מומלץ לקרוא את פסק הדין להלן על מנת לקבל ידע בנושא עתירה נגד היטלי סלילה ותיעול: כללי לפניי עתירתן של 32 משפחות עותרים, תושבי המועצה המקומית גדרה, כנגד דרישות לתשלום היטלי סלילה והיטל תיעול שהוציאה המועצה המקומית. העובדות הצריכות לעניין העותרים הם בעליהם של נכסים במספר רחובות בגדרה: רח' מלר, רח' הנקין, רח' צוקרמן ורח' פוקס (להלן גם: "הרחובות"). שלושת הרחובות הראשונים שייכים ל"מתחם חזנוב", בעוד שרח' פוקס משתייך למתחם אחר - "מתחם פוקס". בחודשים פברואר ומרץ 2011 נשלחו לעותרים דרישות לתשלום היטל סלילה (כביש ומדרכה) והיטל תיעול, בהיקף ממוצע של כ-100,000 ₪ לכל אחת ממשפחות העותרים. ניסיונם של העותרים להביא לביטול החיוב בהידברות ישירה עם המשיבה לא צלח (פרט לנכונות המשיבה לפרוס את תשלום ההיטלים עד לסוף חודש אוגוסט 2011). לפיכך, הגישו העותרים את העתירה שלפניי. בטרם אפנה לטענות הצדדים, אביא להלן את עיקריהן של ההוראות הרלוונטיות מתוך חוקי העזר של המשיבה. סעיף 5(א) לחוק עזר לגדרה (סלילת רחובות), התשמ"ח-1987 (להלן: "חוק העזר סלילה") קובע כי חייבים בהיטל סלילה מי שהיו בעת התחלת הסלילה הבעלים של נכס חייב בהיטל: "5. (א) מי שהיו בעת התחלת הסלילה הבעלים של נכס חייב בהיטל ישלמו היטל בהתאם להוראות חוק עזר זה; "התחלת סלילה" היום שנקבע בידי המהנדס כתאריך שבו החלה העבודה". בהתאם לסעיף 6(א) לחוק העזר סלילה, החיוב בהיטל סלילה הוא חד-פעמי: "6. (א) בשל כל נכס חייב בהיטל ישולם על פי חוק עזר זה היטל בעד סלילת כביש אחד ומדרכה". בהתאם לסעיפים 6(ט) ו-6(י) לחוק העזר, ניתן לחייב בהיטל סלילה בשלבים, בהתאם להתקדמות עבודות הסלילה: "6. (ט) המועצה רשאית לקבוע שההיטל המפורט בתוספת לא ישולם במלואו, אלא בשלבים שיוטלו מזמן לזמן לפי החלטות המועצה ובשים לב להיקף עבודות הסלילה המתוכננות להתבצע. (י) החליטה המועצה לחייב את בעלי הנכסים בתשלום היטל הסלילה בשלבים, תפרט החלטת המועצה את החיוב באחוזים מסכום ההיטל". בתוספת לחוק העזר סלילה קבועים שלושה תעריפים לתשלום היטל סלילת כביש והיטל סלילת מדרכה: ל"שטח בנוי קיים" הגובל ברחובות שנסללו עד יום 31.12.97 (להלן: "התעריף הנמוך"); ל"שטח בנוי קיים" הגובל ברחובות שנסללו החל מיום 1.1.98 (להלן: "תעריף הביניים"); ול"שטח בנוי חדש" (להלן: "התעריף הגבוה"). אדרש לתעריפים ולמונחים שעליהם הם מושתתים בהמשך הדברים. באשר להיטל תיעול, החובה לשלמו קבועה בסעיף 3(א) לחוק עזר לגדרה (תיעול), התשנ"ז-1996 (להלן: "חוק העזר תיעול"): "3. (א) בעלי נכסים גובלים ברחוב הנמצא באזור איסוף שבו הוחל בהתקנת תיעול, ישתתפו בהוצאות התקנתו לפי שיעורי האגרה שנקבעו בתוספת..." הטענות העותרים העלו בעתירתם טענות שונות, ואלה העיקריות שבהן: ראשית טענו העותרים כי אין הם חייבים כלל בתשלום היטל סלילה, הואיל ורכשו את בתיהם, או את המקרקעין שעליהם בנו את בתיהם, בשלב שבו הכבישים הגובלים בנכסים שלהם כבר היו סלולים. כן טענו העותרים כי אין הם חייבים בהיטל תיעול, הואיל ועלות עבודות התיעול ממומנת כבר, לטענתם, במסגרת היטל הסלילה. טענה נוספת שהועלתה היא כי רוב העותרים חויבו בהתאם לתעריף הגבוה שבחוק העזר סלילה, בעוד שמן הדין היה לחייב אותם בתעריף הביניים. עוד טענו העותרים לפגמים בחוקי העזר הרלוונטיים, שמשמעותם היא כי לא ניתן לחייב מכוחם בהיטלים. העותרים טענו גם לאפליה של חלק מהם בחיוב בהיטלים. במסגרת עתירה זו ביקשו העותרים מבית המשפט להוציא צו למתן פרטים נוספים (ר' החלטתי מיום 1.12.11). בנוסף הגישו העותרים נגד המשיבה עתירה נפרדת (אך קשורה לעתירה דנן), לפי חוק חופש המידע, תשנ"ח-1998. לאחר מכן הגישו הצדדים סיכומים בעתירה העיקרית שלפניי. במסגרת הסיכומים טענו העותרים כי חזקת התקינות אינה עומדת למשיבה, ולפיכך, נטל הראיה בענייננו אינו מוטל על העותרים, כי אם על המשיבה. יצוין כי במהלך הדיונים עדכנו ב"כ הצדדים כי רוב העותרים בחרו לשלם את ההיטלים תחת מחאה, מבלי לוותר על טענותיהם, וזאת כדי להימנע מחיוב בריבית. כן עדכן ב"כ המשיבה כי המשיבה החלה בביצוע עבודות הסלילה והתיעול נושא העתירה. אדון להלן בטענות העותרים ובתשובות שניתנו