא מקבל ממשרד הבטחון.... לקחנו את הוועדות שנקבעו בחוזר ע"י קצין תגמולים ואימצנו והקמנו ועדה ממליצה בסניף ועדת רשות עליונה שנמצאת במשרד הראשי. זה מקביל לוועדה מחוזית ועדת נצרכות שפועלות על פי הוראת אגף השיקום". נוהל עבודה מחודש לעניין תגמול נצרך בהשלמת טיעון, הודיע המוסד לביטוח לאומי, כי בעקבות הדיון בערעור, יצא ביום 5.7.2010 חוזר כללי 146/2010 בתוקף למפרע מיום 1.1.2010 . כותרתו של חוזר זה "נוהל עבודה מחודש לעניין תגמול נצרך של אגף נפגעי פעולות איבה" במוסד והוא "דן בזכאות ודרכי הטיפול בתשלום תגמולים לנכים המוגדרים כנצרכים לפי סעיף 7 לחוק הנכים" (להלן: הנוהל המחודש או הנוהל). כנקודת מוצא, מעגן הנוהל את הזיקה בין סמכויות המוסד לסמכויות המוענקות לקצין התגמולים והוועדות המייעצות לו מכח חוק הנכים, וחוזר ומאמץ את הוראת אגף השיקום מס' 40.07 במשרד הביטחון בשינויים המחויבים. לפי שנקבע בהוראותיו, הנוהל "דן בזכאות ודרכי הטיפול בתשלום תגמולים לנכים המוגדרים כנצרכים לפי סעיף 7 לחוק הנכים (תגמולים ושיקום), תשי"ט - 1959 (להלן - חוק הנכים) פרק שני והוראת משרד הביטחון 40.07 (להלן- הוראת משהב"ט). ... החלת חוק הנכים, וכך גם החלת הוראת משהב"ט, בהתאם לחוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, תש"ל - 1970 (להלן- חוק התגמולים) נעשית, בהתאם לקבוע בסעיף 4 לחוק התגמולים בשינויים המחויבים". על פני הדברים, נראה כי הוראות הנוהל המחודש מאמצות את הנהלים הקודמים שנהגו בפועל במוסד. עם זאת, ולטענת המוסד החידוש העיקרי בנוהל מוצא ביטויו בהוראותיו לפיהן: "בעקבות דרישת ביה"ד הארצי לעבודה, הוחלט כי תינתן זכות טיעון בוועדות. שלא כפי הנהוג במשרד הביטחון". "במקרים בהם נוטה הוועדה לדחות את הבקשה, תפסיק הוועדה את דיוניה ותפנה אל הנכה לאפשר לו להציג טיעוניו בע"פ או בכתב, לבחירתו, בפני הוועדה תוך שהוא מיוצג או לא, לבחירתו". לשם השלמת התמונה והעמדת דברים על מכונם, נפרט להלן את עיקר הוראותיו של הנוהל המחודש. אמות המידה לזכאות לתגמול נצרך לפי שנקבע בנוהל המחודש, תגמול נצרך נועד להעניק אמצעי קיום לנכה, אשר ועדת רשות עליונה קבעה, כי אינו בר שיקום ואין אפשרות מעשית לשקמו. הנכה רשאי "לטעון בכתב בפני הועדה". נוכח מהותו של תגמול נצרך כ"תגמול מחליף שכר המשמש למחיה", נדרש קיומם של ארבעה תנאים מצטברים לשם הכרה בנפגע איבה כ"נכה נצרך": דרגת הנכות המוכרת אינה פחותה מ- 50% והיא בתוקף לשנה אחת לפחות; הנכה אינו מסוגל להשתכר למחייתו בשל נכותו המוכרת; הנכה הוכיח כי אין לו הכנסה כדי מחיה, כמשמעותה בחוק; ואין סיכוי סביר שניתן יהיה לשקם את הנכה בעתיד הנראה לעין. תגמול נצרך