קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא אגרת חיבור למפעל מים: התביעה 1. התובעים טוענים שהתחשיב עליו מבוסס חישוב אגרת חיבור למפעל מים (להלן: "האגרה") לוקה בחוסר סבירות לכן יש לבטלו ולהחזיר להם את הכספים שנגבו מהם בגין האגרה שלא כחוק. הרקע 2. התובעים הם קבלני בניין וחברות המאוגדות כדין בישראל העוסקים ביזום וביצוע פרויקטים לבניה, שבמועדים הרלוונטיים לכתב התביעה בנו בתחום השיפוט המוניציפאלי של נתבעת 1, עיריית ירושלים (להלן: "העירייה"). כתנאי לקבלת היתרי בניה לביצוע העבודות הנ"ל, נדרשו התובעים לשלם תשלומים שונים, ובין היתר, אגרות והיטלי פיתוח עבור מערכות הביוב והמים, לרבות אגרת חיבור למפעל מים. טענות התובעים 3. לטענת התובעים, התיקון שהתקבל בשנת 2000 לחוק העזר לירושלים (אספקת מים) התשכ"א-1960 (להלן - חוק העזר לאספקת מים), שקבע כי שיעור אגרת חיבור למפעל מים יעמוד על 15% מאגרת פיתוח מערכת המים אינו חוקי ולכן הסכום ששילמה לא מגיע לנתבעות. 4. סעיף 3(ד) לחוק העזר לאספקת מים קובע, כי עבור חיבור רשת פרטית למפעל מים באמצעות מד מים רב סילוני, ישלם המבקש לעירייה אגרת חיבור רשת פרטית בשיעורים שנקבעו בתוספת. ביום 29.2.00 פורסם ברשומות התיקון לחוק העזר לאספקת מים, שבו תוקנו פריטים 1 ו-8 לתוספת בחוק העזר והועלו שיעוריהן של אגרת פיתוח מערכת מים ואגרת חיבור רשת פרטית. בפריט 8 לתוספת נקבע, כי התעריף המעודכן של אגרת חיבור למפעל מים יעמוד על 15% משיעור אגרת פיתוח מערכת מים. 5. הטענה העיקרית של התובעים היא, כי בקביעת אגרת החיבור בגובה של 15% מאגרת פיתוח המים, פעלה העירייה בחוסר סבירות ותוך חריגה מסמכות ומשום כך יש לחייבה להחזיר את הסכום ששולם ביתר מהנימוקים הבאים: א. אגרת פיתוח מערכת המים היא תשלום חובה המבוסס על חישוב כלל העלויות הצפויות לגבי סוג התשתית הרלוונטית, לעומת זאת, רשאית העירייה לגבות אגרה עבור חיבור למערכת המים כדי לממן אך ורק את ההוצאות שהוציאה הרשות בפועל לצורך חיבור הנכס למפעל המים, כאשר המקור לסמכות קבוע בסעיף 20 לפקודת העיריות (אספקת מים) 1936 (להלן - פקודת המים). ב. הוראת התיקון לחוק העזר, הקובעת כי אגרת החיבור תעמוד על שיעור קבוע מתוך הסכום המשולם כהיטל בגין אגרת פיתוח מערכת המים, מנתקת, למעשה, את הזיקה בין ההוצאות שעל הנתבעות לשאת בהן לצורך ביצוע החיבור לבין האגרה הנגבית על ידן כאגרת חיבור, ובכך היא הופכת את האגרה המשולמת תחת הכותרת "חיבור למפעל מים" למס מוסווה. ג. בקביעת שיעור האגרה כנגזרת של אגרת פיתוח מערכת המים, חרגה העירייה מהסמכות המוקנית לה בפקודת המים, ולכן הוראה זו בטלה מעיקרה. ד. ההחלטה על שינוי שיטת החישוב של אגרת החיבור בדרך של קביעת שיעור שרירותי של 15% מאגרת הפיתוח, שאינו עומד בזיקה ישירה והדוקה להוצאות החיבור בפועל, לוקה בחוסר סבירות קיצוני, וגם מהטעם זה דין ההוראה להתבטל. ה. השאלה שבמחלוקת הוכרעה כבר בפסק דין שניתן ביום 23.6.04, על ידי כב' השופט ש' פיינברג, בת"א (שלום י-ם) 1041/02 אלי עם חברה לבנין בע"מ ואח' נ' עירית ירושלים (להלן: "פרשת אלי עם"). כיוון שפסק הדין בעניין אלי עם עסק בטענות דומות לטענות שהעלו התובעים, יש בענייננו מעשה בית דין. באותה פרשה, קבע בית המשפט, כי העירייה לא הצליחה לתת הסבר ענייני לכך ששיעור אגרת החיבור לרשת המים הוצמד לשיעור האגרה לפיתוח מערכת המים. כמו כן היא לא נתנה נימוק משכנע, מדוע הוצאות חיבור נכס לרשת המים הן כ-15% מהוצאות פיתוח מערכת המים. מטעם זה, קבע בית המשפט, כי התחשיב לקביעת אגרת החיבור לרשת פרטית, כפי שנקבע בחוק העזר לאספקת מים, לוקה בחוסר סבירות, ובהתאם לכך חייב את העירייה, לשלם לתובעים באותו עניין את ההפרש בין הסכום שנגבה מהם כאגרת חיבור לבין הסכום שהיה נגבה מהם לפי שיטת החישוב שנהגה בחוק העזר לאספקת מים לפני התיקון. ו. העירייה לא ערערה על פסק הדין