היטל תיעול על נכסים של המדינה

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא היטל תיעול על נכסים של המדינה: השופט עודד גרשון: 1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית משפט השלום בחדרה (כב' השופט אהוד קפלן) מיום 24.3.09 במסגרת תא"ק 3699-05-08. בית המשפט קמא קיבל את בקשת המשיבה (הנתבעת בבית המשפט קמא) לדחות את תביעת המערערת על הסף. מכאן הערעור. 2. העובדות הצריכות לעניין א. המערערת, המועצה האזורית חוף הכרמל, הגישה לבית משפט השלום בחדרה תביעה בסדר דין מקוצר ועתרה לחייב את המשיבה, מדינת ישראל - משרד הבטחון, לשלם לה סכום של 2,346,000 ₪ בגין חוב נטען של היטל תיעול על נכסי משרד הביטחון בשטח המוניציפאלי שלה. ב. בתביעתה טענה המערערת כי ביום 30.10.07 שלחה למשיבה דרישת תשלום על סך של כ- 2,200,000 ₪, המשיבה התעלמה מדרישת התשלום. ביום 20.3.08 נשלח מכתב התראה נוסף ולאחריו הוגשה התובענה בבית משפט קמא. ג. המשיבה הגישה בקשה לסילוק התובענה על הסף, ולחילופין למחיקת כותרת ו/או למתן רשות להתגונן. ד. המשיבה טענה כי דין התביעה להידחות על הסף בשל כל אחד מהנימוקים הבאים: - התביעה הוגשה לבית המשפט בניגוד להנחיות היועץ המשפטי לממשלה, הקובעות כי סכסוכים בין רשויות שלטוניות יתבררו בפני הממונה על המחוז; - סעיף 42 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש] (להלן - "פקודת הפרשנות") מונע, בהעדר הוראה מפורשת בחוק, לחייב את המדינה בהיטלי פיתוח, דוגמת ההיטלים נשוא התביעה; - התביעה הוגשה בשיהוי ניכר; - היטלי התיעול התיישנו ולא ניתן להטילם באופן רטרואקטיבי; - החיוב בהיטלי ביוב בוצע, בעת שבוצע, בהעדר סמכות חוקית. ה. לחילופין, טענה המשיבה כי יש להעביר את התובענה לפסים רגילים בדרך של מחיקת כותרת. המשיבה טענה כי התביעה אינה ראויה להתברר בסדר דין מקוצר משום שקיימת מחלוקת לעניין גובה החיוב ומשום שהחישוב שהוצג על ידי המערערת-התובעת הוא חישוב סתמי שאינו נשען על תשתית עובדתית מוסכמת בין הצדדים. ו. לחילופי חילופין, ביקשה המשיבה כי תינתן לה רשות להתגונן לאור האמור לעיל וכן משום שלטענתה היא עצמה הניחה את תשתיות התיעול במחנות הצבאיים ואין תשתית עובדתית לביסוס גובה החיוב. 3. פסק דינו של בית משפט קמא לאחר שנערך דיון בבקשה ולאחר חקירת המצהירים, קיבל בית המשפט קמא את טענת המשיבה לפיה בנסיבות המקרה דנן חל סעיף 42 לפקודת הפרשנות, ולכן, בהעדר הסמכה מפורשת בדין מנועה המערערת מלתבוע אגרות והיטלים מהמדינה. ובמילותיו של בית משפט קמא: "התובעת טוענת כי דין המדינה כדין כל בעל מקרקעין אחר, והיא מסתמכת על הנחיה של היועץ המשפטי לממשלה שניתנה כבר בשנת 1968 ולפיה המדינה חייבת לשלם לרשות המקומית את כל השירותים שכל בעל דין חייב לשלם לה ואסור לה להפלות את עצמה. באמת, קשה להסכים לכך שמשרד - הביטחון ייהנה בעצמו בשימוש בתשתיות של הרשות המקומית, ולא ישא חלקו כמו כל משתמש אחר, אבל סעיף 42 לפקודת הפרשנות (נוסח חדש) קובע כי : "אין חיקוק בא לגרוע מכל זכות של המדינה או להטיל עליה חובה אלא אם נאמר בו במפורש". לפיכך, יש צורך שהחוק הראשי שמסמיך את הרשות המקומית לגבות היטל, יסמיך אותה במפורש גם לחייב את המדינה. כך נקבע בע"א 1816/97 מדינת ישראל נ' עיריית חיפה, פד"י נ"ד 2 עמ' 16 וגם שם ציין בית המשפט העליון את חוסר הנחת מהמצב המשפטי שמפלה את המדינה לטובה לעומת אזרחיה, אך זוהי גזירתו של המחוקק ועלינו לעמוד בה. נכון שהמקרה שבפנינו איננו לחלוטין דומה לאותו מקרה, כי שם הייתה הוראת חוק מפורשת שפטרה את העירייה מחובת הארנונה בעוד שכאן אין הוראת חוק כזאת, אבל העיקרון הוא שסעיף 42 לפקודת הפרשנות חל גם על מצבים שבהם רשות תובעת מהמדינה אגרות והיטלים ואם זהו המצב הרי על פי אותו סעיף היא מנועה לעשות כן ללא הסמכה מפורשת כדין" (סעיף 9 לפסק דינו של בית המשפט קמא). להשלמת התמונה אציין כי בית משפט קמא דחה את טענת המשיבה לפיה יש לדחות את התביעה על הסף לאור הנחיית היועץ המשפטי לממשלה, המורה שסכסוכים בין רשויות יתבררו בפני הממונה על המחוז. בהקשר זה קבע בית משפט קמא כי הנחייה 60.115 להנחיות היועץ המשפטי לממשלה מיועדת למנוע מצב שבו הפרקליטות תדבר בה בעת בשני קולות בשם שני אורגנים של המדינה. ואולם, אין ההנחיה באה להסדיר את המצב שלפנינו בו גוף שאינו "ממשלתי" תובע את הממשלה. על שום כך הורה בית המשפט קמא על דחיית התביעה על הסף ללא צו להוצאות. 