קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא הסכם הרשאה לתכנון: מבקשת 1 (להלן: "המבקשת"), אגודה שיתופית בה חברים קיבוצים ומושבים מצפון הנגב ואיזור עזה, עוסקת בקליטת מי קולחין מטוהרים ממכון הטיהור של עיריית אשקלון ואספקתם להשקיית שדות חבריה וצרכנים נוספים. משהיקף מי הקולחין המטוהרים עלה על יכולת הקיבול של המאגר שברשותה החלה המבקשת במשא ומתן עם מנהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל") להקמת מאגר מים נוסף בקיבוץ נגבה. ביום 24.12.2008 נכרת בין המבקשת לבין המינהל "הסכם הרשאה לתכנון" (להלן: "הסכם התכנון") וביום 11.8.2009 נכרת בין הצדדים "חוזה הרשאה" לפיו הקצה המינהל למבקשת שטח להקמת מאגר מים (להלן: "הסכם ההרשאה"). משפנתה המבקשת אל המינהל בבקשה לחתום על בקשה להיתר בנייה, הודיע לה המינהל במכתב מיום 23.8.2010, כי הבקשה לביצוע עסקת הרשאה בפטור ממכרז אינה מאושרת בשל היקפי החומר המבוקשים להוצאה מהאתר (להלן: "עודפי העפר"). כנגד החלטה זו של המינהל הוגשה התובענה שלפני בה עותרת המבקשת להצהיר כי: על המינהל לקיים את חוזה ההרשאה ובכלל זה לאפשר למבקשת לפעול לפי סעיף 21 לחוזה ההרשאה, ולהוציא עודפי חומרים, אשר יוצרו כתוצאה מהקמת המאגר, בתשלום תמלוגים למינהל, כמפורט בהסכם ההרשאה. על המינהל להוסיף חתימתו הנדרשת על היתר בניה ו/או היתרי עבודה ו/או כל מסמך אחר אשר מופנה לוועדת התכנון והבניה הרלוונטית - והכל, כדי לאפשר תחילת ביצוע עבודות הקמת מאגר המים, בהתאם להסכם ההרשאה. ליתן למבקשת היתר לפיצול סעדים. בדיון מיום 3.3.2011 הסכימו הצדדים למתן פסק דין על פי החומר המונח לפני בית המשפט, ללא חקירות. בדיון האמור ניתנה למינהל רשות להגיש שתי חוות דעת בנושא היקף ושווי עודפי העפר וניתן צו להגשת סיכומים. טענות המבקשת עובר לכריתת הסכמי התכנון וההרשאה הוצגו למינהל תוכניות ההקמה של מאגר המים ונמסרו למינהל נתונים אודות היקף עודפי העפר. המינהל אישר את התב"ע בה פורט היקף עודפי העפר לצורך הגשה לועדות התכנון והבניה. המינהל אישר את ביצוע העסקה בפטור ממכרז לפי תקנה 3 (28) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג - 1973 (להלן: "תקנות המכרזים") ובאותו המסמך אף התייחס להסדר ביחס לעודפי העפר, והסדר זה נקבע על ידי המינהל כלל בהסכם ההרשאה. בתב"ע שאושרה נקבע כי עודפי העפר ייערמו ויפונו על ידי הקבלן המבצע לצרכיו בתיאום ובאישור המינהל, ולא נקבע כי מתן היתר הבניה מותנה בעריכת מכרז. הוראות אלה הינן בגדר חיקוק. על פי חוות הדעת של מר שאול קרונלנד (להלן: "מר קרונלנד"), כלכלן מומחה בתחומי הכרייה והחציבה, ההפרש בין התמלוגים שישולמו למינהל לבין ההכנסה משיווק עודפי העפר עומד על כ - 8,700,000 ₪ ואילו עלויות ההפקה של עודפי העפר עומדות על כ - 9,100,000 ₪. ממילא אין פער גדול בין ההכנסות הצפויות למינהל בשתי החלופות האמורות. עד היום לא פוצלו עבודות הקמת מאגר מים מעבודות החפירה, ופיצול העבודות להקמת מאגר המים כאן, עלול לגרום לקריסת מאגר המים. אף אם יימצא שהיה צורך בקיום מכרז ביחס לעודפי העפר