להן. האם אין העותרים חייבים כלל בתשלום היטל סלילה? טענות הצדדים בעניין זה לפי הטענה, רוב העותרים רכשו את בתיהם, או את המקרקעין שעליהם בנו את בתיהם (כל עותר ונסיבותיו), לאחר שהכבישים הגובלים ברחובותיהם כבר נסללו. לפי הטענה, רח' מלר נסלל באספלט בין השנים 2005 ל-2006; רח' צוקרמן, בחלק שבין פינת רח' לייבוביץ לפינת רח' הנקין, נסלל באספלט בין השנים 2005-2003, ובחלק מפינת רח' הנקין מזרחה מדובר עדיין בדרך כורכר כבושה; רח' הנקין נסלל באספלט בין השנים 2007 ל-2008 (חלק קטן של הרחוב, בין רח' אם כל חי למעגל התנועה מצפון, נסלל לפי הטענה בין 2003 ל-2005). טענות עובדתיות אלה מבקשות להיסמך על חוות דעת מפענח תצלומי אוויר, שצורפה לתיק בית המשפט (לפי החלטה מיום 1.12.11). יצוין כי חוות דעת המפענח אינה כוללת התייחסות לרח' פוקס, וכפי שנראה להלן, עניינו של רח' פוקס זניח בטיעוניהם של העותרים. בהתאם לסעיף 5(א) לחוק העזר סלילה, מי שהיו בעת התחלת הסלילה הבעלים של נכס, הם שחייבים בתשלום היטל הסלילה. העותרים טענו כי המשיבה בחרה, מסיבותיה שלה, שלא לחייב את מי שהיו בעלי המקרקעין במועד התגבשות החיוב (פרט למקרים מסוימים שיפורטו בהמשך). יתרה מכך, המשיבה אף הנפיקה לעותרים תעודות עבור רשם המקרקעין לפי סעיף 21 לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] (להלן: "פקודת המועצות המקומיות") - תעודות המעידות שכל החובות המגיעים למועצה מאת בעל הנכס ביחס לאותו נכס סולקו במלואם, או שאין חובות כאלה. לפיכך טענו העותרים כי לא ניתן לחייב אותם בגין מרכיב סלילת כביש עבור הקרקע שאותה רכשו ועבור הבתים שאותם רכשו. בעניין זה הפנו העותרים לפסקי הדין ברע"א 3746/05 לרר נ' עיריית הרצליה (להלן: "עניין לרר") ועע"מ 912/08 מישור הבונים בע"מ נ' עיריית הרצליה (להלן: "עניין מישור הבונים"). באשר למקרים המסוימים שהוזכרו - העותרים ציינו כי מי שמכר לעותר 4 בשנת 2008 את ביתו ברח' מלר, נדרש בעבר לשלם היטל סלילת כביש בשיעור של 10%. כך גם בענייינם של המוכרים שמהם רכשו העותרים 23, 24, 25, ו-27 (כולם מרח' הנקין) את נכסיהם. אלה נדרשו בעבר לשלם היטל סלילת כביש בשיעור 10%. בהיטל בשיעור זה חויבו גם שני נכסים ברח' צוקרמן ושני נכסים ברח' פוקס. בכך ביקשו העותרים להראות כי המשיבה אף החלה בעבר לגבות היטלים, באופן חלקי, בגין סלילת הכבישים הרלוונטיים לעתירה. עובדה זו מחזקת לשיטתם את טענתם כי הכבישים הרלוונטיים לעתירה אכן נסללו בעבר. העותרים טענו כי המשיבה אינה רשאית לגבות מבעלי הנכס, במועד התגבשות העילה, רק חלק מן ההיטל, ולאחר מכן, במועד מאוחר יותר, "להיזכר" ולהטיל את יתרת ההיטל, על מי שרכשו את הנכס בשלב מאוחר יותר. אין מדובר לטענתם במצב החוסה תחת הוראות סעיפים 6(ט) ו-6(י) לחוק העזר סלילה (ההוראות בדבר חיוב בהיטלים בשלבים בהתאם להתקדמות העבודה), הואיל ולא התקבלה החלטת מועצה הקובעת חיוב באחוזים לפי סעיף 6(י). הוכחה לכך שהמשיבה התייחסה לעבודות שבוצעו בשנים קודמות כאל סלילה, מוצאים העותרים בהתכתבות בין הגב' לימור אטיאס, מנהלת ארכיב הבנייה וההיטלים אצל המשיבה, לבין היועצת המשפטית של המשיבה. מדובר בשאלה הבאה, שאותה הפנתה הגב' אטיאס בתכתובת מייל ביום 3.4.08 אל היועצת המשפטית, עו"ד תלמה באומן: "רח' יוסף צבי מלר נסלל באופן חלקי בעת ביצוע עבודות סלילה ברח' בן גוריון-חזית הדרום (כמדומני 2005). לא הועברה החלטת מליאה לביצוע עבודה זו וכמובן שלא נגבה דבר מהבעלים. כיצד עלינו לפעול בנושא העברות בעלות ברח' הנ"ל, נא חו"ד". בתגובה כתבה היועצת המשפטית כי בבקשות להעברת בעלות יש לגבות את מלוא ההיטל, ובלבד שהוחל בסלילה, בהתאם לסעיף 7(ב) לחוק העזר סלילה. בנוסף ציינה היועצת המשפטית כי רצוי להעביר החלטת מליאה לגבי כל הרחובות שסלילתם החלה אך הושמטו מהחלטות קודמות, וכי אם מדובר בסלילה חלקית, ניתן לגבות לפי סעיפים 6(ט) ו-(י) לחוק העזר סלילה. לעומת זאת, עמדת המשיבים היא כי הרחובות נושא העתירה מעולם לא נסללו, ולא בוצעו בהם עבודות תיעול. רחובות אלה נכללים בתכניות סלילה ותיעול רחבות היקף שאישרה המשיבה במסגרת ישיבת מועצה מיום 21.4.10 (אז אושר תקציב על