קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא תקופת צינון של חבר מועצה: השופטת מיכל אריסון חילו התובע, מורה למתמטיקה, כיהן כחבר מועצה בעיריית טמרה בשתי תקופות - האחת מחודש נובמבר 2003 ועד חודש נובמבר 2008; והשניה מחודש דצמבר 2008 ועד חודש דצמבר 2009. בתאריך 6/12/2009 פוזרה מועצת עיריית טמרה על ידי שר הפנים, מכוח סמכותו לפי סעיף 206 לפקודת העיריות (נוסח חדש) (להלן - פקודת העיריות), עקב אי אישור התקציב השנתי על ידי המועצה. בנסיבות אלה הופסקה במועד זה כהונתו של התובע כחבר מועצה, כמו גם כהונתם של כל יתר חברי המועצה. התובע הגיש מועמדותו למכרז לתפקיד יועץ לראש העיר וזכה. בתביעתו בפנינו מבקש הוא להתמנות לתפקיד זה. נתבעת 1, עירית טמרה (להלן - עיריית טמרה וגם העירייה) תומכת בבקשת התובע. נתבעת 6, מדינת ישראל (להלן - המדינה) מתנגדת לתביעת התובע וטוענת, כי יש להחיל על התובע תקופת צינון בת שמונה עשר חודשים מיום סיום כהונתו, לפי הוראת סעיף 122א(ט) לפקודת העיריות, ובתקופת צינון זו התובע אינו יכול לגשת למכרזים ואינו יכול להתמנות לכל משרה בעירייה. השאלה המונחת לפנינו היא - האם הוראת סעיף 122א(ט) לפקודת העיריות - הקובעת כי מי שכיהן כחבר מועצה, אינו יכול להיות צד לחוזה עם העירייה למשך תקופה בת שמונה עשר חודשים - חלה על חבר מועצה שחברותו במועצה הופסקה על ידי שר הפנים, עקב אי אישור תקציב המועצה, לפי סעיף 206 לפקודת העיריות. אלה העובדות החשובות לענייננו: בחודש יולי 2010 פנה ראש העיר לממונה המחוז מטעם משרד הפנים וביקש למנות יועץ לראש העיר וזאת מן הטעם שנוספו מטלות לטיפולו, עקב פיזור חברי המועצה ומינוי מספר חברי מועצה שאינם תושבי המקום. משרד הפנים אישר ביום 6/9/2010 את נחיצות המשרה בהתאם להמלצת ועדת החריגים ובהתאם לכך פרסמה עיריית טמרה בתאריך 28/9/2010 מכרז לתפקיד יועץ לראש העיר. התובע ושני מועמדים נוספים הגישו מועמדותם למכרז והם זומנו להופיע בפני ועדת הבחינה ביום 17/10/2010, שהתכנסה בהרכב הבא: יו"ר הועדה - ראש עיריית טמרה, מר עאדל אבו אלהיג'א; מנהל לשכת ראש העיר, מר עלי שחאדה; נציג הציבור, מר מוחמד עואד; מנכ"ל העירייה, מר ג'אד דיאב. נציג העירייה, חבר המועצה שמונתה ע"י שר הפנים, מר סיאח חמוד, שהיה אמור להשתתף גם כן בועדת הבחינה - לא התייצב. ביום 17/10/2010 בחרה ועדת הבחינה בתובע כמועמד המתאים ביותר למשרה. מנכ"ל העירייה התקשר לתובע והודיע לו טלפונית על בחירתו וכן אמר לו להתארגן ולהכין את עצמו לעבודה. התובע לא קיבל מכתב רשמי המודיע לו על בחירתו במכרז וכן לא קיבל כתב מינוי למשרה. בשנת הלימודים תשע"א לימד התובע החל מתאריך 1/9/2010 בחטיבת ביניים אעבלין את מקצוע המתמטיקה במשרה מלאה. נוכח הודעת מנכ"ל העירייה על בחירתו במכרז, הגיש התובע בקשה לחופשה ללא תשלום לגבי שני שליש משרתו והחל מתאריך 22/10/2010 הוא מלמד בחטיבת הביניים במשרה חלקית בשיעור של 8/23 (ר' מכתבו של מנהל בית הספר, מר סוהיל חאג'). המועצה אישרה אישור תקציבי למשרה של יועץ לראש העיר בסוף חודש נובמבר 2010. בתאריך 21/10/2010 נשלחה אל מר יהודה חלימה, עוזר שר הפנים, מכתב תלונה אנונימי בעניין בחירתו של התובע במכרז לתפקיד יועץ לראש העיר טמרה. עקב קבלת המכתב, פנתה בתאריך 2/11/2010 גב' שלומית יפתח, ממונה רשויות מחוז הצפון מטעם משרד הפנים המשמשת גם כחברת מועצה ממונה, אל ראש העיר וביקשה ממנו את התייחסותו לטענות המועלות במכתב התלונה בצירוף חוות הדעת של היועץ המשפטי של העירייה, לעניין מינויו של חבר מועצה שפוזרה, לתפקיד עוזר ראש העירייה. בסמוך לקבלת המכתב פנתה גב' יפתח וביקשה ממנכ"ל העירייה לעכב את הוצאות כתב המינוי לתובע עד תום הטיפול בתלונה ובדיקתה. חוות דעתו של היועץ המשפטי לעירייה, עו"ד נזיה המאם, ניתנה בתאריך 25/11/2010, בה ציין כי לא מצא כל סטיה או פגם בדרך ניהול המכרז, בהרכב ועדת הבחינה, או בהחלטת ועדת הבחינה וכי ההליכים התנהלו על פי הכללים הקבועים בחוק ובתקנות. באשר לכהונתו של התובע בעבר כחבר מועצה, ציין עו"ד המאם, כי לא מצא פסול בכך, כל עוד קבלתו לעירייה נעשתה בדרך של מכרז פומבי, תוך כדי קיום הוראות החוק והתקנות. עוד ציין עו"ד המאם, כי כהונתנו של התובע נפסקה כתוצאה מהחלטת פיזור של שר הפנים ולא מסיבה אחרת, התלויה בו או בתפקודו, או בהתנהגותו באופן אישי. מסקנתו של עו"ד המאם