קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא החזר דמי היתר: מונחת לפני תביעתה של התובעת, עוגן נדל"ן מניב בע"מ (להלן: "עוגן"), במסגרתה עותרת עוגן להשבת סכומים אשר לטענתה שולמו על ידה ביתר למינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל") כ"דמי היתר" עקב שינוי יעוד ושינוי בקיבולת הבניה של מקרקעין אותם חוכרת עוגן מהמינהל. א. העובדות הצריכות לענין מדינת ישראל הינה הבעלים של חלקות 617 ו- 291 בגוש 6638 בתל אביב (להלן: "המקרקעין") עליהם נבנה, כפי שיפורט להלן, בית החולים "אסותא" בתל אביב. הנתבע, מינהל מקרקעי ישראל, מנהל את המקרקעין מכח סמכותו לפי חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך - 1960 (להלן: "חוק רשות מקרקעי ישראל"). עוגן הינה חברה ציבורית העוסקת, בין היתר, בפיתוח והשבחת מקרקעין, ניהולם והשכרתם. עוגן חוכרת בחכירה לדורות עפ"י הסכם חכירה שנחתם בינה ובין המינהל את המקרקעין נושא התובענה. זכויות החכירה במקרקעין נרכשו על ידי עוגן בהתאם לשני חוזי חכירה: "חוזה חכירה - תעשיה ומלאכה" מיום 23.3.1983 לפיו רכשה עוגן זכות חכירה מהוונת עד לשנת 2031 (בתוספת אופציה להארכת החכירה ב- 49 שנים נוספות) בחלקה 617 בגוש 6638 ששטחה 9,392 מ"ר ביעוד לתעשיה. "חוזה חכירה" מיום 22.6.2000 לפיו רכשה עוגן זכות חכירה מהוונת עד לשנת 2049 (בתוספת אופציה להארכת החכירה ב- 49 שנים נוספות) בחלקה 291 בגוש 6638 ששטחה 2,580 מ"ר ביעוד לתעשיה ומלאכה (שני חוזי החכירה הנ"ל יכונו להלן: "חוזי החכירה"). על פי חוזי החכירה קיבולת הבניה המותרת בהתאם לתוכנית המתאר שחלה על המקרקעין במועד חכירתם על ידי עוגן היתה 200%. יצוין כי בנוסף לזכויות החכירה על פי חוזי החכירה עוגן הינה הבעלים של חלקת מקרקעין גובלת. החל משנת 2000 פעלה עוגן לשינוי יעודם של המקרקעין וכן להגדלת זכויות הבניה עליהם. במסגרת תוכנית מתאר תא/2950 (להלן: "התוכנית החדשה") שכללה אף את המקרקעין שונה יעוד המקרקעין, והוגדלו זכויות הבניה המתיחסות אליהם. בהתאם לתוכנית החדשה ניתן לבנות על המקרקעין מרכז רפואי, משרדים ותעשיה עתירת ידע, וכן קומת מסחר וחניונים תת קרקעיים בקיבולת בניה (מעל הקרקע) של 300%. לשם ניצול המקרקעין על פי התוכנית החדשה התקשרה עוגן ביום 18.10.2004 בהסכם עם עיריית תל אביב - יפו (להלן: "עיריית תל אביב"). בהסכם זה נקבע כי בהתאם לנדרש בסעיף 17.1.5 של התוכנית החדשה, תשלם עוגן לעיריית תל אביב סכום של 6,511,963 ש"ח עבור פיתוח השטחים הציבוריים הנכללים בשטחי התוכנית, וזאת - כתנאי לקבלת היתר בניה על המקרקעין ועל חלקת הקרקע הגובלת בהם הנמצאת בבעלות עוגן. בשנת 2005, לאחר אישורה של התוכנית החדשה, פנתה עוגן למינהל וביקשה את הסכמתו לערוך "עסקת שינוי יעוד וניצול" וזאת לנוכח רצונה של עוגן לבנות על המקרקעין בית חולים ומשרדים. יצויין כבר עתה כי במסגרת "עסקת שינוי יעוד וניצול" מתקשר המינהל בהסכם חכירה חדש (להלן: "הסכם החכירה החדש") עם חוכר מקרקעין אשר זכויותיו מוגדרות בהסכם או הסכמי חכירה מקוריים (להלן: "הסכם החכירה המקורי"). בהסכם החכירה החדש מוענקת לחוכר זכות חכירה לתקופה של 49 שנה (בתוספת אופציה להארכת החכירה ב- 49 שנים נוספות), נקבע ייעוד שונה למקרקעין, ומשתנית קיבולת הבניה במקרקעין ("שיעור הניצול") בהתאם לתוכנית המתאר החלה על המקרקעין באותו מועד. ככלל, הסכם החכירה החדש מבטל את הסכם החכירה המקורי. בהתחשב בעובדה שבעת חכירתם המקורית של המקרקעין מהמינהל מוערך שווי הקרקע ונקבעים דמי החכירה על פי יעוד הקרקע וקיבולת הבניה החלים במועד חתימת הסכם החכירה המקורי, הרי שבעת החתימה על הסכם חכירה חדש הכולל שינוי יעוד או שינוי קיבולת הבניה על המקרקעין רוכש החוכר זכויות נוספות אשר בגינן לא שילם למינהל בעת רכישת זכויות החכירה בהסכם החכירה המקורי (להלן: "הזכויות הנוספות"). סמכותו של המינהל לגבות תשלומים נוספים מהחוכר בגין הזכויות הנוספות אותן רוכש החוכר במסגרת "עסקת שינוי יעוד וניצול", ואופן חישוב דמי החכירה הנוספים שעל החוכר לשלם למנהל בגין רכישת הזכויות הנוספות, נקבעו - במועדים הרלוונטיים לתובענה זו - בהחלטה מס' 933 של מועצת מקרקעי ישראל מיום 2.7.2002 (להלן: "החלטה 933"). דמי החכירה הנוספים הנגבים מהחוכר עבור רכישת הזכויות הנוספות מכונים בהחלטה 933 "דמי היתר". אופן חישוב דמי ההיתר אשר החוכר נדרש לשלם לצורך הסכמת המינהל לאישור בקשת החוכר לביצוע עסקת "שינוי יעוד וניצול" נקבע בסעיף 4.1 בהחלטה 933. הואיל ופרשנותו של סעיף זה עומדת בבסיס המחלוקת בין הצדדים לתובענה אביאו כלשונו: "בבקשות להיתר עפ"י סעיף 3.1 לעיל שיעור דמי ההיתר יחושבו לפי הכללים הבאים: 4.1. עבור שינוי יעוד או שינוי ניצול - 31% מההפרש בין הערך המעודכן של זכויות החוכר לפי החכירה המקורית לבין הערך המלא של הקרקע לאחר שינוי היעוד או שינוי הניצול." [ההדגשות אינן במקור - ב.א.] עם קבלת הבקשה להיתר שהגישה עוגן, פנה המינהל, בהתאם להחלטה 933 ולנוהלי המינהל, לשמאי המקרקעין מר אמיר חופשי אשר נדרש לקבוע את שווי זכות הבעלות על המקרקעין ללא פיתוח וללא מע"מ על פי שלוש חלופות: האחת - שווי זכות הבעלות על פי התוכנית החדשה; השניה - שווי זכות הבעלות על פי הבקשה להיתר בניה שהגישה עוגן; והשלישית - שווי זכות הבעלות על פי יעוד הקרקע וקיבולת הבניה שנקבעו בחוזי החכירה המקוריים. בשומתו קבע השמאי חופשי כי נכון ליום 27.7.2005 שווי זכות הבעלות על המקרקעין בהתאם לחלופות השונות הינן כדלקמן: שווי זכות הבעלות על פי התוכנית החדשה הינו בסך של 87,801,523 ש"ח ללא פיתוח וללא מע"מ; שווי זכות הבעלות על המקרקעין על פי הבקשה להיתר בניה הינו בסך של 80,008,687 ש"ח ללא פיתוח וללא מע"מ; שווי זכות הבעלות על המקרקעין על פי יעוד הקרקע וקיבולת הבניה שנקבעו בחוזי החכירה הינו בסך של 60,578,550 ש"ח ללא פיתוח וללא מע"מ. במסגרת חישוב הסכומים המפורטים בפסקאות א ו- ב הפחית השמאי חופשי סך של 2,000,000 ש"ח כ"אומדן לפיתוח פארק עפ"י סעיף 17.1.5 לתב"ע" (להלן: "פיתוח שטחים ציבוריים"). הפחתה זו נעשתה על ידו מאחר שלצורך קבלת היתר איכלוס לבניה על פי התוכנית החדשה נדרשת "השלמת פיתוח קטע פארק הירקון שבתחום תוכנית זו או הבטחת השלמתו עפ"י שיקול היועץ המשפטי של הועדה המקומית או של הועדה המחוזית" (עמ' 5 לחוות דעתו של השמאי חופשי). בהתאם למסקנותיו של השמאי חופשי המפורטות בחוות דעתו ביצע המינהל חישוב של דמי ההיתר אשר לגרסתו על עוגן לשלם לצורך החתימה על הסכם החכירה החדש. את חישוביו ביסס המינהל על סעיף 4.1 בהחלטה 933 ועל עקרונות החישוב שנקבעו בנוהל פנימי של המינהל מס' 31.24 מיום 18.12.1983 העוסק ב"תוספת בניה, שינוי ניצול ו/או יעוד ופיצול מגרש". על פי חישובו של המינהל דמי ההיתר שנדרשה עוגן לשלם כתנאי לחתימת הסכם חכירה חדש, כשהם צמודים מיום 27.7.2005 ועד ליום 16.8.2005, הסתכמו לסך של 10,239,472 ש"ח בתוספת מע"מ. המינהל הפחית מסכום זה דמי היתר ששולמו על ידי עוגן בשנת 2001 בסך 1,951,595 ש"ח (כולל מע"מ) כשהם משוערכים לאותו מועד, וזאת - בגין תוכנית שלא יצאה לפועל. ביום 14.12.2005 שילמה עוגן סך של 9,573,869 ש"ח (כולל מע"מ) לשם סילוק יתרת חובה בדמי היתר. עם תשלום מלוא דמי ההיתר בסכום הנ"ל נכרת ביום 14.12.2005 הסכם חכירה חדש שבין עוגן לבין המינהל ובו נקבעו יעוד המקרקעין וקיבולת הבניה בהתאם לתוכנית החדשה. בהתאם לנוהלי המינהל, השיגה עוגן על דמי ההיתר שנדרשו ממנה על ידי המינהל. להשגתה צרפה עוגן את שומתו של שמאי המקרקעין מר יוסף זרניצקי מיום 11.9.2006 אשר ערך חוות דעת מטעמה. בשומתו קבע השמאי זרניצקי כי נכון ליום 27.7.2005 שווי זכות הבעלות על המקרקעין בהתאם לחלופות השונות הינן כדלקמן: שווי זכות הבעלות על פי התוכנית החדשה הינו בסך של 55,085,000 ש"ח ללא פיתוח וללא מע"מ; שווי זכות הבעלות על המקרקעין על פי הבקשה להיתר בניה הינו בסך של 51,951,391 ש"ח ללא פיתוח וללא מע"מ; שווי זכות הבעלות על המקרקעין על פי יעוד הקרקע וקיבולת הבניה שנקבעו בחוזי החכירה הינו בסך של 47,100,000 ש"ח ללא פיתוח וללא מע"מ. בדומה לשמאי חופשי, התייחס השמאי זרניצקי להוראות סעיף 17.1.5 בתוכנית החדשה ולחבותה של עוגן בתשלום עבור פיתוח שטחים ציבוריים בשטח התוכנית החדשה. אולם, הואיל ובפני השמאי זרניצקי הוצג ההסכם בין עוגן לבין עיריית תל אביב ולפיו הסכום אותו נדרשה עוגן לשלם בפועל עבור פיתוח השטחים הציבוריים כתנאי לקבלת היתר בניה הסתכם לסך של 6,511,963 ש"ח (המשוערכים לסך של 7,143,300 ש"ח נכון למועד הקובע לצורך השומה), והואיל ושטח המקרקעין נושא תובענה זו מתוך כלל שטחי המקרקעין הנכללים בתוכנית החדשה אשר מוחזקים על ידי עוגן בבעלות או בחכירה לדורות הינו 61.6%, קבע השמאי זרניצקי כי "מאומדן שווי הנכס במצב תכנוני חדש יש להפחית סכום השווה ל- 61.6% מסך של 7,143,300 ש"ח [כך במקור - ב.