הנ"ל, ולכן היא מנועה להעלות גרסה חדשה והסברים חדשים, לגבי אופן חישוב תעריף אגרת החיבור שלא נשמעו בהליך הקודם. טענות הנתבעות 6. יש לדחות את טענות התובעים מהנימוקים הבאים: א. אגרת החיבור לא נקבעה בצורה שרירותית ולא נגבית ביתר. נכון שאגרת החיבור נועדה לממן את ההוצאות הכרוכות בחיבור הנכס למפעל המים, אבל הוצאות אלה כוללות, בין היתר, גם את התקורות בגין פיתוח מערכת המים העירונית. ב. חוק העזר לאספקת מים תוקן לפי הוראת משרד הפנים ובמענה לדרישת מינהל המים ליצור מנגנון אחיד, כלל ארצי, לגביית תקורות בגין פיתוח מערכת המים העירונית. בהתאם לדרישה זו, תוקן חוק העזר באופן שנקבע בו כי תקורות שנגבו בעבר (לפני התיקון) במסגרת אגרת פיתוח מערכת המים, יש לגבות מעתה תחת הפרק שכותרתו אגרת החיבור, ולצורך כך נקבע קריטריון כלל ארצי לגביית האגרה הכוללת בשיעור של 15% מאגרת הפיתוח. ג. מעבר לעובדה ששיעור האגרה הנ"ל נקבע על ידי משרד הפנים לפי שיעור תקורות ממוצע כלל ארצי, הוא אינו חורג באופן בלתי סביר מהתקורה הממוצעת בירושלים עבור פיתוח מערכת המים העירונית, שלפי תחשיב שביצעה, עומדת על 11.03% מאגרת הפיתוח. לטענתן, את ההפרש בין השיעורים שעומד על 3.97% בלבד מאגרת הפיתוח, ייחסו להוצאות שהוצאו בפועל לצורך החיבור לרשת המים. הן מדגישות, כי בדיקה שערכו העלתה כי שיעור זה נמוך במקרים רבים באופן משמעותי מהוצאות החיבור בהן נשאו הנתבעות בפועל. ד. הנימוק שבפרשת אלי עם, לא הועלתה הטענה הזאת הוא כי נשמטה בטעות ובתום לב. בשל הטעות, הטענה לא נדונה וממילא בית המשפט לא בדק אותה. ה. לעניין טענת חוסר סבירות התיקון לחוק העזר, הן טוענות, כי התיקון לחוק העזר התקבל לאחר עבודת הכנה ממושכת ומעמיקה שכללה עבודת מחקר שביצע המהנדס הראשי של מינהל המים בשילוב צוות כלכלנים, וכן תחשיב שהכין יועץ כלכלי-הנדסי מטעמן, בהתאם להנחיות שקיבלה העירייה ממשרד הפנים ומהמנהל למשק המים לרשויות המקומיות במשרד הפנים (להלן: "המנהל למשק המים"). על יסוד האמור, עומדת לעירייה חזקת התקינות המינהלית, ובנסיבות אלו לא עליה מונח הנטל, להוכיח כי פעלה כדין אלא על התובעים להראות כי פעלה שלא כדין. ו. לעניין הטענה, כי חרגו מסמכות, משיבות הנתבעות, כי את סמכויות לעניין הטלת אגרות, היטלים ותשלומי חובה אחרים שואבת העירייה מהסדרים ספציפיים הקיימים בפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: "פקודת העיריות"), ושלפיהן היא הייתה רשאית לקבוע אגרת חיבור למפעל מים בקשר עם התקנת תשתית מים לנכס, וכי לצורך כך, אין היא זקוקה כלל להוראות פקודת המים. ז. אגרת חיבור למפעל מים אינה בבחינת מס. קיים קשר הדוק בין ההוצאות הכרוכות בחיבור נכס למפעל מים לבין גובה אגרת החיבור, ולכן היתה העירייה מוסמכת לגבות את האגרה בדרך שנקבעה בתיקון לחוק העזר. ח. פסק הדין בפרשת אלי עם אינו יוצר השתק פלוגתא, מהנימוקים הבאים: (1) אין זהות בין הצדדים בשני ההליכים, באופן שלא ניתן לזקוף לטובת התובעים או לרעת נתבעת 2 את תוצאות ההליך בעניין אלי עם, שהם לא היו צד לו. (2) החלטת בית המשפט בפרשת אלי עם מבוססת על הקביעה כי עיריית ירושלים נכשלה בהוכחת הקשר בין שיעור אגרת החיבור לבין ההוצאות הכרוכות בכך, אולם אין היא קובעת כממצא פוזיטיבי כי שיטת הגבייה החדשה אינה משקפת את ההוצאות שהוצאו על ידי הנתבעות לצורך אספקת מים לנכסים. בהינתן כי פסק הדין מבוסס על העדר הוכחה אין בכחו ליצור השתק פלוגתא, בבחינת "מעשה בית דין", כנגד הנתבעות. דיון חוסר סמכות עניינית 7. הנתבעות טענו בכתב ההגנה טענת חוסר סמכות עניינית, טענה שלא הוזכרה בסיכומים. לכאורה די בכך כדי לדחותה. למעלה מהצורך אומר, כי ספק בעיניי אם לבית משפט זה סמכות עניינית לדון בתוקפם של חוקי עזר או חקיקת משנה. אבל לפניי תביעה שעניינה הוא להחזיר כספים ששולמו ביתר והטענה של אי חוקיות האגרה באה כדי לבסס את עילת התביעה