קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא דמי שימוש חורג בגין שינוי ייעוד קרקע: פרשנותם של שני הסכמי חכירה מראשית שנות השישים של המאה הקודמת עומדת במרכזו של פסק דין זה. עניינה של התביעה בשאלה האם הייתה רשאית הנתבעת לדרוש מהתובעת תשלום נוסף (דמי שימוש חורג ודמי שינוי ייעוד) בגין שינוי ייעוד הקרקע, אם לאו. רקע עובדתי הנתבעת הינה הבעלים הרשום של מקרקעין בגודל של כ-37 דונם, המצויים באזור התעשייה בקריית עקרון, אשר היו ידועים כחלק מחלקות 67, 73 ו-75, בגוש 3797, והידועים כיום כחלקה 168, בגוש 3797, כעולה מנסח הלשכה לרישום מקרקעין ברחובות (נספח א' לכתב התביעה) (להלן : "המגרש"). ביום 4/12/1960 נכרת הסכם חכירה בין הנתבעת ובין חברת כותנת הדרום בע"מ, בנוגע לחלקו הארי של המגרש (25 דונם) (נספח ב' לכתב התביעה). על פי הסכם זה הסכימה הנתבעת להחכיר את חלק המגרש לחברה, למטרה של הקמת מכון להפרדת כותנה והדבר אושרר בהחלטת ממשלה. תקופת החכירה הועמדה על 99 שנים. בנוסף, ניתנה אופציה לתקופת חכירה של 99 שנים נוספות. דמי החכירה לכל התקופה הועמדו על סך של 16,250 לירות ישראליות, עבור כל תקופת החכירה. ביום 20/2/1961 נכרת הסכם חכירה בין הנתבעת ובין המועצה לייצור ושיווק כותנה בנוגע ליתרת שטחו של המגרש (10 דונם) (נספח ב(1) לכתב התביעה). על פי הסכם זה, הסכימה הנתבעת להחכיר חלק מהמגרש למועצה, למטרה של הקמת מחסן לכותנה והדבר אושרר בהחלטת ממשלה. תקופת החכירה הועמדה על 99 שנים. בנוסף, ניתנה אופציה לתקופת חכירה נוספת של 99 שנים נוספות. דמי החכירה עבור כל תקופת החכירה הועמדו על סך של 6,500 לירות ישראליות. הוראות שני הסכמי החכירה הינן זהות ולכן, לשם הנוחות, ההתייחסות במסגרת פסק הדין תעשה בלשון יחיד אולם מסקנות וקביעות פסק הדין מחייבים בנוגע לשני ההסכמים. מתחילת שנות ה-90 ובניסיון למכור את זכויותיהן במגרש, פעלו החוכרות הקודמות לשינוי ייעוד שטח המגרש מתעשייה למסחר. בשנת 1993 רכשה התובעת את זכויותיהן של החוכרות הקודמות על פי הסכמי החכירה ולמעשה נכנסה לנעליהן. ביום 5/5/1993 נרשמה התובעת בלשכת רישום המקרקעין כחוכרת המגרש. אף התובעת המשיכה בפעולות לשינוי ייעוד הקרקע. טענות התובעת התובעת טוענת, כי הסכם החכירה הוא חוזה חכירה ייחודי וחריג, אשר מביא את זכויותיה במגרש כמעט עד לרמה של בעלות ממש. לטענתה, היא רכשה את הזכויות מהחוכרות הקודמות, על סמך ההוראות המיוחדות שבהסכם החכירה, המיטיבים עימה כחוכרת המקרקעין. לדידה של התובעת, הכספים שדרשה הנתבעת כתנאי לאישור שימוש חורג ושינוי ייעוד, נגבו שלא כדין ובניגוד להסכם החכירה. התובעת מפנה למספר הוראות בהסכם החכירה, אשר יש בהן, לטענתה, ללמד על מעמדו המיוחד והחריג של ההסכם. כך, מפנה התובעת להוראת סעיף 1(ב) להסכם, המציין שהנכס כולל את כל הרכיבים המחוברים אליו דרך קבע, לרבות אלו שיוקמו על ידי החוכר. כן מפנה התובעת להוראת סעיף 4 להסכם, העוסק בתקופת החכירה ומעמיד אותה על 99 שנים, עם אופציה ל-99 שנים נוספות ומציין שמדובר בחכירה מהוונת. התובעת מפנה להוראות סעיפים 5(ד) ו- 6(ב) להסכם, המטילות את כל האחריות לתכנונו של המגרש וההוצאות הנובעות מכך על החוכר. עוד מפנה התובעת להוראת סעיף 12(א) להסכם, אשר קובעת שהחוכר רשאי להעביר את זכויותיו, למשכנן או לשעבדן, ללא כל צורך בהסכמת התובעת. עוד טוענת התובעת, כי הסכם החכירה לא קובע כל הוראה המסמיכה או מאפשרת לנתבעת לגבות תוספת תשלום על דמי החכירה, ששולמו מראש ובמלואם. לסברתה, בהעדר כל הוראה חוזית המאפשרת גביית תוספת תשלום, הרי שלא קמה לנתבעת הזכות לגבות תוספת מעין זו. התובעת מפנה לפסיקה התומכת לטענתה בטענה זו ובראשה פסק הדין בע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4) 28 (להלן: "הוד אביב"). התובעת מוסיפה ומציינת את הכלל המשפטי, לפיו חוזה יפורש כנגד מנסחו וטוענת שכלל זה חל ביתר שאת מקום בו מנסח החוזה הוא רשות ציבורית, המחוייבת לפעול בתום לב מוגבר. טענות הנתבעת הנתבעת דוחה מכל