א.] בשל משימות פיתוח עודף הנכפות על היזם כתנאי לאישור התב"ע" (עמ' 6 לחוות דעתו של השמאי זרניצקי). עקב הפערים המהותיים בין שומתו של השמאי חופשי לשומתו של השמאי זרניצקי מינה השמאי הממשלתי כשמאי מכריע, בהתאם לנוהלי המינהל, ובהתאם להסכמת הצדדים בחוזי החכירה המקוריים (סעיף 5(ב)(3) בחוזה החכירה של חלקה 617 מיום 23.3.1983 ובסעיף 9(ג) בחוזה החכירה של חלקה 291 מיום 22.6.2000) את שמאי המקרקעין מר דוד שקד, מנהל לשכת חיפה באגף שומת מקרקעין במשרד המשפטים. מר שקד הוסמך לקבוע את ערך הקרקע לצורך חישוב דמי ההיתר, ולצורך בחינת המחלוקת השמאית שנפלה בין השמאי חופשי והשמאי זרניצקי. בשומתו של השמאי שקד מיום 14.1.08 (להלן: "השומה המכרעת") נקבעו המסקנות הבאות: עמדת השמאי חופשי קרובה יותר לערך השוק מאשר זו של השמאי זרניצקי. לאור העובדה שההפרשים בין השומה המכרעת ובין שומתו של השמאי חופשי בכל הנוגע לשווי זכות הבעלות במקרקעין על פי התוכנית החדשה, ללא פיתוח וללא מע"מ, אינם גדולים - יש לאמץ את שומת השמאי חופשי ולפיה שווי זכות הבעלות במקרקעין על פי התוכנית החדשה, ללא פיתוח וללא מע"מ, הינו 87,801,523 ש"ח. שווי זכות הבעלות במקרקעין על פי יעוד הקרקע וקיבולת הבניה שנקבעו בחוזי החכירה הינו בסך של 64,600,000 ש"ח ללא פיתוח וללא מע"מ. אף השמאי שקד התייחס להוצאות פיתוח שטחים ציבוריים שעל עוגן לשאת בהן לצורך קבלת היתר הבניה ומימוש זכויות הבניה, וקבע כי יש להפחית משווי זכות הבעלות במקרקעין על פי התוכנית החדשה סכום של 4,319,000 ש"ח בגין הוצאות אלה. עם זאת, הואיל ובסופו של יום הגיע השמאי שקד לתוצאה דומה לתוצאת השמאי חופשי - אימץ השמאי שקד את שומת השמאי חופשי לגבי שווי זכות הבעלות במקרקעין לאחר שינוי היעוד והגדלת קיבולת הבניה במקרקעין (להלן: "השווי לאחר שינוי היעוד"). ב. עיקר טענות הצדדים עוגן טוענת כי המינהל גבה ממנה סכומים ביתר. לטענתה, על מנת שלא תשובש ותעוכב הבניה על פי היעוד החדש הסכימו עוגן והמינהל כי עוגן תשלם למינהל את הסכום שנדרש ממנה תוך שמירת זכותה להגיש השגה. לפיכך, ככל שתתקבל עמדתה של עוגן - יחוייב המינהל להשיב לה את הסכום המתחייב בתוספת הפרשי הצמדה וריבית כחוק. לגופו של עניין טוענת עוגן כי "על פי החלטה 933 הנ"ל דמי ההיתר שהנתבעת זכאית להם בגין שינוי היעוד או ניצול הם 31% מההפרש בין השווי המעודכן של זכויות החוכר במקרקעין לפי הסכם החכירה, לבין שווי זכויות החכירה לאחר שינוי היעוד או הניצול". (סעיף 18 בכתב התביעה). לטענת עוגן, הפרשנות הראויה לביטוי "הערך המלא של הקרקע" הנזכר בסעיף 4.1 בהחלטה 993 בהקשר של חוזי חכירה הוא שווי זכות החכירה המהוונת של המקרקעין. לטענתה, אילו כוונת מועצת מקרקעי ישראל היתה לקבוע כי ערך המקרקעין לאחר שינוי היעוד לעניין סעיף 4.1 בהחלטה 933 הוא ערך זכות הבעלות במקרקעין היתה המועצה משתמשת במונח "ערך הקרקע בבעלות". בנוסף, טוענת עוגן כי תכליתה של החלטה 933 היא לגבות דמי היתר בגין הזכויות הנוספות שניתנו לחוכר המקרקעין עקב שינוי היעוד. תכלית זו מחייבת שימוש בערכי זכות החכירה הן לאחר שינוי הייעוד והן לפני שינוי היעוד. שכן, שימוש בשווי זכות הבעלות לגבי ערך המקרקעין לאחר שינוי היעוד יביא לתשלום דמי היתר ביתר בניגוד לתכלית העומדת בבסיס החלטה 933. את טענתה תומכת עוגן בפסיקה של בתי המשפט המחוזיים. לדבריה, בע"א (ת"א) 2809/06 מנהל מקרקעי ישראל נ' ברזילי (פורסם במאגרים משפטיים, , 1.8.2008) (להלן: "עניין ברזילי") ובע"א (חיפה) 3097-03-09 ליברסקו דוד יזמות בנין 2004 בע"מ נ' מנהל מקרקעי ישראל - מחוז חיפה (פורסם במאגרים משפטיים, , 24.6.2010) (להלן: "עניין ליברסקו") נקבע כי פירושו של הביטוי "הערך המלא של הקרקע" הינו שווי זכות החכירה של הקרקע לאחר שינוי ייעודה. עוגן אינה חולקת על כך שערך המקרקעין לאחר שינוי היעוד צריך להיקבע על פי הערך הגבוה מהערכים הבאים: שווים של המקרקעין על פי הבקשה להיתר בניה או שווים של המקרקעין על פי תוכנית המתאר החלה על המקרקעין לאחר שינוי היעוד. כן סומכת עוגן את ידיה על עמדת השמאים, ובראשם השמאי המכריע מר שקד, לפיה בעת קביעת שווי המקרקעין לאחר שינוי היעוד יש להביא בחשבון את עלויות פיתוח השטחים הציבוריים בהם נדרשה לעמוד עקב שינוי היעוד ולצורך מימושו. לאור האמור, ובהתאם לשומה המכרעת, טוענת עוגן כי דמי ההיתר שהמינהל זכאי להם בגין שינוי יעוד המקרקעין נושא התובענה הינם בשיעור של 31% מההפרש שבין הערכים הבאים: שווי זכות הבעלות במקרקעין על פי התוכנית החדשה המסתכם בסך 87,537,710 ש"ח. שווי זכות הבעלות במקרקעין על פי יעוד הקרקע וקיבולת הבניה שנקבעו בחוזי החכירה המקוריים המסתכם בסך של 64,600,000 ש"ח ללא פיתוח וללא מע"מ. מחישוביה של עוגן עולה כי דמי ההיתר אשר היה עליה לשלם למינהל מסתכמים, על פי הנטען בכתב התביעה, בסך של 7,110,690 ש"ח, ובתוספת של הפרשי הצמדה וריבית עד ליום הגשת התביעה - הם מסתכמים בסך של 9,058,773 ש"ח. אולם, מאחר שהסכום ששולם בפועל על ידי עוגן למינהל בתוספת של הפרשי הצמדה וריבית עד ליום הגשת התביעה הסתכם בסך של 13,641,130 ש"ח, אזי, טוענת עוגן, כי בהתאם להתחייבותו של המינהל לשלם לעוגן את ההפרש שבין סכום דמי ההיתר ששולם על ידה לבין סכום דמי ההיתר שיקבע על פי השומה המכרעת, ועל פי הוראות מועצת מקרקעי ישראל ונוהלי המינהל - על המינהל להשיב לעוגן את ההפרש שבין סכומים אלו, ובסך הכל 4,582,387 ש"ח כערכן ביום הגשת התביעה. בתצהיר העדות הראשית של מר שמואל רופא, מנהלה הכללי של עוגן, הסכימה עוגן כי מהסכום הנ"ל יש לנכות סך של 207,333 ש"ח אשר הושבו לה על ידי המינהל ביום 30.12.2009, לאחר מועד הגשת התביעה (סעיפים 25-27 בתצהירו של מר רופא). בהקשר זה יצויין כי חישוב דמי ההיתר אותו ערכה עוגן בכתב תביעתה ובתצהיר העדות הראשית מטעמה נגזר משווי זכויות הבעלות במקרקעין לפני ואחרי התוכנית, ואינו תואם את טענתה בסעיף 18 בכתב התביעה לפיה יש לגזור את דמי ההיתר משווי זכויות החכירה במועדים אלה. כמו כן, כערך זכות הבעלות במקרקעין לאחר שינוי היעוד ציינה עוגן את הסכום אליו הגיע השמאי שקד בשומתו - על אף שאינה חולקת, כמפורש בסעיף 19 בכתב התביעה, שהשמאי שקד אימץ בהכרעתו את הערך שקבע השמאי חופשי (בסך 87,801,523 ש"ח). בנוסף טוענת עוגן כי סירובו של המינהל להשיב לה את סכום התביעה מהווה עשיית עושר ולא במשפט מצד המינהל. המינהל אינו חולק על זכותה העקרונית של עוגן להשבת סכומים ששילמה ביתר כדמי היתר, והוא אף השיב לה ביום 30.12.2009 סך של 207,333 ש"ח אשר השבתם לא הייתה שנויה במחלוקת בין הצדדים. אולם, לטענת המינהל עוגן אינה זכאית להשבה נוספת כלשהי. המינהל אף מסכים לטענה כי לפי סעיף 4.1 בהחלטה 933 שווי המקרקעין לפני שינוי היעוד הינו שווי זכות החכירה של החוכר, ובמקרה של חכירה מהוונת - 91% מערך זכות הבעלות במקרקעין. אולם, לטענת המינהל הפרשנות