להחזרה. כלומר, מדובר בתקיפה עקיפה של תיקון החוק. בעניין זה כבר נקבע שיש סמכות לדון. ראה רע"א 483/88 מפעלים פטרוכימיים בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד מד(3), 812, עמ' 815 - 816 ושם דברי כב' השופט א' רובינשטיין. טענה בדבר מעשה בית דין 8. מעשה בית דין מבוסס כידוע על הרעיון שלפיו פסק דין שניתן בסיומו של הליך שיפוטי, מהווה סיומה של התדיינות בין הצדדים להליך או כל מי שהוא "בקרבה משפטית" עם מי מהם. הכלל מתחלק לשני ענפים שונים - השתק עילה והשתק פלוגתא, כשהאחרון הוא הרלוונטי לענייננו, ומשמעותו היא שבעלי הדין וחליפיהם מושתקים מלהתדיין מחדש לגבי שאלה עובדתית ומשפטית שהועמדה במחלוקת ביניהם בהליך הראשון (נינה זלצמן, מעשה בית דין בהליך אזרחי, עמ' 4-12 (1991)). 9. בפסק הדין בע"א 1041/97 אבי סררו נגד נעלי תומרס בע"מ פ"ד נד(1) 642 (2000), ובספרה של נינה זלצמן מעשה בית דין בהליך אזרחי עמ' 140-141 (1991) נקבעו ארבעה תנאים להיווצרותו של השתק פלוגתא: א. הפלוגתא העולה בהליכים השונים היא אותה פלוגתא - משפטית ועובדתית. ב. התקיימה התדיינות בין הצדדים במסגרת ההתדיינות הראשונה באותה פלוגתא ושלבעל הדין שנגדו מועלת טענת ההשתק "היה יומו בבית המשפט" ביחס לאותה פלוגתא. ג. ההתדיינות הסתיימה בהכרעה באותה פלוגתא בקביעת ממצא פוזיטיבי. ד. ההכרעה היתה חיונית לצורך פסק הדין שניתן בתובענה הראשונה 10. בענייננו, הפלוגתא השנויה במחלוקת היא שאלת חוקיות וסבירות הקביעה שאגרת החיבור מים תהיה 15% מאגרת פיתוח מערכת המים. המחלוקת בין הצדדים נוגעות בשאלת קיומם של שלושת התנאים הבאים: א. האם התקיים דיון בין הצדדים בתיק? 11. כידוע, פסק דין מהווה מעשה בית דין כלפי מי שהיה צד להליך או מי שעומד ביחסי "קרבה משפטית" עם צד להליך, והוא אינו מהווה מעשה בית דין כלפי זר להליך. כלומר, תנאי להיווצרות השתק הוא קיומה של זהות בין בעלי הדין וחליפיהם, שלקחו חלק בהליכים השונים. הכלל העומד בבסיס כלל זה הוא שראוי למנוע מצד להליך שכבר היה לו יומו בבית המשפט לחזור ולהתדיין בנוגע לאותה פלוגתא. בפסיקה נקבע, כי גם מי שהיה בפועל זר להליך, אך יש לו קרבה משפטית לצד להליך, נכון למנוע ממנו את יומו בבית המשפט, משום שבפועל היה לו את יומו באמצעות מי שהיה צד ישיר להליך. הפסיקה קובעת ש"קרבה משפטית" עשויה להיווצר כתוצאה מקשרים מסחריים, משפחתיים או מכח זיקה משותפת לעניין כלכלי משותף. שאלת התקיימותם של יחסי קרבה משפטית נבחנת בהתאם לכל מקרה ונסיבותיו, כאשר לצורך ההחלטה בדבר קיומם של יחסי קרבה משפטית יש לבחון את האינטרס שהיה לצד - שהוא, לכאורה, זר להליך - בתוצאות המשפט, ובמידת מעורבותו, כך שלמרות שלא היה בפועל צד להליך הראשון, נראה אותו כמי שהיה לו יומו בבית המשפט וההכרעה שהתקבלה בהליך הראשון תחול גם לגביו. בענייננו, אין מחלוקת כי העירייה הייתה הנתבעת גם בפרשת אלי עם. פסק הדין שם הכריע ביחסים שבין העירייה לבין מספר חברות העוסקות בביצוע פרויקטים לבניה בעיר ירושלים, בדומה לתובעים בענייננו. אולם, מעבר לעירייה, אין זהות בין הצדדים שבפרשת אלי עם לבין הצדדים בענייננו. כל התובעים בהליך הנוכחי לא היו בעלי הדין בהליך הקודם, וכך גם נתבעת 2. ב. האם קיבלו הצדדים את יומם בבית המשפט במסגרת פרשת אלי עם? 12. את הטענה כי בענייננו יש לבעלי הדין בענייננו קרבה משפטית, עד כי ראוי להשוות את מעמדם, מטעמים שבמדיניות משפטית ומשיקולי צדק, לזה של בעלי הדין בהתדיינות הקודמת, לצורך החלתו של השתק פלוגתא אני דוחה. זאת אני עושה מהנימוקים הבאים: א. זהות בין הצדדים בשני ההליכים היא תנאי מרכזי להשתק פלוגתא, ואיני רואה הצדקה לחרוג מהכלל במקרה זה. ב. העובדה שהעירייה לא ערערה בפרשת אלי עם, שעם כל חשיבותו - אינו תקדים מחייב, לא צריכה לעמוד לה לרועץ לחלוק במקרה מתאים על הקביעה שם. ג. ראוי לשמוע את טענתה לגבי הטעות שנפלה בהגנתה באותו עניין. בעניין זה ראה דברי כב' השופט א' רובינשטיין בע"א 9647/05 פוליבה בע"מ נ' מדינת ישראל : "לדידי די בהעדר זהות בין הצדדים כדי לנהוג זהירות רבה בקביעת השתק פלוגתא, ועניין "הקרבה המשפטית" אינו, כך דומני, איתן די הצורך; "קרבה משפטית" צריך לדעתי שתהא כזאת הקושרת קשר של ממש, גם אם אינה יוצרת זהות פורמלית ומלאה, בין הצד במקרה האחד ומשנהו במקרה ארח העומדים באותו עבר של המתרס כנגד בעל הדין הזהה; למשל, חליף משפחתי או חליף מסחרי...". 