מאושר לתקופה בת שנה אחת, הניתנת להארכה עד שלוש שנים. לפני כל אישור זכאות לתקופה נוספת, תיערך בחינה מחודשת בדבר קיום דרישות הנוהל, כדי שניתן יהיה לעמוד על מצבו העדכני של הנכה. הגורמים המוסמכים לבחון זכאות הנפגע לתגמול נצרך בחינת הזכאות לתגמולים נעשית מכוח חוק התגמולים, המאמץ הוראות מחוק הנכים, יישומן בהוראת משרד הביטחון, וקליטתה של הוראה זו בנהלים שהוציא המוסד לביטוח לאומי, בשינויים המחויבים. בהתאם, נקבע בהוראות הנוהל שהוציא המוסד מעת לעת, כי ועדה סניפית תדון בזכאותו של נכה לתגמול מיוחד. המלצותיה של הוועדה הסניפית יוגשו לוועדה העליונה, אשר לה הסמכות לדון ולהחליט בזכאותו של הנכה. במסגרת זו נקבע בהוראת הנוהל, כי החלטת ועדת הרשות העליונה סופית ומחייבת, ונתונה לערעור בפני בית הדין האזורי לעבודה. ובלשון הכתוב: "...במסגרת השינויים המחויבים, הוחלט כי ועדה סניפית - שהיא המקבילה לוועדה המחוזית במשהב"ט, תשב בהרכב של מנהל מחלקת נפ"א (נפגעי איבה - נ.א.), מנהל תחום השיקום, ורופא הסניף ותדון בזכאותו של הנכה לתגמול המיוחד. ועדה זו מהווה ועדה מייעצת לוועדה העליונה, אשר תהיה זו שתדון ותחליט בזכאותו של הנכה. ...זכות הערעור של הנכה על החלטת הוועדה העליונה הינה בפני ביה"ד לעבודה..." הליכי בירור התביעה, על פי הנוהל, הם בעיקרם אלה: פקיד התביעות בסניף מגוריו של המבוטח (להלן: הסניף), מוגדר בנוהל כ"פקיד פעולות איבה" אולם לצורך דיוננו ועל פי מהותו יכונה להלן: פקיד התביעות. על פי הוראות הנוהל פקיד התביעות אחראי על בדיקת תביעתו של הנפגע ומסמכים על הכנסותיו, וכן האם הנכה עומד באמות המידה של דרגת נכות ותוקף הנכות. פקיד התביעות מבקש מרופא הסניף להכין חוות דעת רפואית על מצבו הרפואי של הנכה וההשלכות הרפואיות על יכולת הנכה לעסוק בעבודה בשוק החופשי. פקיד השיקום בסניף מכין דו"ח סוציאלי המפרט, בין היתר, ניסיונות שיקום שנעשו, הערכה בדבר יכולתו האישית של הנכה להשתקם, והמלצה בדבר סוג התגמול המיוחד והתקופה בגינה יינתן. הנתונים שנאספו ונבחנו על ידי פקיד השיקום ועל ידי פקיד התביעות, בצירוף טיעוני הנכה והמסמכים שהמציא, מוגשים לוועדת רשות סניפית. ועדת הרשות הסניפית דנה "בזכאותו של הנכה לתגמול המיוחד" והמלצותיה מתייחסות לסוג התגמול המתאים ותקופת התשלום. מעמדה כוועדה מייעצת לוועדת הרשות העליונה, שהיא הגוף המוסמך לדון ולהחליט בנוגע לזכאותו של נפגע לתגמול נכה נצרך. החלטות הוועדות בצירוף הפרוטוקול, נשלחות לנכה באמצעות פקיד התביעות בסניף או במשרד הראשי, בהתאמה. תביעה להמשך תשלום תגמול נצרך תתברר בדומה להליך הגשת תביעה ראשונה, בשינויים המחויבים. משהגענו עד הלום, נפנה