סך כ-22 מיליון ₪). ביום 24.1.11 הוצא צו התחלת עבודה לביצוע שלב א' בפרויקט, שבו כלולים הרחובות הנדונים. המשיבה הדגישה כי חיוב בהיטל מותנה בקבלת החלטה במליאת המועצה ובהוצאת צו התחלת עבודה. לפי הטענה, בעבר בוצעו ברחובות אלה פעולות פיתוח בסיסיות בלבד - "זריקות מצע זמניות והנחת שכבת אספלט תפעולית זמנית". המשיבה ציינה כי ברח' מלר בוצעו עבודות במסגרת עבודות סלילה שבוצעו ברח' בן גוריון ורח' לובצקי, וככל הנראה הכוונה לעבודות במהלך שנת 2005 (כך עולה גם ממכתבה של גב' אטיאס אל היועצת המשפטית, נספח 19 לכתב התגובה); ברח' צוקרמן הונחה שכבת אספלט דקה בשנת 2004 כפתרון זמני לתושבי האזור הגובלים (ס' 98 לכתב התגובה); ברח' הנקין הונחה שכבת אספלט בשנת 2009 (ס' 95 לכתב התגובה). מטרתן של פעולות אלה הייתה לאפשר לתושבים גישה בטיחותית, לאפשר להם לבנות את בתיהם, ולמנוע באופן זמני מטרדי אבק. כדברי ב"כ המשיבה: "לגבי פריצת דרכים שעשתה המועצה במהלך שנות האלפיים, נסלל רח' בן גוריון, הוא הרחוב הראשי. העותרים ותושבים אחרים באותו מתחם הרלבנטי לעתירה, היה שם הכל עשבים, לא היו תשתיות ולא היה דבר. העותרים התלוננו כי אין להם איך להגיע הביתה, באה המועצה לפנים משורת הדין ועשתה פעולות ראשוניות על מנת לאפשר להם דרך" (פרוטוקול הדיון בעתירה מיום 2.10.11, ע' 22). עמדת המשיבה היא כי העבודות אשר ביצעה בעבר אינן עולות כדי "סלילה" כמשמעותה בחוק העזר סלילה. לטענתה, עלות העבודות מלמדת זאת באופן מובהק (כ-35,000 ₪ ברח' אם כל חי הסמוך לרח' הנקין, כ-20,800 ₪ ברח' צוקרמן - ר' נספחים 16 ו-17 לכתב התגובה ששימש גם ככתב תשובה). עוד ציינה המשיבה כי קודם להחלטת מליאת המועצה מיום 21.4.10, לא נתקבלה כל החלטה לסלול את הרחובות נושא העתירה (פרט לרח' פוקס, להלן), ולא הוצא גם צו התחלת עבודה. אותן עבודות שביצעה בשטח נערכו על פי "נוהל הצעות מחיר" ומומנו מקופת הארנונה של הרשות, ולא מגביית היטלים. כן טענה המשיבה כי מעולם לא בוצעו ברחובות הנדונים סלילת מדרכות, עבודות גינון ותשתיות, או עבודות תיעול. רק ברח' פוקס הוצבו הסדרים בטיחותיים בצידו האחד של הרחוב כדי למנוע פגיעה בנפש. המשיבה ציינה בתגובתה כי העותרים לא הציגו חוות דעת מטעמם להוכחת טענתם בנוגע לסלילה, ואף לא צירפו כל תמונה התומכת בעמדתם. לעומת זאת, צירפה המשיבה לתגובתה לעתירה תצ"אות מהשנים 2011-1999 (ר' נספח 18 א') וכן תמונות המצביעות לטענתה על כך שלא בוצעו עבודות פיתוח במתחם. המשיבה טענה כי במועדים שבהם הנפיקה תעודות לרשם המקרקעין לא קמו עדיין החיובים בהיטלים מכוח החלטת המועצה מיום 21.4.10, ולכן לא הייתה כל מניעה להנפיק אותם. יצוין כי גם המשיבה טענה שלא נעשה בענייננו שימוש בסמכותה לחייב בהיטל סלילה בהדרגה לפי סעיפים 6(ט) ו-6(י) לחוק העזר סלילה (למעט לגבי רח' פוקס והעותרת 28 אשר מתגוררת ברחוב זה). המשיבה הראתה כי כשביקשה לחייב באופן מדורג במתחם אחר - מתחם פוקס - קיבלה ביום 21.3.07 החלטה לאשר תב"ר לביצוע סלילה זמנית, תוך חיוב תושבי הרחובות הגובלים בתשלום היטל בשיעור יחסי של 10% בלבד (בגין מרכיב כביש). צו התחלת עבודה למתחם פוקס הוצא בחודש נובמבר 2007, ולפיו הופקו הודעות על תשלום היטל בגין מרכיב הכביש בלבד (ללא מדרכה ותיעול) בשיעור של 10%. המשיבה לא הכחישה שחייבה בעבר בהיטל, בשיעור חלקי של 10%, בגין נכס אחד ברח' מלר, שישה נכסים ברח' הנקין, שני נכסים ברח' צוקרמן ושני נכסים ברח' פוקס. באשר לחיוב ברח' מלר - בתגובתה לעתירה טענה המשיבה כי חיוב זה נעשה בהתאם לחוות הדעת של היועצת המשפטית של המשיבה מיום 3.4.08 (שצוטטה לעיל), הגם שבאותו מועד טרם נתגבשה החלטת המועצה לסלול אשר מקימה חיוב בהיטל. בסיכומיה הרחיבה המשיבה בעניין זה. לטענתה, גב' אטיאס פנתה ב"שאלת תם" וניסחה אותה כאדם מן היישוב שאינו מצוי בדקדוקי הלשון ובמשמעות המשפטית שתיוחס לכל מילה, וכתבה כך: "רח' מלר נסלל באופן חלקי". מכאן למדו העותרים שרח' מלל נסלל. ואולם, לטענת המשיבה, כוונתה של הגב' אטיאס הייתה ברורה, ושאלתה הופנתה לנושא החיוב בהיטל בעקבות בקשה לקבלת היתר שהוגשה. בתגובה הבהירה היועצת המשפטית את סעיפי חוק העזר