וכל את טענת התובעת, לפיה הסכם החכירה מעניק לה זכות של מעין בעלות במגרש. לטענתה, מהותו של ההסכם הינה כשמו - הסכם חכירה. הנתבעת מציינת, כי מקום בו רצתה למכור את מקרקעיה היא התקשרה בהסכמי מכר, ואילו מקום בו הייתה מעוניינת רק להחכירם, כמו במקרה דנן, היא התקשרה בהסכמי חכירה. העובדה שההסכם דנן הינו הסכם חכירה מעידה כאלף עדים על כוונת הצדדים. כתימוכין לטענתה מפנה הנתבעת למספר מסמכים ובראשם הסכם החכירה עצמו. כך, בנסח לשכת רישום המקרקעין מצויינת הנתבעת כבעלי המגרש ואילו התובעת מצויינת כחוכרת. כך, גם בעת העברת הזכויות לתובעת הוגשו "בקשה להעברת זכות שכירות (חכירה)" ו"שטר העברת זכות שכירות", בהן צויין, כי מועברת לידי התובעת זכות השכירות במגרש (נספחים ז', ד' לכתב ההגנה בהתאמה). הנתבעת מפנה אף להסכם מכר, במסגרתו מוכרת התובעת את זכויותיה במגרש, וגם שם מצויין, כי התובעת הינה החוכרת של המגרש (נספח ח' לכתב ההגנה). הנתבעת משיבה, כי הזכות החוזית לגבות את תוספת התשלומים, מעבר לדמי החכירה ששולמו, נובעת ממטרת ההסכם. לטענתה, השימוש החורג ושינוי הייעוד אינם תואמים את מטרת ההסכם המקורי - הקמת מכון להפרדת כותנה והקמת מחסן כותנה. עוד נטען, כי שווי הקרקע הינו פונקציה של זכויות הבניה המאושרות בו. משכך, לא יכולה התובעת להסתמך על מחיר החכירה המקורי, שכן הוא שיקף את שווי הקרקע בקשר למטרות הנקובות בהסכם המקורי. מששינה השטח את ייעודו למטרות מסחר, רשאית ואף נדרשת הנתבעת לחייב את התובעת בתשלום המשקף את השינוי היסודי שחל ביחס לעסקה המקורית, וזאת כתנאי להמשך ההתקשרות. כך מחייב ההיגיון המסחרי הפשוט. הנתבעת סבורה, כי הלכת הוד אביב אליה הפנתה התובעת, כלל אינה רלוונטית לענייננו, שכן מדובר בה בהקלות בניה שניתנו לחברה, בעוד שבמקרה שלנו מדובר בשינוי ייעוד המקרקעין. הנתבעת מפנה לפסיקה התומכת בטענותיה, במיוחד לפסק הדין בע"א 5492/04 מצלאוי חברה לבנין בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל - מחוז תל אביב (להלן: "מצלאוי"). בהדגישה את תפקידו של מינהל מקרקעי ישראל, כקובע המדיניות והמנהל את מקרקעי המדינה, טוענת הנתבעת, כי המינהל פועל בצורה שקולה ומאוזנת, תוך חלוקת משאבי הקרקע באופן הוגן, צודק וסביר. הנתבעת תמהה מדוע יש לאפשר לתובעת לעשות שימוש מסחרי בקרקע, בניגוד למטרת החכירה המקורית, ללא כל תמורה בגין שינוי הייעוד, ומה טעם מצאה התובעת לתקוף בדיעבד את שיקוליו של המינהל. תשובת התובעת בתשובתה לכתב ההגנה הדגישה התובעת, כי היא אינה טוענת לבעלות במגרש, אלא כל טענתה הינה שהסכם החכירה העניק לה זכויות חכירה ייחודיות. לדבריה, הסכם החכירה לא העניק לנתבעת, במפורש ואף לא במשתמע, את הזכות לגבות כספים נוספים במקרה של שינוי ייעוד הקרקע. התובעת מציינת, כי הבקשות לשינוי ייעוד הוגשו כבר בשנת 1990, עוד בתקופתן של החוכרות הקודמות ובטרם רכשה היא את הזכויות במגרש. לדבריה, אין יסוד לטענת הנתבעת, כי נדרש תשלום בגין שינוי הייעוד לאורך כל הדרך, וראוי לאמץ את טענתה, כי דרישה זו הועלתה רק בתכתובת מאוחרת. הערה מקדימה הסכמי החכירה נכרתו בשנים 1960 ו-1961. כידוע, חוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג - 1973, להלן : "חוק החוזים") נכנס לתוקפו רק ביום 29/8/1973 (סעיף 64 לחוק). הסעיף קובע שעל חוזים שנכרתו טרם תחילתו של החוק, יוסיף לחול הדין הקודם. התובעת והנתבעת בעקבותיה, בחרו שלא להתייחס לדין שקדם לחוק ולהוראותיו ביחס לפרשנות חוזה. עיון בכתבי הטענות בכלל, ובפסיקה שהובאה על ידי הצדדים בפרט, מלמדים שהצדדים בחרו לקבל על עצמם את דרך הפרשנות המקובלת והנוהגת בדין הישראלי, המבוססת על סעיף 25 לחוק כנוסחו ערב התיקון האחרון (אליו אתייחס בהמשך). משבחרו הצדדים להשליך את יהבם על ההלכות הנוהגות כיום בדין הישראלי, אכבד את בחירתם ופסק הדין יינתן בהתאם לכך, למרות שהיה, לדעתי, מקום לבחון את שאלת הפרשנות גם לפי הדין הקודם. פרשנות חוזה סעיף 25(א) לחוק החוזים בנוסחו ערב התיקון קבע: "חוזה