היתה, כי ס"ק (ט) לסעיף 122א לפקודת העיריות איננו חל באופן גורף על כל חבר מועצה שחדל לכהן, אלא חל רק על מי שחדל לכהן כחבר מועצה בשל היעדרותו מישיבות המועצה, על מי שהתפטר מחברותו במועצה, או על מי שלא נבחר מחדש למועצת העירייה או לא התמודד שנית בבחירות שהתקיימו. לשיטתו של עו"ד המאם הפסקת כהונתו של התובע כחבר מועצה באה בעקבות החלטת שר הפנים על פי סעיף 206 לפקודת העיריות ומקרה זה אינו נמנה על המקרים המנויים בסעיף 122א(ט) לפקודת העיריות. חוות דעתו של היועץ המשפטי, עו"ד המאם, הועברה בתאריך 8/12/2010 למשרד הפנים. בתאריך 13/12/2010 נתקבלה בעירייה חוות דעתו של עו"ד נתן בביוף, סגן בכיר ליועץ המשפטי של משרד הפנים, בה הוא ציין, כי סעיף 122א(ט) לפקודת העיריות (נוסח חדש) מחיל את הוראות סעיף 122א, בשינוים המחויבים על מי שכיהן כחבר מועצה, במשך שמונה עשר חודשים מיום שתמה כהונתו של חבר המועצה. עו"ד בביוף ציין, כי האיסור בסעיף 122א(ט) מתייחס גם לסיטואציה של התקשרות עם חבר מועצה לצורך יצירת יחסי עבודה, ותכליתו מניעת מצב של ניגוד עניינים, מניעת פוליטיזציה של השירות הציבורי, כמו גם טענות למינהל בלתי תקין בעת מינויו של אדם למשרה, כגון מינוי שתכליתו ולידתו בניסיון להשפיע על הרכב מועצה ע"י הבטחת התקשרות עתידית בהסכם העסקה לאחר סיום הכהונה. לשיטתו של מר בביוף הוראות סעיף 122א(ט) חלות גם על מקרה שבו חבר המועצה חדל מכהונתו עקב פיזור המועצה עפ"י סעיף 206 לפקודת העיריות. מסקנתו של עו"ד בביוף היא כי בעניינו של התובע חל סעיף 122א(ט) לפקודת העיריות, המחיל את האיסור הכללי של התקשרות חבר מועצה עם העירייה, בטרם עברה בעניינו תקופת הצינון, וכי מינויו של התובע הינו פסול ומינוי כאמור יתאפשר אך בחלוף שמונה עשר חודשים מיום הפסקת הכהונה. בתאריך 20/12/2010 הודיע מנכ"ל העירייה לתובע כי משרד הפנים מתנגד למינויו לתפקיד יועץ לראש העירייה, כל עוד לא הסתיימה תקופת צינון בת שמונה עשר החודשים, וכי המינוי שלו לתפקיד יוכל להיכנס לתוקף רק בחודש 6/2011 וכתב מינוי כדין יימסר לו עם תום תקופת הצינון של 18 החודשים. עם קבלת מכתב זה הגיש התובע את תביעתו דנן. בהחלטתנו מתאריך 29/12/2010 איחדנו את הדיון בבקשה הזמנית עם הדיון בתביעה העיקרית (ר' עמ' 4 לפרוטוקול הדיון). עיקר טענות התובע: סעיף 122א(ט) לפקודת העיריות מתייחס לשלושת המקרים המצוינים בסעיף. בעניינו של התובע חברי המועצה פוזרו עקב אי אישור התקציב לפי סעיף 206 לפקודת העיריות וסיום כהונה באופן זה אינו נכלל בסעיף 122א(ט). על כן אין ניתן להחיל על התובע את הוראת הצינון שבסעיף 122א(ט) לפקודה. התובע ביקש ממשרד החינוך חופשה ללא תשלום לגבי שני שליש ממשרתו וזאת בהסתמך על הודעתו של מנכ"ל העירייה. התובע פעל בתום לב והוא ניגש למכרז ככל תושב אחר ועל כן יש להתחשב בנסיבותיו של התובע שנגרם לו נזק, עקב הבקשה לחופשה ללא תשלום שהגיש ועבודתו בשליש משרה בלבד ועל כן יש לאשר את המינוי. עיקר טענות עיריית טמרה: בהליך המכרז לא נתגלה משוא פנים או איזה שהם שיקולים זרים מטעם העירייה לטובת התובע. פרשנות המדינה לסעיף 122א(ט) אינה יכולה לעמוד במבחן הסבירות, זאת מן הטעם שאין לאסור על חבר מועצה שסיים את כהונתו כתוצאה מפיזור המועצה, להתמנות לתפקיד בעירייה, מבלי שיעבור תקופת צינון של שמונה עשר חודשים, אלא מכוח נורמה משפטית ברורה בחוק ולא מכח מתן פרשנות לחוק. האיסור מנוגד לחוק יסוד חופש העיסוק והאיסור אינו חוקתי. ככל שהמחוקק ביקש, שכל חבר מועצה שכהונתו הסתיימה לא יוכל להיות צד לחוזה למשך שמונה עשר חודשים מתום כהונתו, היה עליו לומר זאת במפורש, משלא נאמר הדבר במפורש אין להחיל את סעיף 122א(ט) על התובע. עיקר טענות המדינה: כפי שעולה מחקירות התובע ומנכ"ל העירייה, המנכ"ל כמו גם התובע היו מודעים לעניין של תקופת הצינון לחברי המועצה והם בחרו לקיים את המכרז ולאפשר לתובע לגשת למכרז, למרות שהוא נמצא בתוך תקופת הצינון וזאת מבלי שפנו למשרד הפנים מבעוד מועד לקבלת עמדתו בעניין. החוק מבקש להגן על כלל הציבור ולאפשר שוויון במכרזים. הפרשנות שיש ליתן לסעיף 122א(ט) לפקודת העיריות היא, שכל חבר מועצה לשעבר לא יוכל לגשת בתקופת הצינון למכרזים של אותה רשות. כל פרשנות אחרת תרוקן את כוונת המחוקק מתוכן, מאחר ולאותו חבר מועצה יווצר אותו יתרון יחסי, שהחוק ביקש למנוע, של היכרות אישית עם חברי