הראויה לביטוי "הערך המלא של הקרקע" הנזכר בהמשכו של סעיף 4.1 בהחלטה 933 הינה ערכה של זכות הבעלות במקרקעין (100%). לשון אחר: על פי עמדת המינהל לצורך חישוב דמי ההיתר שווי המקרקעין לפני שינוי היעוד הינו שווי זכות החכירה של המקרקעין הנגזר משיעור דמי החכירה הראשונים ששילם החוכר, ובענייננו דמי חכירה מהוונים בשיעור 91%, ואילו שווי המקרקעין לאחר שינוי היעוד הינו שווי זכות הבעלות במקרקעין. לפי עמדה זו של המינהל דמי ההיתר יסתכמו בשיעור של 31% מההפרש שבין 100% מערך המקרקעין לאחר שינוי הייעוד ושינוי הניצול ובין הסכום המהווה 91% מערך המקרקעין לפני שינוי היעוד ושינוי הניצול. לטענת המינהל, יש לאמץ את עמדתו, על אף הקושי שהיא מעלה, מכיוון שהחלטה 933 מעניקה לחוכר "הטבות מפליגות" (סעיף ג' בסיכומי המינהל): ראשית, במסגרת הסכם החכירה שנחתם לאחר שינוי היעוד נקבעת תקופת החכירה ל- 49 שנים (בתוספת אופציה ל- 49 שנים נוספות), וזאת - ללא תלות בתקופת החכירה שנותרה על פי חוזה החכירה המקורי. שנית, על אף שהחוכר מקבל זכויות נוספות שמעולם לא שילם עבורם, המינהל לא מחייבו בתשלום דמי חכירה מהוונים מלאים (לפי 91% מערך המקרקעין) אלא בשיעור של 31% בלבד. שלישית, שווי ערך המקרקעין עובר לשינוי היעוד נעשה על פי השווי ההוגן של המקרקעין ולא באמצעות שיערוך של דמי החכירה ששולמו על ידי החוכר בפועל. כמו כן, טוען המינהל כי הקביעה לפיה דמי ההיתר בשיעור של 31% נגזרים משווי זכות החכירה המהוונת מהווה למעשה היוון נוסף של סכום מהוון. עוד טוען המינהל כי הואיל והחלטה 933 מעניקה לאזרח הטבות ואינה פוגעת בזכויותיו, הרי שאין הצדקה להתערב בה או להרחיבה, ואל לו לבית המשפט להחליף את שיקול דעת הגורמים המקצועיים בשיקול דעתו. משכך, סבור המינהל כי יש לקבל את הפרשנות הניתנת על ידו להחלטה 933. המינהל חולק אף על שוויה של זכות הבעלות במקרקעין לאחר שינוי היעוד כפי שנקבעה על ידי השמאי המכריע מר שקד. לטענת המינהל אין לקבל את עמדת השמאי שקד (אשר היתה מוסכמת אף על השמאי חופשי והשמאי זרניצקי) לפיה יש להביא בחשבון בעת קביעת שווי המקרקעין את סכום עלות פיתוח השטחים הציבוריים בו חויבה עוגן בהתאם לסעיף 17.1.5 בתוכנית החדשה כפי שנקבע בהסכם מיום 18.10.2004 אשר נחתם בין עוגן ובין עיריית תל אביב. לפיכך, טוען המינהל כי יש להוסיף לשווי זכות הבעלות במקרקעין לאחר שינוי היעוד כפי שנקבע על ידי השמאי שקד את עלויות פיתוח השטחים הציבוריים שייחס השמאי המכריע למקרקעין ואשר הסתכמו בסך של 4,319,000 ש"ח. בהתבסס על טענתו זו קובע המינהל כי שווי זכות הבעלות במקרקעין לאחר שינוי היעוד הינה 91,019,090 ש"ח. עמדתו של המינהל נעוצה, כך לטענתו, בעובדה שהשטחים הציבוריים בגינם נדרשה עוגן לשלם הוצאות פיתוח לא נכללים בשטח המקרקעין בגינם משולמים דמי ההיתר. כן טוען המינהל כי פיתוח שטחים ציבוריים ופארקים מוטל על הרשות המקומית. על כן, כתנאי לקידום תוכניות שיוזם יזם אשר יש בהן משום השבחה ניכרת בזכויות הבנייה המותרות, מגיעות רשויות מקומיות שונות להסדרים עם היזם אשר במסגרתם היזם נוטל על עצמו ביצוע עבודות פיתוח של שטחים ציבוריים, או את מימון עלותן של עבודות פיתוח אלה במקום הרשות המקומית, אך אין לגלגל על המינהל את התחייבותו זו של היזם. לפיכך, טוען המינהל כי אין לקבל הטלת הוצאות פיתוחם של שטחים ציבוריים על שכמו מכח הסדרים שהוא אינו צד להם, ושנחתמו ללא הסכמתו. לגופו של עניין טוען המינהל כי במקרה הנוכחי הוא לא חתם על התוכנית החדשה ועל ההסכם שנחתם בין עוגן לבין עיריית תל אביב ביום 18.10.2004, וכי מסמכים אלה כלל לא הועברו לאישורו. המינהל אף מוסיף וטוען כי אף אם היו מסמכים אלה מועברים לאישורו - יש להניח כי הוא היה מתנגד להטלת הוצאות פיתוח השטחים הציבוריים עליו. בנוסף טוען המינהל כי בהפחתת שווי עבודות הפיתוח משווי המקרקעין לאחר שינוי היעוד במסגרת קביעת דמי ההיתר נהנה החוכר פעמיים - פעם מול הרשות המקומית והועדה המקומית לתכנון ובניה בשל כך שהתוכנית אותה יזם מקודמת והוא זוכה לזכויות נוספות במקרקעין, ופעם מול המינהל שעה שהוא מבקש לגלגל תשלום זה על המינהל, וכל זאת - בלא שהמינהל הסכים לשלם את עלויות הפיתוח אשר מוטלות על החוכר. עוד טוען המינהל כי החלטה 933 ביטלה את השתתפות המינהל בהוצאות החוכר בגין תשלום היטל ההשבחה, ולכן שיעור החיוב הופחת מ- 51% ל- 31%. לטענת המינהל מביטול ההשתתפות בהיטל השבחה עולה, בחינת קל וחומר, כי אין הוא מכיר בעלויות הפיתוח, ובייחוד כאשר עלויות אלו נקבעו ללא הסכמתו. אשר על כן, המינהל טוען כי השמאי המכריע לא היה מוסמך כלל להביא בחשבון את עלויות פיתוח השטחים הציבוריים אשר עוגן נדרשה לשלם לצורך מימוש התוכנית החדשה, ובכך שגה "שגיאה גסה" המאפשרת התעלמות ממרכיב זה של חוות דעתו. לאור כל האמור סבור המינהל כי את דמי ההיתר בשיעור 31% להם הוא זכאי יש לחשב מההפרש שבין הערכים הבאים: שווי זכות הבעלות במקרקעין על פי התוכנית החדשה ללא הפחתת עלות הוצאות הפיתוח בשטחים ציבוריים בסך 91,019,090 ש"ח. שווי זכות הבעלות במקרקעין על פי יעודם וקיבולת הבניה שנקבעו בחוזי החכירה המקוריים הינו בסך של 64,600,000 ש"ח ללא פיתוח וללא מע"מ כפול שיעור ההיוון הקבוע למקרקעין (91%). סכום זה מסתכם, כך על פי כתב ההגנה, בסך של 10,209,695 ש"ח. בהתאם לחישוב זה השיב המינהל לעוגן ביום 30.12.2009 סך של 207,333 ש"ח שנגבו ביתר. ג. המחלוקות העיקריות שבין הצדדים לתובענה בין הצדדים לתובענה קיימות שתי מחלוקות מהותיות: האחת - האם לצורך חישוב דמי ההיתר על פי סעיף 4.1 בהחלטה 933 יש להפחית את שווי זכות החכירה של עוגן לפני שינוי היעוד משווי זכות החכירה של המקרקעין לאחר שינוי היעוד כטענת עוגן, או שמא יש להפחית את שווי זכות החכירה של עוגן לפני שינוי היעוד משווי זכות הבעלות במקרקעין לאחר שינוי היעוד כטענת המינהל. השניה - האם לשם חישוב דמי ההיתר יש להתחשב בעת קביעת שווי הזכות לאחר שינוי היעוד בהוצאות פיתוח השטחים הציבוריים בהן נדרשה עוגן לשאת על פי סעיף 17.1.5 בתוכנית החדשה. אפנה לדון בשאלות אלה כסדרן. ד. דיון והכרעה (1) המסגרת הנורמטיבית מינהל מקרקעי ישראל הוקם מכח חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך - 1960 (להלן: "החוק"). מכוחו של סעיף 3 בחוק הוקמה מועצת מקרקעי ישראל אשר הוסמכה, בין היתר, גם לקבוע את המדיניות לפיה יפעל המינהל באשר למקרקעין בישראל הנמצאים בניהולו. לנוכח היותו של המינהל גוף סטטוטורי המתקשר בחוזים עם גופים אזרחיים המינהל כפוף לשתי מערכות נורמטיביות מקבילות: כצד לחוזה - הוא כפוף לכללי המשפט האזרחי, ולדיני החוזים בכלל זה, וכרשות סטטוטורית וכנאמן הציבור למקרקעי ישראל - כפוף המינהל לעקרונות המשפט המנהלי. לפיכך, בניהול עסקאות במקרקעי המדינה שומה על המינהל לפעול גם בהתאם לכללי המשפט המנהלי, ומשכך - מוטלת עליו החובה לכלכל צעדיו בהגינות, בשוויון ובסבירות (ראו למשל: בג"צ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מז(3) 853 (1993)). העקרונות הבסיסיים של מדיניות המינהל במסגרת ניהול קרקעות המדינה נקבעו בהחלטה המרכזית של מועצת מקרקעי ישראל, היא החלטה מס' 1 מיום 17.4.65 (להלן: "החלטה 1"). סעיף ב(3) בהחלטה 1 קובע כי "ערכה של קרקע עירונית הוא ערכה הריאלי, דהיינו, ערך הקרקע במכירה ממוכר ברצון לקונה ברצון על פי הערכת השמאי הממשלתי" על פי יעוד הקרקע וקיבולת הבניה המותרת. כן נקבע בהחלטה 1 כי המקרקעין ימסרו לחוכר רק לשימוש, לייעוד ולקיבולת הבניה הקבועים בתוכנית המתאר החלה עליהם, ותקופת החכירה של המקרקעין לא תעלה על 49 שנים בתוספת אופציה להארכתה ב- 49 שנים נוספות. בעת חכירת קרקע מהמינהל נדרש החוכר לשלם דמי חכירה. במשך השנים נהג המינהל לגבות את דמי החכירה באמצעות סכום התחלתי ששולם בסמוך לעריכת חוזה החכירה בשיעור של 40%-80% משווי זכות הבעלות במקרקעין (דמי חכירה