יפורש לפי אומד דעתם של הצדדים, כפי שהיא משתמעת מתוך החוזה, ובמידה שאינה משתמעת ממנו - מתוך הנסיבות." במשך תקופה ארוכה נתפסה הוראת חוק זו כמשקפת הליך פרשני דו שלבי. במסגרת השלב הראשון של ההליך הפרשני, עומד הפרשן על אומד דעתם של הצדדים, מתוך הוראות החוזה עצמו ומלשונו. מבחינת הלשון נלמדים גם הרקע, התכלית והמטרה שהחוזה ביקש להשיג, המאירים את אומד דעת הצדדים. כאשר לשון החוזה ברורה ומפורשת, מסיקים ממנה את אומד דעת הצדדים. מקום בו לשון החוזה אינה מלמדת באופן חד משמעי על אומד דעת הצדדים, פונים לשלב השני של ההליך הפרשני של בחינת הנסיבות החיצוניות לחוזה. פסק הדין בע"א 4628/93 מדינת ישראל נ' אפרופים שיכון ויזום (1991) בע"מ, פ"ד מט(2) 265, להלן: "אפרופים") הציג גישה פרשנית שונה. על פי גישה זו, פרשנות חוזה הינה פרשנות תכליתית. במסגרתה כורך הפרשן את בחינתו הפנימית של החוזה, הנלמדת מתוך לשונו, יחד עם הנסיבות החיצוניות לכריתתו, כפי שקבע המשנה לנשיא ברק (כתוארו אז): "חוזה מתפרש על פי אומד דעתם של הצדדים. אומד דעת זה הוא המטרות, היעדים, האינטרסים והתכנית אשר הצדדים ביקשו במשותף להגשים. על אומד הדעת למד הפרשן מלשון החוזה ומהנסיבות החיצוניות לו. שני מקורות אלה 'קבילים' הם ... המעבר מהמקור הפנימי (לשון החוזה) למקור החיצוני (הנסיבות החיצוניות) אינו מותנה במילוי תנאים מוקדמים כלשהם. לא נדרשת כל בחינה מוקדמת אם לשון החוזה היא ברורה, אם לאו. שאלה זו תתבהר רק בסיומו של ההליך הפרשני ... " (עמ' 311-312) הלכת אפרופים אושררה, בדעת רוב, בפסק דינו של בית המשפט העליון בדנ"א 2045/05 ארגון מגדלי ירקות - אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' מדינת ישראל (להלן: "ארגון מגדלי הירקות"). לאחרונה, החלו להישמע דעות שונות מאלה שנקבעו בעניין אפרופים וארגון מגדלי הירקות. כך, בע"א 5856/06 אמנון לוי נ' נורקייט בע"מ, העיר כב' השופט דנציגר כהאי לישנא: "... אני סבור כי על אף כללי הפרשנות שנקבעו בהלכת אפרופים ובהלכת ארגון מגדלי ירקות, מן הראוי כי במקום בו לשון ההסכם היא ברורה וחד משמעית, כגון המקרה שלפני, יש ליתן לה משקל מכריע בפרשנות ההסכם. עיקרון זה מקבל משנה תוקף שעה שלשון ההסכם הברורה והחד משמעית מתיישבת עם ההיגיון המסחרי הפשוט ..." (פסקה 27 לפסה"ד) ובפסק הדין ברע"א 1452/10 מפעל הפיס בע"מ נ' אלחנן טלמור, חזר כב' השופט דנציגר ושנה כדקלמן: "לגישתי, וכך אף עולה מלשון סעיף 25(א) לחוק החוזים, על בית המשפט להביא בחשבון את כלל השיקולים הרלבנטיים כאשר הוא נדרש לשאלת פרשנותו של חוזה, וכל זאת מקום בו החוזה אינו ברור וטעון פרשנות. במקרים אלו נדמה כי אין מקום להסתפק אך ורק בלשון החוזה." (פסקה 41 לפסה"ד) ביום 17/1/11, נתקבל בכנסת חוק החוזים (חלק כללי) (תיקון מס' 2), תשע"א-2011, אשר תיקן את סעיף 25(א) לחוק. בסעיף המתוקן נקבע כך: "חוזה יפורש לפי אומד דעתם של הצדדים, כפי שהוא משתמע מתוך החוזה ומנסיבות העניין, ואולם אם אומד דעתם של הצדדים משתמע במפורש מלשון החוזה, יפורש החוזה בהתאם ללשונה." הגם שתיקון זה אינו חל על חוזים אשר נחתמו טרם כניסתו לתוקף, וללא ספק אין הוא רלבנטי לעניינו, יש בו כדי להצביע על גישת המחוקק כיום. ואולם גם היום, חרף התיקון המפורש שהמחוקק טרח להכניס בסעיף 25(א) לחוק, עדיין לא בוטלה האופציה הפרשנית שנקבעה בפס"ד אפרופים. ההחלטה כי "אומד דעתם של הצדדים משתמע במפורש מלשון החוזה" מהווה כשלעצמה קביעה פרשנית. לפיכך, במקרים שהנטיה תהא לגישה הפרשנית שנקבעה באפרופים, בית המשפט יאמר כי לשון החוזה אינה ברורה ויש לפנות גם לנסיבות החיצוניות. לעומת זאת, במקרים בהם הנטיה תהא לגישה הלשונאית, הפרשנות תיעשה על פי לשון החוזה בלבד. ועתה הגיעה העת ליתן פרשנות להוראותיו של הסכם החכירה, ולבחון אם הוא מקים לנתבעת את הזכות לדרוש מהתובעת תשלום נוסף, בגין שינוי ייעוד הקרקע. זכויות חכירה ייחודית האמנם? מלל רב הקדישה התובעת להוראותיו המיוחדות והחריגות של הסכם החכירה, אשר לדידה מעניקות לה זכויות של כעין-בעלים במגרש. התובעת הפנתה לאורכה של תקופת החכירה בציינה, כי בניגוד לתקופת החכירה המקובלת במינהל, של 49 שנה ואופציה להארכת התקופה ב- 49 שנים נוספות, החוזה קובע תקופת חכירה של 99 שנה ואופציה להארכה ל- 99 שנים נוספות. לגבי תקופה כה ארוכה נקבע, כי "קרובה מהותה לבלעות יותר מאשר לשכירות" (רע"א 2821/95 שמחה לוסטיג נ' נעמי מייזלס, דינים עליון, כרך מד, 379).