המועצה, עם בעלי התפקידים הבכירים ברשות ועם האנשים שמרכיבים את ועדת המכרזים. היכרות זו תעודד פוליטיזציה של התפקידים ומינהל לא תקין. אין להבחין בין מקרה בו אדם לא זכה בבחירות, שבמקרה כזה חלה עליו תקופת הצינון בת שמונה עשר החודשים, לבין מי שכהונתו פסקה עקב החלטת שר הפנים, לפי סעיף 206 לפקודה. מועצה מתפזרת לפי סעיף 206 כאשר יש התנהלות בעייתית של המועצה שלא מאושר התקציב ולא יתכן שדווקא בנסיבות כאלה, חבר מועצה יוכל מיד להתמנות לתפקידים בעירייה. הפסקת הכהונה על פי סעיף 206 לפקודה אינה שונה מהפסקת כהונה בנסיבות שפורטו בסעיף 122א(ט)(3) לפקודה. החשש מפוליטיזציה, ממינהל לא תקין, משיקולים זרים - כל אלה קיימים גם לגבי מי שסיים את כהונתו עקב פיזור המועצה. את עצם המכרז יש לקיים לאחר תקופת הצינון. בענייננו מדובר במקרה קלאסי המסביר מדוע יש צורך בתקופת הצינון. בועדת המכרזים ישבו ראש העיר, מנהל לשכת ראש העיר ומנכ"ל העירייה, שהכירו את התובע בהיותו חבר מועצה, עבדו איתו ברציפות לאורך התקופה בה שימש כחבר מועצה וזאת אל מול שני המועמדים האחרים שלא היו חברי מועצה ולא היתה להם היכרות אישית, שאותה מנסה המחוקק למנוע, כאשר קבע את תקופת הצינון. ניגוד העניינים הוא מובנה בעניין עצמו ולא נדרשת הוכחה ספציפית, הואיל וזה מה שהמחוקק אמר. אשר לחופש העיסוק, הקביעה של שמונה עשר חודשים מאזנת כראוי בין חופש העיסוק לבין הצורך בתקופת התרחקות ממוקדי הכוח שחבר המועצה היה חלק מהם עד לא מזמן, על מנת ליתן הזדמנות הוגנת גם למועמדים אחרים לגשת למכרזים ולהצליח בהם. לעניין הנזק הנטען על ידי התובע - התובע לא קיבל בשום שלב הודעה על כניסה לתפקיד. יתרה מכך, במועד זכייתו במכרז, לא היה למשרה אישור תקציבי. המהלך שעשה התובע על סמך שיחת הטלפון עם המנכ"ל מבלי שהיה בידו כתב מינוי, הוא עניינו ואין לו להלין, אלא על עצמו. יש לבטל את המכרז ועל עיריית טמרה לפרסם באופן מיידי מכרז לאיוש משרת יועץ לראש העיר. התובע יוכל לגשת למכרזים לתפקידים בעירייה רק בחלוף שמונה עשר חודשים מיום סיום כהונתו כחבר מועצה. דיון והכרעה: השאלה שהצדדים חלוקים בה היא, איפוא - האם חבר מועצה, שכהונתו הופסקה עקב פיזור המועצה ע"י שר הפנים, בשל אי אישור תקציב המועצה, חייב בתקופת צינון בת שמונה עשר חודשים, בטרם יוכל לגשת למכרז ולהיות מועסק על ידי העירייה כעובד. בשיטתנו המשפטית הכלל בדבר איסור ניגוד עניינים הינו בגדר כלל יסוד, לפיו אסור לו לעובד הציבור להימצא במצב בו קיימת אפשרות ממשית של ניגוד עניינים‏ (ר' בג"ץ 531/79 סיעת הליכוד בעירית פתח-תקוה נ' מועצת עיריית פתח תקוה ואח', פ"ד לד(2) 566, בעמ' 569; להלן - פסק דין סיעת הליכוד). עיקרון היסוד בדבר איסור ניגוד עניינים משתרע על כל תחומי המשפט. הוא חל בתחומי המשפט הפרטי והמשפט הציבורי גם יחד (ר' בג"ץ 595/89 משה שמעון ואח' נ' שלום דנינו, הממונה על מחוז הדרום במשרד הפנים ואח', פ"ד מ"ד (1) 409, בעמ' 413; להלן - פסק דין משה שמעון). מטרת הכלל בדבר איסור ניגוד עניינים, היא למנוע את הרע בטרם יארע והכלל צופה פני העתיד; אין צורך להוכיח בפועל קיומו של ניגוד עניינים,‏ אלא די בכך שקיימת אפשרות ממשית של ניגוד עניינים‏ ואפשרות ממשית זו נמדדת באמות מידה אובייקטיביות; עמד על כך כב' השופט ברק (כתוארו אז) בפסק דין סיעת הליכוד: "זאת ועוד: האיסור אינו רק על שיקול הדעת עצמו בביצוע הפעולה או התפקיד. האיסור הוא על הימצאות במצב בו עלול להיות ניגוד עניינים‏. מטרת הכלל היא למנוע את הרע בטרם יארע. הכלל צופה פני העתיד. אין זה מעלה ואין זה מוריד אם בפועל שיקול הדעת הוא ראוי. מטרת הכלל היא למנוע פיתוי מאדם ישר והגון, בחינת אל תביאונו לידי ניסיון. על כן, אין צורך להוכיח בפועל קיומו של ניגוד עניינים‏. די בכך שקיימת אפשרות ממשית של ניגוד עניינים‏ (ב"ש 48/75 רחמים ידיד נ' מדינת ישראל, פ"ד כ"ט(2), 375). אפשרות ממשית זו נמדדת באמות מידה אובייקטיביות, ולא על-פי חששותיו הסובייקטיביים של צד זה או אחר (בג"ץ 332/61 פרל ה. איזנר ו-3 אח' נ' שושנה פינקלשטיין ו-7 אח', פ"ד טז 1841)." (ר' עמ' 572 לפסק דין סיעת הליכוד) הוראת סעיף 122א(א) לפקודת העיריות, היא אחת הדוגמאות להחלת הכלל בדבר איסור ניגוד עניינים על התקשורת בין העירייה לבין חבר מועצה או קרובו, והיא באה למנוע ניגוד עניינים בין ענייניו הפרטיים של חבר המועצה