קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא סמכות נשיא בית המשפט להעברת תיקים לבית משפט אחר: זהו ערעור של קבוצת עורכי דין על החלטת נשיא בתי משפט השלום במחוז הצפון, כבוד השופט ג' אזולאי, לפיה תיקים מסוימים שהיו אמורים להתברר בפני בית המשפט לענייני משפחה בנצרת, יישמעו בפני בית המשפט לענייני משפחה בטבריה. רקע לקראת סוף שנת 2009 הורה הנשיא אזולאי כי תיקים חדשים שיוגשו לבית המשפט לענייני משפחה בנצרת, יועברו לבית המשפט לענייני משפחה בטבריה, זאת עד ליצירת איזון במלאי התיקים (להלן - ההוראה). ההוראה באה בעקבות פנייה של לשכת עורכי הדין במחוז הצפון, אשר ביקשה מהנשיא אזולאי לבחון דרכים להקדמת מועדי הדיון בתיק משפחה הנשמעים בבית המשפט לענייני משפחה בנצרת. לאור פניות מצד עורכי דין במחוז, על אודות הבעיות שנבעו כתוצאה מהוראתו, קיים הנשיא אזולאי פגישה בנושא עם נציגי הלשכה. בתום פגישה זו פורסמה הודעה (מטעם הלשכה) שכללה את עיקרי הסיבות שהביאו למתן ההוראה וכן את סיכום הדברים שעיקרם כלהלן: העברת התיקים החדשים מנצרת לטבריה תיעשה עד למצב של איזון בעומסים (כשלושה חודשים); המזכירות בנצרת תמשיך לספק שירותי מזכירות גם לענייני התיקים שמועברים לטבריה; תיקים בהם כבר התקיימו דיונים בנצרת והועברו לטבריה, ניתן יהיה לבקש החזרתם לנצרת בתנאי שעדיין לא התקיים דיון בטבריה; לאחר שלושה חודשים תיעשה, במידת האפשר, חלוקה על בסיס טריטוריאלי. המערערים כאן, עו"ד המטפלים בענייני משפחה, עתרו לבג"ץ נגד ההוראה. לאחר שהונחה עמדתו של הנשיא אזולאי בפני בית המשפט העליון, נקבע כי "המקום הראוי לבירור הטענות שבפי העותרים... בהליך בפני נשיא בית המשפט המחוזי" (בג"ץ 3407/10 פלוני נ' מנהל בתי המשפט, ניתן ביום 19.6.2011). מכאן הערעור שבפניי, שהוגש נגד המדינה. תמצית עיקרי טענות המערערים לטענת המערערים, ההוראה לא התייחסה לגבי תיק ספציפי, כי אם לכלל תיקי המשפחה על פי מועד הפתיחה. לשיטתם, על הנשיא היה לתת החלטה מפורטת ומנומקת לגבי כל תיק שהועבר, והוא כדי לתת למתדיינים בכל תיק לממש את זכותם לערער בהתאם לסעיף 49 לחוק בתי המשפט, התשמ"ד - 1984 (להלן - החוק). עוד טוענים המערערים, כי אזור שיפוטם של בתי המשפט לענייני משפחה הוגדר באופן מיוחד, כך שההגדרה אינה לפי מחוזות כי אם לפי נפות. על פי המערערים, בית המשפט לענייני משפחה בנצרת שייך לתחום נפת יזרעאל, בעוד שבית המשפט לענייני משפחה בטבריה שייך לנפת כנרת. לבית המשפט לענייני משפחה בטבריה, ניתן להביא גם עניינים השייכים לנפת רמת הגולן ולבית המשפט לענייני משפחה בקריית שמונה ניתן להביא גם עניינים השייכים לנפת רמת הגולן ועניינים השייכים לנפת צפת, מה שאין כן לגבי בית המשפט לענייני משפחה בנצרת. המערערים מציינים כי כאשר רצה המחוקק לקבוע סמכות מקומית מקבילה עשה זאת באופן