הרלוונטיים, וציינה כי ניתן לחייב את המבקש היתר בהיטל, אך ורק אם החלה הסלילה. מאחר שהסלילה לא החלה, לא חויב אף תושב ברח' מלר, פרט לאותו אחד שחויב בשגגה. באשר לחיובים ברח' הנקין - אלה נוצרו בחודש ינואר 2008 (בהתאם למכתבה של גב' אטיאס מיום 6.12.11, נספח 5 להודעה שהגישה המשיבה במסגרת הפרטים הנוספים). בנוגע לחיוב ברח' הנקין נטען בכתב התגובה לעתירה כי החיוב החלקי היה עקב ביצוע פריצת דרכים. מאוחר יותר, בדיון ביום 2.10.11, טען ב"כ המשיבה כי מדובר היה בחיוב שבשגגה, שנעוץ היה במחשבה שגויה כי רח' הנקין כלול ברשימת הרחובות שלגביהם אושר לגבות 10% לפי החלטת המועצה מיום 21.3.07 (ההחלטה לגבי מתחם פוקס). כן נטען בדיון מיום 2.10.11 כי החיוב נעשה גם בהתאם לאותה חוות דעת מיום 3.4.08 שניתנה ביחס לרח' מלר, אך כי חוות דעת משפטית נוספת, מאוחרת לחוות הדעת מיום 3.4.08, הורתה לעצור את הגבייה (באותה חוות דעת נאמר כי אין לחייב מגרשים שאינם כלולים בהחלטת מועצה, בתשובה לגב' אטיאס שכתבה ליועצת המשפטית כי מר ליאור מדהלה ביקש לחייב מגרשים ברח' הנקין וברחוב נוסף, שאינם מופיעים בהחלטת מועצה). עוד ציין ב"כ המשיב כי חלק מהדרישות לא שולמו ובוטלו (הנקין 20, 21, ו-22), וחלקן (הנקין 17, 19, ו-24) שולמו עוד בטרם הבהירה היועצת המשפטית סוגיה זו, ולפיכך חויבו מאוחר יותר ב-90% בלבד מערך מרכיב הכביש. עמדת המשיבה אפוא היא כי החיוב בהיטל בשיעור חלקי - נעשה בשוגג. לטענתה, רשות מקומית, בדומה לכל גוף אחר, פרטי או ציבורי, אינה חפה מטעויות. העובדה כי הוצאו מספר דרישות תשלום שגויות אינה יכולה להקנות פטור מתשלומי חובה. באשר לחיובים ברח' צוקרמן - המשיבה ציינה בסיכומיה כי שני הנכסים שחויבו ברח' צוקרמן נכללו בחלקה 89 אשר ממנה נגבה היטל חלקי (היטל כביש בלבד בשיעור 10%) במסגרת סלילת רח' ליבוביץ הגובל בה (המשיבה הפנתה לדברי גב' אטיאס בנושא בפרוטוקול הדיון מיום 2.10.11 וכן לתצהירה של אטיאס מיום 1.12.11). באשר לחיובים ברח' פוקס - המשיבה הבהירה כי שני הנכסים שחויבו ברח' פוקס נכללו במסגרת החלטת המועצה מיום 21.3.07, ולפיכך הוצאו החיובים כדין. לבקשת העותרים, צורפה לעתירתם חוות דעת מפענח תצלומי אוויר בנוגע לתצ"אות שצירפה המשיבה לתגובה לעתירה (בהתאם להחלטתי מיום 1.12.11). העותרים טענו כי מחוות דעת זו עולים, בין היתר, הנתונים הבאים: רח' חזית הדרום: הכביש הסמוך לרח' מלר היה סלול עוד קודם לשנת 1999, מדרכה ברח' חזית הדרום באזור ההצטלבות עם רח' מלר נסללה כבר קודם לחודש פברואר 2006; רח' מלר: סלילת כורכר בשנת 2001 וכביש אספלט שנסלל בין השנים 2005 ל-2006; רח' צוקרמן בין פינת רח' ליבוביץ לפינת רח' הנקין: נסלל בכביש אספלט בין השנים 2005-2003; החלק המזרחי יותר של רח' צוקרמן (מזרחה לרח' הנקין): נסלל בכורכר בין השנים 2010 ל-2011; רח' הנקין: נסלל בכורכר בין השנים 2005 ו-2006, ובין השנים 2007 ו-2008 נסלל באספלט. בתגובה לטענת המשיבה בדבר סלילה זמנית או סלילה תפעולית, טענו העותרים כי חוק העזר סלילה אינו מכיר מונחים אלה, וכי מדובר בכבישים לכל דבר ועניין. באשר לחיובים החלקיים שביצעה המשיבה ביחס לנכסים ברח' מלר וברח' הנקין, ביקשו העותרים לציין כי חוות הדעת המשפטית הנוספת, שעצרה לטענת המשיבה את החיובים החלקיים בהיטל, ניתנה ביום 20.3.08, דהיינו לפני חוות הדעת המשפטית מיום 3.4.08, ולא לאחריה. מכאן למדים העותרים כי טענת המשיבים שלפיה חוות הדעת הנוספת תיקנה את חוות הדעת הראשונה מיום 3.4.08 ולפיכך בוטלו החיובים - אינה נכונה. עוד העירו העותרים כי במספר מקרים נגבו היטלי הסלילה החלקיים במועד מאוחר למתן חוות הדעת המשפטיות שהוזכרו (ברח' הנקין 17 ביום 13.8.08; ברח' הנקין 19 ביום 24.1.10; ברח' מלר 10 ביום 30.3.09). מכך שהמשיבה גבתה בפועל את ההיטלים גם לאחר מתן חוות הדעת המשפטיות, למדים העותרים כי המשיבה סברה שרח' מלר ורח' הנקין סלולים. יצוין כי עמדת המשיבה ביחס לחוות הדעת שצירפו העותרים הייתה כי אין בחוות דעת זו כדי להועיל לעותרים, שכן אין מחלוקת שנעשו ברחובות נושא העתירה עבודות אספלט (אשר לעמדת המשיבה אינן עולות כדי סלילה שבגינה ניתן לחייב