4. טענות המערערת א. המערערת טענה כי, טעה בית המשפט קמא בקובעו שלא קיים חיקוק המחייב את המדינה בתשלום היטל הפיתוח נשוא התובענה. בהקשר זה הפנתה המערערת להנחית היועץ המשפטי לממשלה, מיום 1.12.1968, שמספרה 21.754 ועניינה "חיוב המדינה בתשלום אגרות לרשויות המקומיות" (ההנחיה צורפה כנספח ז' להודעת הערעור; להלן - "ההנחיה"). המערערת טענה כי מדובר בהנחיה מפורשת המחייבת את המדינה לשלם אגרות לרשות המקומית. הגיונם של דברים, טענה המערערת, בכך שהדעת אינה נותנת שבעל נכס כלשהו ייהנה משירותים המסופקים על ידי הרשות ולא ישלם בעד שירותים אלה. לעניין זה דין המדינה כדין כל בעל נכס אחר. בהקשר זה הוסיפה המערערת וטענה, כי הנחייתו הנ"ל של היועץ המשפטי לממשלה הינה בבחינת "חיקוק" כהגדרתו בסעיף 42 לפקודת הפרשנות, חיקוק המחייב באופן מפורש את המדינה בתשלום ההיטל נשוא הערעור. ב. המערערת הוסיפה וטענה כי גם אם נתעלם מקיומו של "חיקוק" מפורש בהנחייתו האמורה של היועץ המשפטי לממשלה, המטיל על המשיבה חובת תשלום, הרי היה על בית משפט קמא לצקת פרשנות מצמצמת ביותר לסעיף 42 לפקודת הפרשנות. בהקשר זה ציינה המערערת כי בתי המשפט עמדו במשך השנים על הצורך להקנות פרשנות מצמצמת לסעיף 42 לפקודה, לאור תחושת חוסר הנוחות לפיה מוענקת למדינה פריבילגיה יתרה שאין לה עוד מקום במחוזותינו. ג. המערערת הוסיפה וטענה כי מכל מקום שגה בית המשפט קמא משום שבענייננו קיים חיקוק מפורש, היינו, חוק העזר לחוף הכרמל (תיעול) - תשנ"ה, 1995 (להלן - "חוק העזר תיעול"; חוק העזר צורף כנספח ט' להודעת הערעור), המטיל על בעל נכס, ובכלל זה על המשיבה, חובה לשלם היטל תיעול. ד. לטענת המערערת פקודת העיריות [נוסח חדש], בסעיפים 250 ו- 251(1), קובעת בחקיקה ראשית את סמכות הרשות המקומית לחוקק חוקי עזר שמטרתם לגבות תשלום אגרות והיטלים מכל אדם זולת העירייה עצמה, דוגמת חוק העזר תיעול האמור. ה. לבסוף טענה המערערת שקבלת פרשנות בית המשפט קמא לסעיף 42 לפקודת הפרשנות עולה כדי עשיית עושר ולא במשפט על ידי המדינה, פרשנות המנוגדת לערכי היסוד הקבועים בחוקי היסוד, לרבות הזכות להגנה על הקניין. ו. על שום כל אלה, טענה המערערת כי יש מקום לקבל את הערעור ולבטל את פסק דינו של בית המשפט קמא. 5. טענות המשיבה א. המשיבה תמכה בפסק דינו של בית משפט קמא וטענה כי יש לדחות את הערעור ולהשאירו על כנו. ב. לטענת המשיבה למדינה מאפיינים מיוחדים המייחדים אותה מנישומים אחרים. לא מדובר במעמד על ביחס לנישומים אחרים, אלא באיפיון ייחודי. איפיון זה של המדינה בא לידי ביטוי בחקיקה מיוחדת הקיימת בתחומים רבים. כך, למשל, בסעיף 28 לחוק התיישנות, תשי"ח-1958, בסעיף 22 לחוק החוזים האחידים, התשמ"ג-1982, בסעיף 259 לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 ובחוק הבוררות, תשכ"ח-1968, ועוד. המשיבה הוסיפה וטענה שכך גם באשר לתשלום אגרות: המדינה זכתה, בסעיף 19 לתקנות בתי המשפט (אגרות), תשס"ז-2007 לפטור מתשלום אגרות משפט. עוד טענה המשיבה כי לגבי משרד הבטחון אף קיימת חקיקה המחריגה באותו באופן מיוחד משאר משרדי הממשלה: לדוגמא: פרק ו' לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965 שבו נקבעו הוראות מיוחדות באשר להליכי רישוי לבניית נכסי משרד הבטחון, המבוצעים באמצעות ועדה נפרדת למתקנים בטחוניים. וכך גם באשר להתקשרויות משרד הבטחון המוסדרות באמצעות מערכת שונה ונפרדת של דינים במסגרת תקנות חובת המכרזים (התקשרויות מערכת הבטחון), תשנ"ג-1993. ג. המשיבה טענה כי חובת תשלום היטלי התיעול נשוא הערעור, אינה חלה על המדינה בשל העדר הוראה מפורשת בחוק המסמיך לגבותם. משרד הביטחון הינו נישום השונה מהותית מנישומים רבים אחרים ועל כן, ולאור הוראת סעיף 42 לפקודת הפרשנות, הרי שעל מנת לחייב את משרד הביטחון בתשלום ההיטל יש צורך בהסמכה מפורשת בחקיקה ראשית - הסמכה שאינה בנמצא במקרה שלפנינו. ד. הוראת סעיף 42 לפקודת הפרשנות אומצה באופן מפורש על ידי היועץ המשפטי לממשלה ועוגנה בהנחיה מיום 1.11.1985 שמספרה 2.3110 (נספח א' לעיקרי הטיעון מטעם המשיבה. ראו את האמור בסעיף 27.2 להנחיה האמורה). על פי ההנחיה, בהעדר הסמכה מפורשת בפקודת העיריות או בפקודת המועצות המקומיות, אין בכוחו של