ולאור דוקטרינת הבטלות היחסית, אין לבטל את ההסכם או חלקים ממנו נוכח הפגיעה הכרוכה בכך למבקשת ולציבור לנוכח הסכנה שמאגר המים לא יוקם אם יפוצלו העבודות. בהקשר זה טוענת המבקשת כי עד היום לא פיצל המינהל עבודות להקמת מאגר מים מעבודות החפירה, ופיצול העבודות להקמת המים עשוי אף לגרום לקריסת מאגר המים. טענות המינהל עובר לכריתת הסכמי התכנון וההרשאה לא היה המינהל מודע להיקף עודפי העפר ולא התקיים דיון בעניין זה על ידי הגורמים שאישרו את העסקה עם המבקשת, בהם ועדת הפטור ושר האוצר. המבקשת נמנעה מלציין את כמות עודפי העפר עד לאחר כריתת ההסכמים, ואף כעת, מנסה המבקשת להצניע את שווי עודפי העפר. דמי ההרשאה להקצאת הקרקע למאגר המים למשך כל תקופת ההרשאה נקבעו על סך של 67,510.31 ₪ וברור שכנגד תמורה זו לא התכוון המינהל להעניק למבקשת טובת הנאה ששווייה עשרות מיליוני שקלים במסגרת פטור ממכרז. במיוחד כך מקום שהבקשה היחידה שהגישה המבקשת הייתה בקשה להקצאת קרקע בפטור ממכרז להקמת מאגר מים ולא פטור ממכרז למכירת עודפי עפר. תקנה 28 (ב) לתקנות המכרזים קובעת חובה להעביר לאישור ועדת הפטור של מועצת מקרקעי ישראל עסקה ששווייה עולה על 5,000,000 ₪, ואילו הייתה נדונה עסקת הוצאת עודפי העפר ששווייה עשרות מיליוני שקלים, אזי היה על המינהל לאשרה בועדת הפטור של מועצת מקרקעי ישראל. בפועל עסקת ההרשאה אושרה על ידי הנהלת המינהל ולא על ידי ועדת הפטור של מועצת מקרקעי ישראל. התנאים בהסכמי התכנון וההרשאה הנוגע לתשלום תמלוגים בגין עודפי העפר נועדו להבטיח שישולמו למדינה תמלוגים בעד עודפי עפר זניחים, ורק על בסיס הנחה זו הסכים המינהל לנסח את ההסכמים כפי שנוסחו ונחתמו. סעיף התמלוגים הינו סעיף סטנדרטי המוכנס לחוזים בהם יכול ויהיו עודפי עפר בכמות ובשווי סבירים ומידתיים ביחס למהות ושווי החוזה העיקרי. סעיף זה אינו מגלה כל כוונה של המינהל ליתן פטור ממכרז כאשר התמורה המשולמת בחוזה העיקרי זניחה ואילו התמורה בגין עודפי העפר עצומה. כך במיוחד כאשר מחיר החול שנקבע על ידי מועצת מקרקעי ישראל בהחלטה מס' 96, נמוך משמעותית משווי השוק הריאלי של החול. לפיכך, מקום שמדובר בהיקף עצום של עודפי חול חובה על המינהל כנאמן הציבור לוודא שתתקבל התמורה הנאותה עבור אוצרות טבע כגון חול ומכירתו תיעשה לאחר קיום מכרז פומבי. בהסכם התכנון נקבע כי המבקשת תידרש להגיע להסדר עם המינהל ביחס לעודפי העפר ולא תהיה לה כל טענה ו/או תביעה ו/או דרישה בעניין זה. הסכם התכנון מהווה הסכם יסוד מתוכו יונק הסכם ההרשאה את קיומו, ועל כן, הוראות הסכם ההרשאה כפופות להסכם התכנון, לרבות ההוראה האמורה. סעיף 13 (א) להסכם ההרשאה קובע שאוצרות הטבע בהם חול אינם נכללים בהרשאה לפי ההסכם ותנאי ההרשאה אינם חלים עליהם. המינהל ניסה להגיע להסדר עם המבקשת ביחס לעודפי העפר כדי לקדם את הקמת מאגר המים, והציע לפצל את העבודות תוך מתן פיקוח למבקשת על עבודות החפירה או ביצוע עבודות החפירה וערימת ערימות של עפר במקום שיורה המינהל לצורך מכרית העפר במכרז. המבקשת דחתה הצעות אלה. פרשנות של הסכם ההרשאה לפיה הוקנתה