בהיטל). בנוגע לנכסים ברח' מלר אשר גובלים ברח' חזית הדרום (טענה הנוגעת לעותרים 3, 21-19) - טענו העותרים בסיכומיהם כי נכסים אלה אין לחייב גם בגין מרכיב המדרכה, שכן המדרכה - שלטענתם קיימת במקום - נסללה קודם למועד שבו רכשו העותרים הרלוונטיים בעלות בנכסיהם. בכתב העתירה הועלו טענות נוספות בעניינם של נכסים אלה. ראשית נטען כי המשיבה אינה זכאית לגבות מהם היטל בגין סלילת כביש ומדרכה, לנוכח העובדה כי נכסיהם גובלים ברח' חזית הדרום. רחוב זה הוא מהכבישים הישנים ביותר במועצה, והוא נסלל קודם לכניסתו לתוקף של חוק העזר סלילה ביום 1.11.87. נטען כי חוק העזר הרלוונטי הוא חוק העזר הקודם משנת 1962 (חוק עזר לגדרה (סלילת רחובות), התשכ"ב-1962), שלפיו ניתן לחייב נכס גובל בדמי השתתפות בהוצאות סלילתו בלבד, ללא אפשרות לחייב את הנכס הגובל בגין תוספת בנייה. עוד נטען כי סלילת רחוב חזית הדרום לפני שנים רבות מלמדת כי היא מומנה על ידי בעלי הנכסים הגובלים בו, וחזקה על המשיבה שפעלה כדין וחייבה את בעלי הנכסים בדמי השתתפות בעת ביצוע עבודת סלילת הכביש והמדרכות. לחלופין נטען כי מאחר שתחילת סלילתו של רח' חזית הדרום החלה לפני יום 31.12.97, יש לחייב עותרים אלה על פי התעריף הנמוך הקבוע בחוק העזר סלילה. המשיבה טענה בעניין זה כי רח' חזית הדרום כלל אינו רלוונטי לעתירה, שכן בכל מקרה גובלים העותרים 3, 21-19 ברח' מלר. לא הובאה כל ראיה להוכחת הטענה כי שולמו בעבר דמי השתתפות. יתרה מכך, המשיבה עומדת על עמדתה כי בקטע הגובל בנכסיהם של עותרים אלה לא נסללה מדרכה. לטענתה, פענוח העותרים את חוות הדעת הוא מטעה, ומעיון בתמונות המצורפות בעמודים 5-3 לחוות הדעת ניתן לראות בבירור כי בקטע ההצטלבות בין רח' חזית הדרום ומלר - אין מדרכה. המשיבה סיכמה את המצב ביחס לרחובות הרלוונטיים לעתירה, כך: רח' מלר: אין ברחוב מדרכות ולא היו, שכבת האספלט שבוצעה ברחוב גורדה לפני ביצוע עבודות הסלילה הנוכחיות. ברחוב זה בוצעה סלילה חדשה בהתאם לתכניות הסלילה ובוצעה התקנת תיעול בהתאם לתכנית. רח' צוקרמן: ברח' צוקרמן בין צומת רח' לייבוביץ עד צומת רח' פוקס - לא נסלל כביש ולא מדרכות. קטע זה ייסלל לראשונה במסגרת הפרויקט הנוכחי. תושבי רח' צוקרמן (למעט חלקה 89) לא חויבו בהיטל כלשהו. רח' הנקין: רח' הנקין טרם נסלל ולא בוצעו בו עבודות תיעול, למעט הנחת מצע ואספלט תפעולי לצורך מניעת מטרדי אבק ומתן אפשרות לגישה סבירה. פרט לעותרים 17, 19, ו-24, ששילמו 10% ממרכיב הכביש, לא שילם איש מתושבי רחוב זה היטל סלילה ותיעול. דיון אין מחלוקת בענייננו כי בוצעו בעבר עבודות ברחובות נושא העתירה. ברח' מלר נסלל כביש באספלט ככל הנראה בשנת 2005 (לטענת העותרים הסלילה בוצעה בין השנים 2005 ל-2006); ברח' צוקרמן נסלל כביש אספלט ככל הנראה בשנת 2004 (לטענת העותרים, בין השנים 2003 ל-2005); ברח' הנקין קיים פער מעט גדול יותר - המשיבה טוענת כי הסלילה באספלט בוצעה בשנת 2009, והעותרים טוענים בין 2007 ל-2008, ברם, פער זה אינו משמעותי בענייננו, ואין צורך להכריע בו (חלק קטן ברח' הנקין נסלל בין 2003 ל-2005, אך מדובר כאמור בחלק קטן בלבד). טענת העותרים היא כי בביצוע אותן עבודות סללה למעשה המשיבה את הרחובות נושא העתירה, ואת ההיטל בגין אותה סלילה צריכים היו לשלם מי שהיו הבעלים של הנכסים בעת התחלת הסלילה. העותרים טוענים למעשה כי המשיבה החטיאה, מסיבותיה, את ההזדמנות לחייב בהיטל סלילה בגין הנכסים שבהם מחזיקים כיום העותרים. מנגד, טענת המשיבה היא כי העבודות שביצעה בעבר ברחובות נושא העתירה לא היו בגדר סלילה המפעילה את מנגנון ההיטל הקבוע בחוק העזר סלילה. הדרישה שהפנתה אל העותרים, לתשלום היטלים, מחייבת אותם, שכן מדובר בפעם הראשונה שבה היא מבקשת לסלול את הרחובות האמורים בהתאם לחוק העזר סלילה. כל צד העלה אינדיקציות התומכות לשיטתו בצדקתו. לאחר בחינת הטענות והחומר הרלוונטי, סבור אני כי דין טענתם של העותרים להידחות, כפי שאבאר להלן. כמפורט לעיל, אין מחלוקת כי בוצעו בעבר, בתקופה שלפני שהעותרים רכשו את הנכסים שלהם, עבודות בכבישים נושא העתירה (ברח' מלר בשנת 2005, ברח' צוקרמן בשנת 2004, וברח' הנקין במועד שבין 2007 