ברור ומפורש, כך שאין לבית המשפט לענייני משפחה בנצרת סמכות מקומית מקבילה לבית משפט לענייני משפחה אחר במחוז. מוספים המערערים וטוענים, כי לחלק מבתי המשפט לענייני משפחה אף קיימת סמכות עניינית ייחודית, שלא ניתנה לבתי משפט אחרים לענייני משפחה, כך שאין בהכרח סמכות עניינית מקבילה בכל בתי המשפט לענייני משפחה. לטענת המערערים, חוק בתי המשפט לענייני משפחה התשנ"ה - 1995 (להלן - חוק בתי משפט לענייני משפחה) מעניק לנשיא בתי משפט השלום סמכות להעביר תיקים בין בתי המשפט לענייני משפחה השונים שבתחום המחוז וסמכות זו הוגבלה למקרים בודדים ומוגדרים. עוד טוענים המערערים, כי ההוראה אינה מידתית ופוגעת בציבור המתדיינים שברובו מורכב מאוכלוסיה חלשה הנדרשת להוציא הוצאות המתחייבות מההוראה ואשר מייקרות את ההליך. תמצית עיקרי טענות המשיבה מנגד טוענת המשיבה, כי ההוראה ניתנה בסמכות והיא נועדה לשרת תכלית ראויה של הקלה על ציבור המתדיינים ולמנוע עיכוב דין. לטענת המשיבה, יש לדחות את טענת המערערים לפיה סעיף 49 לחוק נוקט בלשון "בית משפט שלום", ומשכך אינו חל על בתי משפט לענייני משפחה. סעיף 2 לחוק בתי משפט לענייני משפחה קובע כי "שר המשפטים... רשאי להסמיך בצו בית משפט שלום מסוים לשבת כבית משפט לענייני משפחה". מכאן למדה המשיבה, כי הנשיא אזולאי משמש נשיאם של כל בתי המשפט במחוז, לרבות אלו שהוסמכו לשבת כבתי משפט לענייני משפחה. סעיף 6 לחוק בתי משפט לענייני משפחה מאפשר לנשיא להורות שסוג תובענות בענייני משפחה יידונו בבית משפט לענייני משפחה שייקבע על ידו. סעיף זה מעיד בבירור כי סמכותו הניהולית של הנשיא אינה מוגבלת לבתי משפט שלום שאינם יושבים כבתי משפט לענייני משפחה. בהקשר זה מוסיפה המשיבה, כי סעיף 6 לחוק בתי משפט לענייני משפחה בא להוסיף על סעיף 49 לחוק ואינו גורע מסמכות הנשיא להעביר תיקים מכוחו. אשר להעברה מינהלית של תיקים משיקולים מערכתיים, טוענת המשיבה, כי כב' השופט לוי וכב' השופט רובנשטיין התייחסו באמרות אגב לשאלת פרשנותו של סעיף 78 לחוק (הדומה במהותו לסעיף 49), באומרם כי הסעיף מסמיך את נשיא בית המשפט העליון להעביר כמות גדולה של תיקים ממחוז אחד למשנהו, משיקולים מערכתיים כלליים (בג"ץ 7067/07 נתנאל נ' שר המשפטים, ניתן ביום 30.8.07 (להלן - פרשת נתנאל)). לטענת המשיבה, על שולחנה של ועדת חוקה, חוק ומשפט מונחת הצעת חוק להוספת סעיף 78א לחוק שעניינו ב"העברת הליכים למקום אחר לאיזון עומס הדיונים". עוד טוענת המשיבה, כי נשיא בתי משפט השלום במחוז אחראי להתנהלותם התקינה של ההליכים בבתי המשפט במחוז, לרבות למשך זמן התנהלותם. המחוקק הפקיד בידי נשיא בתי משפט השלום את הסמכות להעברת תיקים בתוך המחוז כדי למנוע, בין היתר, "כשלי שוק". הוראת הנשיא אזולאי נועדה לערוך תיקון זמני ומוגבל בחוסר השוויון בעומסים שנוצרו בין שני