13. אני קובע שבהעדר זהות בין הצדדים, אין מקום להרחיב לענייננו את השתק בפלוגתא אל מעבר לצדדים שהיו בעלי הדין בפרשת אלי עם ודוחה את הטענה. ג. האם יש קביעה פוזיטיבית בפרשת אלי עם בשאלת הסבירות של האגרה? 14. פסק הדין בענין אלי עם לא עסק, וממילא - לא הכריע, בשאלת החריגה מסמכות בתיקון חוק העזר. מפסק הדין עולה שבעקבות הסכמת בעלי הדין שם, כי סכומים הנגבים במסגרת אגרת החיבור מיועדים למימון הוצאות חיבור הנכס למפעל המים, התייתרה הפלוגתא בעניין זה ואין מחלוקת כי לפחות ביחס לשאלה זו אין השתק פלוגתא. 15. אם לא די באמור, השתק פלוגתא אינו מתקיים בענייננו, כיוון שההתדיינות הראשונה בין בעלי הדין לא הסתיימה בהכרעה של בית המשפט בקביעת ממצא פוזיטיבי, להבדיל מממצא של חוסר הוכחה. בפסק הדין בעניין אלי עם דחה בית המשפט את גרסתה של העירייה הואיל ולא שוכנע כי שיעור אגרת החיבור לרשת המים נקבעה מתוך זיקה להוצאות החיבור, ומכיוון שהעירייה גם לא הצליחה להוכיח כי שיעור אגרת חיבור המים שנקבע בתיקון לחוק העזר אכן מבוסס על שיקולים סבירים, צודקים וענייניים. על יסוד כל האמור, אין תחולה לכלל של השתק פלוגתא במקרה זה. אגרת חיבור למפעל מים 16. בעניין זה ניתן לחלק את המחלוקת בין הצדדים למספר שאלות: א. מהו הייעוד של אגרת חיבור למפעל מים? ב. מהו החיקוק ממנו שואבת העירייה את סמכותה לקבוע כי אגרת החיבור תעמוד על 15% מאגרת פיתוח מערכת המים? ג. האם לוקה ההחלטה לשנות את שיעור אגרת החיבור בחוסר סבירות? ד. על בסיס התשובות שתינתנה לשאלות הקודמות, נותרה השאלה, האם חרגה העירייה מסמכותה בעת שקבעה את התיקון האמור לחוק העזר, או האם בעשותה כן פעלה בחוסר סבירות קיצונית, באופן שיש לומר כי ההוראה הנ"ל בטלה מעיקרה? 17. באשר לשאלת יעוד אגרת חיבור למפעל מים, אין מחלוקת כי היא אמורה להיות משולמת עבור שירות אספקת מים לנכס נשוא החיוב, וכי על פי ייעודה היא אמורה לממן את ההוצאות הכרוכות בחיבור הנכס למפעל המים. בעניין זה נחלקו הצדדים בשאלה, האם היתה העירייה רשאית לכלול בחיוב האגרה הנ"ל גם את התקורות בגין פיתוח מערכת המים העירונית. 18. שאלה זו קשורה לשאלת זהות החיקוק שממנו שואבת העירייה את סמכותה לתקן את חוק העזר. 19. לטענת התובעים, מקור הסמכות נמצא בפקודת המים, הקובעת בסעיף 20, כי בעל מקרקעין המבקש חיבור של ביתו בצינור ראשי אל מערכת המים העירונית - ישא "בהוצאות הכרוכות בצינורות שירות אלה ובחיבורם לצינורות הראשיים".על יסוד האמור, טוענים התובעים, כי על אגרת החיבור לכלול אך ורק את ההוצאות שהוציאה העיריה בפועל לצורך חיבור הנכס אל צנרת המים הראשית. 20. לעומתם, הנתבעות סבורות, כי מקור הסמכות לעניין הטלת האגרה נמצא בפקודת העיריות, שהסמיכה בסעיפים 250 ו-251 את העיריה לגבות - לפי חוקי עזר שתתקין - "אגרות, היטלים או דמי השתתפות" לצורך מילוי תפקידיה הסטטוטוריים, לכאורה, לרבות בגין התקנת מפעל מים בתחומה והחזקתו השוטפת. כן ציינה את הוראת סעיף 238(3) לפקודה זו, שקבעה כי בעניין מפעיל מים שהוקמו על ידי העיריה, תסדיר העיריה "את התנאים שלפיהם יסופקו מים לצורכי בית ולצרכים אחרים. וכן את המחיר שישולם בעד מים שיסופקו כאמור והיטלים בקשר עם התקנת האספקה". מכח חיקוקים אלו, מדגישות הנתבעות, כי זכותן להרחיב את האגרה הנגבית גם בגין הוצאות התקנת מערכת המים הראשית העירונית. 