או קרובו, לבין תפקידו כחבר מועצה, וזו לשון הסעיף: "122א(א) חבר מועצה, קרובו, סוכנו או שותפו, או תאגיד שיש לאחד מהאמורים חלק העולה על עשרה אחוזים בהונו או ברווחיו או שאחד מהם מנהל או עובד אחראי בו, לא יהיה צד לחוזה או לעסקה עם העיריה; לענין זה, "קרוב" - בן זוג, הורה, בן או בת, אח או אחות." סעיף 122א הנ"ל הוסף לפקודת העיריות על רקע ניסיון שלילי מצטבר בעיריות בדבר קיומם של יחסים עסקיים בין העירייה לבין אחד מחברי המועצה. על ההיסטריה החקיקתית ותכליתו של סעיף 122א עמד המשנה לנשיא, כב' השופט ש. לוין בפסק דין כחילה, ואלה דבריו: "ההיסטוריה החקיקתית כיצד? סעיף 122א הנ"ל הוסף לפקודה על רקע ניסיון שלילי מצטבר בעיריות בדבר קיומם של יחסים עסקיים בין העירייה לבין אחד מחברי המועצה או לבין גורמים אחרים שיש לחבר המועצה אינטרס אישי ישיר בעסקיהם (הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 22), תשל"ז-1977). המגמה הייתה למנוע את התופעה לבד ממקרים נדירים שבהם קיים צידוק לסייג את הכלל (ראה דברי חבר הכנסת וירשובסקי בקריאה השנייה והשלישית של החוק (ד"כ 82 (תשל"ח) 2024-2025). תכלית החקיקה כיצד? שהכלל בדבר מניעת ניגוד האינטרסים הוחל במקרה שלפנינו ביתר שאת על עיריות (ובדברי חקיקה אחרים - על רשויות מקומיות אחרות) במגמה למנוע תופעות של שחיתות המידות העשויות לנבוע מקשרים בין הרשות שפלוני מכהן בה בתפקיד מפתח לבין "קרובו", בין שהן נגרמות בפועל ובין שהן עשויות לגרום אך ללזות שפתיים; וכבר היה מעשה בראש עירייה אחד שמינה את גיסו למנכ"ל העירייה ובית-משפט זה פסל את המינוי לפי הילכת ניגוד האינטרסים שהיא - כך נאמר "עקרון יסוד אוניברסלי 'המרחף' מעל כל דברי החקיקה הרלבנטיים ואין מפעילים לגביו את הכלל שיש ללמוד דבר משתיקת המחוקק":נבג"צ 2419/94 - לא פורסם. קל וחומר הוא שיש לתת תוקף מלא למגמתו המפורשת של המחוקק למנוע את התופעה; כמו במקרה ההוא, אף במקרה שלפנינו יש לדחות את זכותו של ה"קרוב" להתקשר עם העירייה, זכות שהיא חלק מ"חופש העיסוק", משום שדחייה זו "נועדה לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש". (ר' ע"א 3030/96 עיריית ירושלים ואח' נ' כחילה מפעלי הנדסה ובניה ירושלים בע"מ (פ"ד נ(5) 565, בעמ' 569; להלן - פסק דין כחילה) סעיף 122א(ט) מחיל את הוראת סעיף 122א(א) על מי שכיהן כחבר מועצה למשך תקופה של שמונה עשר חודשים מיום סיום הכהונה, שהסתיימה עקב אחת הנסיבות המנויות בסעיף, וזו לשון הסעיף: "(ט) הוראות סעיף זה יחולו, בשינויים המחויבים, על מי שכיהן כחבר מועצה, במשך שמונה עשר חודשים מיום שתמה כהונתו בשל אחד מאלה: (1) הוא חדל לכהן כחבר המועצה לפי סעיף 123; (2) הוא התפטר מכהונתו כחבר מועצה לפי סעיף 124; (3) הוא אינו מכהן עוד במועצה לאחר קיומן של בחירות למועצה." סעיף 123 לפקודת העיריות קובע: "123. (א) חבר מועצה שנעדר מישיבות המועצה שלושה חדשים רצופים, או שנעדר משלוש ישיבות רצופות - אם היו בשלושה חדשים פחות משלוש ישיבות - יחדל להיות חבר המועצה, מלבד אם נעדר בגלל מחלה או בגלל שירות בצבא-הגנה לישראל או ברשות המועצה שניתנה מראש, ובתנאי שראש העיריה או הממונה שלח לו הודעה לפי סעיף קטן (ב)." סעיף 124 לפקודת העיריות קובע: "124. חבר מועצה רשאי, בהודעה לראש העיריה, להתפטר מתפקידו; חברותו במועצה נפסקת כעבור 48 שעות לאחר שכתב התפטרותו הגיע לידי ראש העיריה זולת אם חזר בו מהתפטרותו לפני כן." התובע, כאמור, שימש כשש שנים בשתי תקופות כחבר מועצה וכהונתו הופסקה עם פיזור המועצה לפי החלטת שר הפנים, עקב אי אישור תקציב המועצה, לפי סעיף 206(ב1)(1) לפקודת העיריות, שזו לשנו: "(ב1)(1) לא אישרה המועצה את תקציב העיריה בתוך שלושה חודשים מיום קבלת חוק התקציב השנתי בכנסת, ואם לא חלפו שישה חודשים מיום עריכת הבחירות לראש העיריה - בתוך שישה חודשים מיום קבלת חוק התקציב השנתי בכנסת, תסתיים כהונת המועצה או כהונת המועצה וראש העיריה, כפי שיורה שר הפנים, והשר ימנה, בתוך 14 ימים מתום התקופה כאמור, ועדה למילוי תפקידי המועצה וראש העיריה או תפקידי המועצה; הוראות סעיפים 145 ו-146, יחולו על הועדה ועל יושב הראש שלה, אם מונה, בשינויים המחויבים." אין חולק כי סיום כהונת חבר מועצה עקב פיזור המועצה, לפי סעיף 206 לפקודה, אינה נכללת באופן מפורש בסעיף 122א(ט), על כן טוענים התובע והעירייה כי