התובעת מציינת כי ההסכם מחייבה לתכנן על חשבונה את המבנים שיוקמו על המגרש, ומורה, כי המגרש כולל את כל בנוי עליו וכן את מה שייבנה עליו בעתיד (סעיפים 5(ד) ו- 6(ב) להסכם). התייחסות מיוחדת נתנה התובעת לזכותה החוזית להעביר את זכויותיה במגרש, להחכירן בחכירת משנה, למשכנן ואף לשעבדן "מבלי להזקק להסכמת המחכיר..." (סעיף 12(א) להסכם). התובעת מפנה, כמוצאת שלל רב, למכתבה של גב' גילה כהן, סגנית ממונה מחוזי לעסקאות בנתבעת, מיום 19/2/95 (נספח ג' לכתב התביעה). במכתב זה, שהינו מכתב פנימי המופנה לעובדי הנתבעת, מתייחסת הכותבת לשימוש החורג בשטח המגרש ומציינת, כי השטח המוחכר נישום לפי אזור תעשייה, "עיסקה שולמה במלואה דהיינו 100% כעין מכר". במשפט זה נתלית התובעת לחיזוק טענתה בדבר זכויותיה המיוחדות במגרש. מנגד טענה הנתבעת, כי לא בבעלות עסקינן אלא בחכירה, כעולה מפורשות מכותרתו של הסכם החכירה עצמו. הנתבעת נסמכת על נסח רישום המקרקעין, בו נרשמו זכויותיה של התובעת כחוכרת, חלופת מכתבים והסכם המכר, שבמסגרתו מכרה התובעת את זכויותיה במגרש. כל אלו מלמדים אליבא דנתבעת, שאף התובעת ראתה את זכותה במגרש כחכירה בלבד ולא כבעלות. אכן, הסכם החכירה העניק לחברה ולמועצה (שתובעת באה בנעליהן) זכויות במגרש לתקופה ארוכה, ואף התיר להן להעביר את זכויותיהן, להחכירן בחכירת משנה, למשכנן ואף לשעבדן, ללא צורך בהסכמת הנתבעת. חרף האמור לעיל, איני מקבלת את הטענה, כי ההסכם מעניק לתובעת זכויות של מעין-בעלות. שלושה אלמנטים מלמדים על כוונת הצדדים: ראשית, כותרתו של ההסכם - הסכם חכירה - מלמדת, כי בחכירה עסקינן ולא בבעלות. ודוק: הנתבעת טענה וטענתה לא נסתרה, כי כאשר רצתה היא התקשרה בחוזה מכר ולא בחוזה חכירה, כבמקרה דנן. שנית, הגם שתקופת החכירה היא ארוכה, הרי שמדובר בתקופה קצובה, אשר בסיומה אמור היה הסכם החכירה להגיע לקיצו והמגרש אמור היה לשוב לידיה של הנתבעת.שלישית, מטרת החכירה היתה להקים מכון להפרדת כותנה ומחסן לכותנה. זו גם הסיבה שתקופת ההסכם הוגבלה, שכן ניתן להניח, כי בתום התקופה שוב לא תהיה המטרה רלבנטית והמגרש ישוב לנתבעת. באשר למכתב נספח ג' - אין במכתב את שהתובעת מייחסת לו. ראשית, מדובר בתכתובת פנימית ולא במסמך רשמי, המופנה לתובעת ומעמיד אותה על זכויותיה בנכס. שנית, התובעת לא הוכיחה כי כותבת המכתב מוסמכת לקבוע קביעות משפטיות בענייני בעלות, בניגוד להסכם החכירה. שלישית, תוכנו של המכתב מעלה, כי הוא מתייחס לבקשה לשימוש חורג שהגישה החברה. נכתב בו, באותיות קידוש לבנה, כי "הוחלט במינהל לגבות דמי שימוש עבור השטח". בהמשך אף נערך חישוב החיוב בדמי השימוש. לא בא כל הסבר מצידה של הנתבעת, כיצד הסיפא של המכתב מתיישבת עם טענתה למעמדה המיוחד בנכס, וכיצד ניתן להתעלם מתוצאתו האופרטיבית של המכתב. מכל האמור לעיל עולה, כי אמנם בחוזה חכירה ייחודי עסקינן, אך מכאן ועד הסקת המסקנה, כי הוא אינו מקנה למינהל זכות לגביית כספים במקרה של שינוי יעוד, רחוקה הדרך. הסדר שלילי או לאקונה התובעת טוענת, כי אין בהסכם החכירה כל הוראה המתייחסת לזכותו של המינהל לגבות כספים במקרה של שינוי יעוד במקרקעין, ומכאן שמדובר בהסדר שלילי. את עיקר טענותיה מבססת התובעת על הלכת הוד אביב הנזכרת לעיל. בפרשה זו נדונה השאלה, אם רשאי המינהל לתבוע מהמערערת, מכוחו של הסכם פיתוח, דמי היתר בגין הקלות בניה שניתנו לחברה על ידי רשות התכנון. הקלות הבניה הסתכמו בתוספת אחוזי בניה בשיעור של 11%, בגין מעליות ואלמנטים אמנותיים, כאשר במידותיו וצורתו החיצונית של הבניין לא חל כל