חוק עזר להטיל חובה על המדינה. ה. בהקשר זה הוסיפה המשיבה וטענה כי חוק העזר תיעול, שמכוחו תבעה המערערת את המשיבה, אינו מקנה סמכות להטלת היטל התיעול על המדינה, שכן, סעיף 42 לפקודת הפרשנות קובע כי ההסמכה צריכה להיות מפורשת וחד משמעית, ולעניין זה אין די באמירה משתמעת ועקיפה על דרך הגדרת המדינה כ"בעל נכס". ו. המשיבה הוסיפה וטענה כי יש לדחות את טענת המערערת לפיה הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 21.754 היא בגדר "חיקוק" המקנה סמכות לגביית ההיטל. בהקשר זה טענה המשיבה כי ההנחיה הנ"ל עוסקת בתשלום אגרות ואין בה התייחסות להיטלים בכלל, ולהיטל התיעול בפרט. ההנחיה האמורה, כך המשיבה, אינה יכולה לשמש מקור הסמכה חוקי לגביית כל היטל, בכלל, ולגביית היטל התיעול בפרט. ז. הוא הדין, באשר לטענת המערערת לעשיית עושר ולא במשפט. המשיבה טענה כי משרד הביטחון הוא זה שמניח, על חשבונו, את תשתיות הפיתוח המשרתות את המבנים נשוא הערעור ולכן אין לרשות המקומית הוצאות בהקמת תשתיות אלה. בנוסף, הרשויות המקומיות מקבלות מענקים נכבדים מהמדינה להקמת תשתיות. זאת ועוד: המערערת כלל לא הוכיחה כי אכן בוצעו עבודות התיעול האמורות וממילא לא הוכיחה גם את טענת ההתעשרות שלא כדין. ח. המשיבה הוסיפה וטענה כי לחיוב המדינה בתשלום ההיטלים עשויות להיות השלכות רוחב מרחיקות לכת, שכן במשך השנים הוקמו עשרות מחנות צבאיים בתחומי הרשויות המקומיות. בהקשר זה, ציינה המשיבה כי בימים אלה שוקדים נציגי משרד הביטחון, האוצר, הפנים והמשפטים על מציאת פתרון כולל לנושא זה של היטלי הפיתוח ברשויות המקומיות. השלמת המהלך, כך נטען, צפויה בתוך חודשים מספר. על שום כך, טענה המשיבה כי אין זה ראוי שההכרעה בסוגיה כה מורכבת תוכרע בדיון פרטני בבית המשפט ויש ליתן למחוקק ולעוסקים במלאכה להגיע להסדר כולל. 6. עמדת היועץ המשפטי לממשלה בישיבת קדם הערעור שהתקיימה בפני חברי הנכבד, אב בית הדין, סגן הנשיא השופט יגאל גריל, נתבקשה עמדת היועץ המשפטי לממשלה בקשר לסוגיה שלפנינו. ביום 22.3.10 הוגשה ההודעה לפיה - "הטיעון לפיו לא ניתן לבסס על חוקי העזר חיוב המדינה בהיטלים, לאור הוראת סעיף 42 לפקודת הפרשנות, מקובל על המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט אזרחי), המופקדת מטעם היועץ המשפטי לממשלה על תחום השלטון המקומי". 7. בדיון שנערך בפנינו ביום 23.3.10 טענה באת כח המשיבה, עו"ד גב' מירון-שקד, במענה לשאלת בית המשפט, כי בדיקת הסוגיה והניסיון להגיע להסדר כולל בנושא גביית היטלים מהמדינה על ידי הרשויות המקומיות טרם הושלמו. עם זאת נעשתה התקדמות משמעותית. באת כח המשיבה הפנתה את תשומת לב בית המשפט לפסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז, כב' הנשיאה השופטת ה' גרסטל, בת.א. 4450-09-07 המועצה המקומית באר יעקב נ' מדינת ישראל - משרד הביטחון, מיום 20.1.10 העוסק בסוגיה דומה מאוד למקרה שבפנינו, שבו התקבלה עמדת המדינה. בא כח המערערת, עו"ד גיט, חזר על טענותיו כפי שפורטו באריכות במסגרת הודעת הערעור, והוסיף כי גם בהנחה שטענות המשיבה מתקבלות, עדיין לא היה מקום לדחות את התובענה על הסף אלא לכל היותר ניתן היה להורות על מחיקתה. 8. דיון א. לאחר עיון בפסק דינו של בית המשפט קמא, בטענות באי כח הצדדים ובמכלול נסיבות העניין הגעתי למסקנה כי דין הערעור להידחות, בכפוף לכך שתחת דחיית התביעה תבוא מחיקתה. ב. נקודת המוצא לדיון היא סעיף 42 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש] הקובע כי : "אין חיקוק בא לגרוע מכל זכות של המדינה, או להטיל עליה חובה, אלא אם נאמר בו במפורש". הדגש בסעיף 42 לפקודת הפרשנות הוא על כך שהחיקוק המטיל חובה על המדינה צריך לומר זאת "במפורש", ולא באופן עקיף או משתמע. הגדרת "חיקוק" בסעיף 1 לפקודת הפרשנות היא "כל חוק וכל תקנה בין שניתנו לפני תחילת תקפה של פקודה זו ובין שניתנו לאחריה; (...)". "תקנה" הוגדרה בהמשך סעיף 1 לפקודה כ"תקנה, כלל, חוק-עזר (...)" (ההדגשות שלי. ע.