21. הנתבעות בסיכומים, מפנות לכך שההלכה הפסוקה שוללת את הצמצום הפרשני שאליו חתר ב"כ התובעים (לעניין זה ר' במיוחד ע"א 148/54 קהא נ' עיריית ירושלים, פד"י ט', 1247; ת"א 48/53 עיריית ירושלים נ' קהא, פס"מ י', 58; ת"א (ת"א) 800/58 דוידוב נ' עיריית תל אביב יפו, פס"מ כ', 379) (להלן: "פרשת קהא"). בפרשת קהא נקבע כי, הוראת סעיף 20 לפקודת המים איננה חוסמת את סמכויותיה האחרות של העירייה, באמצעות חוקי עזר מתאימים, לחייב באגרה או בהיטל עבור כלל המערכת והתשתית הציבורית שבתחומה. הבחירה בחיוב לפי כל אחד מהמסלולים הנורמטיביים האפשריים מסורה לשיקול דעתה של העיריה: רוצה - תפעל ותחייב לפי פקודת המים, רוצה - תפעל ותחייב לפי פקודת העיריות, ובלבד שחקקה לה חוק עזר בהתאם. בענייננו, משחקקה העירייה את חוק העזר וכללה בתוכו הוראה ספציפית בת יישום גם לעניין גביית אגרת החיבור - היא רשאית ומוסמכת לפעול ולחייב לפי המסלול המותווה בו ולפי התעריף המפורט בו. 22. לשלמות התמונה אציין, כי ביום 15.7.2009 הוכנס בפקודת העיריות תיקון (תיקון מס' 118 בסעיף 73 לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), בנוגע לסעיפים 238(3), 250 ו-251(1). תיקון זה שינה את המצב הקיים בכך שקבע כי עירייה או מועצה מקומית אינן מוסמכות עוד לקבוע חוקי עזר בעניינים הנוגעים לתשלומים בעד ביצוע פעולות בתחומים הקשורים למשק המים או הביוב. לתיקון זה אין תחולה רטרואקטיבית ולכן אין בו כדי לבטל את ההוראה בדבר אגרת חיבור המים בחוק העזר לאספקת מים. אדרבה, יש בתיקון ללמד, כי קודם לכן, היינו - לפני שנכנס לתוקפו, ניתנה לרשויות המקומיות סמכות לחוקק חוקי עזר בעניינים הקשורים לתשלומים עבור פעולות במשק המים והביוב, וזאת מכח סעיפים 250 ו-251(1) לפקודת העיריות. מהות הגבייה 23. רשות מקומית איננה מוסמכת להטיל על תושביה תשלומי חובה המוגדרים כ"מס" (למעט ארנונה), אלא אך אגרה, היטל או דמי השתתפות (סעיף 251 לפקודת העיריות; עע"ם 11646/05 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' צרפתי ( 5.9.2007)). כדי לבחון את מהותו של החיוב נושא דיוננו, יש לעמוד, ראשית, על ההבחנה בין מס לבין אגרה. אגרה היא תשלום הנמצא בטווח שבין "מס" לבין "מחיר". "מס" הוא תשלום חובה המוטל על-ידי רשות ציבורית ללא תמורה ישירה או זיקה למשאב ציבורי או שירות הניתנים בעדו לנישום (ע"א 154/83 שופרסל בע"מ נ' איגוד ערים אזור רמת-גן, בני-ברק וגבעתיים, פ"ד לז(4) 403, 407). "מחיר", לעומת זאת, משקף תשלום שהוא שווה ערך לתמורה הניתנת למשלם (ע"א 474/89 קריב נ' רשות השידור, פ"ד מו(3) 374, 377). "אגרה" היא תשלום המוטל בזיקה למשאב ציבורי או שירות מסוים הניתנים בגינה (בג"ץ 2651/09 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' שר הפנים, פסקה 2 לפסק-דינו של כב' השופט א' לוי ( 15.6.2011)). משמעות זיקה זו היא כי אלמלא מתן השירות, הנישום לא היה משלם את האגרה, וללא התשלום - הוא לא היה מקבל את השירות. עם זאת, בשונה מ"מחיר", אין הכרח כי שיעור האגרה ישקף את שווי השירות או המשאב הציבורי שבגינו היא מוטלת (ע"א 706/71 וילנר נ' ראש העיר, חברי המועצה ותושבי ראשון-לציון, פ"ד כז(1) 160, 166). כמו כן, התמורה אינה חייבת להיות ישירה, אלא יכולה להיות גם עקיפה. 24. ההבחנה בין מס לבין אגרה אינה תמיד קלה, וקיימים מקרי ביניים. העיקר הוא כי תישמר זיקה לשירות, כי התשלום יינתן על-ידי מקבל השירות, וכי הוא יהיה מיועד לממן את השירות הניתן כנגדו (ע"א 1600/08 מקסימדיה פרסום חוצות בע"מ נ' עיריית תל-אביב יפו והאסמכתאות המופיעות שם). בית המשפט העליון הדגיש לא פעם, כי גובה האגרה בעד שירות מסוים אינו נגזר אך ורק משיקולי עלות השירות. וכך כתב י' זמיר בספרו "הסמכות המנהלית": "אפשר שאגרה תשמש גם מקור הכנסה לגוף ציבורי, מעל ומעבר העלות של השירות, ואפשר גם שגובה האגרה ייקבע על פי שיקולי מדיניות הקשורים לשירות הנדון" (יצחק זמיר, הסמכות המנהלית כרך א - המינהל הציבורי (מהדורה שנייה, 2010), 257-256). 