לתביעתה של המערערת לתגמול נצרך 13. לאחר שהמוסד לביטוח לאומי הכיר במערערת כנפגעת איבה, על פי חוק התגמולים, קבעה לה ועדה רפואית לעררים דרגת נכות צמיתה בשיעור 54% החל מיום 1.1.05. לאור זאת, שולמו למערערת תגמול מיוחד ותגמול לנכה מחוּסָר פרנסה, למן המועד בו הוכרה כנפגעת איבה. בהחלטה מיום 15.6.2006 המליצה ועדת רשות סניפית להאריך למערערת זכאות לתגמול לנכה מחוּסָר פרנסה עד ליום 31.8.2007 והמליצה "לבחון תהליך שיקום" בהמשך. המלצה זו אושרה בהחלטת ועדת הרשות העליונה מיום 7.8.2006. בעקבות תביעה שהגישה המערערת להמשך תשלום תגמולים מיוחדים, המליצה ועדת הרשות הסניפית בהחלטה מיום 27.8.2007 ל"המשך או שינוי תגמול" באופן שזכאות המערערת לתגמול נצרך תוכר מיום 1.9.2007 עד ליום 31.8.2008. ועדת הרשות העליונה, שעל חבריה נמנו רופא המוסד, מרכזת בכירה נפגעי פעולות איבה, ומפקחת אגף השיקום, דחתה את המלצתה של ועדת הרשות הסניפית, להכיר בזכאותה של המערערת לתגמול נצרך, כפי המפורט בהחלטתה מיום 9.10.2007 בה נקבע, כי "מדובר באשה שלא היו לה דפוסי עבודה משמעותיים קודם לפיגוע" וכי אין מקום לראותה כמי שאינה ברת שיקום, משאחוז נכות הנפשית המוכרת אינו גבוה ואינו מעיד על בעיה תפקודית. במכתב מיום 22.1.2008, הודיעה מרכזת גמלאות בכירה במשרד הראשי באגף נפגעי פעולות איבה במוסד לביטוח לאומי, למערערת על דחיית בקשתה מן הטעם שאינה עונה על הגדרת "נצרך" בחוק הנכים (להלן: החלטת המוסד). פסק דינו של בית הדין האזורי 14. בערעור שהגיש לבית הדין האזורי לעבודה, טענה המערערת כי הסמכות לדחיית תביעתה לתגמול נצרך, נתונה לפקיד התביעות ולא לוועדת הרשות העליונה, אשר בהחלטתה דחתה בקשתה, וכי לא ניתנה לה זכות הטיעון בפני הוועדה. בית הדין האזורי לעבודה בתל אביב (השופטת חנה טרכטינגוט ונציגת הציבור גב' אלה בלאס; בל' 1769/08) קבע כי ועדת הרשות העליונה, היא הגוף המוסמך לבחון זכאותו של הנכה לתגמול נצרך, וכי פקיד התביעות "אינו מפעיל כל שיקול דעת" אלא מודיע לנפגע במכתב על החלטתה של ועדת הרשות העליונה. בנדון זה, הוסיף בית הדין וקבע כי ועדת הרשות העליונה דנה בתביעה לתגמול נצרך, בדומה לוועדת הרשות לעניין נכה נזקק המוסמכת לקבוע אם לנכה סיכוי סביר לחזור לעבודה עקב הפגיעה ממנה הוא סובל; וכי ועדות אלה מורכבות ממומחים בתחום השיקום והרפואה. לפיכך, ובהיותן גוף מעין שיפוטי נתונות החלטותיהן לביקורתו השיפוטית של בית הדין לעבודה, בכל הנוגע לבחינת סבירותן והפגמים שנפלו בהן. בהתייחס לזכות הטיעון בפני הוועדה, קבע בית הדין, כי דו"ח פקיד השיקום המועבר לוועדה והמתבסס על פגישות שקיים עם הנפגע, אין די בו כדי להוות מיצוי טיעונו