למבקשת זכות למכור את עודפי העפר בכפוף לתשלום תמלוגים ללא מכרז, הופכת את הסכם ההרשאה להסכם לא חוקי ועל כן יש לבטל את ההסכם או את החלק בהסכם הנגוע באי חוקיות. התב"ע נועדה לצרכים תכנוניים, ועל כן אינה רלבנטית לשאלות הקנייניות ו/או החוזיות שבמחלוקת. דיון לתשובתו צירף המינהל תצהיר מטעם הגב' אפרת שטראוס, מנהלת מחוז ירושלים במינהל (להלן: "גב' שטראוס") אשר בין היתר, טענה כי "עובר לחתימת שני ההסכמים דנן כשעלה לדיון נושא עודפי העפר לא עלו כמויות העפר או שוויין, לא מצד המינהל ולא מצד המבקשת". אלא, שבהמשך התצהיר המפרט את השתלשלות ההליכים לקראת חתימת הסכמי התכנון וההרשאה, מצהירה גב' אפרת שטראוס: "בדיון מיום 01.05.07 עם מ"א יואב דובר על מאגר המים כאשר סוכם כי במידה והגורמים המוסמכים יאשרו הרשאה לביצוע עבודות עפר, לאחר קבלת מפת מדידה וחישוב כמויות העפר, ניתן יהיה לשקול קבלת תכניות לעבודות עפר מהמבקשת" (סעיף 24), ובהמשך: "ביום 8.8.2007 שלח מר מנחם פלור, מיופה כוחה של המבקשת 1, מכתב למנהל לפיו סה"כ החומר העודף הינו 1,750,255 ממ"ע. זהו המסמך היחיד המציין את כמויות העפר, בלא לציין את שווים" (סעיף 25). נמצא שלצד טענה כאילו עובר לכריתת ההסכמים לא ידע המינהל על היקף עודפי העפר הצהירה הגב' שטראוס במפורש שקודם לכריתת ההסכמים הייתה התייחסות לעודפי העפר ואף נמסרו למינהל נתונים על היקף עודפי העפר. ניסיונו של המינהל להתנער מאחריותו לתוצאות מעשיו ולטעון שעובר להתקשרות עם המבקשת לא ידע פרטים שכל מתקשר סביר היה אמור לדעת בטרם התקשרותו בעסקה להקמת מאגר מים, אינה מקובלת עליי כלל וכלל. מחוז ירושלים במינהל דן בהקמת מאגר המים כבר ביום 1.5.2007 וכך סוכם הדיון (נספח ו): "לאחר שימציאו מפת מדידה ממודד מוסמך, שמציין שטח העבודות וישוב כמויות (כולל אם קיימים עודפי עפר) ובהתאמה תקודם עסקת ההרשאה. במידה וההרשאה תאושר על ידי הגורמים המוסמכים במינהל ניתן יהיה לשקול קבלת תוכניות לעבודות עפר מאגודת קולחי אשקלון (באחריות מיכאל)" מדברים אלה, עולה שלצורך קידום הקמת מאגר המים דרש המינהל לקבל נתונים אודות עודפי העפר ונתונים אלה הומצאו לו בסמוך לאחר מכן, כמפורט לעיל. ביום 2.4.2008 ערך המינהל ביקורת בשטח המיועד למאגר מים ובחוות דעת הפיקוח נכתב: "בשטח ועפ"י תוכנית הבקשה יהיה קיים עודף עצום של חומרי חפירה מסוג כנראה כורכר ועל כן יש לנהוג במשנה זהירות" (נספח א לסיכומי המבקשת). די באלה, כדי לדחות את טענת המינהל כאילו "המשיבים לא היו מודעים לכמויות העפר עת אישרו את ההסכמים מול המבקשת" (ההדגשה במקור י.ז). במבוא להסכם התכנון (נספח ג'), נקבע: "ידוע למורשה, כי לעת ביצוע עסקת הקצאת הקרקע, ככל שתאושר, ידרש להגיע להסדר עם המינהל בהתייחס לעודפי העפר שיפונו מן השטח לרבות תשלום על-פי סוג וכמות החומר. בעניין זה לא יבוא בכל טענה ו/או תביעה ו/או דרישה למינהל". בסעיף 21 להסכם ההרשאה (נספח ד), נקבע: "ידוע לאגודת קולחי אשקלון כי לצורך הוצאת עודפי עפר במסגרת העבודות במאגר יידרש תשלום תמלוגים בהתאם לסוג וכמות החומר שתוצא מהמתחם" לטענת המינהל