שינוי. בקבלו את הערעור קבע בית המשפט, כי מהסכם הפיתוח עולה, כי ערכו היסודי של המגרש נגזר משטחו וממיקומו, ולא מקיבולת הבנייה הצפויה. לכן, שינויים בקיבולת הבנייה לא הוגדרו בהסכם כעילה לשינוי התמורה המקורית המוסכמת. ההסכם אף נעדר מנגנון חוזי לחישוב תוספת תשלום בגין הגדלת קיבולת הבנייה. בסיומה של הבחינה הפנימית הגיע בית המשפט לכלל מסקנה, שהוראות הסכם הפיתוח אינן מתירות למינהל, במפורש, לגבות דמי היתר בגין תוספת בנייה ואף לא ניתן להסיק מכללא סמכות כזו. בית המשפט דחה את טענת המינהל, בדבר סמכותו לגבות דמי היתר, כנובעת מזכותו לאשר תוכניות בנייה, טרם הגשתן לרשויות התכנון. נקבע, כי סמכות אישור תוכניות לחוד וסמכות גביית דמי היתר לחוד. עוד נקבע, כי ראוי לפרש את שתיקת ההסכם בעניין זה לטובתו של המתקשר הפרטי. שתיקת הצדדים בעניין זה הינה מכוונת ואיננה פרי השמטה מקרית, זאת לאור העובדה שהמינהל, כרשות ציבורית, הוא שניסח את ההסכם בעזרתם של אנשי מקצוע, ואל לו לעשות שימוש בכוחו השלטוני, על מנת לגבות כספים, אלא אם הונחה תשתית משפטית ברורה המסמיכה אותו לכך: "מקיומו של הסדר לשינוי התמורה החוזית המוסכמת במקרה של שינוי בשטח המגרש או בגבולותיו ניתן להסיק על קיומו של הסדר שלילי ביחס לשינוי דומה בקיבולת הבנייה". התובעת טוענת, כי ההוראות הרלבנטיות שנבחנו בענין הוד אביב, דומות למקרה דנן, ומאחר שבית המשפט סבר, כי מקום שקיים הסדר מפורש לשינוי התמורה, המתייחס אך ורק לשינוי בגבולות המגרש, מתקיים הסדר שלילי ביחס לשינוי התמורה בנסיבות אחרות - כך יש לפסוק גם בענייננו. הנתבעת מנגד, נסמכת על הלכת מצלאוי. השאלה שעמדה להכרעה בפסק דין זה היתה זהה לשאלה בפסק דין הוד אביב - האם זכאי המינהל לדרוש תשלום דמי היתר, בגין הגדלת היקף הבנייה המותרת במגרש. גם שם היה מדובר בהסכם פיתוח ובדרישה לתשלום, על סמך תוכנית מתאר שאושרה לאחר חתימתו של הסכם הפיתוח. בדחותו את הערעור קבע בית המשפט בענין מצלאוי, כי מדובר בשינוי שטח הבנייה המהווה תוספת 67% על אחוזי הבניה שאושרו על פי התוכנית הקודמת. תוספת זו הפכה את המבנה מבניין בן 3 קומות לבניין בן 5 קומות בצירוף קומת גג. בית המשפט ציין, כי בדומה לעניין שנדון בפרשת הוד אביב, גם בעניינו לא הייתה בהסכם הפיתוח כל הוראה המזכה את המינהל בתשלום דמי היתר, בגין תוספות בנייה שאושרו לאחר חתימת הסכם הפיתוח. אך בניגוד לקביעה בפרשת הוד אביב, בעניין מצלאוי הוכח שהתמורה החוזית ששילמה המערערת במסגרתו של הסכם הפיתוח, נגזרה באופן ישיר מקיבולת הבנייה המאושרת למגרש. לשון אחר, היזמים שילמו למינהל עבור קיבולת הבנייה המאושרת, נכון למועד חתימת ההסכם. הם לא שילמו על קיבולת גדולה יותר וממילא לא הוקנתה להם כל זכות לבנות על המגרש מעבר לקיבולת הבנייה המאושרת בהסכם. מסקנתו של בית המשפט הייתה, שתכליתו והגיונו הכלכלי והמשפטי של הסכם הפיתוח מחייבים את המסקנה, שכוונת הצדדים הייתה כי הגדלת קיבולת הבנייה תחייב בתשלום נוסף. נקבע, כי הדעת אינה נותנת, שציפייתם הסבירה של הצדדים באותו מקרה הייתה, שהמערערת תהא זכאית לעשות שימוש בקיבולת הבנייה המוגדלת ללא תשלום. בית המשפט ביסס את סמכות דרישת תשלום דמי ההיתר של המינהל על שינוי הזכויות שהוענקו ליזם, מעבר לזכויות המקוריות בהסכם הפיתוח. נקבע, כי גם בהנחה שעניין זה לא הוסדר במפורש ואף לא במשתמע בהסכם הפיתוח, ולא קמה למינהל זכות לדרוש תוספת דמי היתר, הרי שאף ליזם לא קמה הזכות לנצל את הגדלת קיבולת הבנייה. בנסיבות אלו, היה על הצדדים להשיג הסכמה חדשה, לגבי השימוש בזכויות הבנייה הנוספות. במסגרת זו לא הייתה מניעה מצד המינהל לדרוש תוספת דמי היתר, מעבר לתמורה בהסכם הפיתוח. מכותנה למסחר לאחר שעיינתי בכתבי הטענות ובפסיקה אליה הפנו הצדדים, אני סבורה, כי לא מדובר בהסדר שלילי ואין לקבל עמדתה של התובעת, כי המינהל לא היה רשאי לדרוש תוספת תשלום בגין שינוי ייעוד הקרקע. כזכור, הסכמי החכירה נחתמו בתחילת שנות השישים של המאה הקודמת, בראשית דרכה של המדינה