בתי משפט לענייני משפחה שבתחום אחריותו. חקיקת סעיף 49 לחוק באה ליישם את המלצת הוועדה לבדיקת המבנה והסמכויות של בתי המשפט בראשות כב' הנשיא מ. לנדוי ז"ל (להלן - ועדת לנדוי), אשר קבעה כי בידי נשיא בתי משפט השלום, היכולת להעריך את דרכי העבודה בכללותם בתוקף עמדתו המרכזית בבית המשפט, ומכוח אחריותו המינהלית לפעולתו היעילה והתקינה של בית המשפט. לסיום טוענת המשיבה, כי הוראתו של הנשיא אזולאי התקבלה לאחר פניית לשכת עורכי הדין ולאחר שקילת מכלול נסיבות העניין, וכי היא סבירה ומידתית ואין מקום להתערב בה. דיון והכרעה סעיף 49(א) לחוק המהווה את המסגרת הנורמטיבית לדיון קובע: "נשיא בית משפט השלום רשאי להורות שענין שהובא או שיש להביאו לפני בית משפט שלום במקום פלוני וטרם החל הדיון בו או שענין שהוחלט בו על פסלות שופט, בין שהחל הדיון בו ובין שטרם החל הדיון בו יהיה נידון בבית משפט אחר הנמצא באזור שיפוט שבו הוא מכהן כנשיא". סעיף זה נחקק לאחר שוועדת לנדוי, המליצה ליתן בידיו של נשיא בתי משפט השלום כלי לחלוקת נטל התיקים בין בתי המשפט שבמחוז בצורה המיטבית ביותר (ראו: עא (נצ') 25/85 ריאד נאיף זועבי נ' עובייד סעיד זועבי ניתן ביום 5.9.1985 ; וכן תא (ב"ש) 489/88 שילוח חב' לביטוח בע"מ נ' אמויאל דוד, פ"מ תשמ"ט(2) 505). ועדת לנדוי קבעה כי דרוש תיקון בחוק בתי המשפט "כדי להשוות את סמכות הפיקוח של השופט הראשי בבית משפט השלום על חלוקת העבודה בבתי המשפט שבאזורו עם סמכות הפיקוח בבית המשפט המחוזי". עוד קבעה הוועדה כי "בבתי משפט השלום דווקא, שהם מרובי שופטים, יש להפקיד סמכות זו בידי השופט הראשי לבדו, כי הוא המסוגל להעריך את דרכי העבודה בכללותם בתוקף עמדתו המרכזית בבית המשפט ואחריותו המינהלית לפעולתו התקינה והיעילה של בית המשפט. מאותו טעם אנו מציעים ששופט שלום ראשי יוסמך להעביר משפט, בטרם הוחל בשמיעתו, מבית משפט שלום שבתחום המחוז השיפוטי שלו לבית משפט שלום אחר שבאותו תחום שיפוט..." (אהרן ברק, אלינער מזוז ספר לנדוי 234-235 (1995)). הערעור שבפניי מעורר שתי שאלות מרכזיות: האחת, האם מוסמך נשיא בתי משפט השלום במחוז מסוים להורות על העברת תיקים בין בתי משפט לענייני משפחה במחוז עליו הוא מופקד מכוח סעיף 49 לחוק; והשנייה, ככל שסעיף 49 לחוק אכן מסמיכו לעשות כן, כלום רשאי הוא להשתמש בהוראה פרטנית לצורך יישום קבוצתי. אדון בשאלות אלה כסדרן. לטענת המערערים, נשיאם של בתי משפט השלום במחוז אינו מהווה נשיאם של בתי המשפט לענייני משפחה, ומשכך סעיף 49 לחוק אינו חל כלל על בתי משפט לענייני משפחה. אין בידי לקבל טענה זו. סעיף 6(א) לחוק בית המשפט לענייני משפחה קובע: "הוגשו תובענות בעניני משפחה לכמה בתי משפט באותו אזור שיפוט, יידונו התובענות יחדיו בבית המשפט לעניני משפחה שיקבע נשיא בית משפט השלום או סגן הנשיא לעניני