משסעיף 122א(ט) אינו חל על התובע, אין מקום להחיל עליו את תקופת הצינון לפי סעיף 122א(ט). אקדים ואומר כי לאחר שעיינתי בכל החומר שהובא בפני ובטענות הצדדים, סבורה אני שיש להחיל בעניינו של התובע את תקופת הצינון בת שמונה עשר החודשים כמו בסעיף 122א(ט) לפקודת העיריות, ובנסיבות אלה מנוע התובע מלגשת למכרזים שמפרסמת העירייה לקבלת עובדים לשורותיה וזאת למשך תקופת צינון בת שמונה עשר חודשים, מיום פיזור המועצה וסיום כהונתו כחבר מועצה (6/12/2009). כאמור לעיל, הכלל היסודי בדבר מניעת ניגוד ענייניים מוחל ביתר שאת על רשויות מקומיות. תקופת הצינון שנקבעה בסעיף 122א(ט) לפקודה באה למנוע מצב, בו חבר מועצה עם סיום כהונתו, יוכל באופן מיידי להתמנות למשרה ברשות או לגשת למכרזים לקבלת עובדים למשרות ברשות. ברי כי לחבר מועצה מכהן ישנה אפשרות ליצור קשרים מיוחדים עם בעלי תפקידים בכירים במועצה, כמו גם עם חברי מועצה אחרים, ואלה משמשים כחברי ועדת הבחינה במכרזים לקבלת עובדים למשרות ברשות. כך גם יש לחבר מועצה מכהן נגישות רבה יותר למידע, מזה של הציבור בכללותו (ר' עת"מ (חיפה) 14978-01-09 מטיילי פסגות בע"מ ואח' נ' מועצה מקומית פורידיס ואח'; ניתן ביום 26/1/2009). קרבה זו מקימה אפשרות ממשית של ניגוד עניינים. תכלית תקופת הצינון היא למנוע, איפוא, התנהלות תוך ניגוד עניינים, לשמור על טוהר המידות ולמנוע פוליטיזציה של השירות הציבורי. תקופת הצינון גם באה למנוע לזות שפתיים וטענות בדבר מינהל בלתי תקין; כך למשל, במקרה שחבר מועצה, שסיים לאחרונה כהונתו ולו קשרים מיוחדים עם בעלי התפקידים הבכירים ברשות, נגש למכרז בו חברי ועדת הבחינה הם אותם בעלי התפקידים הבכירים ברשות. לא למותר לציין, כי שלושה מתוך ארבעת חברי ועדת הבחינה במכרז, אליו ניגש התובע היו: ראש העיר, מנהל לשכת ראש העיר ומנכ"ל העירייה - עמם היה לתובע קשרי עבודה בעת כהונתו כחבר מועצה. אכן מקרה של סיום כהונת חבר מועצה, עקב פיזור המועצה לפי סעיף 206 לפקודה, אינו נכלל במפורש בסעיף 122א(ט) לפקודה. עם זאת כבר נספק לא אחת, כי העיקרון בדבר ניגוד עניינים אינו מתמצה בהוראות חוק בלבד, אלא הוא ‏חלק "מהמשפט המקובל נוסח ישראל" שנוצר ונתגבש בפסיקתו של בית המשפט, וכי שתיקתו של המחוקק אין בה כדי להוות הסדר שלילי לגבי תחולת העיקרון של ניגוד העניינים‏, שכן שתיקתו של המחוקק מוסברת על בסיס קיומו של הכלל מכוח יצירתו של בית המשפט. דבריו של כב' השופט ברק (כתוארו אז) בפסק דין סיעת הליכוד יפים ונכוחים לענייננו, ואלה הדברים: "5. ראינו שבמשפט הישראלי מוכר העיקרון כי אסור לו לעובד ציבור להימצא במצב בו קיימת אפשרות ממשית של ניגוד עניינים‏ בין תפקידו הציבורי לבין אינטרס אחר - בין אינטרס פרטי של עובד הציבור ובין אינטרס ציבורי אחר עליו הוא מופקד. עיקרון זה מוצא את ביטויו במספר רב של הוראות חקוקות, המפוזרות בחוקי המדינה. ...... הוראות אלה הן בית קיבול לעיקרון האמור, אך אין העיקרון מתמצה בהן. העיקרון בדבר ניגוד עניינים‏ הוא חלק "מהמשפט המקובל נוסח ישראל" שנוצר ונתגבש בפסיקתו של בית-משפט זה. לעיתים הוא לובש צורה של כלל פרשנות, לפיו חזקה על המחוקק, שהעניק סמכות לעובד ציבור, כי כוונתו החקיקתית היא כי הסמכות האמורה לא תופעל תוך הימצאות במצב של ניגוד עניינים‏. ....... אך אין העיקרון בדבר ניגוד עניינים‏ מתמצה בכלל פרשנות בלבד. זהו עיקרון מהותי, המהווה חלק מהמשפט הציבורי, ואשר ממנו נגזרות זכויות הפרט מזה וסמכויות השלטון מזה. ....... עיקרון מהותי זה, יש והוא מוצא ביטוי בדבר חקיקה זה או אחר, ויש ודבר חקיקה אינו מזכירו. שתיקתו של המחוקק אין בה כדי להצביע על העדרו של הכלל, שכן קיומו אינו מותנה בהוראה חקוקה. ....... זאת ועוד: שתיקתו של המחוקק אין בה כדי להוות הסדר שלילי לגבי תחולת העיקרון של ניגוד העניינים‏, שכן שתיקתו של המחוקק מוסברת על בסיס קיומו של הכלל מכוח יצירתו של בית-משפט זה." (ר' פסק דין סיעת הליכוד עמ' 573) כך גם בפסק דין משה שמעון קובע השופט ברק (כתוארו אז) כי שתיקת המחוקק - לגבי התחום הבלתי מוסדר בעניין הכלל בדבר ניגוד עניינים - אינה מתפרשת, בדרך כלל, כהסדר שלילי לגבי אותו תחום, אלא מתפרשת כהימנעות מחקיקה, המאפשרת תחולתה של ההלכה הפסוקה: "ביטוי לעיקרון זה (הכלל בדבר מניעת ניגוד עניינים, הוספה שלי מ.א.