ג.). כשלעצמי אני סבור כי לאור הגדרת המונחים "חיקוק" ו"תקנה" בסעיף 1 לפקודת הפרשנות אין צורך בכך שהטלת החובה המפורשת על המדינה תעשה בחקיקה ראשית דווקא. לאור הגדרת המונחים האמורים יכול החיוב לבוא גם בחוק עזר עירוני ואם ייאמר בו במפורש כי הוא מטיל חובה גם על המדינה די יהיה בכך כדי לחייבה. השוו: 4450-09-07 המועצה המקומית באר יעקב נגד מדינת ישראל משרד הבטחון (פסק דין מיום 20.1.2010). ג. אפנה עתה לבחון את חוק העזר לחוף הכרמל (תיעול), תשנ"ה, 1995 (להלן - "חוק העזר תיעול"), כדי לראות אם יש בו הטלת חובה מפורשת על המדינה כאמור בסעיף 42 לפקודת הפרשנות. סעיף 3(א) לחוק העזר תיעול מורה כי "בעל נכס הנמצא באזור איסוף שלגביו נמסרה או פורסמה הודעה כאמור בסעיף 2, ישלם למועצה היטל תיעול בשיעורים שנקבעו בתוספת". ומיהו "בעל נכס"? סעיף ההגדרות לחוק העזר תיעול מגדיר בעל נכס כ"אדם ...". המערערת טענה כי "אדם" הוא גם המדינה. סעיף 1 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש] מגדיר "אדם" כדלקמן: "לרבות חברה או התאחדות או חבר בני אדם, בין שהם מואגדים ובין שאינן מואגדים;". המערערת מבקשת לאמץ פרשנות גמישה, רחבה ויצירתית למונחים "אדם" ו"בעל נכס" באופן שאלה יכילו גם את המדינה, תוך הפנייה ודילוג מדבר חקיקה אחד לאחר, ואף תוך הסתייעות בהגדרות מתחום מדעי המדינה. פרשנות זו אינה מקובלת עלי. כדי להטיל חובה על המדינה שומה היה על מחוקק חוק העזר האמור לעשות כן בצורה מפורשת, ברורה וחד משמעית. לא כך נעשה במקרה זה. ד. אכן, בית המשפט העליון העיר לא פעם כי הגיעה העת לבטל או לשנות את נוסח סעיף 42 לפקודת הפרשנות משום שיש בו משום הענקת פריבילגיה מיוחדת שמקומה לא יכירנו עוד בתחיקת מדינת ישראל: ראו למשל את רע"א 1816/97 מדינת ישראל נגד עירית חיפה, פד"י נד' (2) עמ' 16, בעמ' 27. ברם, כפי שבתי המשפט חזרו וקבעו לא אחת, למרות הביקורת האמורה הרי ש"כל עוד הסעיף חרות עלי ספר החוקים של המדינה, יש לתת לו משמעות ועל המחוקק להירתם לביטולו או לשינויו": רע"א 1816/97 מדינת ישראל נ' עיריית חיפה, שם, בעמ' 26; דנ"א 2687/00 עיריית חיפה נ' מדינת ישראל, פ"ד נו(4) 332, 335 - 336 (2002). ה. גם טענת המערערת על כך שהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספר 21.754 מיום 1.12.1968 היא בגדר "חיקוק" מסמיך לגביית ההיטל מהמדינה דינה להידחות. ככלל, אין חולק כי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה הן בעלות תוקף מחייב כלפי הרשות המבצעת (ראו : פרופ' א' רובינשטיין ופרופ' ב' מדינה "המשפט החוקתי של מדינת ישראל", תשס"ה, 2005, כרך ב' עמ' 1003). ואולם, בענייננו אין מקום להידרש להנחיה זו. ראשית, משום שהנחיה זו מוגדרת על ידי משרד המשפטים כהנחיה היסטורית שאינה מנויה עוד בקובץ הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, ואינה בעלת תוקף מחייב. שנית, הנחייה זו עוסקת בתשלום אגרות ואינה דנה כלל בהיטלים. ושלישית, וזה העיקר, גם אם ניתן "לקרוא" חובת תשלום החלה על המדינה מכוח ההנחיה, הרי שאין בהנחיה התייחסות ספציפית ומפורשת להיטל התיעול ועל כן אין בה כדי לענות על דרישת הוראת סעיף 42 לפקודת הפרשנות. ו. גם טענת המערערת על כך שאי נכונות המדינה לשאת בהיטלי התיעול כמוה כעשיית עושר ולא במשפט דינה להדחות. לאור הוראת סעיף 42 לפקודת הפרשנות הרי שלא חלה על המדינה כל חובה שבדין לשלם את היטל התיעול. משכך, אין מקום לומר כי באי תשלום היטל התיעול התעשרה המדינה שלא כדין. ז. דחייה על הסף - האמנם? כאמור לעיל, בית המשפט קמא הורה, בסופו של יום, על דחיית התביעה. הלכה למעשה סולקה התביעה משום שלאור הוראת סעיף 42 לפקודת הפרשנות לא קמה למערערת עילה לתבוע מן המשיבה את הסכומים בגין היטל התיעול. משכך הם פני הדברים הרי שהבסיס לסילוק התביעה על הסף מצוי בתקנה 100(1) לתקנות סדר דין האזרחי, התשמ"ד - 1984 ובנסיבות אלה צריך היה בית המשפט קמא להורות על מחיקת התביעה על הסף ולא על דחייתה. 9. אשר על כן ולאור כל האמור לעיל, אני מציע לחבריי הנכבדים לדחות את הערעור ולהשאיר את פסק דינו של בית המשפט קמא על כנו בכפוף לכך שתחת דחיית התביעה על הסף תבוא מחיקת התביעה על הסף. הואיל ומסקנתי היא כאמור לעיל, נראה לי כי ראוי יהיה שלא נחייב את המערערת בהוצאות הערעור ובשכר טרחת עו"ד. ע' גרשון, שופט ס. הנשיא השופט יגאל גריל: א. אני סבור שיש לקבל את הערעור, לבטל את פסק-דינו של בית משפט קמא, להחזיר את הדיון בתיק לבית משפט קמא, להורות על מחיקת הכותרת "בסדר דין מקוצר", ולאפשר למשיבה להגיש כתב הגנה כך שהדיון בתיק בית משפט קמא יתקיים בסדר דין רגיל. ב. הסעד של מחיקת תביעה על הסף או דחייתה הוא - "...