של הנכה בפני הוועדה, וכי הנכה זכאי להביא טענותיו בפני ועדת הרשות העליונה, בהיותה גוף מעין שיפוטי המחליט בזכאותו לתגמול נצרך. לאור קביעותיו אלה, מצא בית הדין האזורי פגם בהתנהלותה של ועדת הרשות העליונה ובהחלטתה, אשר התקבלה מבלי שנשמעו טיעוניה של המערערת. אי לכך, ובהסכמת המוסד, הורה בית הדין בפסק דינו, להחזיר את עניינה של המערערת לוועדת הרשות עליונה בצירוף הנחיות אלה: "הוועדה תזמין את המערערת לטעון בפניה. המערערת רשאית להופיע בלוויית בא כוחה"; "הוועדה תתייחס לעובדה כי המערערת עבדה בתקופה שלפני הפיגוע"; הוועדה תתייחס למכלול מגבלותיה של המערערת לרבות העובדות כי למערערת נכות פיזית בנוסף על נכותה הנפשית; והחלטתה תנומק "במפורט". הערעור טיעוני הצדדים 15. בטיעוניה בערעור לא חלקה המערערת על כך, שהוראת משרד הביטחון, כפי שאומצה על ידי המוסד לביטוח לאומי, היא המקור הנורמטיבי לקביעת תגמול נצרך. אלא שלטענתה מכוח הוראת משרד הבטחון, הסמכות לקבוע זכאותו של נפגע איבה לתגמול נצרך נתונה לפקיד התביעות בדומה לסמכויותיו של קצין תגמולים, כפי שנקבעו בחוק הנכים. עוד טענה, כי החלטתה של ועדת הרשות העליונה אינה בעלת תוקף מחייב, בהעדר "הוראה או חיקוק" המכירים בוועדה ובסמכויותיה לדון בזכאות נפגע איבה לתגמול נצרך. לשיטתה, על בית הדין ליתן הכרעתו "במקום ותחת פקיד התביעות, בדומה להכרעה בהחלטת קצין התגמולים"; וכפועל יוצא מכך, לא תתמצה ביקורתו השיפוטית של בית הדין לעבודה בבחינת הפגמים שנפלו בדרך פעולתה של ועדת הרשות שדחתה בקשתה. 16. המוסד לביטוח לאומי סמך טיעוניו על פסיקתו של בית הדין האזורי, תוך שחזר וטען כי הסמכות לקביעת הזכאות לתגמול נצרך אינה נתונה לפקיד התביעות, אלא לוועדת הרשות העליונה, אשר החלטתה היא הנתונה לביקורתו השיפוטית של בית הדין. לטענת המוסד "ועדת הרשות העליונה הינה הגוף המחליט לעניין קבלת בקשת נכה לתגמול נצרך ובסמכותה לאשר את הבקשה, להחזיר את הבקשה לסניף לצורך המצאת מסמכים נוספים הדרושים לקבלת החלטה או לדחות את הבקשה. כאשר בדחיית הבקשה מצוין בפירוט כי על החלטת ועדה זו ניתן להגיש ערעור בפני בית הדין האזורי לעבודה. פקיד התביעות לענייננו מיישם את החלטת הוועדה, כאשר הוא מבצע ומזין את ההחלטה ...." הסכמת הצדדים בהליך הערעור במהלך הדיון בערעור, עמדנו על הפגמים בהנחיות המוסד ובהתנהלות הוועדות משנעדרו מהן זכות טיעון וזכות ייצוג לנפגעי איבה, לרבות המערערת שלפנינו. זאת, מבלי להתייחס ליחסי הגומלין בין סמכויות הוועדה העליונה לסמכויותיו של פקיד התביעות. לאור הערותינו ועל פי המלצתנו, הגיעו הצדדים להסכמה כלהלן: עניינה של המערערת יוחזר לוועדת הרשות העליונה