ראשונים - דח"ר). כן שילם החוכר, בכל שנה, דמי חכירה שנתיים (דח"ש) בשיעור של 5% מיתרת ערך הקרקע (כך לדוגמא: אם שולמו דמי חכירה ראשונים בשיעור 40% אזי דמי החכירה השנתיים חושבו לפי שיעור של 5% מ- 60% משווי המקרקעין, ולפיכך הם הסתכמו ב- 3% משווי המקרקעין בכל שנה). במהלך השנים, בייחוד כאשר עסקינן בקרקע עירונית, החל המינהל, חלף מנגנון הגביה המפורט לעיל, לגבות בסמוך לעריכת חוזה החכירה "דמי חכירה מהוונים", דהיינו - תשלום חד פעמי, מראש, של כל דמי החכירה לכל תקופת החכירה ללא תשלום של דמי חכירה שנתיים. שיעור דמי החכירה המהוונים משוויה של זכות הבעלות במקרקעין נקבע על ידי המינהל, על פי חישובים אקטואריים, על 91% מערך הקרקע. שיעור זה שקול לתשלום דמי שכירות שנתיים בשיעור של 5% לשנה במשך 49 שנים כשהוא מהוון לפי שיעור ריבית של 5% לשנה. כאמור, בעת חכירת מקרקעין מהמינהל מוערך שווי הקרקע על ידי השמאי הממשלתי על פי יעוד הקרקע וקיבולת הבניה החלים במועד החכירה, ומהערכת שווי זו נגזרים דמי החכירה המהוונים. לפיכך, בעת שינוי יעוד או שינוי קיבולת הבניה מקבל החוכר "זכויות נוספות" אשר עבורן הוא לא שילם למינהל בעת רכישת זכויות החכירה של המקרקעין בהתאם להסכם החכירה המקורי. לאור זאת, נקבע בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל, אשר עודכנו מעת לעת, כי, למעט במקרים בהם חוזה החכירה קובע אחרת, המינהל יגבה "דמי היתר" בגין שינוי היעוד או קיבולת הבניה המהווים את דמי החכירה, הראשונים או המהוונים, לפי העניין, בגין הזכויות הנוספות. יפים לעניין זה דבריו של בית המשפט העליון בע"א 6826/93 הועדה המקומית לתכנון ולבניה כפר סבא נ' חייט, פ"ד נא(2) 286 (1997) (להלן: "עניין חייט"): "מי שקיבל זכות חכירה ממינהל מקרקעי ישראל, המבקש לעשות במקרקעין שימוש שונה מזה שהותר לו לפי תכנית המיתאר שחלה עליהם בעת שרכש את זכות החכירה, או המבקש לבנות במקרקעין על פי תכנית מיתאר חדשה המגדילה את אחוזי הבנייה המרביים שהותרו בזמן החכירה, נדרש לשלם למינהל תשלום המכונה "דמי היתר". שיעורי החיוב בדמי היתר נקבעים בנהלים פנימיים של המינהל וגובהם משתנה על פי סוג ההיתר המבוקש (שינוי מטרת השימוש או תוספת בנייה) ועל פי השפעת השינוי המבוקש על ערכם של המקרקעין" (שם, בעמ' 300, מפי כב' השופט א. מצא). במועדים הרלוונטיים לתובענה זו ההחלטה התקפה של מועצת מקרקעי ישראל לעניין גבית דמי ההיתר הינה החלטה 933 אשר החליפה את החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 402 מיום 19.12.1988 (להלן: "החלטה 402") בעקבות הניסיון שנצבר על ידי המינהל במהלך ישומה של החלטה 402. באמרת אגב יצויין כי החלטה 950 משנת 2003 תיקנה את החלטה 933 אך התיקון אינו רלוונטי לענייננו. בנוסף, יוער כי החלטה 933 בוטלה בשנת 2008 ותחתיה נקבעה החלטה 1143 הקובעת עקרונות דומים. סעיף 2 בהחלטה 933 קובע כדלקמן: "מינהל מקרקעי ישראל (להלן "המינהל") יגבה דמי היתר עבור היתר שהוא נותן לחוכר בעל חוזה חכירה להפיק מהמוחכר הנאה נוספת על זו שרכש." [ההדגשות אינן במקור - ב.א.]. ויודגש: דמי ההיתר מתייחסים ל"הנאה הנוספת" שמקבל החוכר מהמינהל. סעיף 3.1 בהחלטה 933 קובע באופן ספציפי יותר, המתייחס לשינוי יעוד או לשינוי קיבולת הבניה במקרקעין, כי "המינהל יגבה דמי ההיתר עבור הסכמתו לשינוי יעוד ו/או ניצול ופיצול מגרש". אופן חישוב דמי ההיתר במקרה של שינוי יעוד או שינוי ניצול (שניהם יחד יכונו להלן: "שינוי יעוד") נקבע בסעיף 4.1 בהחלטה 933 הקובע כדלקמן: "בבקשות להיתר עפ"י סעיף 3.1 לעיל שיעור דמי ההיתר יחושבו לפי הכללים הבאים: 4.1. עבור שינוי יעוד או שינוי ניצול - 31% מההפרש בין הערך המעודכן של זכויות החוכר לפי החכירה המקורית לבין הערך המלא של הקרקע לאחר שינוי היעוד או שינוי הניצול." [ההדגשות אינן במקור - ב.א.]. בסעיף 4.1 מופיעים שני ערכים: האחד - "הערך המעודכן של זכויות החוכר לפי החכירה הראשונית" (להלן: "ערך המקרקעין לפני שינוי היעוד"), והשני - "הערך המלא של הקרקע לאחר שינוי היעוד או שינוי הניצול". אין מחלוקת בין הצדדים כי הפרשנות לביטוי "הערך המעודכן של זכויות החוכר" הינה - ערך הקרקע לפני שינוי זכויות החכירה, ובמקרה של חכירה מהוונת - 91% מערך זכות הבעלות במקרקעין. המחלוקת המהותית העיקרית שבין הצדדים נוגעת לפרשנות המשפטית הראויה אשר יש ליתן לביטוי "הערך המלא של הקרקע". עוגן טוענת כי הכוונה היא לשווי זכות החכירה המהוונת של המקרקעין ואילו המינהל טוען כי מדובר בשווי זכות הבעלות במקרקעין. (2) פרשנות החלטות מועצת מקרקעי ישראל סעיף 3 בחוק רשות מקרקעי ישראל (כנוסחו במועדים הרלוונטיים לתובענה זו) קובע כי "הממשלה תמנה מועצת מקרקעי ישראל שתקבע את המדיניות הקרקעית שלפיה יפעל המנהל, תפקח על פעולות המנהל ותאשר הצעת תקציבו שייקבע בחוק". מתוקף סמכותה לקביעת המדיניות הקרקעית לפיה יפעל המינהל, קובעת מועצת מקרקעי ישראל, מעת לעת, כללים המכונים ״החלטות מועצת מקרקעי ישראל״. במספר פסקי דין קבע בית המשפט העליון כי "אל החלטות מועצת מקרקעי ישראל מקובל להתייחס כאל הנחיות מינהליות" (ע"א 4071/02 קיבוץ מפלסים נ' מנהל מיסוי מקרקעין באר שבע (פורסם במאגרים משפטיים, , 12.9.2006) בפסקה 14 לפסק הדין, וראו גם: ע"א 5035/98 משה"ב חברה לשיכון בניין ופיתוח בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נו(4) 11 (2002)). גישה שונה מעט נוקט המלומד י. דותן בספרו הנחיות מנהליות (1996) (להלן: "דותן"). שם מציין המחבר כי החלטות מועצת מקרקעי ישראל אינם הנחייה מנהלית אלא "מעין תקנות". שכן, במובחן מהנחיות מינהליות אשר הסמכות לקובען אינה מפורשת בחוק והן נקבעות במסגרת הפעלת סמכותה הכללית של הרשות לפעול בתחום סמכותה, חוק רשות מקרקעי ישראל מקנה למועצת מקרקעי ישראל סמכות מפורשת לקבוע כללים בתחום סמכותה (דותן, בעמ' 47). החלטות מועצת מקרקעי ישראל יוצרות כללים נורמטיביים הנושאים עמם חיוב משפטי, ולפיכך כללי הפרשנות המקובלים לגבי חיקוקים וכללים היוצרים נורמות משפטיות רלוונטיים גם לגביהן. כידוע, פרשנותו של כל כלל נורמטיבי מתחילה בבחינת נוסחו אך אין היא מסתיימת בכך. כאשר בוחנים את החלופות הפרשניות השונות אשר לשון הכלל מאפשרת - יש לאמץ, כפרשנות משפטית מחייבת, את הפרשנות המגשימה באופן המיטבי את תכליתו ומטרתו של הכלל הנורמטיבי. אשר על כן, אף את החלטותיה של מועצת מקרקעי ישראל יש לפרש על פי נוסחן כך שתוגשם תכליתן (ראו: ע"א 4127/95 זלקינד נ' בית זית - מושב עובדים להתיישבות שיתופית בע"מ, פ"ד נב(2), 306 (1998)). (3) פרשנות הביטוי "הערך המלא של הקרקע" הקבוע בסעיף 4.1 להחלטה 933 את תהליך הפרשנות ראוי להתחיל איפוא בבחינת נוסחו של הכלל המשפטי. הביטוי המשפטי אשר פרשנותו נדרשת במקרה הנוכחי הינו "הערך המלא של הקרקע" הקבוע בסעיף 4.1 בהחלטה 933. מבחינה לשונית ניתן לקבל הן את החלופה הפרשנית האחת לפיה "הערך המלא של הקרקע" הוא שווי זכות הבעלות שהיא הזכות המשקפת את הערך המלא של הקרקע, והן את החלופה הפרשנית האחרת לפיה, מאחר שהחלטה 933 עוסקת רק בזכויות חכירה ולא בזכויות בעלות, אזי הביטוי "הערך המלא של הקרקע" הוא ערכה המלא של הקרקע בחכירה שהוא, כמקובל אצל המינהל, 91% משוויה של זכות הבעלות במקרקעין. בהקשר זה יובהר כי החלטה 933 אינה מגדירה באופן מפורש את הביטוי "הערך המלא של הקרקע" ולא הוצגה לפני הגדרה מפורשת לביטוי זה בהחלטה אחרת של מועצת מקרקעי ישראל ממנה ניתן ללמוד על פירושו של ביטוי זה לעניין החלטה 933. כמו כן, לא מצאתי בהחלטה 933 אינדיקציה ברורה השוללת אחת מהחלופות הפרשניות המוצעות על ידי הצדדים. משקבעתי כי לשון הוראת סעיף 4.1 בהחלטה 933 אינה שוללת את החלופות הפרשניות המוצעות על ידי הצדדים, הרי שהפרשנות המשפטית לביטוי "הערך המלא של הקרקע" תקבע על פי תכליתה של החלטה 933 והשתלבותה של הוראת סעיף 4.1 בהגשמתה של תכלית זו, וכן, לאור מעמדה של החלטה 933 כהנחיה מנהלית, על פי עמידתה במבחני הסבירות וההגינות. על תכליתה של החלטה 933 ניתן ללמוד מדברי ההסבר המצורפים להחלטה זו: "בהחלטה מס' 1 של מועצת מקרקע ישראל בדבר המדיניות הקרקעית (קרקע עירונית) נקבע העיקרון של גביית דמי חכירה נוספים/ מעודכנים בגין מקרקעין שייעודם או היקף ניצולם שונה במהלך תקופת החכירה. עיקרון זה עוגן בחוזי החכירה שהונהגו עוד טרם הקמת המינהל. היסוד הוא כי שינוי יעוד/ניצול/שימוש שונה מזה שהוגדר בחוזה החכירה, ואשר לא שולמה כל תמורה עבורו, טעון תשלום דמי היתר." [ההדגשות אינן במקור - ב.