הצעירה. השנים היו שנות הצנע והמגזר החקלאי נאנק תחת עול פיתוח המשק הכלכלי, שהיה בראשיתו. הסכמי החכירה נועדו לאפשר הקמתם של מכון להפרדת כותנה ומחסן לכותנה. ההסכמים נחתמו לאחר שהממשלה אישרה את מטרות החכירה, אשר ניתן להניח, כי עלו בקנה אחד עם התפיסה החברתית והכלכלית באותה עת. חלפו למעלה מ-30 שנים, ממועד חתימת הסכמי החכירה והמדינה שינתה את פניה מן הקצה אל הקצה. לא עוד כלכלה צעירה המנסה להשתלב בענפי מסחר ותעשיה בסיסיים, אלא מדינה תעשייתית מפותחת, המבססת כיום את כלכלתה על פיתוחי מדע והיי-טק, שלא היו מוכרים קודם לכן. התובעת רכשה את הזכויות במגרש, בידיעה שהחוכרות הקודמות פנו לנתבעת בבקשה לשינוי ייעוד הקרקע, אך אישור לבקשה טרם ניתן. התובעת ביקשה להיכנס בנעליהן של החוכרות הקודמות, ולמעשה המשיכה בהליך הבקשה לשינוי ייעוד הקרקע במקום בו הופסק. רוצה לומר, שגם אם ציפתה וייחלה התובעת להצלחתו של הליך שינויי הייעוד, עדיין, במועד הרכישה רכשה התובעת מגרש שנועד למטרת הקמת מכון להפרדת כותנה ומחסן כותנה. הא ותו לא. בפרשת הוד אביב ובפרשת מצלאוי דובר בפרשנות הסכם פיתוח ואילו בענייננו מדובר בהסכם חכירה, אך בדומה לפרשות הנ"ל, גם הסכם החכירה לא כולל כל הוראה המזכה את הנתבעת בתשלום דמי שימוש חורג ודמי שינוי ייעוד. עלינו לפרש איפוא את ההסכם על פי לשונו וכוונת הצדדים, כפי שהיא משתמעת מההסכם עצמו ו/או מהנסיבות. דומה, שאין כל צורך להרחיב את הדיבור אודות משמעותו הכלכלית של שינוי ייעוד קרקע מתעשייה למסחר. בשינוי כאמור טמון אלמנט כלכלי רב משקל, המגלם רווח משמעותי לבעל הקרקע או המחזיק בה כתוצאה מהשינוי. רווח כלכלי זה ניתן לראות משטר העברת זכות שכירות במסגרתו רכשה התובעת את הזכויות במגרש תמורת סך של כ-6.5 מיליון ₪ (נספח ד' לכתב ההגנה), לעומת הסכם המכר במסגרתו מכרה התובעת את זכויותיה במגרש תמורת סך של כ-26 מיליון ₪ (נספח ח' לכתב ההגנה). מעבר לנתונים המספריים היבשים, אם נדמיין את המגרש במטרתו התעשייתית המקורית אל מול מצבו הנוכחי - מרכז מסחרי משגשג ומצליח המוכר כ"בילו סנטר", לא ניתן יהיה לטעות במשמעות הכלכלית האדירה, שהייתה טמונה בשינויי ייעוד הקרקע. התמורות שחלו בהתיישבות החקלאית אינן נעלמות מעיניו של בית המשפט. ממש לאחרונה (ביום 9/6/11) ניתן פסק הדין בבג"ץ 1027/04 פורום הערים העצמאיות נ' מועצת מקרקעי ישראל. בפסק הדין נבחנו שתי החלטות שהתקבלו על ידי מועצת מקרקעי ישראל, ועניינן זכויות המגורים באזורים המיועדים לכך ביישובים חקלאיים (החלטה מס' 979) ובהסדרת פעילות שאיננה חקלאית בנחלות שבמושבים (החלטה מס' 1101). הגם שעובדות פסק הדין שונות מענייננו, ניתן ללמוד ממנו על הרציונל החל בנוגע לתכלית העומדת בבסיס הקצאת מקרקעי המדינה והתמורה הנדרשת בשל כך. כב' השופטת ארבל מתארת באופן מאלף וציורי את התמורות שחלו בהתיישבות החקלאית. אביא הדברים כלשונה: "לפני כ- 100 שנה הגיע דור של חלוצים לאדמות הארץ על מנת לשוב ולהכות שורש ולהקים בית לאומי בארץ ישראל. כשרוח ציונית מפעמת בהם ורעיונות של התחדשות תוססים בלבם, החלו החלוצים מייבשים ביצות, מעבדים את האדמה ומוציאים לחם מן הארץ ... השנים חלפו, מדינה קמה, וברבות הזמן הומרו הצרכים, התחלפו ההעדפות ונחלש האתוס. גם עתה לא פס מקומה של התיישבות החקלאית ולא נס ליחם של הרעיונות שעמדו ביסודה. ואולם בצד ההכרה בחשיבות פועלה של התיישבות זו וייחודה, יש לתת את הדעת למציאות המשתנה, לתמורות הכלכליות ולהכרח שבפעולה לפי הסדרים חוקיים ברורים ומוגדרים מראש." (עמ' 120, סעיף 148 לפסק הדין) כב' השופטת ארבל נדרשה לבחינת ההסדר המוצע ביחס לשימוש מושבים וציינה, כי בפני המתיישבים עומדות שתי חלופות. החלופה הראשונה - החלקית - מעניקה למתיישב, בתמורה לתשלום 3.75% מערך הקרקע, מאגר זכויות מוגבל בחלקת המגורים. החלופה השנייה - המלאה - מעניקה למתיישב, בתמורה לתשלום 33% מערך הקרקע, את מלוא הזכויות בחלקת המגורים. מתיישב יכול לעבור מהחלופה החלקית לחלופה המלאה תמורת השלמת התשלום