ח.) בתחומי המשפט הציבורי נמצא במספר רב של חוקים, הקובעים הסדרים מפורשים הבאים למנוע ניגוד עניינים. עם זאת, אין העיקרון של ניגוד עניינים מתמצה אך בהוראות החוק החרות. זהו עקרון יסוד, המצוי בהיכלם של עקרונות היסוד של השיטה. ממנו נגזרות הוראות חרותות. על פיו מתפרשות הוראות אלה. ממנו נגזרות הלכות שיפוטיות - "משפט מקובל נוסח ישראל" - באשר לניגוד עניינים בתחומים שהחקיקה אינה מכסה. באמצעותו יתפתח המשפט ויינתן פתרון ראוי לבעיות של ניגוד עניינים שהחיים יעוררו במרוצת השנים. אכן, קיומו של הסדר סטטוטורי למצב של ניגוד עניינים אין בו, כשלעצמו, כדי לשלול את תחולתו של ההסדר ההלכתי באותם תחומים שההסדר הסטטוטורי אינו משתרע עליהם. שתיקת המחוקק לגבי התחום הבלתי מוסדר אינה מתפרשת, בדרך כלל, כהסדר שלילי לגבי אותו תחום, אלא אך כהימנעות מחקיקה המאפשרת תחולתה של ההלכה הפסוקה (ראה בג"צ 589/86 שמעון נ' ראש המועצה המקומית קרית מלאכי, פ"ד מא (2) 617)." (ר' פסק דין משה שמעון בעמ' 414-413) החקיקה הדנה ברשויות המקומיות כוללת מספר הסדרים שעניינם ניגוד עניינים של חברי מועצה של רשות מקומית. עיון בחקיקה זו מראה כי חקיקה זו אינה מקיפה את מלוא התחום של ניגוד העניינים ואין להניח כי המחוקק ביקש לשלול את תחולת העיקרון האוסר על ניגוד עניינים, בכל אותם תחומים, אותם לא הסדיר במפורש. על כן בצד ההסדרים החקיקתיים ממשיכות לחול ולהתפתח הלכות המשפט המקובל בדבר ניגוד עניינים של חברי מועצות מקומיות; עמד על כך כב' השופט ברק (כתוארו אז) בפסק דין משה שמעון: "החקיקה הדנה ברשויות מקומיות כוללת מספר הסדרים שעניינם ניגוד עניינים של חברי מועצה של רשות מקומית. הוראות סטטוטוריות מסוימות נוגעות לעצם האפשרות לעמוד לבחירה במקום שקיים חשש של ניגוד עניינים (ראה חוק הרשויות המקומיות (הגבלת הזכות להיבחר), תשכ"ד1964). הוראות אחרות עוסקות בהתנהגותו של חבר מועצה מקומית לאחר שנבחר. חלקן אוסרות עליו פעולות מסוימות, כגון איסור על התקשרות בחוזים (סעיף 122א לפקודת העיריות [נוסח חדש]; סעיף 103א לצו המועצות). אחרות מחייבות את חבר המועצה להודיע על ניגוד עניינים מסוימים ולא להשתתף בדיונים הקשורים בו (סעיף 122 לפקודת העיריות [נוסח חדש]; סעיף 103 לצו המועצות). יש שההוראות קובעות פסלות מכהונה (סעיפים 120 ו-123א לפקודת העיריות [נוסח חדש]; סעיפים 101 ו- 105לצו המועצות). עיון בחקיקה זו מגלה, כי אין היא מקיפה את מלוא התחום של ניגוד העניינים. ההסדר החקיקתי הוא חלקי בלבד. אין להניח כלל ועיקר, כי המחוקק ביקש לשלול את תחולת העיקרון האוסר על ניגוד עניינים בכל אותם תחומים אותם לא הסדיר במפורש. אכן, הגישה הראויה הינה, כי בצד הסדרים חקיקתיים אלה ואחרים ממשיכות לחול ולהתפתח הלכות המשפט המקובל שלנו בדבר ניגוד עניינים של חברי מועצות מקומיות (ראה:ובג"צ 531/79 סיעת "הליכוד" בעיריית פתח-תקוה נ' מועצת עיריית פתח-תקוה ואח', פ"ד ל"ד(2) 566 הנ"ל; בג"צ 589/86 שמעון נ' המועצה המקומית קרית מלאכי, פ"ד מא(2) 617 הנ"ל). " (ר' פסק דין משה שמעון בעמ' 414) הנה כי כן, העובדה, שהמחוקק בסעיף 122א(ט) שותק ואינו מחיל את תקופת הצינון באופן מפורש גם על חבר מועצה, שכהונתו הופסקה עקב פיזור המועצה לפי סעיף 206 לפקודה, אינה בגדר "הסדר שלילי". סעיף 122א(ט)(3) מחיל את תקופת הצינון על חבר מועצה שאינו מכהן עוד במועצה, לאחר קיומן של בחירות למועצה. מקרה זה אינו שונה ממקרה של הפסקת כהונתו של חבר מועצה, עקב פיזור המועצה לפי סעיף 206 לפקודה. בשני המצבים יש למנוע את ניגוד העניינים, ולא ליתן לחבר המועצה לשעבר את היתרון, שכלל היסוד בדבר איסור קיום ניגוד עניינים כמו גם סעיף 122א(ט) מבקשים למנוע, והוא ההיכרות האישית של חבר המועצה, שסיים את כהונתו בסמוך להליכי המכרז, עם בעלי התפקידים הבכירים במועצה וחברי המועצה, שיושבים בועדת הבחינה במכרז. כך גם קיים חשש ממשי לניגוד עניינים במקרה בו כהונתו של חבר מועצה מסתיימת בשל פיזור המועצה, עקב כך שהמועצה לא אישרה את תקציב העירייה. על כן בנסיבות אלה יש צורך בהרחקת חבר מועצה, שסיים כהונתו, לתקופה כלשהי, ממוקדי הכוח במועצה, שהיה חלק מהם. משכך חשוב שתהיה תקופת צינון, במהלכה חבר המועצה שסיים כהונתו עקב פיזור המועצה, לא יוכל להתמודד במכרזים לקבלת עובדים למשרות ברשות. הנה כי כן, שתיקת המחוקק בסעיף 122א(ט) ואי החלתו באופן מפורש גם על חבר מועצה שתמה כהונתו עם פיזור