א.]. מדברים אלה מובהר כי תכליתה של החלטה 933 הינה גבית תמורה נוספת מחוכר המקרקעין עבור הזכויות הנוספות שהוענקו לו עקב שינוי היעוד (ראו: עניין חייט, וכן סעיף 2 בהחלטה 933). נשאלת השאלה: מהן הזכויות הנוספות אותן מקבל החוכר במקרה הנוכחי כתוצאה משינוי היעוד? בטרם קיבל החוכר מהמינהל היתר לשינוי יעודם וניצולם של המקרקעין החזיק החוכר בזכויות חכירה במקרקעין על פי ייעודם והיקף ניצולם הקבועים בהסכם החכירה המקורי. מאידך, לאחר שינוי היעוד הוקנו לחוכר זכויות חכירה נוספות במקרקעין על פי היעוד והיקף הניצול החדשים שנקבעו במסגרת שינוי היעוד, וכפי שהוגדרו בהסכם החכירה החדש. ברי, ועל כך אין חולק, כי במסגרת שינוי היעוד החוכר לא מקבל זכות בעלות במקרקעין (וככלל, אף לא ניתן, בהתאם לסעיף 1 לחוק יסוד מקרקעי ישראל, להעביר לו זכות בעלות כאמור). תכליתה של החלטה 933 מחייבת את הקביעה כי על דמי ההיתר להוות נגזרת משווי הזכויות הנוספות במקרקעין המוקנות לחוכר, דהיינו - נגזרת משווי טובת ההנאה הכלכלית הנוספת שנוצרה לחוכר. הנאה זו מוגבלת לזכות החכירה בלבד, וממילא שאין החוכר רוכש זכות בעלות כלשהי במקרקעין נושא הסכם החזרה החדש. תימוכין לכך ניתן למצוא בלשונו של סעיף 2 בהחלטה 933 הקובע במפורש כי "המינהל יגבה דמי היתר עבור היתר שהוא נותן לחוכר בעל חוזה חכירה להפיק מהמוחכר הנאה נוספת על זו שרכש". לפיכך, אני סבור כי הפרשנות הראויה לביטוי "הערך המלא של הקרקע" בסעיף 4.1 בהחלטה 933 הוא שוויה של זכות החכירה המהוונת של המקרקעין לאחר שינוי הייעוד, ובחישוב דמי ההיתר יש להביא בחשבון את שווי זכות החכירה של המקרקעין לאחר שינוי היעוד ולא את שווי זכות הבעלות במקרקעין. מסקנה זו מובילה לכך שבשני חלקי נוסחת חישוב דמי ההיתר הקבועה בסעיף 4.1 בהחלטה 933 תוצב זכות זהה - זכות חכירה מול זכות חכירה, כך שדמי ההיתר יוטלו רק על הזכויות הנוספות להן זכאי החוכר עקב שינוי הייעוד בהתאם לתכלית החלטה 933. מנגד, קבלת עמדת המינהל לפיה ערך המקרקעין לפני שינוי היעוד נקבע על פי ערך הקרקע בחכירה ואילו ערך הקרקע לאחר שינוי היעוד הינה ערך הקרקע בבעלות פירושה הטלת דמי היתר (ויהא שיעורם אשר יהא) גם על ההפרש בין זכות החכירה המהוונת לאחר שינוי היעוד לזכות הבעלות לאחר שינוי היעוד (בשיעור 9% משווי זכות הבעלות במקרקעין לאחר שינוי היעוד) על אף שהחוכר לא מקבל זכות בעלות ולא נהנה מהפרש זה כלל. עמדה זו יוצרת אנומליה בין שני חלקי הנוסחה לחישוב דמי ההיתר, ואינה עולה בקנה אחד עם תכליתן של החלטה 933 שהיא גביית תשלום דמי היתר בגין הזכויות הנוספות להן זכאי החוכר עקב שינוי היעוד. לא למותר לציין, כי אף מבחינת ההיבט הלשוני ונוסחה של החלטה 933 אני סבור כי יש להעדיף את הפרשנות אותה מציעה עוגן. החלטות מועצת מקרקעי ישראל מתקבלות על ידי אנשי מקצוע המצויים בתחומם ולאחר קבלת יעוץ משפטי. בהתחשב בכך שניתן להניח כי אילו כוונת מועצת מקרקעי ישראל היתה לגזור את דמי ההיתר משווי זכות הבעלות במקרקעין, על אף שהחלטה 933 עוסקת כל כולה בהרחבתן של זכויות החכירה המקוריות והפיכתן לזכויות חכירה "משודרגות", הייתה המועצה קובעת זאת במפורש, ולא משאירה זאת לפרשנות המשתמעת לשתי פנים. תימוכין למסקנתי בדבר הפרשנות הראויה לסעיף 4.1 בהחלטה 933 לניתן למצוא בפסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב בעניין ברזילי, אשר עסק בשאלה זהה לגבי פרשנות החלטה 402 (שהוחלפה, כאמור, על ידי החלטה 933) וקבע כדלקמן: "הערך המלא של הקרקע לאחר שינוי היעוד או שינוי הניצול מבחינת זכויות החוכר לא יכול להגיע ל-100% אלא לכל היותר ל-91% ולכן אין מקום ליצירת פרשנות מלאכותית שתקבע שמכיוון שמדובר ב"ערך מלא" של קרקע הכוונה לבעלות, אלא הכוונה הינה לערך המלא של הקרקע בהתאם לזכויות החכירה בקרקע שהן זכויות החכירה המהוונת שהם "הערך המלא" של הקרקע לאחר שינוי היעוד והניצול מבחינת הזכויות בקרקע. רק פרשנות שווה ואחידה משני צידי המשוואה של ערך הקרקע תשקף נאמנה את ההפרש הנובע משינוי היעוד או הניצול של הקרקע." (שם, פסקה 10 לפסק הדין. יצויין כי פסק הדין בוטל בהסכמה בבית המשפט העליון ברע"א 10100/08, אולם במסגרת הסכם פשרה בין הצדדים יושם פסק הדין בפועל והמינהל שילם לחוכרים תשלומים שגבה ביתר). בהקשר זה ראוי להדגיש כי גם בפסק הדין שניתן בעניין ליברסקו אימץ בית המשפט המחוזי בחיפה פרשנות דומה לסעיף 4.1 בהחלטה 933 כפי שניתן ללמוד מהדברים הבאים: "ראינו כי על פי תכליתם נועדו דמי ההיתר להוות תשלום עבור תוספת ההנאה שניתנה לחוכר עם מתן ההיתר לשינוי ניצול. תוספת הנאה זו מתבטת בהפרש שבין שווי זכויותיו עובר למתן ההיתר לבין שווי זכויותיו בעקבות מתן ההיתר. זכויותיו של החוכר לאחר מתן ההיתר נותרות זכויות חכירה ואלו נופלות בערכן מזכויותיו של הבעלים. לפיכך מתחייבת המסקנה כי חישוב הגון וסביר צריך להעשות מתוך השוואה של זכויות החכירה של החוכר לפני ואחרי מתן ההיתר ולא מתוך השוואה לזכויות אחרות. אם נלך לגישת המינהל נגיע למסקנה כי גם מקום ששווי זכויותיו של החוכר לא השתנה עם שינוי הניצול, עדיין החוכר עשוי להתחייב בדמי היתר, שהרי מוסכם על הכל ששווי זכויותיו כחוכר נופל משווי זכויות הבעלים. יוצא שעל פי גישת המינהל די במתן היתר לשינוי ניצול, אף שאין בו כל שינוי בשווי הזכויות, כדי להטיל על החוכר תשלום דמי היתר בשל הפרש השווי שבין זכויות החכירה לזכויות הבעלות (מאחר ושווי החכירה המהוונת הינו בדרך כלל 91% משווי הבעלות הרי שבכל מקרה ידרש החוכר לשלם דמי היתר השווים ל- 2.79% משווי הבעלות בחלקה - 9% x31%). ברי שזוהי תוצאה הסותרת את תכלית החיוב בדמי ההיתר." (שם, פסקה 25 לפסק הדין. יצויין כי בקשת רשות ערעור על פסק דין זה תלויה ועומדת בבית המשפט העליון). במקרה הנוכחי אין עסקינן אך ורק בפירושה של הנחיה מנהלית שכן ביום 23.3.1983 נחתם חוזה חכירה בין הצדדים לתובענה. בחוזה זה, אשר לפיו הקנה המינהל לחוכר זכויות חכירה בחלקה 617 בגוש 6638 (המהווה למעלה מ- 78% משטח המקרקעין נושא תובענה) מופיעה הוראה מפורשת הדנה במקרה של שינוי יעוד. וכך נקבע לעניין זה בסעיף 5 להסכם החכירה הנ"ל: "(א) תוך תקופת החכירה יהיה החוכר רשאי לפנות למנהל במכתב רשות, בצירוף תוכניות, ולבקש את הסכמתו לשינוי או למימוש שינוי היעוד של המגרש... וכן לבקש את הסכמתו להגדלת שיעור הניצול... (ב)... (3) המינהל רשאי לסרב לתת את הסכמתו לשינוי הניצול ו/או שינוי היעוד או להתנותה בתשלום אחוז מסויים, כפי שיהיה מקובל באותה עת במנהל, מן ההפרש שבין "ערך המגרש היסודי" לבין ערך המגרש לפי יעודו החדש ו/או שיעור ניצולו החדש, כפי שיקבע על-ידי השמאי הממשלתי" [ההדגשות אינן במקור - ב.א.]