ל-2009). השאלה היא האם עבודות אלה הן בגדר סלילה לפי חוק העזר, שהייתה צריכה "להפעיל" את המנגנון הקבוע בחוק העזר ולהביא לחיובם של מי שהיו בזמן התחלת העבודות, בעליהם של הנכסים. לצורך ביסוס עמדתם טענו העותרים שתי טענות עיקריות: א. הכבישים נסללו, וכל סלילה היא סלילה - חוק העזר סלילה אינו מכיר בסלילה זמנית; ב. המשיבה עצמה התייחסה לעבודות שביצעה כאל סלילה, כפי שניתן ללמוד מהחיובים הספציפיים שהוטלו ביחס לנכסים ברחובות מלר והנקין, וכן מההתכתבות עם היועצת המשפטית של המשיבה. אינני סבור כי יש לקבל טענות אלה. את הטענה כי יש לראות בעבודות משום סלילה, מן הראוי לעגן בראיות. העותרים לא הציגו ראיות (כגון חוות דעת מומחה) התומכות בטענתם. חוות הדעת שהציגו העותרים היא של מפענח תצלומי אוויר, ולא של מהנדס. המומחה התבקש לקבוע בעזרת תצלומי האוויר את תאריכי שינויי התשתיות ברחובות הנדונים (למעט רח' פוקס), בין השנים 2011-1999. הוא בחן את תצלומי האוויר שהגישה המשיבה וכן תצלומי קרקע שצולמו על ידי העותרים. בחוות הדעת ישנה התייחסות מתי היו הרחובות בגדר "דרך עפר", מתי היו "דרך כורכר כבושה" ומתי היו "דרך סלולה" (כשהכוונה ככל הנראה לסלילה באספלט). ברם, בכך אין די. במקרים דומים שבהם עלתה שאלה דומה בפסיקה הייתה משמעות בלתי מבוטלת לנתונים עובדתיים נוספים. בעע"מ 912/08 מישור הבונים בע"מ נ' עיריית הרצליה עלתה השאלה האם כביש מסוים נסלל סלילה ראשונית או שמא רק שופץ בשנת 2003. המומחה, מהנדס במקצועו, קבע כי מדובר היה בסלילה ראשונית. לפי חוות דעתו, עד אותה שנה הייתה אמנם קיימת ברחוב דרך מצופה באספלט, אך זאת ללא אלמנטים הנדסיים, ללא מערכת ניקוז וללא שכבת מצע ותשתית (ר' פסקה 24 לפסק הדין). ברע"א 7688/09 פארן נ' עיריית הרצליה (להלן: "עניין פארן") עלתה השאלה, אם סלילתו של כביש מסוים החלה בשנת 1994 או בשנת 1992 (כשמועד התחלת הסלילה הוא המועד שבו בודקים את זהות החייב בהיטל). המבקשים טענו כי הסלילה החלה עוד בשנת 1992, שאז טרם היו בעליהם של נכסים גובלים בכביש, בעוד שהעירייה טענה כי בשנת 1992 בוצעו עבודות תשתית בלבד, וטרם החלה הסלילה. בית המשפט העליון לא מצא מקום להתערב בפסק דינו של בית המשפט המחוזי, אשר קיבל את עמדת העירייה. בעמדת העירייה תמכה עדותו של מהנדס העיר, שלפיה היוו העבודות שנערכו בשנת 1992 כ-20%-10% מכלל העבודות בכביש, וכן העובדה כי מבחינה תקציבית היו אלה עבודות בהיקף של כ-114,000 ₪ אל מול עבודות בהיקף של 3.5 מיליון ₪ בשנת 1994. כב' השופט רובינשטיין ציין באותו עניין כי הפסקה בת שנתיים בין עבודות התשתית לבין הסלילה גופה מנתקת באופן משמעותי את הקשר בין השתיים, ואין לסווגן כמכלול. כן ניתן משקל לכך שהעבודות בשנת 1994 הצריכו החלטה חדשה של מועצת העירייה. בענייננו כאמור, לא מצאו העותרים לנכון להגיש חוות דעת מומחה שנערכה בידי מהנדס, ולא ניתנו למעשה כל נתונים עובדתיים נוספים. טענתם מסתמכת על הגדרת המונח "סלילת רחוב" בסעיף 1 לחוק העזר סלילה, שהיא הגדרה רחבה מאוד הכוללת, בין היתר, גם: "(9) כל עבודה אחרת הדרושה לסלילת רחוב או הכרוכה בה". טוענים העותרים כי כל עבודה של סלילה היא למעשה סלילה בהתאם לחוק העזר. ואולם, בית המשפט העליון כבר התייחס לטענה זו בעניין פארן באומרו: "אכן, לא אכחד כי במישור הלשוני ניתן היה לדחוק את עבודות 1992 להגדרת הסעיף, אלא שיש לפרש את העובדות למהותן..." (פסקה י"ג לפסק הדין). אמירה זו, גם אם נאמרה למעלה מן הצורך, היגיון רב ביסודה. לעומת העותרים (שעליהם נטל הראיה, כפי שארחיב בהמשך), ציינה המשיבה מספר עובדות התומכות בעמדתה כי העבודות שבוצעו בשנים הקודמות ברחובות הנדונים, לא היו בגדר סלילה בהתאם לחוק העזר. כך התייחסה המשיבה לעלות העבודות. לא הובאו בפניי אמנם עלויות הסלילה בכל אחד מהרחובות הנדונים, ואולם ניתן להסתפק בנתונים שהוצגו לגבי העבודות שבוצעו ברח' צוקרמן, וכן ברח' "אם כל חי" (הסמוך לרח' הנקין). ביצוע עבודות הסלילה ברח' צוקרמן הוערך בכ-21,000 ₪ (בהתאם להזמנת עבודה מיום 8.12.04, נספח 17 לתגובת המשיבה), וביצוע עבודות הסלילה ברח' "אם כל חי" הוערך בכ-33,000 ₪ (בהתאם להזמנת עבודה