בהרכב שונה מן ההרכבים שדנו בעניינה עד כה; בפני ההרכב החדש של הוועדה, לא יהיו החלטותיה הקודמות של ועדת הרשות העליונה ומכתבה של רכזת גמלאות נפגעי פעולות איבה מיום 1.6.2010 בעניינה של המערערת; יינתן למערערת יומה במיצוי טענותיה בפני הוועדה, לרבות אפשרות ייצוג באמצעות בא-כוחה והגשת מסמכים חדשים, ככל שיש בידה; הוועדה תתייחס בהחלטתה להמלצתה של הועדה הסניפית מיום 27.8.2007 ולחוות דעתה של ממונת שיקום מיום 28.8.2007. בהסכמתם זו של הצדדים הסתיים למעשה חלקו האופרטיבי של הערעור. 18. לשם הסדר הטוב, נציין, כי מטיעוני המערערת שהוגשו לבית דין זה במועד מאוחר לדיון בערעור, הוברר, כי ועדת הרשות העליונה אכן התכנסה בהרכב שונה ביום 7.7.2010 וכי המערערת ובא-כוחה התייצבו בפני הוועדה והשמיעו טענותיהם. ביום 26.8.2010 הודע למערערת, במכתבה של מנהלת אגף א' נפגעי פעולות איבה, על החלטתה של ועדת הרשות העליונה לדחות תביעתה לתגמול מיוחד, מן הטעם שאינה עונה על תנאים בסעיף 7 לחוק הנכים ולא איבדה כושר ההשתכרות באופן שאינה "ברת שיקום בשוק החופשי". החלטה זו אינה מושא דיוננו בערעור זה ועל כן לא נתייחס למהותה או נפקותה. הגוף המוסמך להכרעה בתביעה לתגמול נצרך 19. למרות שהליך הערעור הגיע למיצויו המעשי בהסכמת הצדדים, ומפאת חשיבות הדברים בהיבט המהותי, לא נצא ידי חובתנו, עד אשר נוסיף ונידרש למחלוקת שנתגלעה בין הצדדים בנוגע לגוף המוסמך על פי דין לקבוע זכאותו של נכה לתגמול נצרך, ולמהות ביקורתו השיפוטית של בית הדין לעבודה, על החלטת המוסד לביטוח לאומי בתביעת תגמול נצרך של נפגע איבה. על כך נעמוד בדיוננו להלן. הוראות הנוהל חורגות מהסמכויות שהוקנו לפקיד התביעות על פי חוק התגמולים 20. הוראות הנוהל המחודש שהוציא המוסד לביטוח לאומי הן בבחינת הנחיות מינהליות, וככאלה "כפופות לכללי הביקורת השיפוטית החלים על שיקול דעת מינהלי רגיל". ביקורת שיפוטית על הוראות הנוהל, לאור הוראות הדין החל, מעלה כי הסמכות הסופית להכרעה בתביעתו של נכה לתגמול נצרך נתונה לפקיד התביעות במוסד לביטוח לאומי ולא לוועדת הרשות העליונה. על כן, מן הדין להורות על בטלותה של הוראת הנוהל לפיה הוקנתה לוועדת הרשות העליונה "הסמכות הסופית" להכריע בזכאות נכה לתגמול נצרך. הדברים נכונים אף בהתייחס לנהלים קודמים שנהגו במוסד בהקשר זה, ככל שסמכות ההכרעה הסופית הוענקה לגופים שאינם פקיד התביעות, לרבות ועדת הרשות העליונה. ואבאר. 