25. בענייננו, משעינות הנתבעות את עמדתן, בין היתר, על סמנכ"ל כספים וכלכלה בנתבעת 2, מר מוטי בר שישת, שציין, כי: "אגרת החיבור לרשת המים כוללת בתוכה את כלל הוצאותיהן של הנתבעות בעת חיבורה של רשת פרטית לרשת המים הציבורית, לרבות תכנון, פיקוח, חומרים, אביזרי אינסטלציה (ברזים, זוויות, חישוקים, ניפלים, מדי מים, פסי נחושת, צינורות וכו'), עבודות קבלן כגון חפירה, חציבה, קידוח, הנחת צנרת, שיקום פני הקרקע וכו', אגרות מונציפליות (אגרת תיאום תשתית, אגרת חפירה) והוצאות מימון". כאשר, לפי דבריו בתצהיר, הוצאות אלו עשויות להשתנות בהתאם לסוג הקרקע, תנאי השטח, אזור הבניה, דפוסי הבניה ומרחק הנכס מצנרת המים העירונית. מנהל המנהל למשק המים ברשויות המקומיות מזה 20 שנה, מר משה אבנון, אמר דברים דומים בעדותו: "... אגרת חיבור זה לא אגרה שמבטאת את החיבור הפיזי אלא זאת אגרה שמבטאת את התקורה של מפעל המים..." (עמ' 11). ד"ר פרץ דר, מי ששימש בזמנו יועץ הנדסי-כלכלי חיצוני מטעם הנתבעות ציין, נתן גם הוא בעדותו טעם להצמדת אגרת החיבור לבסיס של אגרת הפיתוח: "קרוב לוודאי שהמימדים של הצנרת של הבנין הגדול יותר שונים, כי האוכלוסיה גדולה יותר, הספיקות, הרבה פעמים יש חניה שהיא צורכת, הסבירות שככל שהבניין גדול האגרה גדלה בהתאם" (עמ' 25), וגם: "התעריפים הציבוריים מחושבים על ידי ממוצע של הוצאות, כלומר בהרבה מקרים בית מסוים נמצא רחוק במקום גבוה, ובמקום הרבה יותר גבוה, אנו עושים ממוצע של כולם אבל אין דרך אחרת לבצע את העלויות ולהטיל את האגרות לפי מידה מסוימת" (עמ' 25). עדויות ההגנה לא נסתרו. 26. לאור האמור, מסקנתי היא כי אגרת החיבור למפעל המים נגבית כנגד ההוצאות הכרוכות בחיבור הנכס למפעל המים, הוצאות הכוללות, בין היתר, גם את התקורות בגין פיתוח מערכת המים העירונית, ומכאן שמתקיימת הזיקה הנדרשת בין התשלום לבין התמורה, ומדובר באגרה ולא במס מוסווה. לעניין הטענה לחוסר סבירות בהחלטה לשנות את שיעור אגרת החיבור 27. בפרשת אלי עם קבע בית המשפט, כי העירייה לא הציגה הסבר ענייני לכך ששיעור אגרת החיבור לרשת המים הוצמד לשיעור האגרה לפיתוח מערכת המים. כמו כן, נאמר שם, כי הנתבעת והעדים מטעמה, כשלו במתן הסבר מניח את הדעת לשאלה, כיצד הגיעה למסקנה כי הוצאות חיבור נכס לרשת המים מגיעות ל- 15% מהוצאות פיתוח מערכת המים.   בסיכומיה, טוענת העירייה, כי בהגנתה בפרשת אלי עם נפלה טעות שבתום לב, הנובעת מאי הבנת התחשיב, ובשל כך נשמטה ממנה הטענה העומדת בבסיס הגנתה בהליך הנוכחי. הפעם הניחה העירייה תשתית מספקת כדי לקבוע, כי לא שרירות לב או שיקול דעת מוטעה עומדים ביסוד קביעת שיעור האגרה, ואין מדובר בהפעלת קריטריונים זרים על ידה, אלא שבקציבת אגרת החיבור אמד מחוקק המשנה לתוך התעריף שבתוספת לחוק העזר את השקלול הכספי הראוי להשתתפות משלם האגרה בכלל ההוצאות העירוניות של מפעל המים המשרת אותו. 28. מוסכם, שלפני כניסת התיקון לחוק העזר לתוקף, נדרשו יזמים לשלם, כתנאי לקבלת היתר בניה, אגרת פיתוח שכללה את כלל ההוצאות הכרוכות בהרחבת מפעל המים העירוני, ובנוסף נדרשו לשלם אגרת חיבור עבור הוצאות חיבור הנכס לרשת המים העירונית. הנתבעות טענו, כאמור, כי במסגרת התיקון, שנערך לפי דרישת משרד הפנים ומינהל המים, הוחלט שתקורות שנגבו לפנים כחלק מהוצאות הכרוכות בהרחבת מפעל המים במסגרת אגרת הפיתוח, תיגבנה במסגרת אגרת החיבור. גרסת הנתבעות נתמכה וחוזקה בשלל עדויות וראיות. 