מיום 9.3.05, נספח 16 לתגובת המשיבה). סכומים אלה רחוקים מן הסכומים שאותם מבקשת המשיבה לגבות כהיטלים לצורך הסלילה הנוכחית (מיליוני ₪). המשיבה התייחסה גם לנסיבות ביצוען של העבודות, התומכות אף הן בעמדתה. המשיבה תיארה כיצד התלוננו תושבי הרחובות הנדונים כי אין להם דרך להגיע לבתיהם, וכיצד פעלה המועצה לפנים משורת הדין וביצעה פעולות ראשוניות כדי לאפשר להם גישה לבתיהם. נסיבות אלה לא הוכחשו על ידי העותרים, והן תומכות בכך שלא היה מדובר בתכנית כללית, מסודרת ומקיפה לסלילת הרחובות, אלא סלילה ארעית שנועדה אך למתן פתרון מהיר ונקודתי. המשיבה אף טענה כי מעולם לא בוצעו ברחובות הנדונים סלילת מדרכות, עבודות גינון ותשתיות, או עבודות תיעול. לטענתה, רק ברח' פוקס הוצבו הסדרים בטיחותיים בצידו האחד של הרחוב כדי למנוע פגיעה בנפש. באשר לסלילת מדרכות קיימת מחלוקת בין הצדדים (בנוגע למדרכה בפינת הרחובות מלר וחזית הדרום), וכך גם בעניין עבודות תיעול, ואולם העותרים לא חלקו על כך שלא בוצעו "עבודות גינון ותשתיות". עוד טענה המשיבה כי חיוב בהיטל מותנה בקבלת החלטה במליאת המועצה ובהוצאת צו התחלת עבודה. אלה מפעילים למעשה, לשיטת המשיבה, את המנגנון הקבוע בחוק העזר. משלא נתקבלה קודם לשנת 2010 החלטה כאמור, ולא הוצא צו כאמור, הרי שהעבודות שבוצעו בעבר אינן עולות כדי סלילה בהתאם לחוק העזר. המחבר ע' שפיר, בספרו אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות, כרך א', מהדורה שנייה (תשס"ה-2005), מתייחס למנגנון החיוב הקבוע בחלק ניכר של חוקי העזר: "במרביתם המכריעה של חוקי העזר לפי שיטת ההיטל מתקיימת זיקה הדוקה בין סלילתו של רחוב גובל לבין תשלום ההיטל. פרוצדורת החיוב דומה עד כדי זהות לשונית בחלק ניכר מחוקי העזר של הרשויות השונות. על פי חלק ניכר מחוקי העזר, שלבי החיוב הם כדלקמן: א. המועצה מחליטה על סלילתו של הרחוב; ב. על החלטת המועצה תודיע הרשות המקומית לכלל בעלי הנכסים החייבים בהיטל; ג. הרשות המקומית תשגר דרישה לתשלום ההיטל לבעלי הנכסים החייבים". (שם, ע' 546-547). גם בחוק העזר סלילה שבו עסקינן, ראשיתו של המנגנון הקבוע לצורך חיוב בהיטל סלילה, בקבלת החלטה על ידי המועצה על סלילת כביש או מדרכה: "4. המועצה רשאית להחליט על סלילת כביש או מדרכה בהתאם לחוק עזר זה." ניתן לראות אפוא כי חוק העזר סלילה מתווה מסלול לחיוב בהיטל - מסלול אשר תנאיו לא התקיימו קודם להחלטת מליאת המשיבה ביום 21.4.10 ולצו התחלת עבודה מיום 24.1.11 (הנחוץ לצורך קביעת המועד של "התחלת הסלילה" המופיע בסעיף 5(א) לחוק העזר). אי קבלת החלטה ואי הוצאת צו בעבר אמנם תומכות בטענת המשיבה, אך נראה כי אין בהן כדי לשמש לביסוס טענתה. זאת, לנוכח פסיקת בית המשפט העליון בעניין לרר. באותו עניין דובר במערערים אשר רכשו דירות בשנת 1997. בנובמבר אותה שנה החליטה מועצת עיריית הרצליה לסלול כביש ומדרכה ברחוב גובל בדירות. ב-1998 הוציא מהנדס העיר צו להתחלת עבודה, ובשנת 1999 שיגרה העירייה למערערים דרישות לתשלום היטלים בגין עבודה זו. לא הייתה מחלוקת בין הצדדים כי גם לפני עבודות הסלילה בשנת 1998, היה קיים במקום כביש, אשר כלל מצע של כורכר וכן אספלט בעובי מסוים. בית משפט השלום קבע כי הכביש היה ראוי לנסיעת מכוניות. בשנת 1998 פורק הכביש הישן ונסלל כביש חדש על פי התקנים המקובלים. במקום הייתה גם מדרכה משנת 1994, אשר לפי הנטען נסללה לרווחת התלמידים העוברים ברחוב. בהתבסס על קביעות אלה פסק בית משפט השלום כי המועד הנכון לחיוב בהיטלים שונים הקשורים לבנייה ולפיתוח של שכונה הוא בעת מתן היתר הבנייה ליזם - באותו עניין בשנת 1996. בית המשפט המחוזי הפך את החלטתו של בית משפט השלום, וקבע כי בהתאם לחוק העזר של עיריית הרצליה, יוטל החיוב בהיטל על מי שהיה בעת התחלת הסלילה הבעלים של הנכס. התחלת הסלילה הייתה מוגדרת בחוק העזר כאותו יום שנקבע בידי המהנדס כתאריך שבו החלה העבודה לסלילת הרחוב. ואולם, בית המשפט העליון הפך את החלטת בית המשפט המחוזי. בית המשפט לא קיבל את טענת העירייה, שלפיה הכביש והמדרכה הישנים אינם מהווים "סלילה" לפי חוק העזר, ואת נימוק העירייה כי הכביש הישן נסלל שלא לפי החלטות