21. מתוקף מהותן כהנחיות פנימיות, על הוראות הנוהל להיקבע בגדר הסמכות הקבועה בחוק המסמיך, והרשות אינה רשאית לחרוג מגדר סמכות זו בהנחיותיה המינהליות. בענייננו, החוק המסמיך הוא כלל חוק התגמולים, ובמיוחד הוראת סעיף 22(ב) הימנו הקובעת מפורשות כי "במקום קצין תגמולים האמור בחוק הנכים ובחוק משפחות חיילים יבוא לענין חוק זה פקיד תביעות כמשמעותו בסעיף 298 לחוק הביטוח". לאור הוראה זו, וכל עוד לא נעשה שינוי בחוק, אין המוסד רשאי להעניק סמכות ההכרעה לגוף אחר מלבד פקיד התביעות. לפיכך, הוראת הנוהל המעניקה לוועדת הרשות העליונה, סמכות הכרעה הסופית, סותרת את הסמכויות המהותיות המוקנות לפקיד התביעות בסעיף 22(ב) לחוק התגמולים ובסעיף 298 לחוק הביטוח הלאומי. הוראת נוהל זו אף עומדת בניגוד לעקרון חוקיות המינהל, המכפיף את סמכויות העזר הנתונות למוסד בכינון הנחיות מנהליות, לסמכויותיו המהותיות הסטטוטוריות של פקיד התביעות. זאת ועוד. סעיף 298(א) לחוק הביטוח הלאומי מקנה לפקיד התביעות את סמכות ההחלטה בתביעה המוגשת למוסד "אם תינתן הגמלה ובאיזו מידה תינתן". סעיף 298(ב) לחוק מוסיף ומורה, כי המוסד רשאי לקבוע "בהוראות לעובדיו" "באילו עניינים יחליט פקיד תביעות על דעת עצמו ובאילו יזדקק לאישור הממונים עליו". ועדת הרשות העליונה, אשר הוקמה בהוראת נוהל אינה בגדר "הממונים" על פקיד התביעות, ואין בכוחה לאיין את הסמכויות המהותיות שהוענקו לפקיד התביעות בחוק הביטוח הלאומי בכלל, ובחוק התגמולים בפרט, בנוגע לזכאות נפגע איבה לתגמול. מכל הטעמים האלה, נגועה הוראה זו של הנוהל בפגם של חריגה מסמכות ועל כן, דינה בַּטְלוּת. על כך נוסיף, כי קביעת מעמדה של ועדת הרשות העליונה כגוף המוסמך להחליט באופן סופי על זכאות הנכה לתגמול נצרך, אף אינה תואמת את תכלית הנוהל. ככלל, "ההתאמה בין ההנחיות לבין החוק המסמיך צריכה לבוא לידי ביטוי גם במישור המטרות והשיקולים העומדים בבסיסן של ההנחיות". בענייננו, קובע חוק התגמולים כי דין "נפגע" פגיעת איבה כדין נכה לפי חוק הנכים. זאת, באופן שהוראות מסוימות מחוק הנכים חלות על נפגע פעולות איבה "בשינויים המחויבים", לרבות הזכאות לתגמול לנכה נצרך. על כן, ולאור עקרון ההרמוניה הנורמטיבית הגורס פתרון נורמטיבי דומה בסוגיות דומות, מן הדין הוא כי אמות המידה בנוהל לגיבוש זכאות לתגמול נצרך והמנגנון ליישומן על ידי הגופים המוסמכים, ייקבעו בהתאמה הנדרשת למנגנון הקבוע בחוק הנכים ובהוראת משרד הביטחון, בשינויים המתחייבים ממין העניין. בענייננו, שני פנים לעקרון התאמת הנוהל: הפן האחד עניינו התאמת אמות המידה לקביעת הזכאות לתגמול נצרך, לאלה שנקבעו בחוק הנכים ובהוראת משרד הביטחון. בנדון זה, אמות המידה המצטברות העומדות לבחינתן של ועדת הרשות הסניפית וועדת הרשות העליונה, כפי שנקבעו בנוהל, תואמות את הוראות חוק הנכים והוראת משרד הביטחון ומתיישבות עימן. הפן השני, עניינו התאמה בסמכויות