סעד מרחיק לכת מאוד שמטרתו להציב סכר על סף הדיון המשפטי בפני תובע, המבקש לעבור את הסף, להשמיע את ראיותיו ולשטוח את טענותיו לפני השופט היושב לדין. לפיכך, בבוא בית המשפט להכריע בבקשה זו, עליו לנהוג זהירות יתרה ולעשות שימוש באמצעי חמור זה, רק באותם מקרים, בהם ברור לו, לשופט, כי בשום פנים ואופן אין התובע יכול לקבל את הסעד שהוא מבקש על-פי העובדות והטענות העולות מתביעתו... דחייה של תביעה על הסף תיעשה, רק כאשר בית המשפט משוכנע, שגם אם היה נשמע הדיון לגופו, אחד היה דינו - להידחות". (עיינו ע"א 335/78 שאלתיאל נ' שני, פ"ד ל"ו(2) 151, בעמ' 155). ג. האמנם במקרה שבפנינו ברור לחלוטין שהמערערת לא תוכל לזכות בסעד המבוקש על ידה, כולו או מקצתו? אינני שותף למסקנה הנחרצת אליה הגיע חברי כב' השופט ע' גרשון לפיה אין מנוס מלהורות על מחיקת התביעה. אנסה להסביר את עמדתי. אין מחלוקת כי נקודת המוצא לדיון היא הוראת סעיף 42 של פקודת הפרשנות (נוסח חדש): "אין חיקוק בא לגרוע מכל זכות של המדינה, או להטיל עליה חובה, אלא אם נאמר בו "במפורש" (ההדגשה שלי - י.ג.). מקובלת עלי עמדת חברי, בסעיף 8(ב) של חוות דעתו, לפיה המונח "חיקוק" שבסעיף 42 לפקודת הפרשנות כולל בחובו גם חוק עזר עירוני, דהיינו, די בכך שחוק עזר עירוני מטיל חובה על המדינה על מנת שחובה זו אכן תוטל על המדינה. ד. סעיף 3(א) לחוק העזר לחוף הכרמל (תיעול), תשנ"ה - 1995 (להלן - "החוק") מורה כי בעל נכס הנמצא באיזור איסוף שלגביו נמסרה או פורסמה הודעה כאמור בסעיף 2, ישלם למועצה היטל תיעול. המונח "בעל" מוגדר בחוק הנ"ל כ: "אדם...". סעיף 1 לחוק הפרשנות מגדיר "אדם" כך: "לרבות חברה או התאחדות או חבר בני אדם, בין שהם מואגדים ובין שאינם מואגדים". ה. חברי דוחה את נסיונה של המערערת לפרש את המונחים "אדם" ו"בעל נכס" כך שיחולו גם על המדינה. באשר להנחיית היועץ המשפטי לממשלה מיום 1.12.68 מס' 21.754 שעניינה: "חיוב המדינה בתשלום אגרות לרשויות המקומיות" (נספח ז' של הודעת הערעור), מפנה חברי, כב' השופט ע' גרשון, לכך שהנחייה זו מוגדרת על ידי משרד המשפטים כהנחייה היסטורית שאינה בעלת תוקף מחייב כיום, מה גם שהיא עוסקת בתשלום אגרות, ואינה דנה כלל בהיטלים, ובנוסף אין בהנחייה זו התייחסות ספציפית ומפורשת להיטל התיעול, ולכן אין בהנחייה זו כדי לענות על דרישת הוראת סעיף 42 לפקודת הפרשנות. משכך, הגיע חברי למסקנה שלא חלה על המדינה חובה שבדין לשלם את היטל התיעול, ומכאן שדין התביעה להימחק על הסף (במובחן מדחייה על הסף). ו. אינני סבור שזו אמורה להיות התוצאה ההכרחית והבלתי נמנמעת של הדיון בסוגיה זו, ולכן גם אינני סבור שבמסגרת הבקשה למחיקה על הסף, ראוי היה להורות על מחיקתה של התביעה. כפי שאצביע להלן יש מקום לאפשר בירור ההליך בסדר דין רגיל בבית משפט קמא. אתחיל את ההסבר מן הסוף ואציין שהמפתח לפתרון הסוגיה שבמחלוקת טמון בשאלה - מה המאפיינים של היטל התיעול נשוא הדיון, והאם עסקינן לאמיתו של דבר, ב"היטל" או ב"ארנונה"? ז. למאי נפקא מינה? מאז שתוקנה בשנת 1998 פקודת הפיטורין (באמצעות החוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת 1998 (תיקוני חקיקה), תשנ"ח - 1998) הוטל חיוב בתשלום חלקי של ארנונה על מי שהיה פטור על פי פקודת הפיטורין מתשלומה, ובכלל זה גם על המדינה. הסוגיה עלתה לדיון במחלוקת שהיתה בין עיריית ראשון לציון לבין המדינה כאשר העירייה דרשה מן המדינה תשלומי ארנונה עבור תחנות טיפת חלב שהפעילה המדינה בתחום השיפוט של ראשון לציון בשנים 1998 - 1995 . בית המשפט המחוזי בתל-אביב סבר, ברוב דיעות, שהדין עם העירייה, אם כי שיעור הארנונה שעל המדינה לשלם מוגבל לשיעור של 30% לנכסי משרד הביטחון, ולשיעור של 45% לגבי בתי חולים ומרפאות (ע"א מחוזי תל-אביב) 2846/00 מדינת ישראל נ' עירית ראשון לציון, פסק דינה של כב' השופטת מיכל רובינשטיין מיום 10.9.03. בית המשפט העליון דחה את ערעור המדינה, פה אחד, בקובעו, בין היתר הדברים בפיסקה 10 של פסק - הדין, מפי כב' השופטת א' חיות: "בהתאם למגמה זו, נחקק בשנת 1992 החוק לתיקון פקודת מס העיריה ומסי הממשלה (פיטורין) (מס' 6) התשנ"ב - 1992 (להלן - "החוק לתיקון פקודת מסי העיריה"), לפיו בוטל סעיף 3 לפקודת מסי העירייה החל משנת הכספים 1993, ובדברי ההסבר להצעת החוק נאמר: בפועל, על