משפחה, לפי סעיף 49(א) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], תשמ"ד-1984." מסעיף זה עולה במפורש, כי כאשר מתעוררת סוגיה הדורשת את התערבותו של נשיא בית המשפט לענייני משפחה, המדובר הוא למעשה בנשיא בתי משפט השלום או לסגנו לענייני משפחה. יתרה מכך, סעיף 6 לחוק בתי משפט לענייני משפחה, אף מחיל את סעיף 49(א) לחוק בכל הקשור לאיחוד תובענות (ראו: גלי רון בית המשפט לענייני משפחה בראי הפסיקה, 148 (2009) ; וכן שאול שוחט ודוד שאוה סדר הדין בבית המשפט לענייני משפחה, 246 (2009)). אם כן, ברי כי נשיא בתי משפט השלום משמש אף כנשיא בתי המשפט לענייני משפחה במחוז עליו הוא מופקד. המערערים מעלים קושי נוסף ביישומו של סעיף 49 לחוק בטענם כי צו בית המשפט לענייני משפחה (הסמכת בתי משפט במחוז הצפון), תשנ"ז-1997 (להלן - צו ההסמכה), מעניק את סמכות השיפוט המקומית בהתאם לנפות בשונה ממחוזות. שמו של הצו לבדו מלמד כי לא היה בדעת מחוקק המשנה לקבוע את שהמערערים מבקשים לטעון, שהרי הצו מסמיך את בתי המשפט במחוז הצפון. לפיכך שעה שקבענו כי נשיא בתי משפט השלום במחוז משמש אף כנשיאם של בתי המשפט לענייני משפחה במחוז, הרי שלכאורה מוסמך הוא להפעיל את סמכותו מכוח סעיף 49 לחוק כלפי כל בתי המשפט לענייני משפחה במחוז. יהיו שיקשו ויאמרו שחלוקת בתי משפט השלום לפי נפות מתְנה על הכלל הבסיסי לפיו מקום בו תובענה מצויה בסמכותו העניינית של בית משפט השלום, רשאי התובע להגיש תביעתו לכל אחד מבתי משפט השלום באותו איזור שיפוט שבסמכותו לדון בעניין (ראו: תקנה 3 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (להלן - התקנות); וראו גם: זוסמן סדר הדין האזרחי, מהדורה שביעית 72 (1995), בעריכת ש' לוין). אכן קיים הבדל בין האופן בו נקבע מקום השיפוט בתובענות רגילות לאופן בו נקבע מקום השיפוט בענייני משפחה. בעוד שבתובענות רגילות הסמכות המקומית מוענקת באמצעות הבחנה בין תובענה שבמקרקעין לבין תובענה שאינה במקרקעין, כמו גם בחלופות השונות המוקנות לתובע בקביעת מקום השיפוט - היינו הבחנה שעניינה מהות התובענה, בענייני משפחה ההבחנה מתבססת על זהות הצדדים (ראו: סדר הדין בבית המשפט לענייני משפחה, לעיל עמ' 160-161). עם זאת, אין פירושו של דבר כי השוני משפיע על הכלל הבסיסי. ההבדל בהבחנה נעוץ בתכלית המונחת בבסיס הקמתו של בית המשפט לענייני משפחה, והיא - 'שופט אחד משפחה אחת'. מסיבה זו בדיוק קיים סעיף 6(א) לחוק בתי משפט לענייני משפחה, המאפשר לנשיא לאחד תובענות שהוגשו ביותר מבית משפט אחד במחוז השיפוט שלו. לפיכך, ועל אף קיומו של צו ההסמכה, רשאי נשיא בתי משפט השלום במחוז, להורות על העברת תיקים מכוח סעיף 49 לחוק, כל עוד אין מניעה מבחינת הסמכות העניינית. כעת עולה השאלה, האם רשאי נשיא בתי משפט השלום להורות על העברת תיקים גורפת מכוח סעיף 49 