הגופים המופקדים על בחינת הזכאות לתגמול נצרך מכח חוק התגמולים. בהקשר זה, נדרשת התאמה בסמכויותיו של פקיד התביעות, כסמכות הקובעת להחלטה הסופית בתביעה לתגמול נצרך, בדומה לקצין התגמולים והסמכויות המוקנות לו מכוח חוק הנכים והוראת משרד הבטחון. הנה כי כן, על פי עקרון ההתאמה, ועדת הרשות הסניפית וועדת הרשות העליונה הן במעמד של ועדות מייעצות בלבד. בעוד אשר סמכות ההחלטה הסופית והמנומקת בתביעתו של הנפגע לתגמול נצרך, נתונה לפקיד התביעות. במאמר מוסגר יצויין, כי ככל שמרכזת בכירה נפגעי פעולות איבה במוסד לביטוח לאומי תוסמך כפקידת תביעות, אין מניעה כי תינתן בידיה סמכות ההחלטה הסופית לעניין הזכאות לתגמול נצרך, בשים לב להמלצותיהן של ועדת רשות סניפית וועדת רשות עליונה. אך זאת, בכפוף לכך, שלא תשמש כחברה באחת מן הוועדות האלה. החלטתו של פקיד התביעות נתונה לביקורתו השיפוטית של בית הדין האזורי כמבואר לעיל, סמכותו של פקיד התביעות נובעת מהוראת סעיף 22(ב) לחוק התגמולים בה נקבע כי "במקום קצין תגמולים האמור בחוק הנכים ובחוק משפחות חיילים יבוא לענין חוק זה פקיד תביעות כמשמעותו בסעיף 298 לחוק הביטוח." מתוקף הוראה זו, ובהיותו הגוף המוסמך לקבלת החלטה סופית בזכאותו של נפגע איבה לתגמול נצרך, רשאי פקיד התביעות להחליט אם ועד כמה, לאמץ את החלטותיהן של ועדת הרשות הסניפית וועדת הרשות העליונה, במעמדן כגופים מייעצים. החלטתו של פקיד התביעות נתונה לביקורתו השיפוטית של בית הדין האזורי לעבודה, כדרך שנוהג בית הדין לבחון החלטותיו של פקיד התביעות המתקבלות מתוקף סמכותו על פי סעיף 298 לחוק הביטוח הלאומי. בד בבד, ובכל הנוגע לבחינת ההחלטה בנוגע לזכאות הנכה לתגמול נצרך, יהא היקף ביקורתו השיפוטית של בית הדין על החלטות פקיד התביעות בדומה להיקף הביקורת השיפוטית שמקיימת ועדת ערעור לפי חוק הנכים על החלטתו של קצין התגמולים. בנדון זה נקבע בסעיף 33(ג) לחוק הנכים: "ועדת הערעור רשאית לאשר את החלטת קצין התגמולים או לשנותה". הנה כי כן, במסגרת הביקורת השיפוטית רשאי בית הדין האזורי לעבודה לבחון את החלטתו של פקיד התביעות לגופה, לאשר אותה, או לשנותה, או להורות על החזרתה לבחינה מחדש, בצירוף הנחיות. בחינה זו תיעשה בשים לב לנסיבות המקרה הנדון, וככל שיימָצֵא פגם בהחלטתו הסופית של פקיד התביעות, או בהתנהלותם של הגורמים בהם נועץ, לרבות הוועדות המייעצות או בעלי תפקידים אחרים הרלבנטיים בהליך בחינת הזכאות, כגון פקיד השיקום, וכל כיוצ"ב. השעיית בטלות הנוהל מכוח יישום תורת הבטלות היחסית תוצאת הדברים מדיוננו לעיל, לפיה נפל פגם מהותי של חריגה מסמכות בהוראת הנוהל לתגמול נצרך, אין משמעותה בהכרח ביטול מיידי