המועצה, לפי סעיף 206 לפקודה, אינה בגדר "הסדר שלילי", אלא חֶסֶר (לאקונה), אותו יש להשלים לפי סעיף 1 לחוק יסודות המשפט תש"ם-1980, ובענייננו יש להשלימו בדרך של היקש מסעיף 122א(ט) לפקודת העיריות. בנסיבות אלה, לפי תכליתו של סעיף 122א(ט) ובשים לב לכלל היסוד בדבר מניעת ניגוד העניינים, יש לקבוע כי את תקופת הצינון בת שמונה עשר החודשים, יש להחיל על חבר מועצה שכהונתו תמה עקב פיזור המעוצה, לפי סעיף 206 לפקודה - ובענייננו יש להחיל את סעיף 122א(ט) על התובע. אשר לטענה כי החלת תקופת הצינון על התובע פוגעת בחופש העיסוק שלו - מניעת ניגוד עניינים ושמירה על טוהר המידות הולמים את ערכיה של מדינת ישראל ונועדו לתכלית ראויה, ותקופה צינון בת שמונה עשר חודשים הינה מידתית ואינה עולה על הנדרש (ר' בג"ץ 1100/95 דוד קאסוטו ואח' נ' אוהד אולמרט, ראש עיריית ירושלים ואח', פ"ד מט (3) 691 בעמ' 701-700; ע"א 3030/96 עיריית ירושלים ואח' נ' כחילה מפעלי הנדסה ובניה ירושלים בע"מ, פ"ד נ(5) 565, בעמ' 569). התובע טוען כי אין להחיל עליו את תקופת הצינון, מן הטעם שנגרם לו נזק, עקב כך שנסמך על הודעתו הטלפונית של מנכ"ל העירייה, בדבר זכייתו במכרז, וצמצם את משרתו במשרד החינוך לכדי שליש משרה. התובע לא קיבל כתב מינוי לידיו וככל שהחליט לפעול על סמך שיחה טלפונית עם מנכ"ל העירייה, בטרם קיבל את כתב המינוי לידיו, אין לו להלין אלא על עצמו, ובודאי שהתנהלות זו אינה יכולה לבטל את תקופת הצינון הבאה למנוע ניגוד עניינים בשירות הציבורי. לו תשמע דעתי - בשים לב לכלל היסוד בדבר מניעת ניגוד עניינים, יש להחיל על התובע מיום סיום כהונתו (6/12/2009) תקופת צינון בת שמונה עשר חודשים, בה לא יוכל להגיש מועמדות למכרזים ולא יוכל להתמנות לכל משרה שהיא בעירייה - ומשכך דין התביעה להדחות. משהתובע, שהיה מנוע מלגשת למכרזים בתוך תקופת הצינון, ניגש למכרז וזכה - יש לבטל את המכרז ועל העירייה לפרסם מכרז חדש לתפקיד יועץ לראש העיר. בנסיבות העניין אין לדעתי מקום להשית הוצאות על התובע. חוות דעתו של נציג הציבור מר יצחק תומר : קראתי את חוות דעתה של אב בית הדין, השופטת מיכל אריסון חילו וחוות דעתו של חברי נציג הציבור מר יעקב גדיש ודעתי אינה כדעתם. לדעתי הדין עם התובע. סעיף 122א(ט) קובע מהם המקרים בהם חלה תקופת צינון על חבר מועצה שחדל לשמש ככזה. סעיף זה מגדיר שלושה תרחישים מפורטים שונים, בהם מסתיימת כהונתו של חבר מועצה, אשר בהתקיימם חלה עליו תקופת צינון. ואולם, סעיף 122א(ט) אינו מונה בין חלופותיו מקרה בו חבר מועצה חדל לכהן בשל פיזור המועצה על ידי שר הפנים (מכוח סעיף 206 (ב1) לפקודת העיריות). אשר על כן, לטעמי, במקרה בו מפוזרת המועצה על ידי שר הפנים, מקרה שכאמור אינו נזכר בסעיף 122א(ט), אין חלה תקופת צינון מכוח סעיף זה. אדגיש, כי לטעמי אין ניתן לפרש אף אחת מן החלופות המצוינות בסעיף 122א(ט) באופן מרחיב, הכולל גם מקרה של פיזור מועצה על ידי שר הפנים. לטעמי, המכנה המשותף לכל החלופות המנויות בסעיף 122א(ט) הוא כי חבר המועצה הפסיק לכהן כחבר מועצה בשל בחירתו האישית או בשל רצון הבוחר. לעומת זאת, מקרה בו הפסקת הכהונה נעשית מכוח החלטת שר הפנים (בדבר פיזור המועצה כולה, ולא ביחס לחבר המועצה באופן פרטנית) - אינו נמנה בסעיף זה. ברי כי עת התווסף סעיף 122א(ט) לפקודת העיריות, בשנת 2005, לא נעלמה מעיני המחוקק האפשרות כי גם שר הפנים רשאי לגרום לכך שחבר מועצה לא יכהן עוד כחבר מועצה. דומה, אפוא, כי המחוקק בחר במודע שלא לכלול אפשרות זו בגדר הסעיף המגדיר תקופות צינון. לטעמי, את שהחסיר המחוקק אין ראוי להשלים על-ידי פרשנות מרחיבה, שאינה עולה בקנה אחד עם לשון החוק. ויודגש: הטלת תקופת צינון יש בה, מניה וביה, משום הגבלת חופש העיסוק של חבר המועצה. סובר אני, כי אין זה ראוי לפגוע בחופש העיסוק, באמצעות פרשנות מרחיבה שלשון החוק אינה סובלת. כך, חופש העיסוק הינו זכות יסוד חוקתית בשיטת משפטנו, שניתן לפגוע בה רק באמצעות חוק או מכוחו (וגם זאת במגבלות). בעוסקנו בזכות יסוד, שומה עלינו להניח, כי המחוקק לא התכוון לפגוע בזכות שכזו, אלא אם כן קבע זאת מפורשות. זאת ועוד, חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה) תשכ"ט - 1969 קבע אף הוא תקופת צינון, אך בניגוד לפקודת העיריות הוא מאפשר לוועדה שהוקמה מכוח החוק לצמצם את תקופת הצינון. לעומת זאת, תקופות