אף שהרשויות המקומיות מחוייבות במתן שירותים לכל מבנה בתחומן, הרי שרוב הרשויות אינן יכולות להטיל מיסים על מבני הממשלה המצויים בתחומן. בערים בהן משרדי הממשלה מהווים חלק ניכר מכלל המשרדים בעיר נוצר עיוות חמור במיוחד. ביטול סעיף 3 יתקן עיוות זה וימשיך את המגמה המשפטית המודרנית של השוואת הדין החל על המדינה לדין החל על כל גוף או אדם אחר (ה"ח תשנ"ב, 90) אלא שבחקיקה מאוחרת נסוג המחוקק מעמדה קטגורית זו. כניסתו לתוקף של החוק לתיקון פקודת מסי העיריה נדחתה שוב ושוב (ראו: סעיף 14 לחוק ההסדרים - 1992; סעיף 19 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ד - 1994; וכן סעיף 6 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה), התשנ"ה - 1995 וסעיף 7 שבו, הקובע עלייה הדרגתית בשיעורי הארנונה לשנת 1995). בסופו של דבר נקבעה בסעיפים 3 -2 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ו - 1995 עליה הדרגתית של שיעורי הארנונה לשנים 1995 - 1997 לגבי נכסים המשמשים את המדינה ואילו ביטולו של הפטור האמור נקבע החל משנת 1998 ואילך. חקיקה זו לא היתה אף היא סוף פסוק, ובסעיפים 19- 18 לחוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת הכספים 1998 (תיקוני חקיקה), התשנ"ח - 1998 תוקן סעיף 3 לפקודת מסי העיריה ונקבעו בו שיעורי ארנונה מופחתים החלים על המדינה (לאחרונה תוקן סעיף זה גם בסעיף 76 לחוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה), התשס"ד - 2004). הנה כי כן, על פי המצב הסטטוטורי הקיים אין המדינה פטורה מתשלומי ארנונה בגין נכסים המוחזקים בידיה אך התעריף החל עליה בעניין זה הינו תעריף מופחת כמפורט בסעיף 3 לפקודת מסי העיריה, כנוסחו המתוקן מעת לעת". (ההדגשה בסיפא היא שלי - י.ג.). (עיינו: רע"א 9813/03 מדינת ישראל נ' עירית ראשון לציון, אתר "נבו" מיום 4.2.07). ח' אעיר כאן, שכמו בענייננו, כאשר בסעיף 62 של עיקרי הטיעון טוענת ב"כ המדינה שלחיוב נשוא הדיון שבפנינו "השלכות רוחב מרחיקות לכת", כך גם בדיוק נטען ע"י המדינה במחלוקת הנ"ל שבין מדינת ישראל לעיריית ראשון לציון. על כך השיב בית המשפט העליון בסעיף 13 של פסק הדין: "בהחלט יתכן כי מדובר בנטל משמעותי מבחינה תקציבית. אי לכך יש להניח כי ככל ששיעור הארנונה המופחת החל על המדינה אין בו משום מענה מספק בהקשר זה, יקבל הדבר ביטוי בהסדר סטטוטורי מתאים". הנה כי כן, מאז שנת 1998 קיימת הוראת חוק מפורשת (כנדרש לפי סעיף 42 לפקודת הפרשנות) המחייבת גם את המדינה בתשלום ארנונה, אם כי בשיעור מופחת. ט. במקרה שבפנינו דרישתה של המערערת לתשלום היטל התיעול נושאת תאריך 30.10.2007. לתאריך יש חשיבות הואיל וכמוסבר לעיל, חיוב המדינה בתשלום ארנונה (בשיעור מופחת) נקבע מאז תיקון החוק ב- 1998, כך גם נקבע ב-דנ"א 2687/10 עירית חיפה נ' מדינת ישראל פ"ד נ"ו(4)332, בעמ' 334: "חשוב לציין כי בשנת 1998 תוקנה פקודת הפיטורין (בחוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת הכספים (תיקוני חקיקה), תשנ"ח - 1998) באופן שהוטל חיוב בתשלום חלקי של ארנונה על מי שהיה פטור על פי פקודת הפיטורין מתשלומה..." י' בעניין שנדון ברע"א 1816/97 מדינת ישראל נ' עירית חיפה, פ"ד נ"ד (2)16 עלתה לדיון דרישתה של עיריית חיפה כי המדינה תשלם לה "אגרת פינוי אשפה" בעבור שנות המס 1995 - 1994 בגין שלושה נכסים המוחזקים על ידי שלושה מוסדות ממשלתיים (דהיינו, בתקופה שקדמה לתיקון החוק, מ-1998). בין יתר הדברים עלתה גם השאלה האם אגרת פינוי האשפה נועדה לעקוף את הפטור מתשלום ארנונה שעמד באותה תקופה לזכות המדינה בפקודת הפיטורין? בית המשפט העליון [מפי כב' השופטת (בדימוס) ט' שטרסברג-כהן] סבר: "צודקת המדינה בטענתה, כי למעשה יש לראות בחיוב לשלם אגרת פינוי אשפה לפי סעיף 27(ב) לחוק העזר משום עקיפת הפטור מארנונה כללית וחיוב בארנונה כללית שהוכתרה בשם אחר". (שם, בעמ' 25). משכך, סבר בית המשפט העליון שכשם שהמדינה פטורה מן החיוב בתשלום ארנונה כללית, כך פטורה היא מן התשלום הנ"ל לפי סעיף 27(ב) לחוק העזר (שהוגדר כ"אגרת פינוי אשפה"). י"א. פסק דינו זה של בית המשפט העליון אושר בדנ"א 2687/00 עירית חיפה נ' מדינת ישראל, פ"ד נ"ו(4) 332: "בית המשפט שלערעור קבע כי יש לאפיין את אגרת פינוי האשפה כארנונה כללית, באשר הלכה למעשה הסכום המשתלם בגין אגרת