ומעיקרא של כלל הוראות הנוהל. וזאת, נוכח תחולתו של עקרון הבטלות היחסית, שהיא כללית ומשתרעת על מקרים של חריגה מסמכות. למרות הפגם של הקניית סמכות ההחלטה הסופית לוועדת הרשות העליונה, בחריגה מהחוק המסמיך, יהא ביטול הוראת הנוהל לתגמול נצרך בלתי מידתי. מסקנה זו מבוססת על האיזון הנדרש להיעשות בין עקרון חוקיות המנהל ושלטון החוק, לבין טובת ציבור המבוטחים. זאת, לאור ההשלכות המשמעותיות ורחבות ההיקף של ביטול הנוהל על המבוטחים, ומשיקולים של מניעת תקלה לציבור, מחשש של ואקום תפקודי בבחינת זכאותם של נפגעי פעולות איבה לתגמול נצרך. בנוסף על כך, תיקון הפגם בנוהל, תוך שינוי מעמדה של ועדת הרשות העליונה לוועדה מייעצת לפקיד התביעות, מידתי ופשוט יותר מביטול כלל ההסדר שבנוהל וכינונו מחדש. אשר על כן, ולאור תורת הבטלות היחסית, מן הראוי הוא להורות על ביטול פרוספקטיבי של הוראות הנוהל לעניין תגמול נצרך. זאת באופן שבמהלך "תקופת ההשעיה" של בטלות הוראות הנוהל יעשה המוסד את הנדרש לתיקון הוראת הנוהל באופן שתענה על עקרון חוקיות המנהל והעקרונות שהותוו לעיל. ודוק. משמעות הביטול הפרוספקטיבי של הוראות הנוהל הינה, כי החלטות המוסד שניתנו עד כה, על פי הנוהל בנוסחיו הקודמים והנוהל החדש בכלל זה, שרירות וקיימות ועומדות בתוקפן. זאת, לאור הסתמכות ציבור הנפגעים על הנוהל, ובמיוחד אותם נפגעים שנמצאו זכאים על פי החלטות ועדות הרשות העליונה. בנוסף על כך, הפגם בנהלים לא גרם נזק ציבורי ועוול למבוטחים, משחזקה היא כי החלטות ועדת הרשות העליונה אומצו על ידי פקידי תביעות איבה, וסביר להניח כי אלמלא הפגם שנפל בסמכות ועדת הרשות העליונה, לא היו ההחלטות שונות באופן מהותי. סוף דבר 26.מתקבל ערעורה של המערערת בנוגע לסמכות ההחלטה הסופית של פקיד התביעות בתביעת נפגע איבה לתגמול נצרך. מבחינה אופרטיבית מוצה הליך הערעור בעניינה הפרטני של המערערת ובא לידי סיום, נוכח הסכמת הצדדים בהליך הערעור, לה ניתן תוקף של החלטה, להחזרת הדיון בעניינה של המערערת לוועדת הרשות העליונה. 27. נוכח החלטתנו על ביטולן הפרוספקטיבי של הוראות הנוהל לעניין תגמול נצרך, עומדת למוסד לביטוח לאומי "תקופת השעיה" של בטלות הנוהל בת ששה חודשים במסגרתה ייקבע מדרג הסמכויות בהוראות הנוהל, באופן שיהלמו את הוראות החוק המסמיך, ובאופן שסמכות ההחלטה הסופית בזכאות הנפגע לתגמול נצרך תהיה בידי פקיד התביעות. אין צו להוצאות בערעור. 28.טרם חתימה יוער, כי מן הראוי הוא שהמחוקק ייתן דעתו להתקנת תקנות ביצוע ליישום הוראות חוק התגמולים, תוך עיגון אמות המידה לבחינת הזכאות לתגמולים לרבות תגמול נכה נצרך, והפרוצדורה לבחינתם. תגמול נצרך / נכה נצרךביטוח לאומי