לסך של 33% מערך הקרקע בחלקת המגורים. נקבע, כי אל מול זכויותיהם של המתיישבים (ובכללן זכות חכירה או זכות לקבל חוזה חכירה על שטחי המשבצת לתקופה של 198 שנים - עמ' 73) עומד האינטרס הציבורי. בגדרו של אינטרס זה נמנים אינטרס תשלום תמורה, המשקפת את ההטבה בה זכו החקלאים, אינטרס שלא לפגוע באיזון בין יישובים עירוניים ליישובים חלקאיים ואיזון בין הצורך לשמור על הזיקה לחקלאות לבין ההכרה במציאות שהתפתחה (עמ' 57-58). באשרו את ההסדר האמור, קבע בית המשפט, כי הגם שלחקלאים זכויות רבות כמיישבי המדינה ומפתחיה, לא ניתן להעניק להם זכויות במקרקעין, המהווים את המשאב היקר והנדרש ביותר במדינה, ללא כל תמורה. ודוק, התמורה אותם ידרשו החקלאים לשלם עבור מארג הזכויות השלם בחלקת המגורים אינו תמורה של מה בכך. זאת ועוד. בית המשפט התערב ברכיב אחד בהחלטה 1101 וביטל אותו. מדובר בהחלטה להתיר לחקלאים להשכיר מבנים המצויים בחלקת המגורים לתעסוקה לא חקלאית, לצדדים שלישיים. במסגרת כלל השיקולים שמנה בית המשפט כנגד החלטה זו בולט השיקול העוסק בתכלית העומדת בבסיס האפשרות של התעסוקה הלא חקלאית. תכלית זו עניינה לדאוג לפרנסתו ולבטחונו הסוציאלי של החקלאי בזמנים בהם הרווחיות בעיסוק החקלאי לא הייתה בשיאה, בבחינת "רע הכרחי". בביטול רכיב זה של ההחלטה מניח בית המשפט, הלכה למעשה, קו גבול כנגד פגיעה בלתי מידתית באופיו של היישוב החקלאי ובתכלית פעילותו. ועתה נשוב לענייננו. כוונת הצדדים כאמור, הסכם החכירה נעדר הוראה המסמיכה את הנתבעת לגבות דמי היתר. כל שנקבע בהסכם הוא שתמורת תשלום דמי החכירה, קיבלה התובעת את זכות החכירה במגרש, למשך זמן החכירה הקבוע בהסכם ולמטרת החכירה הקבועה אף היא בהסכם. לשון ההסכם סתומה בעניין זה, ולכן יש לפנות לנסיבות החיצוניות להסכם ולנסות לחלץ מהן את אומד דעתם של הצדדים. את הבחינה החיצונית להסכם נערוך על בסיס המכתבים שהוחלפו בין הצדדים והתנהגותם. כבר ביום 28/2/90 פנו החוכרות הקודמות לנתבעת והודיעו על רצונן למכור את זכויותיהן במגרש ולשנות את ייעוד הקרקע מתעשייה למסחר (נספח י"א לכתב ההגנה). ביום 13/3/91 הודיעה הנתבעת לחוכרות הקודמות, כי אינה מתנגדת לשינוי הייעוד מתעשייה למסחר, וזאת בכפוף לנהלי המינהל בעניין זה (נספח י"ד לכתב ההגנה). במכתב נוסף מיום 14/11/93 הודיעה הנתבעת, כי היא אינה מתנגדת לשימוש החורג והתוכניות ייחתמו לאחר ביצוע התשלום (נספח ט"ז לכתב ההגנה). ביום 22/1/95 נשלח לתובעת שובר לתשלום דמי שימוש ראויים בגין השימוש החורג. במכתב הנלווה צויין מפורשות, כי "תשלום דמי השימוש איננו מהווה הרשאה או הסכמה של המינהל לשימוש החריג והמינהל שומר לעצמו את כל הזכויות כמפורט בחוזה החכירה בכל הנוגע לשימוש במושכר שלא למטרתו" (נספח י"ח לכתב ההגנה). ביום 9/6/04 פנתה התובעת לנתבעת וביקשה את אישורה לשינוי תוכנית בניין עיר (תב"ע) החלה על המגרש. בסעיף 2 למכתב צויין, כי התובעת תשלם לנתבעת את "הכספים המגיעים (ככל שהם מגיעים) עבור תוספת הערך הנובעת משינוי התב"ע ... והכל כפוף להוראות חוזי החכירה" (נספח ד' לכתב התביעה). ככל הנראה, בעקבות דרישתה של הנתבעת לתשלום דמי היתר, פנתה התובעת לנתבעת במכתב מיום 16/11/04, בו ביקשה לדעת על מה מבוססת דרישת הנתבעת לתשלום דמי היתר (נספח ה(1) לכתב התביעה ונספח 7 לסיכומי התובעת). יצויין, כי בשני הנספחים מופיע רק עמודו הראשון של המכתב. בתשובתה מיום 19/12/04 טענה הנתבעת, כי המקור לחיוב בתשלום דמי ההיתר הוא בהוראות הסכם החכירה הנוגעות למטרת החכירה (נספח ו' לכתב התביעה). על התנהגות הצדדים ככלי פרשני נדרש, לאחר חתימת הסכם, קיימת פסיקה ענפה. עמד על כך כב' השופט רובינשטיין בע"א 9636/06 איתי בוגנר נ' Sofaware Technologies Ltd, כדלקמן: "התנהגותם של צדדים לחוזה לאחר חתימתו מהוה כלי פרשני מן המעלה הראשונה (ראו ע"א 376/76 פקיד השומה, ירושלים נ' אריזדה, פ"ד לא(1) 436, 441; ע"א 439/85 חברת הרשפינקל ובנו בע"מ נ' גולדשטיין, פ"ד מב(1) 286, 292; א' ברק, פרשנות