פינוי האשפה נועד לכסות מגוון רחב של שירותים שהקשר בינם ובין פינוי אשפה רופף למדי" (שם, בעמ' 334). המסקנה המתבקשת מכל האמור לעיל ברורה למדי: לא הכותרת קובעת, ולא השם שניתן להיטל הנדרש הוא הקובע, כי אם המאפיינים הממשיים של השירות שבגינו נדרש התשלום, הלכה למעשה. משמע: מששוכנע בית המשפט העליון שעסקינן ב"ארנונה" (ממנה כזכור, היתה המדינה פטורה אז) בכסות של "אגרת פינוי אשפה", נקבע כי הפטור ממנו נהנית המדינה בגין ארנונה חל גם על מה שנקרא "אגרת פינוי אשפה". י"ב. אין זה בגדר מקרה יחיד. ב- ע"א 889/01 עירית ירושלים נ' אל-עמי ייזום השקעות ובניה בע"מ, פ"ד נ"ז (1), 340, עלתה לדיון שאלת חוקיותו של היטל סלילת כבישים שנקבע על-ידי עירית ירושליים מכח חוק עזר לירושלים (סלילת רחובות), תשל"ה - 1975. בית המשפט המחוזי סבר שדרישת העירייה לתשלום ההיטל נעשתה שלא כדין ובחוסר סמכות. החברה הנתבעת העלתה את הטענה שבנסיבות המקרה ההיטל הוא בבחינת מס מוסווה, בייחוד משום שעיקר המימון לסלילת הכביש בא ממשרד התחבורה. י"ג. כותב כב' השופט (בדימוס) י' אנגלרד: "אומר מיד כי טענתה האחרונה של החברה בדבר היות ההיטל בבחינת מס משכה באופן מיוחד את תשומת לבי, כי אם טענה זו נכונה היא, הרי לא עוד בפרשנות חוק העזר מדובר, אלא בסמכותה העקרונית של העירייה להטיל חיוב מעין זה בחוק עזר. מן המפורסמות הוא כי אין העירייה מוסמכת לגבות מס בלתי אם מכח חוק מפורש". (שם, בעמ' 345 סיפא - בעמ' 346 רישא). ובהמשך, בעמ' 361 סיפא - עמ' 362 רישא, ממשיך וכותב כב' השופט (בדימוס) י' אנגלרד: "אם נפעיל כעת את המבחנים הנזכרים שהתגבשו בספרות ובפסיקה בדבר ההבחנה בין תשלום חובה שהוא מס ובין תשלום חובה שאינו מס הרי נראה כי המאפיינים של היטל הסלילה הנדון מקיימים את היסודות של המס, מן הטעמים האלה: אין זיקה אמיתית בין התשלום לבין השירות. התשלום משמש למימון הוצאות כלליות ולא כהחזר עבור הוצאות מוחשיות ומסוימות של סלילה. התשלום אינו נגבה בצמוד לשירות הניתן בעדו, ולא מבעלי הנכסים הנהנים מהשירות יותר מאחרים. עם כל זאת, לא הייתי רוצה להכריע סופית בשאלת הסמכות העקרונית של העיריה לגבות את ההיטל הנדון..." (ההדגשה שלי - י.ג.). י"ד. כב' השופטת (בדימוס) ט' שטרסברג-כהן, שנטלה אף היא חלק בהרכב השופטים שבע"א 889/01 הנ"ל סברה שעקרונית אין לראות בהיטל הסלילה משום מס, אם כי סברה שיש להותיר את השאלה בצריך עיון, הואיל ודרישת החיוב נדחתה ממילא על בסיס נימוקיו של בית-המשפט המחוזי, וכב' השופט (בדימוס) י' טירקל הסכים לפסק-דינו של השופט י' אנגלרד ולהערותיה של השופטת ט' שטרסברג-כהן. ט"ו. ראיתי לנכון להביא בהרחבה מן הפסיקה על-מנת להבהיר שהשאלה האם מוסמכת היתה המערערת לשגר דרישת תשלום למערערת היא פועל יוצא של השאלה מה המהות הממשית של התשלום על-פי מאפייניו. למשל: ככל שעסקינן בארנונה רשאית המערערת מאז 1998 לחייב את המדינה בארנונה, בשיעור מופחת , ולעניין זה קיימת הוראת חוק מפורשת, כנדרש בסעיף 42 של פקודת הפרשנות. עולה עוד מן הפסיקה שלא בהכרח הכותרת הניתנת לתשלום הנדרש היא הקובעת. כך, למשל, התברר ש"אגרת פינוי אשפה" היתה למעשה דרישה מוסווית לארנונה (בתקופה שבה היתה המדינה פטורה מתשלום ארנונה), וכך, למשל, התברר שקיים ספק בשאלה האם היטל הסלילה שנדרש על ידי עיריית ירושליים בע"א 889/01 יש בו המאפיינים המקיימים את היסודות של מס, אם לאו. ט"ז. אדגיש, שאין בכל האמור לעיל משום הבעת עמדה כלשהיא באשר למהות התשלום נשוא התובענה שבפנינו שהוגדר "כהיטל תיעול". לצורך השאלה - האם רשאית היתה המערערת, מדעיקרא, לדרוש תשלום זה מן המשיבה, יש לברר את המאפיינים של "היטל התיעול", האם מצביעים מאפיינים אלה על ארנונה, שלגביה קיימת הסמכה מפורשת לכאורה לפחות, על פי חוק (לשיעור מופחת) מאז 1998, או שמא מדובר בהיטל שלגביו אין, לכאורה לפחות, חיקוק המטיל חיוב מפורש על המדינה. הצורך להבהיר את המאפיינים הממשיים של מהות ההיטל הנדרש מצדיק קיומו של בירור בערכאה הדיונית. אין הדבר יכול להיעשות במסגרת של בקשה למחיקה על הסף, שהרי נוכחנו מן העיון בפסיקה שמאפיינים אלה עשויים להתפרש בדרך זו או אחרת, ובירורם גם יחייב ככל הנראה הבאת ראיות, עיינו בעמדת כב' השופט י' אנגלרד מחד גיסא, ועמדת כב' השופטת ט' שטרסברג-כהן מאידך גיסא, ב- ע"א 889/01 הנ"ל, כשהפער