. ניתן לראות איפוא כי בהסכם החכירה המקורי עצמו נקבע שהערך לאחר שינוי היעוד אשר לפיו מחושבים התשלומים המגיעים למינהל בגין שינוי היעוד הוא "ערך המגרש לפי יעודו החדש ו/או שיעור ניצולו החדש". ביטוי זה שונה מהביטוי "הערך המלא של הקרקע" שפרשנותו נתונה במחלוקת בין הצדדים. אמנם, אף לביטוי זה ניתן להציע חלופות פרשניות שונות, אך בע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4) 28 (2001) (להלן: "עניין הוד אביב") קבע בית המשפט העליון כי במחלוקת בין המינהל לבין חוכר בדבר פרשנות חוזה חכירה יש לפרש את החוזה בדרך המיטיבה עם החוכר. אני סבור כי ראוי לצטט בעניין זה מדבריה של כב' השופטת א. פרוקצ'יה בעניין הוד אביב: "המינהל כרשות ציבורית הוא זה אשר ניסח את החוזה וגיבש את הוראותיו, וכגוף ציבורי הוא אמון על הכלל כי אין להשתמש בכוחו השלטוני על-מנת לגבות כספים מן האזרח, ובכלל זה ממתקשר פרטי בהסכם פיתוח עמו, אלא אם כן הונחה תשתית משפטית ברורה המסמיכה אותו לכך (השווה ע"א 224/76 חברת נופש ערד בע"מ נ' הסוכנות היהודית לארץ-ישראל) . בהליך פרשנות חוזה שגוף ציבורי הוא צד לו יש להתחשב, בין היתר, בעובדה כי ההסכם נוסח על-ידי הגורם השלטוני אשר נעזר לצורך כך באנשי מקצוע, בעוד למתקשר הפרטי כוח מוגבל, אם בכלל, לשנות את התנאים החוזיים ואת ניסוחם. נסיבות אלה מצדיקות את החלת כלל פירוש החוזה נגד מנסחו מתוך הנחה כי הרשות הציבורית יכלה להבהיר את עמדתה, לו רצתה..." [ההדגשות אינן במקור - ב.א.]. (שם, בעמ' 42. והשוו: סעיף 1(2) בחוק החוזים (חלק כללי)(תיקון מס' 2), התשע"א - 2011). ראוי לציין, כי מפסק הדין שניתן בעניין הוד אביב עולה גם כי בין יתר נימוקיו של בית המשפט העליון לאימוצה של פרשנות המיטיבה עם החוכר, קיים נימוק החורג ממערכת היחסים החוזית שבין המינהל לבין החוכר, ולפיו המינהל כגוף ציבורי "אמון על הכלל כי אין להשתמש בכוחו השלטוני על-מנת לגבות כספים מן האזרח, ובכלל זה ממתקשר פרטי בהסכם פיתוח עמו, אלא אם כן הונחה תשתית משפטית ברורה המסמיכה אותו לכך" (עניין הוד אביב, בעמ' 42). אני סבור כי הכלל לפיו אין לעשות שימוש בכוח שלטוני על-מנת לגבות כספים מן האזרח ללא מקור סמכות ברור וללא הוראה מפורשת וברורה המסמיכה את הגוף השלטוני לעשות כן, ניתן ליישום בפרשנותן של החלטות מועצת מקרקעי ישראל באופן דומה במהותו לכלל אותו קבע בית המשפט העליון בע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד השומה רחובות, פ"ד לט(2), 70 (1985) (להלן: "ענין חצור") לגבי פרשנותם של הוראות בחקיקת המס. בפסק דין זה נקבע כי "אם לאחר מיצוי תהליך הפרשנות נשארת ההוראה סתומה, כי אז יש ליתן אותו פירוש, שאין בו חיוב האזרח להיפרד מהחופש האישי שלו או מרכושו ונכסיו. כך תושג אותה מזיגה ראויה בין הצורך לקיים את צורכי המדינה לבין הצורך לשמור על זכויות הפרט" (ענין חצור, עמ' 78) (ליישום כלל זה בפועל ראה: ע"א 9453/06 מנהל מע"מ ומס קניה תל אביב נ' שופינג.קום בע"מ (פורסם במאגרים משפטיים, , 11.08.2008)). מניתוח הדברים המובא לעיל הגעתי לכלל דעה כי נסיבות המקרה שלפני מצדיקות הן את החלתו של כלל פירוש החוזה כנגד מנסחו, והן את פירושה של החלטה 933 באופן המיטיב עם החוכר. לו רצה המינהל להבהיר עמדתו באשר ל"שווי ערך המגרש לפי יעודו החדש ו/או שיעור ניצולו החדש" (סעיף 5 לחוזה החכירה שנחתם בין הצדדים לתובענה ביום 23.3.1983) ולטעון כי מדובר בשווי זכות הבעלות במקרקעין להבדיל משווי זכויות החכירה של החוכר במקרקעין אלה לאחר שינוי היעוד - יכול היה לעשות כן בצורה מפורשת עת ניסח את חוזה החכירה האמור. משנמנע המינהל לנקוט בשפה ברורה ומפורשת עת ניסח את סעיף 5 בחוזה החכירה משנת 1983, ובאופן דומה - משנמנע המינהל מלנסח את סעיף 4.1 בהחלטה 933 בצורה ברורה ומדויקת התואמת את גרסתו המכבידה על האזרח מבחינה כספית - יש לזקוף זאת לחובתו. בנסיבות אלה, ולנוכח ההלכות המחייבות שפורטו לעיל, אני סבור כי יש להעדיף את פרשנותו של חוזה החכירה משנת 1983 בדרך המיטיבה עם החוכר. באופן דומה, ולנוכח התכלית הדומה של סעיף 5 בחוזה החכירה משנת 1983 ושל סעיף 4.1 בהחלטה 933 ואי הבהירות הלשונית המאפיינת אותם - אני סבור כי יש להעדיף את עמדתה של עוגן גם לענין פרשנותו של הביטוי "הערך המלא של הקרקע" המופיע בנוסחה לחישוב דמי ההיתר הקבועה בסעיף 4.1 בהחלטה 933. לפיכך, אני סבור כי יש להעדיף את פירוש החלטה 933 באופן המיטיב עם החוכר ולקבוע כי מדובר בשוויין המלא של זכויות החכירה במקרקעין לאחר שינוי היעוד. לא למותר לציין כי לא מצאתי ממש בהנמקות המינהל לפרשנות אותה הוא מציע להחלטה 933. כמפורט לעיל, המינהל טוען כי יש לאמץ את עמדתו בשל ה"הטבות המפליגות" אותן מעניקה החלטה 933 לחוכר המקרקעין. אמנם, החוכר מקבל הארכה של תקופת החכירה המקורית עקב החתימה לאחר שינוי היעוד על הסכם החכירה החדש. אולם, התמורה המגיעה למנהל בגין הטבה זו - ככל שהוא זכאי לתשלום עקב כך, הינה נגזרת של שווי זכות החכירה על פי היעוד המקורי ושל התקופה שעברה ממועד תחילת תקופת החכירה המקורית ועד המועד בו נחתם חוזה החכירה החדש לאחר שינוי היעוד, והיא אינה יכולה להיגזר משווי המקרקעין לאחר שינוי היעוד. אף העמדת שיעור דמי ההיתר על 31% אינה מהווה, כטענת המינהל, "הטבה מפליגה" שניתנה לחוכר. המינהל טוען כי שיעור דמי ההיתר צריך להיות 91% מההפרש שבין שווי המקרקעין בבעלות מלאה לאחר שינוי היעוד לשווי זכות החכירה במקרקעין אלה לפני שינוי היעוד. אין בידי לקבל טענה זו. ברי כי אין להשוות בין דמי היתר המשולמים למינהל על ידי מי שהינו בעל זכויות חכירה בקרקע, לדמי חכירה המשולמים על ידי מי שמעוניין לרכוש זכויות חכירה במקרקעין פנויים. במקרקעין פנויים המינהל הוא בעל מלוא הזכויות במקרקעין והוא רשאי, בכפוף לתוכנית המתאר החלה על המקרקעין, להחליט על אופן ניצולם ועל השימוש בהם. לחוכר הפוטנציאלי, טרם רכישת זכויות החכירה במקרקעין - אין שום זכות במקרקעין. בנבדל מכך, לאחר שהחכיר המינהל את המקרקעין הרי שהשימוש במקרקעין, בכפוף לחוזה החכירה ולמשך תקופת החכירה, נמסר בלעדית לחוכר. בנוסף, לא הוכח בפני כי המינהל, ככל שמדובר בחוזה חכירה מהוון של קרקע עירונית, אכן מוסמך לחייב את החוכר לפעול לשינוי יעוד המקרקעין או לשינוי אפשרות ניצולם, וממילא ברור כי המינהל אינו רשאי לפעול באופן הפוגע בזכויותיו של החוכר על פי הסכם החכירה המקורי. יוצא איפוא כי האפשרות הממשית לגבית דמי ההיתר מותנית ברצונו של החוכר לנצל את הקרקע על פי יעודה ואפשרות ניצולה החדשים. יש להדגיש כי תשלום דמי ההיתר נעשה רק כאשר החוכר מבקש מהמינהל אישור לבניה על קרקע ששונה יעודה. בהעדר רצון מצד החוכר לפעול למימוש השימוש בקרקע על פי היעוד החדש לא יהיה המינהל זכאי לגבות ממנו דמי היתר. עולה אם כן כי המינהל והחוכר תלויים זה בזה לשם הפקת ההנאה משינוי יעודם של המקרקעין והגדלת שיעור ניצולם. לפיכך, לשם יצירת תמריץ לחוכר ליזום תוכניות לשינוי היעוד של המקרקעין ולפעול לשם מימוש תוכניות אלה לאחר שינוי היעוד, נדרש המינהל לחלוק עם החוכר את ההנאה הנוספת הנצמחת כתוצאה משינוי יעודם של המקרקעין. בעבר הכיר המינהל בצורך זה. כך למשל: בהחלטה 402, אשר הסדירה את אופן חישובם של דמי ההיתר ואת שיעורם (51%), נקבע מנגנון לחלוקת ההנאה מעליית ערך המקרקעין בין החוכר והמינהל. לאור זכאותו של המינהל לכמחצית מההנאה הנובעת מעלית ערכם של המקרקעין עקב שינוי יעודם, קבע סעיף 7 בהחלטה 402 כי חוכר אשר שילם גם היטל השבחה לרשות המקומית עקב שינוי היעוד וגם דמי היתר למינהל בגין אותם מקרקעין - ישיב לו המינהל מחצית מסכום היטל ההשבחה או מחצית מדמי ההיתר אשר שולמו על ידו - לפי הנמוך מבניהם. כלומר: המינהל הכיר בכך שמאחר שהוא נהנה מכמחצית מעליית ערכם של המקרקעין עקב שינוי היעוד הרי שהוא אף חייב לשאת בתשלום של מחצית מהיטל ההשבחה או לוותר על מחצית מדמי ההיתר. החלטה 933 החליפה את החלטה 402. בסעיף 8 בהחלטה 933 נקבע כי המינהל לא ישתתף בהיטל ההשבחה ששילם החוכר, אך מנגד הופחת שיעור דמי ההיתר משיעור של 51% בהחלטה 402 לשיעור של 31%. כפי שיפורט להלן, הפחתת שיעור דמי ההיתר במקרה זה אינה מפצה את החוכר באופן מלא בגין ביטול השתתפות המינהל בתשלום היטל ההשבחה (או בהשבת מחצית מדמי ההיתר). לשון אחר: החלטה 933 מגדילה את חלקו של המינהל ברווח הנובע מעליית ערך המקרקעין עקב שינוי היעוד על חשבון חלקו של החוכר. על מנת להמחיש את המשמעות הכספית