בניסוח הוראות סעיף 21 התכוונו אנשי המנהל ל"הבטחת תשלום תמלוגים למדינה בגין עודפים משניים וזניחים" (סעיף 52 לתשובת המנהל). לטענה אין כל אחיזה בלשון הסעיף , ואילו לכך הייתה הכוונה , הדעת נותנת שהיה הדבר מוצא ביטוי בהסכם. לפיכך, ומשהמינהל הוא שניסח את הסכם ההרשאה איני מקבל טענה זו. נוכח האמור לעיל מקובלת עליי הפרשנות המוצעת על ידי המבקשת, לפיה בסעיף 21 להסכם ההרשאה הקנה המנהל למבקשת זכות לכריית עודפי העפר ומכירתם בכפוף לתשלום תמלוגים, וכך נקבע. נוכח מסקנתי שלעיל, מתעוררת השאלה האם פעל המינהל כדין כאשר התקשר עם המבקשת ללא מכרז בהסכם המקנה לה זכות לכריית עודפי עפר בשווי העולה על 5,000,000 ₪. לטענת המינהל נוכח היקף עודפי העפר היה עליו להחיל את הוראות תקנה 28 (ב) שבפרק ג לתקנות המכרזים (תקנות 25 - 30) העוסק בהתקשרויות של המינהל, הקובעת: "החלטות ועדת המכרזים על מתן פטור בהתקשרויות כאמור בתקנות 25 (22) ו - 25 (29) או כאשר שווי ההתקשרות עולה על 5,000,000 שקלים חדשים, טעונות אישור ועדת הפטור של מועצת מקרקעי ישראל". ביום 6.7.08 ועוד קודם לכריתת הסכמי התכנון וההרשאה, התקבלה החלטה מס' 1157 של מועצת מקרקעי ישראל - הקצאת קרקע למאגרים בתחום משבצות חקלאיות ומועצות אזוריות מקומיות (להלן: "החלטה 1157"). בסעיף 3.5 להחלטה 1157 (נספח ג לתשובת המינהל), נקבע: "3.5.1 הקצאת קרקע פנויה למטרת הקמת מאגר תובא לאישור בועדת הפטור של מועצת מקרקעי ישראל, עפ"י תקנה 3 (28) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג - 1993, זאת עד להתקנת תקנת פטור שעניינה הקצאה למתקני טיהור שופכין ומאגרי מים לתאגידים שיומלצו ע"י רשות המים. 3.5.2 ההקצאה תהיה לחברת מקורות או לתאגיד מים שיומלץ על ידי רשות המים." מסעיף 2 לתשובת המינהל עולה כי המינהל פעל בהתאם להחלטה 1157, וההתקשרות עם המבקשת בהסכמי התכנון וההרשאה אושרה בהתאם לתקנה 3 (28) לתקנות המכרזים, הקובעת: "התקשרות משרד בחוזה לביצוע עיסקה בטובין או במקרקעין, לביצוע עבודה או לרכישת שירותים, אינה טעונה מכרז, אם היא אחת מאלה: (1)... ... (28) התקשרות שלגביה נתקיימו נסיבות מיוחדות ונדירות המצדיקות עשייתה ללא מכרז, ובלבד שועדת הפטור, ולענין הענקת זכויות במקרקעין בידי מינהל מקרקעי ישראל - ועדת הפטור של מועצת מקרקעי ישראל, באישור שר האוצר החליטה מטעמים מיוחדים שיירשמו, לפטור אותה מחובת מכרז; ... " מהוראות אלה עולה כי לצורך מתן פטור ממכרז להקמת מאגר המים נדרשו המלצה של רשות המים והחלטה של ועדת הפטור של מועצת מקרקעי ישראל באישור שר האוצר המאשרת את ההתקשרות בפטור ממכרז. מתשובת המינהל עולה כי ביום 14.7.2008 אישרה ועדת הפטור את ההתקשרות להקמת מאגר המים בפטור ממכרז על פי תקנה 3 (28) לתקנות המכרזים, זאת לאחר שהומצאה לה המלצת רשות המים להקצאה. עוד עולה מתשובת המינהל שביום 9.11.2008 אישר שר האוצר את החלטת ועדת הפטור (סעיפים 36 ו - 37). נמצא שבאשרו את ההתקשרות להקמת מאגר המים פעל המינהל בהתאם להוראות תקנה 3 (28) לתקנות המכרזים. אוסיף, כי איני מוצא ממש בטענת המינהל כאילו