במשפט, כרך רביעי 469-467 (2001)). אם נהג צד לחוזה בדרך מסוימת שיש בה כדי להצביע כיצד מפרש הוא את הוראותיו, יתקשה צד זה לטעון בהמשך כי פרשנותו של החוזה שונה (ע"א 49/06 שניר תעשיות צמר גפן רפואי בע"מ נ' עירית כפר סבא )" (פסקה מ"ה לפסק הדין) המסקנה המתבקשת מתיאור התנהגות החוכרות הקודמות והתובעת, כעולה מחלופת המכתבים לעיל, היא שהן לא ראו את עצמן חופשיות לנהוג בנכס כמנהג בעלים ולעשות בו כרצונן, אלא ראו עצמן כפופות להסכמתה של הנתבעת ולנהליה בעניין השימוש החורג ושינויי הייעוד. רק בחלופת מכתבים מאוחרת, שהחלה שנים לאחר שהתובעת רכשה את המגרש, צפה ועלתה הטענה שאין מקום לגבות תשלום דמי היתר. מכתבה של התובעת (נספח ד' הנ"ל), למרות נוסחו המסוייג, מעיד כאלף עדים שגם התובעת לא ראתה את עצמה משוחררת מאישורה של הנתבעת למהלך, ואף לאפשרות שהיא תידרש לשלם בגינו. קבלת טענתה של התובעת תהפוך את הסעיף המדבר על מטרת החכירה לאות מתה, ואינני סבורה כי ניתן לייחס לצדדים כוונה זו. נהפוך הוא, זהות החוכרות הקודמות ועיסוקן בכותנה, משתלבים עם מטרת החכירה שצויינה בהסכמי החכירה, וברור שמטרה זו לא נכתבה סתם כך. ניסיונה של התובעת לשפר את מצבה ולהרחיב את זכויותיה, הרבה מעבר לזכויות הנובעות מהסכם החכירה, אינו במקומו. גם אם נכונה הטענה, כי התובעת לא רכשה את המגרש למטרות המופיעות בהסכם החכירה, ברור וגלוי היה לתובעת, כי שינוי היעוד אינו מובן מאליו ומותנה בהסכמת הנתבעת ונהליה. התובעת אינה יכולה לטעון אפילו לטעות בכדאיות העסקה, שכן עולה מחילופי המכתבים, כי התובעת ידעה שהחוכרות הקודמות פתחו במהלך לשינוי הייעוד, אך לא השלימו אותו. בכך שונה ענייננו גם מהלכת הוד אביב עליה נסמכת התובעת. בעוד שבפרשת הוד אביב דובר בשינוי קל בקיבולת הבנייה, אשר התבטאה בתוספת של 11%, ללא שינוי במידותיו ובצורתו של הבניין, הרי שבענייננו מדובר בשינוי מהותי - הן של ייעוד הקרקע והן של אופי השימוש המותר בה (שימוש מסחרי). למהותו והיקפו של השינוי יש השפעה רבה על הפרשנות אותה ייתן בית המשפט לשתיקתו של הסכם בעניין מסויים. לא שינוי של 11% אחוזי בנייה כשינוי ייעוד קרקע מתעשיה למסחר. לא שוויה הכלכלי של תוספת 11% בנייה, כשוויו הכלכלי של שינויי ייעוד, הבא לידי ביטוי בבנית מרכז מסחרי ענק כמרכז "בילו". כשמדובר בשינוי כה מהותי, גם מהבחינה המשפטית וגם מהבחינה הכלכלית והתכנונית, שתיקת ההסכם לא יכולה להתפרש כהסדר שלילי. ענייננו דומה יותר להלכת מצלאוי אליה הפנתה הנתבעת. שם דובר בתוספת בנייה משמעותית של 67% בנייה, ובתוספת משמעותית של מספר הקומות של בבניין, על פי התוכנית החדשה. כמו בעניין מצלאוי, שם שילמה המערערת תחילה עבור השימוש המותר במגרש ונדרש לשלם עבור זכויות הבניה הנוספות, כך גם בענייננו בו רכשה התובעת את המגרש שנועד למטרה ספציפית ומבקשת עתה לעשות בו שימוש שונה לחלוטין. מסקנותיו של בית המשפט בעניין מצלאוי מקובלות עלי. גם לדידי, ההיגיון המשפטי והכלכלי והתכלית העומדים בבסיס הסכם החכירה, מחייבים את המסקנה ששינוי מהותי ביעוד המקרקעין ובמטרת ההסכם מחייב בתשלום דמי היתר. ציפייתה הסבירה של התובעת לא יכולה להיות אחרת. התובעת לא יכולה הייתה לצפות, כי שינוי מהותי בהסכם החכירה, יינתן לה על מגש של כסף ללא כל תמורה נוספת. לאור השינוי המהותי שביקשה התובעת להכניס בהסכמי החכירה, הדרך בה הלכה הנתבעת, של השגת הסכמה חדשה בין הצדדים והתניית ההסמכה בדמי שיומש חורג ודמי שינוי ייעוד - היא הדרך הראויה. סוף דבר על אף שתיקתם של הסכמי החכירה בעניין הנדון, אין מדובר בהסדר שלילי. פרשנות ההסכמים, המבוססת בעיקרה על בחינה חיצונית של אומד דעת הצדדים, הביאוני למסקנה שכוונת הצדדים לא יכולה הייתה להיות אחרת מלבד כך, ששינוי הייעוד והשימוש החורג יחוייבו בתשלום דמי היתר. התביעה נדחית. בשים לב לעובדה שפסק הדין ניתן על בסיס כתבי הטענות בלבד, התובעת תשלום לנתבעת הוצאות משפט ושכר טרחת עו"ד בסכום כולל של 20,000 ₪. שינוי ייעוד במקרקעיןשימוש חורגדמי שימוש