לחוק. בית המשפט העליון נדרש בהערת אגב לשאלה זו בפרשת נתנאל לעיל, אך לא הכריע בה במפורש. כב' השופט לוי אמר בהקשר זה כי: "בתוך מערכת השפיטה פנימה, לובשת הסמכות הקשורה לסוגית מקום הדיון צורה בדמותם של סעיפים 49 ו-78 לחוק בתי-המשפט. האחרון מסמיך את נשיא בית-המשפט העליון ואת המשנה לנשיא - ראשי המערכת השיפוטית - להורות על העברתם של תיקים מערכאה אחת לרעותה, אפילו אין הדבר מתיישב עם הכללים הרגילים בדבר שיפוט מקומי. סעיף 49 קובע כוח דומה לנשיא של בתי-משפט השלום, בתחומי המחוז שבאחריותו, ובכפוף לזכותו של בעל דין לערער בפני נשיא בית-המשפט המחוזי הרלוונטי. אכן, אותם שני סעיפים נועדו, ככלל, לתת מענה למקרים פרטניים, אולם לא נקבע בהם סייג המונע את השימוש בהם, חרף ההכבדה הכרוכה בכך על מקבלי ההחלטות, מקום שנדרשת העברתה של כמות גדולה של תיקים משיקולים כלליים, ובראשם יעילות פעולתה של המערכת, כמו גם הצורך לווסת את עומסי התיקים או לזרז טיפול בתיקים שההכרעה בהם מתעכבת יתר על המידה." כב' השופטת נאור ביקשה להשאיר עניין זה בצריך עיון באמרה כי: "בשולי הדברים, אני מבקשת להשאיר בצריך עיון את השאלה האם במסגרת סעיף 78 לחוק בתי המשפט ניתן אכן להעביר תיקים ממחוז למחוז בהעברה "מאסיבית" להבדיל מהעברה פרטנית. דומה שלגישה שהדבר ניתן ישנה אחיזה מסוימת בדברי אחדים משופטי בית משפט זה... אך אין צורך להכריע בכך במסגרת עתירה זו." ולבסוף כב' רובנשטיין התייחס גם הוא לסוגיה באמרו: "אשר לסמכות המקומית ולהעברת התיקים, שוב, לא בכוונת הנוגעים בדבר - כוונה רצויה - עסקינן, אלא ביישומה. יישומה על פי סעיף 78 לחוק בתי המשפט, גם באורח "קבוצתי" לפי הצעת חברי השופט לוי, נראה לי עדיף, גם בגדר התכלית של אי התלות השיפוטית ומראית העין. הפתרון המוצע נראה מועיל; הוא מוביל לתכלית הרצויה שבהקמת בית המשפט המחוזי מרכז, יחד עם העמדת המצג המשפטי על מכונו. חברתי השופטת נאור ביקשה להותיר עניין זה - העברה "קבוצתית" להבדיל מתיק פרטני - בצריך עיון. אכן, אין הוא עולה כמובן מאליו מלשון הסעיף, אך לדעתי סובל הסעיף פירוש תכליתי רחב יותר מתיק ספציפי." למקרא האמור, דומה כי מגמת בית המשפט העליון היא לפרש את סעיפים 49 ו- 78 לחוק באופן המאפשר העברה קבוצתית של תיקים. ייתכן והדבר אפשרי שכן סעיף 49 אכן "סובל" פירוש שכזה. ברם ראוי לזכור כי הכלל הבסיסי מאפשר לתובע לבור לו את בית המשפט שידון בעניינו מבין בתי המשפט במחוז. על המתח שבין זכותו הדיונית של התובע לבין סמכותו של נשיא בתי משפט השלום לפי סעיף 49 לחוק אמר כב' השופט טירקל כי: "סמכותו של נשיא בית-משפט השלום לפי סעיף 49לחוק אינה סמכות מינהלית גרידא ... לפי השיטה המשפטית הנוהגת אצלנו אין בעל דין זכאי לברור לו את השופט, אולם זכאי הוא לברור לו את בית-המשפט וללכת אחרי בית-המשפט היפה