29. בדברי ההסבר להצעה לתיקון חוק העזר, נלמד כי ראשיתו של התיקון הוא ביוזמה של מינהל המים, הגוף המוסמך לפקח ולהסדיר את תעריפי המים והיטלי הפקתם. שרצה ליצור קריטריון ארצי לגבי אגרת חיבור רשת פרטית. במסגרת זו הוחלט לגבות את התקורות עבור פיתוח מערכת המים העירונית במסגרת אגרת החיבור, ובמקביל להפסיק את גבייתן במסגרת הפרק הדן באגרת הפיתוח. לאחר מחקר מקיף שנעשה על ידי צוות של מהנדסים וכלכלנים הוחלט, כי הקריטריון הכלל ארצי, המבוסס על ממוצע תקורות ארצי, יעמוד על 15%. כך עולה גם מעדותו של אבנון, שבאותו זמן עמד בראש המנהל למשק המים: "עשינו אותם בשנת 82, היה מהנדס ראשי של המינהל, הוא ועוד מספר כלכלים ישבו כמעט שנה, היה בלאגן גדול מתקופת המנדט היה כל מיני חוקי עזר. רצו לעשות עיקרון קבוע לכולם ואחר כך התאמנו את חוקי העזר בהתאם. 15 אחוז זה בעצם התקורה של מפעל המים על העבודה שביצעה על הרשת הפרטית..." (עמ' 12). 30. מהראיות שהובאו עולה, כי בד בבד עם הכנת התחשיב על ידי המנהל למשק המים, הוכן תחשיב נוסף על ידי הנתבעות, באמצעות היועץ הכלכלי-הנדסי, ד"ר פרץ דר (להלן: "דר"). בתחשיב ציין דר, כי התעריף שנגבה עד לאותו זמן עבור פיתוח מערכת המים אינו מכסה עוד את ההוצאות והעלויות של הפיתוח העירוני, ולכן קיים צורך לעדכן את סכומי האגרה הנגבית לפי פרק זה. בנוסף, העלה התחשיב, כי התקורה הממוצעת בעיר ירושלים עבור פיתוח מערכת המים העירונית נמוכה במעט מהממוצע הארצי, ועומדת על שיעור של 11.03% בלבד מאגרת הפיתוח (טבלה 11.4 לתחשיב שצורף כנספח א' לתצהירו של דר). 31. התחשיב של דר הוגש לאישור משרד הפנים במסגרת בקשה לאישור תיקון חוק העזר המקומי. אלא שבהתאם להנחיית המנהל למשק המים, הורה משרד הפנים לנתבעות לעדכן את שיעורי האגרות בחוק העזר, ולכלול תחת הפרק שכותרתו "אגרת חיבור" תשלום עבור תקורות בגין פיתוח מערכת המים העירונית, בשיעור של 15% מאגרת הפיתוח, על פי הקריטריון הארצי, ובמקביל להפסיק את גביית התקורות במסגרת פרק הדן באגרת הפיתוח. בעניין זה שבות הנתבעות ומפנות לעדותו של אבנון (בעמ' 13): "ת. ... התקורות במקום אחד יכול להיות 7 אחוז ובמקום אחר 14 אחוז, אנחנו קבענו סטנדרט של 15 אחוז. בעצם לדעתי זה פה בחוסר אבל זו בעיה שלהם. ש. כלומר, כשבאו לאשר את חוק העזר אמרתם שלא תאשרו כך (צ"ל: כי - י.ב.) אתם מבקשים 15 אחוז. ת. נכון. ש. בלי האישור שלכם אי אפשר לשנות את חוק העזר. ת. נכון. פורמלית מאשר את זה משרד הפנים, אנחנו הגוף שנותנים לו, מאשרים לו שהחוק עומד בסטנדרטים שלנו". בעניין זה הוסיף אבנון, כי לכל אחת מהרשויות המקומיות ניתנה אפשרות לבחור אם רצונה להיכלל במנגנון הכלל ארצי או לערוך תחשיב עצמאי שעל בסיסו תקבע את גובה היטל הפיתוח, כאשר, לדבריו, חלק גדול מן הרשויות המקומיות בחרו במסלול הראשון, ובהן גם העירייה (עמ' 14). 32. בנוסף, הנתבעות מפנות להצעה של משרד הפנים, מדצמ' 1996, בנוגע לנוסח ההוראת החוק הרלוונטית בחוק העזר (נספח א' לתצהירו של מוטי בר שישת). ממסמך זה עולה, כי היוזמה להעמיד את שיעור אגרת החיבור על 15% מאגרת פיתוח המים נהגתה על ידי המנהל למשק המים וקיבלה את אישור משרד הפנים. 33. מכתבה של כלכלנית המינהל למשק המים, גב' קרן, אל מנכ"ל נתבעת 2, בפברואר 1998, מאשר כי המנהל למשק המים הוא שעמד מאחורי ההמלצה לעדכן את שיעור אגרת החיבור בחוק העזר, באופן שהאגרה תעמוד על 15% מאגרת פיתוח מערכת המים (במאמר מוסגר ייאמר, כי "אגרת פיתוח מערכת המים" נגבתה באותו זמן תחת הכותרת "אגרת הנחת צינורות", ורק במסגרת התיקון לחוק העזר הוסב שמה ל"אגרת פיתוח מערכת המים"). 34. באוקטובר 1999 אישר היועץ המשפטי לעירייה כי התיקון לחוק העזר נבדק על ידו ונמצא ראוי לפרסום לאחר שעמד בדרישות חוזר למנכ"ל משרד הפנים. גם משרד הפנים לא התנגד לפרסום חוק העזר בנוסח שגובש. אמנם, במכתב שכתב סגן מנהל המחלקה המשפטית של המשרד, עו"ד אבנרי, לאגף היועץ המשפטי בעירייה, הוא מתח ביקורת על שיטת חישוב אגרת החיבור לרשת פרטית, באומרו, כי "קביעת אגרה בשיעור 15% שנועדה (כנראה) לממן תקורה, הינה בעייתית", וכי "ישנה בעייתיות בנושא זה הן בשיעור התקורה הגבוה והן בשמה של האגרה שהקונוטציה שלה אחת מאשר תקורה". 