אמחיש את דברי בדוגמא הבאה: טלו לדוגמא מצב בו עליית שוויה של זכות הבעלות במקרקעין עקב שינוי היעוד מסתכמת בסך של 100 ש"ח, כך שהרשות המקומית תגבה היטל השבחה שיסתכם בסך של 50 ש"ח. דמי ההיתר על פי החלטה 402 חושבו לפי שיעור של 51% מתוך 91% מעליית הערך (על פי ההפרש בין זכויות החכירה לפני ולאחר שינוי היעוד) ובסך הכל 46.4 ש"ח. בהתאם לסעיף 7 בהחלטה 402 היה על המינהל להשיב לחוכר סך של 23.2 ש"ח ובסך הכל שילם החוכר 73.2 ש"ח מתוך 100 ש"ח עליית הערך של המקרקעין. כלומר: הרווח לחוכר לפני ניכוי הוצאות שהוציא לשם אישור התוכנית המשנה את יעוד המקרקעין הסתכם בסך של 17.8 ש"ח (סכום של 91 ש"ח המהווה את עלית ערכה של זכות החכירה המהוונת המעודכנת שלו בניכוי 73.2 ששילם לרשות המקומית ולמינהל עקב שינוי היעוד) בעוד שהמינהל אשר לא פעל לשם קידום התוכנית ולא הוציא הוצאות בגינה, נהנה מתשלום מזומן של 23.2 ש"ח. בהתאם להחלטה 933 תהיה החלוקה כדלקמן: הרשות תגבה 50 ש"ח, המינהל יהיה זכאי לדמי היתר בשיעור 31% מתוך 91% מעלית הערך ובסך הכל 28.2 ש"ח. בידי החוכר, אשר הינו הנושא העיקרי בהוצאות הנדרשות לאישור התוכנית, יוותר רווח, לפני ניכוי הוצאות שהוציא לקידום התוכנית, של 12.8 ש"ח (91 ש"ח בניכוי 78.2 ש"ח ששילם לרשות המקומית ולמינהל עקב שינוי היעוד). כלומר, לא זו בלבד שהחלטה 933 אינה מטיבה עם החוכר ביחס להחלטה 402 אלא היא אף מגדילה באופן לא מבוטל את חלקו של המינהל על חשבון חלקו של החוכר ברווח הנובע משינוי היעוד. יובהר כי תוצאה דומה במהותה תתקבל גם כאשר חישוב דמי ההיתר יעשה על פי הפרשנות המוצעת על ידי המינהל. כפועל יוצא מהאמור לעיל ניתן לקבוע כי ישומה של החלטה 933 גורם לכך שהיזם נותר עם רווח קטן יחסית בעוד שהמינהל נהנה פעמיים: ראשית, על אף שהוא הבעלים של המקרקעין ונהנה משינוי היעוד, ברוב המקרים הוא אינו נושא כלל בסיכונים ובעלויות הכרוכים בשינוי תוכנית המתאר וקבלת היתר לבניה על פי הייעוד וקיבולת הבנייה החדשים. עלויות אלה משולמות על ידי החוכר שכן המינהל אינו מכיר בעלויות אלה לצורך חישוב דמי ההיתר. שנית, הואיל והחוכר הוא הגורם המסוגל לפעול לשינוי יעוד וניצול המקרקעין במהלך תקופת החכירה הרי שבפעולתו זו הוא גורם להקדמת המועד בו המינהל נהנה משינוי היעוד עקב הגבייה המוקדמת של דמי ההיתר, וזאת - בלא שהמינהל ישא בעלות או בסיכון כלשהם הכרוכים בפעולות החוכר לשינוי יעודם של המקרקעין. 25. לנוכח המסקנה אליה הגעתי בדבר הפרשנות הראויה לנוסחה של החלטה 933, אני סבור כי אין מקום לטענת המינהל לפיה אל לבית המשפט להחליף את שיקול דעת הגורמים המקצועיים בשיקול דעתו. הפרשנות המשפטית אותה נותן בית המשפט להוראה נורמטיבית אינה משנה את ההוראה ואינה מתערבת בשיקול דעתו של הגורם אשר קבע את ההוראה, "הפרשנות המשפטית אך מצביעה על הפירוש הראוי (מבחינה משפטית) מבין פירושים אפשריים (מבחינה לשונית)" (א. ברק פרשנות במשפט כרך א' - תורת הפרשנות הכללית, 124 (1992)). מאותו טעם יש לדחות אף את טענת המינהל לפיה על בית המשפט לאמץ את האופן בו פועל המינהל לישום החלטה 933. אני מוכן להניח כי הפרשנות שנתן הגורם המקצועי במינהל להנחיה המנהלית שפרסם המינהל יכולה להוות שיקול מסויים בקביעת הפרשנות הראויה לאותה הנחייה. אולם, אני סבור כי כאשר פרשנותו של הגורם המקצועי אצל הרשות המנהלית אינה ברורה ומבוססת דיה יש לזקוף זאת לחובת הרשות המינהלית, ולהעדיף פרשנות אחרת העולה בקנה אחד עם תכלית ההנחיה ולשונה, ובמיוחד כאשר אימוצה של הפרשנות האחרת אף מיטיב עם האזרח, ובענייננו - עם חוכר המקרקעין. (4) שווי המקרקעין לאחר שינוי היעוד 26. כמפורט לעיל, שלושת השמאים אשר נדרשו להעריך את שווי המקרקעין נושא תובענה זו לא חלקו על כך שבקביעת שווי המקרקעין לאחר שינוי היעוד יש להביא בחשבון את הסכומים אותם נדרשה עוגן לשלם לעיריית תל אביב-יפו לשם פיתוחם של שטחי ציבור הגובלים במקרקעין כתנאי לקבלת היתר בניה על פי התוכנית החדשה. אולם, לנוכח העובדה שבידי השמאי חופשי לא היו נתונים מלאים בדבר עלותן של עבודות הפיתוח הציבוריות שהוטלו על עוגן, העריך השמאי חופשי עלות זו על דרך האומדנא בסך של 2,000,000 ש"ח, בעוד שהשמאי זרינצקי והשמאי שקד, אשר הנתונים המדויקים הונחו לפניהם - הפחיתו לצורך קביעת שווי המקרקעין לאחר שינוי היעוד את הסך של 4,319,090 ש"ח המהווה את הסכום אותו התחייבה עוגן לשלם לעיריית תל אביב לצורך ביצוע עבודות פיתוח ציבוריות כשהוא משוערך למועד השומה ומוכפל בחלקה היחסי של עוגן במקרקעין נושא תובענה זו מכלל המקרקעין שברשות עוגן (בבעלות או בחכירה) במסגרת התוכנית החדשה. המינהל טוען כי כל השמאים, ובראשם השמאי המכריע, טעו "טעות גסה" וכי אין להביא בחשבון בעת קביעת שווים של המקרקעין לאחר שינוי הייעוד את עלותן של עבודות הפיתוח של השטחים הציבוריים. (5) ערכה הריאלי של קרקע עירונית על פי החלטה 1 של המינהל מסירתה של קרקע עירונית תעשה בהתאם לערכה. לעניין ערכה של קרקע עירונית קובע סעיף ב(3) בהחלטה זו כי "ערכה של קרקע עירונית הוא ערכה הריאלי, דהיינו, ערך הקרקע במכירה ממוכר ברצון לקונה ברצון על פי הערכת השמאי הממשלתי" [ההדגשות אינן במקור - ב.א.]. השמאי המכריע פעל בהתאם לעקרונות הקבועים בסעיף ב(3) בהחלטה 1 וציין במפורש בחוות דעתו כי "בסיס השומה בהחלטה זו הינה שווי שוק", וכי על פי תקן שמאות בינ"ל "שווי שוק" הוא "הסכום המוערך בו ניתן להחליף נכס במועד הקובע לשומה, בעסקה בין קונה מרצון למוכר מרצון..." [ההדגשות אינן במקור - ב.א.]. (עמ' 8 בשומה המכרעת) התנגדותו של המינהל להפחתת עלויות הפיתוח משווי הקרקע לאחר שינוי היעוד, וטענתו של המינהל כי לא היה שותף לקביעת סכום עלויות הפיתוח, הועלו אף בפני השמאי המכריע, מר שקד. בשומתו התייחס השמאי שקד לטענות המינהל באופן מפורש והוא דחה אותן נחרצות. הטעם המרכזי עליו הצביע השמאי שקד הוא שעמדת המינהל מתעלמת מהשפעת הטלת הוצאות הפיתוח על החוכר על שווי המקרקעין לאחר שינוי היעוד. זאת - על אף שמדובר בתנאי שקיומו הכרחי לצורך מימוש שינוי היעוד במקרקעין ולפיכך הוא משפיע על שווים. מפאת חשיבות הדברים לעניינו אביאם כלשונם: "השתת מטלות על היזם יש בה כדי להשפיע על ערך הקרקע לאחר שינוי היעוד או שינוי הניצול ולכן יש להתחשב בכך בין אם המינהל שותף בהליכי אישור התוכנית ובין אם לאו". [ההדגשות אינן במקור - ב.א.]. (עמ' 8 בשומה המכרעת). 28. אין בידי לקבל את טענת המינהל כנגד קביעתו זו של השמאי שקד. עמדת השמאי שקד מגובה בעקרונות שמאיים, מוסכמת על השמאי חופשי והשמאי זרינצקי, ומבוססת על סכום הוצאות הפיתוח של השטחים הציבוריים אותו התחייבה עוגן לשלם לעיריית תל אביב כתנאי לקבלת היתר לבניה על המקרקעין על פי התוכנית החדשה. בנוסף, המינהל לא טען, ומכל מקום לא הוכיח, כי הסכום שהוטל על עוגן כתשלום עבור פיתוח שטחים ציבוריים אלה חרג מן המקובל בנסיבות העניין. לפיכך, אין במקרה הנוכחי משמעות לעניין קביעת שווי המקרקעין לאחר שינוי הייעוד לכך שהמינהל לא היה שותף להסכם מיום 18.10.2004 שנחתם בין עוגן לבין עיריית תל אביב. (6) סטיה מהכרעתו של השמאי המכריע - אימתי? 