בעיניו.. החלטתו של נשיא בית-משפט השלום להעביר תובענה מבית-משפט שלום אחד למשנהו, משמעה ביטולה של זכות הבחירה של מגיש התובענה והעדפת שיקולים אחרים על פני אלה שהנחו אותו. לא ייעשה כן - בין על פי בקשת בעל הדין שכנגד ובין מיזמתו של הנשיא בלי שתינתן לבעלי הדין, ובראש ובראשונה - למגיש התובענה, הזדמנות לטעון את טענותיהם לענין זה, בחירת מקום השיפוט אינה ענין של מה בכך" (ע"א (ב"ש) 21/87 פרנז'ין מילמן נ' מרג'י מכלוף פ"מ תשמ"ז(3) 485). אם נסכם את הדברים, הרי שלנשיא ניתנת הסמכות להורות על העברת תיקים קבוצתית, אך עליו לעשות כן במשורה ולאחר שבדק את נתוניו של כל אחד מהתיקים הנמנים בקבוצה. העברה מאסיבית של תיקים אינה יכולה להיעשות במסגרת הנחיה למזכירות.תחת זאת, על הנשיא לפרסם הוראתו במסגרת החלטה שיפוטית המתייחסת למספרי התיקים שהחליט להעביר, כך שבכל תיק ותיק, יוכלו מי מבעלי הדין החפצים בכך להגיש בקשה לעיון חוזר לנשיא, כדי שישוב וייבחן את העניין. כך למעשה יכול הנשיא להפעיל את סמכותו מבלי לפגוע בזכות הטיעון של בעלי הדין. את שאמרתי עד כה, כיוונתי לתיקים שנפתחו בבית המשפט לענייני משפחה עובר להוראת הנשיא אזולאי. דברים אלו אינם מתייחסים לתיקים חדשים, עתידיים. החלטתו של הנשיא אזולאי אינה יכולה לחול על תיקים עתידיים בבחינת "לא יתקבלו תיקים לרישום בבית המשפט בנצרת", או לחלופין "מיד עם פתיחתם יועברו לבית המשפט בטבריה". כב' הנשיא שמגר קבע בהקשר זה כי: למותר להוסיף כי סמכותו של נשיא בית משפט השלום לפי סעיף 49 לחוק הנ"ל, אין בה כדי לשמש יסוד למתן הוראה האוסרת מראש את קבלתם של כתבי-תביעה בבית משפט שלום מסויים במחוזו (בג"ץ 593/89 בדראן איברהים נ' השופט יצחק חרסונסקי, ניתן ביום 18.12.1989) סיכומו של דבר: הערעור מתקבל חלקית, במובן זה שכל התיקים שהועברו מבית המשפט בנצרת לבית המשפט בטבריה, והחל בהם הדיון, יישארו בבית המשפט בטבריה. כל התיקים שהועברו וטרם החל בהם הדיון, יוחזרו לבית המשפט בנצרת. תיקים שייפתחו בבית המשפט בנצרת מכאן ואילך, יישארו בנצרת כל עוד לא החליט הנשיא אזולאי אחרת (בהתאם למתווה שבסעיף 12 לפסק דין זה). אחרון ובמובן מסוים אולי ראשון, הוראתו של הנשיא אזולאי ניתנה נוכח מצוקה אמיתית וקשה. תיקי משפחה, שאין טעם להכביר בחשיבות להקדים ולשמעם, נקבעים למועדים של כשנה מעת פתיחתם. הדבר מקשה על בעלי הדין, יוצר עומסים קשים ופוגע בשירות שהמערכת צריכה ומעוניינת להעניק לבאים בשעריה. גם כאשר נקט הנשיא אזולאי בצעדים שפורטו לעיל, עשה כן בשיקול דעת, בסבירות ובניסיון להקל על צרכני המשפט. אין לי ספק שהנשיא הנכבד ימשיך לתור אחר פעולות מינהליות שיש בכוחה של המערכת לנקוט (כמו ניוד שופטים, הקצאת ימי שיפוט בבתי המשפט השונים וכו') כדי לשפר את השירות לאזרח. בנסיבות העניין איני עושה צו להוצאות. העברת דיון