35. ברם, איני סבור, כי בכוחה של ביקורת זו להפקיע את תקינות המעשה המינהלי, זאת במיוחד לאור העובדה, שחרף הביקורת, בסופו של דבר, עו"ד אבנרי אישר את פרסום התיקון לחוק. מעבר לכך, מדובר בביקורת כללית שאינה מתייחסת לעבודת המחקר הממושכת שהושקעה בגיבוש הקריטריון, ולכן אין לייחס לה משקל כלשהו לעניין סבירות הקביעה לכלול את התקורות בגין פיתוח מערכת המים העירונית בהוצאות החיבור למפעל מים. 36. הנה כי כן, גרסת הנתבעות מושתתת על חומר ראיות מוצק, ולנוכח האמור, יש לקבוע, שתיקון חוק העזר נעשה בהתאם להנחיות משרד הפנים ובהתאם להמלצות ולהנחיות המנהל למשק המים, לאחר שנעשתה מלאכת מחקר מעמיקה ומקיפה בנושא, ומכל מקום, אין יסוד לטענה, כי מדובר בקביעה שרירותית שנועדה להעשיר את קופת הנתבעות על חשבון האזרח, או שאגרת החיבור נגבית ביתר. 37. יתירה מזו, בעניין זה מקובלת עלי גם עמדת הנתבעות, כי השיעור שנקבע על ידי משרד הפנים כקריטריון כלל ארצי עבור התקורות, אינו גבוה באופן בלתי מידתי ובלתי סביר מהשיעור שנמצא בתחשיב של ד"ר דר. ההפרש בין השיעורים עומד על 3.97% בלבד, ולדברי הנתבעות הן ייחסו אותו להוצאות החיבור בפועל. כמו כן, לאור הראיות, נחה דעתי, כי בחלק גדול מן המקרים, גם השיעור הזה אין די בו כדי לכסות את הוצאות החיבור בפועל. 38. חיזוק לדברים נמצא בתצהירו ובעדותו של סמנכ"ל כספים וכלכלה בגיחון, מר מוטי בר שישת. בר שישת צירף לתצהירו תחשיבים המלמדים על כך, שגביית אגרת החיבור בשיעור של 15% מאגרת פיתוח מערכת המים לא הגדילה בפועל את החיוב שבו נשאו התובעים, אלא אדרבה, מחומר הראיות מתברר, כי אילו היה שיעור התקורה נגבה באמצעות אגרת הפיתוח, ואגרת החיבור היתה מגלמת את הוצאות החיבור בפועל, כי אז היה על התובעים לשלם סכומים גבוהים מאלה ששילמו בפועל. 39. בע"א 2062/02 ארגון הקבלנים והבונים חולון נ' עיריית חולון ואח' (פ"ד נח(5), 933, בעמ' 945), שממנו ציטטו הנתבעות בסיכומי טיעוניהן, קבע בית המשפט העליון (כב' השופטת א' חיות), כי משביססה העירייה את תעריפי אגרת הנחת הצינורות על שיעורים מעודכנים שנקבעו על ידי מינהל המים, מהווה הדבר תחליף הולם לתחשיב שלא נערך. וכך נכתב שם: "מן ההתכתבות שהוצגה ומעדותו של גזבר העירייה עולה כי מינהל המים הוא אכן הגורם המפקח והמאשר במשרד הפנים בכל הנוגע להיטלי הפיתוח בנושא המים, וככזה הוא מרכז את הנתונים הארציים הרלוונטיים לקביעת שיעורי האגרות בעניינים אלה ומנתחם. משכך, אינני מוצאת פגם עקרוני בעצם העובדה שהעירייה הסתייעה בנתונים ובחישובים המקצועיים שנאספו ונערכו על-ידי מינהל המים או בכך שראתה בהם תחליף לתחשיב הנדרש לה לצורך קביעת אגרת הנחת צינורות. אכן, חזקה על התעריפים, אשר נקבעו בהתבסס על נתונים ועל קריטריונים ארציים כאמור, כי הם סבירים...". ואם כך פסק בית המשפט העליון במקרה שבו אימצה העיריה את התעריפים של מינהל משק המים מבלי שקיימה בדיקה ראויה וללא תחשיב, קל וחומר, שבענייננו, כאשר הנתבעות הגישו למשרד הפנים, עובר לתיקון החוק, תחשיב ראוי ומפורט מטעמן, שהתבסס על שיקולים סבירים וענייניים, יש לומר כי עומד לעירייה חזקת התקינות של המעשה המינהלי. יחזקאל ברקלי 40. על יסוד כל האמור, הגעתי למסקנה, כי בתיקון חוק העזר לאספקת מים ובקביעת שיעור אגרת החיבור והעמדתו על 15% מאגרת פיתוח מערכת המים, נהגה העירייה בסמכות, בהגינות ובסבירות. באשר לכך, איני מוצא שקיימת סתירה בין המסקנה שאליה הגעתי בפסק דין זה לבין המסקנה שאליה הגיע כב' השופט פיינברג בפרשת אלי עם, שכן סבורני כי את ההבדל בין שני פסקי הדין יש לתלות בראיות הנוספות שהיו לפני ולא היו לפניו. 41. סוף דבר, התביעה נדחית ומחייב את התובעים לשלם לנתבעות הוצאות המשפט בתוספת הפרשי הצמדה וריבית כחוק מיום תשלומם עד לתשלום בפועל ועוד 23,200 ₪ בתוספת הפרשי הצמדה מהיום ועד לתשלום בפועל. חיבור למיםמפעלאגרהמים