בעמדות ביחס למאפייניו של היטל הסלילה שנדרש שם, הוביל את השופטים להבעת עמדות שונות באשר למהותו של ההיטל. י"ז. ראוי לכן, כך אני סבור, להורות על העברת הדיון בבית משפט קמא לסדר דין רגיל, שבמסגרתו תגיש המשיבה כתב הגנה, ובית המשפט קמא יוכל לברר את מאפייניו הממשיים של היטל התיעול הנדרש, שהרי לא הכותרת הניתנת לתשלום הנדרש היא הקובעת, אלא מהותו של התשלום הנדרש, ומאפייניו המהותיים הלכה למעשה. י"ח . יתר על כן: יודגש שמעיון בטיעוניה של המשיבה, הן בפנינו, והן בפני בית משפט קמא, עולה שגם אם יתברר שעקרונית עשוייה המשיבה לחוב בגין ההיטל הנדרש, הרי קיימות טענות הגנה למכביר שמעלה המשיבה, ובכלל זה הטענה שהמערערת כלל לא סיפקה למשיבה את השירותים הנטענים, כשעל המערערת להוכיח מה התשתיות המשרתות את המבנים שבבעלות המדינה, ועד כמה היתה זו המערערת שהניחה תשתיות אלה? כמו כן, טוענת המדינה שיש בנסיונה של המערערת לגבות היטל תיעול זה משום התעשרות שלא כדין מצד המערערת. בנוסף טוענת המדינה שהיטלי התיעול נשוא התביעה התיישנו, וכי המערערת לא הראתה מה טיב העבודות שבוצעו, מתי בוצעו, ומה זיקת ההנאה של המדינה לעבודות אלה. עוד נטען, שהמערערת אינה מוסמכת לגבות היטלי תיעול בגין עבודות שבוצעו בטרם נכנס חוק העזר לתוקף. כמו כן נטען, שלא ניתן להטיל את ההיטל באופן רטרואקטיבי ושהתביעה הוגשה בשיהוי ניכר. ברי שבשלב הנוכחי אין מקום להבעת עמדה כלשהיא באשר לטענות אלה. י"ט. כל שראיתי לנכון להדגיש הוא שהשאלה העיקרית, דהיינו, מה מהות ההיטל הנדרש, מה מאפייניו, והאם הוא הלכה למעשה בגדר חיוב שניתן להטילו על המדינה, על פי הסמכה חוקית מפורשת, מחייבת בירור בערכאה הדיונית, ובמסגרת זו יהא גם צורך ככל הנראה, בהבאת ראיות לבירור השאלה שבמחלוקת. אינני סבור שניתן להכריע בכך במסגרת בקשה למחיקה על הסף. מעיון בפסק דינו של בית משפט קמא גם עולה ששאלת מהותו של ההיטל הנדרש, הלכה למעשה, ומאפייניו, לא נדונה לעיצומו של עניין. בירור זה עשוי גם לחייב הבאת ראיות שלאחריהן יוכל בית משפט קמא לקבוע האם ההיטל הוא על פי מאפיניו הממשיים, הלכה למעשה, חיוב שתשלומו הוטל על המדינה כדין ועל פי הסמכה חוקית מפורשת. בין יתר הדברים יוכל בית משפט קמא גם לבדוק אם טענת המדינה בדבר הבדלים ופערים בין שטח הקרקע והשטח הבנוי המופיע במסמך של המערערת מיום 10.4.03 שכותרתו: "שומות ארנונה מוסכמות לנכסי משהב"ט בחוף הכרמל" לעומת השטחים הנטענים בדרישת תשלום היטל התיעול מיום 30.10.07, שהוא נשוא דיוננו, כנטען בסעיף 24 לסיכומיה של ב"כ המדינה, בפני בית משפט קמא. עוד יוכל בית המשפט קמא לעמוד על הזיקה ועל היחס אשר בין שומות הארנונה שנשלחו למשיבה, לבין הדרישה לתשלום היטל התיעול, ומהותו הממשית של ההיטל. כ'. אם יגיע בית המשפט קמא למסקנה שאין למערערת הסמכה חוקית מפורשת לדרישת היטל התיעול מן המדינה - תידחה התביעה, ואילו אם יסבור בית המשפט קמא שקיימת הסמכה מפורשת כדין וכנדרש, לפי סעיף 42 של פקודת הפרשנות, ימשיך וידון בכל הסוגיות האחרות השנויות במחלוקת בין הצדדים. כ"א. על יסוד כל האמור לעיל, סברתי שראוי היה לקבל את הערעור. לכן, אני מציע כי נורה לבטל את פסק-דינו של בית משפט קמא, ולהורות על החזרת הדיון לבית משפט קמא כמפורט לעיל, וכן להורות שהדיון בבית המשפט קמא יתנהל על-פי סדר דין רגיל, ושהמשיבה תגיש את כתב הגנתה בתוך 30 יום ממועד המצאת פסק הדין. עוד הייתי מציע שכל צד ישא בהוצאותיו וככל שהמערערת הפקידה פקדון, הוא יוחזר לה ע"י מזכירות בית המשפט. י' גריל, שופט, ס. נשיא[אב"ד] השופטת יעל וילנר: אני מסכימה לפסק דינו של חברי כב' האב"ד ס. הנשיא השופט גריל, הן לנימוקים והן לתוצאה. אכן, טרם הכרעה, יש לאפיין את אגרת היטל התיעול ומהותה- ככל שיחליט בית משפט קמא כי היטל התיעול שונה במהותו מארנונה, אזי תדחה התביעה נוכח הוראות סעיף 42 לפקודת הפרשנות, כפי שמוסבר בהרחבה בפסק דינו של חברי כב' השופט גרשון. אולם, אם יחליט בית משפט קמא כי בדרישת ארנונה עסקינן, שהוכתרה בשם אחר, יהא עליו להמשיך ולברר את יתר טענות המדינה לגופן. י' וילנר, שופטת לפיכך, הוחלט ברוב דעות של ס. הנשיא השופט י. גריל והשופטת י. וילנר, כנגד דעתו החולקת של השופט ע. גרשון, כאמור בפיסקה כ"א לפסק דינו של ס. הנשיא השופט י. גריל. אגרות והיטלי פיתוחהיטל תיעול / אגרת תיעול