הצינון הקבועות בסעיף 122א(ט) הינן "הרמטיות", ואין ניתן לחרוג מהן. מכאן, שגישה פרשנית מרחיבה לסעיף 122א(ט) פירושה "לכידה" בסד הצינון, ללא כל שיקול דעת לסטות מן התקופה הקבועה בגדר סעיף זה. גם בשל כך נראה לי, כי אין לנקוט בגישה מרחיבה ביחס לפרשנותו של סעיף זה. ב"כ המדינה טענה בפנינו, כי הצעת החוק שקבעה פיזור חובה על פי סעיף 206 התקבלה בשנת 2004 והעניין של סעיף 122א(ט) נחקק ב-2005 כך שסמיכות הזמנים יצרה חוסר היכרות מספיק עם סעיף 206" (עמ' 19 לפרוטוקול שורות 1-3). לטעמי, טיעון זה לא רק שאינו מחזק את טענתה של המדינה, אלא אף מחלישו. אדרבה, אם אמנם נוצר אצל המחוקק "חוסר היכרות מספיק עם סעיף 206" הרי שמשמעות הדבר כי המחוקק לא נתן דעתו לאפשרות כי שר הפנים מוסמך להפסיק כהונתו של חבר מועצה, כאמור בסעיף זה, ולא ביקש להטיל תקופת צינון על מי אשר כהונתו נפסקה בדרך זו, ולפיכך, וכפי שפירטתי לעיל, אל לנו להחליט במקומו להחיל תקופת צינון באמצעות פרשנות מרחיבה של הוראת הסעיף, אשר אינה מתיישבת עם לשונו, ואף לא נדרשת לפי תכליתו. והכל, לאור הפגיעה שיש בדרך הפרשנות המוצעת על ידי המדינה בזכות החוקתית לחופש עיסוק (סעיף 206 (ב1) הוסף בתיקון מס' 88 תשס"ד-2004 הוראת שעה תשס"ה-2004 ופורסם בספר החוקים מס' 1920 ביום 18/1/2004 וסעיף 122א(ט) הוסף בתיקון מס' 106 תשס"ו-2005 ופורסם בספר החוקים מס' 2037 ביום 1/12/2005). חוות דעתו של נציג הציבור מר יעקב גדיש: קראתי את חוות דעתה של אב בית הדין, השופטת מיכל אריסון חילו ואת חוות דעתו של חברי נציג הציבור מר יצחק תומר ודעתי כדעתה של אב בית הדין וחולקת על דעתו של חברי נציג הציבור מר יצחק תומר. אין מחלוקת לעניין העובדות, אולם דעתי שונה מדעתו של חברי נציג הציבור מר יצחק תומר בנוגע לפרשנות כוונת המחוקק, לגבי סעיפים 122א ו-122א(ט) לפקודת העיריות, ומשתמע מכך גם עמדתי בנוגע לאופן ביצוע המכרז על ידי עיריית טמרה. סעיפים 122א ו-122א(ט) - פרשנות אכן סעיף 122א(ט) איננו מציין מקרה של הפסקת כהונת חבר מועצה בשל פיזור, כמחייבת תקופת צינון של 18 חודש, אולם יש לעמוד על כוונת המחוקק בסעיפים אלו, שמהותם למנוע מצב של ניגוד אינטרסים. אני מקבל את עמדתה של ב"כ המדינה, הגורסת שהמקרה שלפנינו מתאפיין בניגוד אינטרסים ברור, מאחר שראש העירייה ואחרים שעסקו במכרז, הכירו ועבדו עם התובע בצמידות בעת כהונתו של התובע כחבר במועצת העיר. לגבי השאלה - האם הפסקת כהונתו של חבר מועצה לפי סעיף 206 (פיזור מועצה), נכללת באותם המקרים המחייבים תקופת צינון, כמפורט בסעיף 122א(ט), אם לאו - גם כאן אני תמים דעים עם עמדת ב"כ המדינה, שמדובר במקרה נדיר ולא שכיח, ולכן כנראה שהמחוקק לא מצא לנכון לציין אותו מפורשות, ויתכן גם שיש מקום לתקן זאת. גם לדעתי, אכן, אין זה סביר שהמחוקק חשב שאין צורך במקרה כזה בתקופת צינון. לא הגיוני שמועצה מפוזרת בגין התנהלות לא תקינה, ואחד מחבריה יתמנה מיד לאחר מכן לתפקיד בעירייה. התנהלות העירייה באשר למכרז שאלת חובת תקופת הצינון לגבי התובע, אמורה הייתה להבחן עם הגשת מועמדותו למכרז. עפ"י עדותו של מנכ"ל העירייה, לא נעשתה שום פעולה ממשית בנושא, למרות שברור היה שמדובר באירוע חריג - מועמדות של חבר מועצה שפוזרה. הפנייה לקבלת עמדת משרד הפנים נעשתה בנסיבות אחרות, ורק לאחר סיום הליכי המכרז ולאחר שהתובע נבחר לתפקיד. באם פניה זו הייתה נעשית מיד עם הגשת המועמדות למכרז, הבעיה לא הייתה עומדת בפנינו. חופש העיסוק כדעת המדינה, גם דעתי, שתקופת צינון של 18 חודשים, בנסיבות העניין, אינה פוגעת בחופש העיסוק מול הצורך להימנע ממצב של ניגוד אינטרסים. לסיכום אשר על כן, אני בדעה שדין התביעה להידחות. סוף דבר: התביעה נדחית ברוב דעות של אב בית הדין, השופטת מיכל אריסון חילו ונציג הציבור, מר יעקב גדיש וכנגד דעתו החולקת של נציג הציבור, מר יצחק תומר. משהתובע, שלא היה רשאי לגשת למכרז משך שמונה עשר חודשים, מיום פיזור המועצה (6/12/2009), ניגש וזכה - דין המכרז להתבטל ועל העירייה לפרסם מכרז חדש לתפקיד יועץ לראש העיר. מובהר כי התובע יוכל לגשת למכרזים לאיוש משרות בעירייה בחלוף שמונה עשר חודשים מיום סיום כהונתו כחבר מועצה. בנסיבות העניין אין אנו מוצאים להשית הוצאות על התובע. לצדדים זכות ערעור לבית הדין הארצי לעבודה בירושלים תוך 30 יום מקבלת פסק דין זה. תקופת צינוןחברי מועצה