32. החלטה 933 ונוהלי ההשגה של המינהל קובעים כי את ערך הקרקע לצורך קביעת דמי ההיתר יקבע השמאי הממשלתי. סטיה מהנחיות מנהליות אינו עניין של מה בכך, ועל המינהל ליתן טעם סביר מדוע יש לסטות מהנחיות אלה (ראו: בג"ץ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור פ"ד לה(1) 421 (1980)). אינני סבור כי החלטתו של המינהל לסטות מהשומה המכרעת כפי שנקבעה על ידי השמאי המכריע מבוססת על אדנים מוצקים. עקרון ההגינות אשר רשות מנהלית מצווה לפעול לפיו ועקרון סופיות הדיון מחייבים את הרשות המנהלית להימנע מהתעלמות ומסטיה מהחלטותיה היא כאשר תוצאותיהן של החלטות אלה אינן מקובלות עליה. יתר על כן: סעיף ב(3) בהחלטה 1 מאפשר, לצורך התעלמות משינויים אקראיים וספקולטיביים במחירי מקרקעין, קביעת הנחיות לשמאי הממשלתי בבואו לקבוע את ערך המקרקעין. על הנחיות אלה להיקבע על ידי מועצת מקרקעי ישראל לאחר שזו "שתקבל המלצת ועדה מיוחדת שתהיה מורכבת מהיועץ המשפטי לממשלה והמנהלים הכלליים של משרדי האוצר, השיכון, הפנים, העבודה ומינהל מקרקעי ישראל". המינהל לא טען כי קיימת החלטה של מועצת מקרקעי ישראל המתירה להנחות את השמאי הממשלתי בעת קביעת ערך הקרקע, כך שלא יתחשב בשווי הוצאות שנדרש החוכר לשלם לפיתוח שטחים ציבוריים לצורך מימוש שינוי היעוד. מכל מקום החלטה כאמור לא הוצגה על ידי המינהל, ואף לא נטען על ידו כי השמאי הממשלתי סטה מהנחיה המחייבת אותו. 33. לא זו אף זו: הוראה הקובעת כי השמאי הממשלתי הוא שישום את ערך הקרקע לצורך קביעת דמי ההיתר אינה מצויה אך בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל ונוהלי המינהל. בחוזי החכירה עליהם חתומים הצדדים לתובענה נקבע מפורשות כי השמאי הממשלתי הוא שיקבע את ערך הקרקע לצורך חישוב דמי ההיתר. אשר על כן, האפשרות לסטות מהכרעתו של השמאי המכריע או להתערב בחוות דעתו חוסה איפוא תחת הכללים החלים לגבי הסכמתם של צדדים למינוי שמאי מכריע. בע"א 1168/07 יפה נוף - תחבורה, תשתיות ובניה בע"מ נ' מאיר הפלר, עו"ד (פורסם במאגרים משפטיים, , 1.2.2009) (להלן: "ענין יפה נוף") קבע בית המשפט העליון ברוב דעות (מפי כב' השופט י. דנציגר בהסכמת כב' השופטת א. חיות, ובניגוד לדעתו החולקת של כב' השופט א. רובינשטיין) כי לא בנקל, ובעילות מסוימות בלבד, יסטה בית המשפט מחוות דעת של מומחה שהוסכם על הצדדים. עילות אלה, ככלל, חורגות מתוכנה של חוות דעתו של המומחה, כדוגמת חוסר תום לב, ניגוד עניינים וכד'. בפסק דין זה התייחס כב' השופט דנציגר מפורשות לטענה בדבר טעות שנפלה בחוות דעת, וציטט מדבריו של כב' השופט (כתוארו אז) לנדוי בע"א 66/67 גלובוס למזרח, תעשייני עטים וצרכי משרד בע"מ נ' רולקס בע"מ, פ"ד כא(2) 146 (1967) היפים גם לענייננו: "... במידה שמסקנותיו נוגעות לענינים שבשיקול דעת, אין להרשות ויכוח על כך אם שיקול דעתו היה פגום, ואף טעות שהוא טעה בתום לב בענין שבשיקול דעת אין בה כדי להצדיק את שינוי מסקנותיו. הטעם לדבר הוא שבענינים אלה התכוונו הצדדים לסמוך ללא ערעור על הכשרתו המקצועית של האיש שנבחר על-ידם". [ההדגשות אינן במקור - ב.א.] (שם, בעמוד 153). בית המשפט הוסיף וקבע כי עילת ההתערבות בחוות דעת שמאית במקרה של "שגיאה גסה" אשר הוכרה בפסיקה, "מצומצמת למקרים בהם השגיאה 'עולה מן הכתוב או מכוונתם הברורה של הצדדים'" (ענין יפה נוף, בפסקה 25 לפסק הדין). עקרונות אלה נובעים מהרצון שלא לסטות מהסכמתם של הצדדים למנות שמאי מכריע מוסכם, ומרצונם כי מחלוקות שיתגלעו ביניהם ייושבו ויוכרעו על ידי השמאי המומחה עליו הסכימו, באופן מהיר וללא צורך בקיום הליכים ממושכים נוספים (ראו: ענין יפה נוף, בפסקה 24 לפסק הדין). כאמור לעיל, אינני סבור כי נפלה טעות כלשהי בשומתו של השמאי שקד. יתר על כן: אף אם אקבל את עמדת המינהל לפיה נפלה טעות בשומה המכרעת הרי שאני סבור כי אין מדובר ב"שגיאה גסה" המצדיקה סטיה מחוות דעת שמאית מכרעת. יצויין כי אף לטענת המינהל ההפרש בין הערך שאומץ על ידי השמאי שקד כשווי המקרקעין לאחר שינוי היעוד ובין ערך המקרקעין כפי שנטען על ידי המינהל הינו פחות מ- 4% (87,801,523 ש"ח לאור אימוץ שומתו של השמאי חופשי, לעומת 91,019,090 ש"ח כטענת המינהל). סטיה בשיעור זה, בייחוד כאשר עסקינן בשמאות מקרקעין המבוססת על הערכה בלבד (עמ' 15 לשומה המכרעת), אינה סטיה היורדת לשורשו של עניין המצדיקה התערבותו של בית המשפט בחוות דעתו של מומחה מכריע מוסכם, ומכל מקום - אין מדובר בשגיאה גסה "העולה מן הכתוב או מכוונתם הברורה של הצדדים". לא למותר לשוב ולציין כי שלושת השמאים אשר עסקו במקרה הנוכחי בהערכת שווים של המקרקעין לאחר שינוי יעודם הסכימו במפורש על העקרון לפיו בקביעת שווים של המקרקעין לאחר שינוי היעוד יש להתחשב בהוצאות הפיתוח אשר נדרשו על ידי עירית ת"א כתנאי להוצאת היתר בניה על המקרקעין בהתאם לתכנית החדשה. (7) עדותה של הגב' גילה כהן מטעם המנהל 34. מפרוטוקול עדותה של הגב' גילה כהן, מנהלת מחלקת עסקאות במחוז תל אביב של המינהל, אשר העידה לפני מטעם המינהל, עולה כי ניתן למצוא תימוכין לקביעה בדבר נכונותה של השומה שנערכה על ידי השמאי חופשי, אשר אומצה בסופו של יום גם על ידי השמאי המכריע, מר שקד, בכל הנוגע לשווי המקרקעין לאחר שינוי היעוד. לדבריה, שומתו של השמאי חופשי אושרה גם על ידי סגן השמאי הממשלתי, מר בני לוי, כעולה מהדברים הבאים: "לשאלת ביהמ"ש האם יש לממ"י שומה מעודכנת לאחר שומת חופשי? ת. יש לנו איזה הבהרה מסגן השמאי הממשלתי הראשי, מר בני לוי, שלא צורפה לתצהירי, שבעצם אומרת שהשומה של חופשי בסדר." (עמ' 17 לפרוטוקול, שורות 30-32). לא מצאתי לנכון להכביר מילים בנושא זה הואיל והדברים מדברים בעד עצמם. 35. לאור כל האמור לעיל, אני דוחה את טענת המינהל ומקבל את הכרעותיו של השמאי המכריע מר שקד, המבוססת על עקרונות שמאיים מקובלים, אשר קבע כי ערכם של המקרקעין לאחר שינוי היעוד הינו 87,801,523 ש"ח כפי שנקבע בשומתו של השמאי חופשי. ה. סיכום ומסקנות 36. שתי סוגיות עיקריות עמדו להכרעת בית המשפט - האחת, מתן פרשנות ראויה לביטוי "הערך המלא של הקרקע" הנזכר בסעיף 4.1 בהחלטה 933 של מועצת מקרקעי ישראל והשניה, האם יש לסטות מהשומה המכרעת ולקבוע כי לצורך חישוב דמי ההיתר אין להביא בחשבון בקביעת שווי המקרקעין לאחר שינוי היעוד הוצאות פיתוח של שטחים ציבוריים שהוטלו על היזם. כפי שפורט בהרחבה לעיל, בשתי סוגיות אלה הגעתי למסקנה כי יש לקבל את עמדתה של עוגן ולדחות את עמדת המינהל. 37. אני סבור כי הפרשנות הראויה לביטוי "הערך המלא של הקרקע" הנזכר בסעיף 4.1 בהחלטה 933 הינה ערך הקרקע בחכירה ולא בבעלות, וכי אין לסטות משומתו המכרעת של השמאי שקד אשר קבע כי בחישוב שווי המקרקעין לאחר שינוי היעוד יש להביא בחשבון הוצאות לפיתוח שטחים ציבורים שהוטלו על היזם לשם מימוש שינוי היעוד. 38. בכתב תביעתה, ובתצהיר העדות הראשית של מר שמואל רופא שהוגש מטעמה של עוגן, ביקשה עוגן לבסס את סכום התביעה על חישוביה לפיהם דמי ההיתר אשר היה עליה לשלם למינהל הסתכמו בסך של 7,110,690 ש"ח (נכון ליום 27.7.2005). דא עקא, חישוב זה מבוסס על הכפלת שיעור דמי ההיתר (31%) בהפרש בין שווי זכות הבעלות במקרקעין לאחר שינוי היעוד ושווי זכות הבעלות במקרקעין לפני שינוי היעוד. כמפורט לעיל, אני סבור כי את דמי ההיתר אשר על עוגן לשלם למינהל יש לחשב בהתאם לאופן המפורט בסעיף 18 של כתב התביעה, דהיינו - כנגזרת מההפרש שבין שווי זכות החכירה המהוונת של המקרקעין לאחר שינוי היעוד לבין שווי זכות החכירה המהוונת של המקרקעין לפני שינוי היעוד. סכום זה נמוך מהסכום אותו טענה עוגן כי עליה לשלם למינהל כדמי היתר, כך שסכום ההחזר המגיע לה גבוה מהסך של 4,582,387 ש"ח אותו תבעה בכתב תביעתה, ומהסך המתוקן של 4,375,054 ש"ח הנזכר בסעיף 27 לתצהירו של מר רופא מטעמה (לאחר שהמינהל השיב לה ביום 30.12.2009 סך של 207,333 ש"ח שלא היתה מחלוקת לגביו). בהקשר זה אדגיש כי כבר נקבע לא אחת שבית המשפט לא יפסוק לתובע מעבר לסעד הנתבע על ידו בתביעתו (Ultra Petita) "אפילו נתברר במהלך הדיון, כי היה זכאי לקבל יותר'" (ע"א 769/86 רובינשטיין ושות', חברה קבלנית בע"מ נ' זמרן, פ"ד מב(3) 581, 590). 39. אשר על כן אני קובע כי תביעתה של עוגן מתקבלת במלואה, ועל המינהל להשיב לעוגן את מלא סכום תביעתה, כפי שתוקן בסעיף 27 לתצהירו של מר רופא מנהלה של עוגן, ולפיכך הנני מחייב את המינהל להשיב לעוגן סך של 4,375,054 ש"ח בתוספת ריבית והצמדה כדין החל ממועד הגשת התביעה ועד למועד התשלום בפועל. בנוסף, הנני מחייב את המינהל בתשלום הוצאות המשפט שנגרמו לעוגן בתוספת שכ"ט עו"ד בסך של 50,000 ש"ח. בניהדמי היתר