אישור ועדת הפטור של מועצת מקרקעי ישראל ניתן רק להסכם התכנון ולא להסכם ההרשאה (סעיף 53 לתשובה). אישור עסקה בפטור ממכרז בהתאם להוראות תקנה 3 (28) לתקנות המכרזים עונה על דרישות האישור הקבועות בתקנה 28 (ב) לתקנות המכרזים, ועל כן אפילו יש להחיל את תקנה 28 (ב) על ענייננו, אין בכך כדי להועיל למינהל. לטענת המבקשת במסגרת הקמת מאגרי מים אחרים הסכים המינהל למכירת עודפי העפר בכפוף לתשלום תמלוגים, ולא שיווק את עודפי עפר בדרך של מכרז, ודרישתו כעת תמוהה ביותר. בסיכומיו טוען המינהל כי טענה זו נטענה רק בסיכומי המבקשת ולא הוכחה. טענת המבקשת נטענה כבר בהמרצת הפתיחה (סעיף 77) ואף נתמכה באמור במכתבו של מר דוד ירוסלביץ מיום 25.8.2010 שצורף להמרצת הפתיחה (נספח ט). יתר על כן, בתשובתו התייחס המינהל למכתב האמור (סעיף 17) ולא כפר בטענתו של מר ירוסלביץ כי "בכל שנות עבודתי בנציבות המים...ובמשרד החקלאות לא הועמדה דרישה מסוג זה המועלית על ידי מינהל מקרקעי ישראל". גם בסיכומיו ולצד טענותיו שלעיל, לא כפר המינהל בטענה לפיה הדרישה למכירת עודפי העפר שייווצרו תוך כדי הקמת מאגר המים בדרך של מכרז מועלית לראשונה רק ביחס למאגר המים של המבקשת. נמצא, שעוד קודם להתקשרותו עם המבקשת התקשר המינהל בהסכמים להקצאת שטחים להקמת מאגרי מים באופן בו התקשר עם המבקש7, ונראה שזו הייתה מדיניות המינהל עד כה ביחס להקמת מאגרי מים, וכאמור התנהלות זו תואמת את הוראות תקנות המכרזים. נוכח כל אלה, איני מוצא שהסכמי התכנון וההרשאה נגועים באי חוקיות. בסיכומיו טען המינהל: "לחילופין ורק אם יחליט בית המשפט הנכבד כי אין עסקינן בחוזה בטל וכי פרשנותו הינה כפרשנות המבקשת, טוען המינהל כי מן הדין לדחות את התביעה וזאת מכוח חובתו הציבורית להשתחרר מן החוזה בהתאם להלכת ההשתחררות ולחילופי חילופין מכוח הוראות סעיף 14 לחוק החוזים" (סעיף 36). כך ללא פירוט נוסף. בהעדר פירוט אודות הנסיבות שלכאורה מתקיימות בעניינו ומצדיקות השתחררות מהסכם ההרשאה, ומשמצאתי שהמינהל ידע על היקף עודפי העפר קודם לכריתת הסכמי התכנון וההרשאה, איני מוצא ממש בטענות המינהל בעניין זה שנטענו על דרך הסתם. העבודות להקמת מאגר המים עוכבו עקב דרישת המינהל לפרסם מכרז למכירת עודפי העפר ואפשר שבכך נגרם למבקשת נזק שטרם התגבש במלואו. לפיכך, ונוכח האינטרס הציבורי שבהקמת מאגר המים באופן מיידי, נכון בשלב זה לקבל את הבקשה לפיצול סעדים כדי שלא לעכב עוד את הקמת מאגר המים. סוף דבר אני מצהיר כי על המשיבים לקיים את הסכם ההרשאה שנכרת בין מבקשת 1 לבין מינהל מקרקעי ישראל ביום 11.8.2009 בקשר להקמת מאגר מים, ולאפשר למבקשת 1 להוציא עודפי חומרים אשר ייווצרו כתוצאה מהקמת המאגר בכפוף לתשלום תמלוגים למשיבים. כן הנני מצהיר, כי על המשיבים להוסיף חתימתם הנדרשת על היתר בניה ו/או היתרי עבודה ו/או כל מסמך אחר, אשר מופנה לוועדות התכנון והבניה הרלוונטיות. ניתנת למבקשת 1 רשות לפיצול סעדים. המשיבים ישלמו למבקשת 1 את הוצאות המשפט, ושכ"ט עו"ד בסך עשרים אלף ₪. חוזהקרקעותמקרקעיןאגודה שיתופיתמינהל מקרקעי ישראלמקרקעי ישראל