מועצת העירייה ושלא לפי התקנים המקובלים לסלילת כבישים. בית המשפט העליון הדגיש כי הערכאה המבררת - בית המשפט השלום - באה לכלל מסקנה כי נעשתה בעבר "סלילה" של "כביש" ושל "מדרכה", כמשמעותם בחוק העזר. בית המשפט קבע כי הונחה תשתית מספקת לכך שלא ניתן היה להחיל את חוק העזר על סלילת הכביש והמדרכה הישנים, והביע תמיהה על כך שהעירייה ניסתה להיבנות מכך שביצעה פעולות ללא החלטות מסודרות, ללא תיעוד ושלא בהתאם לחוק העזר. לנוכח דברי בית המשפט העליון בעניין לרר, הרי שלא ניתן להסיק מעצם ביצוע עבודות סלילה ללא החלטות מסודרות (קרי, ללא החלטת מועצה וללא צו התחלת עבודה), כי לא בוצעה סלילה בהתאם לחוק העזר. ואולם, ענייננו שונה מעניין לרר. בעניין לרר התבסס פסק דינו של בית המשפט העליון על קביעתה העובדתית של הערכאה המבררת, שלפיה נסלל בעבר כביש ראוי לנסיעה. לעומת זאת, בענייננו, העותרים לא הרימו את נטל הראיה, ולא ניתן לקבוע עובדתית כי העבודות שבוצעו בעבר הן בגדר סלילה לפי חוק העזר. מדובר בהבדל מהותי בין שני המקרים. בענייננו, קבלת עמדתה של המשיבה אינה מתבססת על אי קבלת החלטות על ידה, אלא על כך שלא הוכח עובדתית כי בוצעו בעבר עבודות העולות כדי סלילת כבישים. העותרים טענו כי העובדה שמספר נכסים חויבו בהיטל חלקי, וכן ההתכתבויות של גב' אטיאס עם היועצת המשפטית של המשיבה, מלמדות דווקא כי המשיבה ראתה את העבודות שבוצעו כסלילה על פי חוק העזר. אין בידי לקבל טענה זו. אינני סבור כי ניתן ללמוד מכך את המבוקש על ידי העותרים, אלא על טעויות מסוימות מצד המשיבה - טעויות שאין בהן כדי לסתור בענייננו את חזקת התקינות. ענייננו בחיוב של נכס אחד ברח' מלר, בהיטל בגובה 10%, ובחיוב של שישה נכסים ברח' הנקין, באותו האופן (באשר לחיוב שני הנכסים ברחוב פוקס, חיוב זה נעשה בהתאם להחלטת מליאה מיום 21.3.07 בדבר סלילה. לגבי החיוב ברח' צוקרמן ניתן הסבר, שאליו אדרש בהמשך, שכן לגבי רחוב זה נטענו טענות נוספות). עוד ענייננו בשתי חוות דעת של היועצת המשפטית לעירייה. האחת, מיום 3.4.08, שניתנה במענה לשאלתה של גב' אטיאס בנוגע לרח' מלר, והשנייה, מיום 10.3.08, במענה לשאלתה של גב' אטיאס שנגעה, בין היתר, לרח' הנקין. אכן, גב' אטיאס כתבה ליועצת המשפטית כי רח' מלר נסלל באופן חלקי בשנת 2005. ואולם, נראה כי העותרים ייחסו משקל רב מדי לניסוח השאלה שהפנתה גב' אטיאס ליועצת המשפטית, ולמילים "נסלל באופן חלקי" בפרט. כפי שראינו, אין חולק כי בוצעו בעבר עבודות, בין היתר גם ברח' מלר. השאלה היא האם עבודות אלה עולות כדי סלילה המפעילה את המנגנון הקבוע בחוק העזר. אינני סבור כי באותן מילים שנכתבו על ידי גב' אטיאס, שככל הנראה איננה משפטנית, יש כדי להשיב על שאלה זו בחיוב. דומה כי עו"ד באומן הסתמכה על האמור בדבריה של גב' אטיאס, אך גם בכך אין כדי ללמד את המבוקש. אכן, במסגרת התגובה לעתירה לא הובהר דיו כיצד יש לפרש את דבריה של גב' אטיאס וכיצד יש להתייחס לתשובתה של היועצת המשפטית. יחד עם זאת, ב"כ המשיבה הדגישו כי חויב רק נכס אחד ברח' מלר. משמע, המשיבה הבינה את הטעות, ונמנעה מלחייב את יתר הנכסים ברחוב זה. ביחס לששת החיובים ברח' הנקין - בעניין זה ניתנו הסברים שונים על ידי ב"כ המשיבה, וחלקם התבררו כבלתי מדויקים (כך למשל, לא ייתכן שחיוב הנכסים נעשה בהסתמך על חוות הדעת מיום 4.3.08, ושתיקון החיוב נעשה על סמך חוות דעת מאוחרת יותר, כשחוות הדעת "המאוחרת יותר" ניתנה עוד לפני כן, ביום 10.3.08). ברם, נראה עדיין כי חוות הדעת מיום 10.3.08 התייחסה ספציפית לחיוב ברח' הנקין, ונאמר בה כי אין לחייב בלא החלטת מועצה. דברים אלה תומכים בעמדת המשיבה, שלפיה ביטלה את הדרישות בשלב שבו הובן כי לא נתקבלה החלטת מועצה ביחס לרח' הנקין. שלושה מן החיובים אף בוטלו, ולא ניתן ללמוד לדעתי דבר בעל משמעות מכך שהמשיבה קיבלה לידיה תשלומיהם של שלושה משלמים במועד מאוחר למתן חוות הדעת מיום 10.3.08. בנסיבות אלה, לאור כל האמור, לא ניתן לטעמי ללמוד על כך שיש לראות בעבודות משום סלילה על פי חוק העזר. באשר לטענה שהעלו העותרים 3, 19, 20 ו-21, כי אין לחייבם בגין מרכיב המדרכה הואיל וקיימת בפינת הרחובות מלר וחזית הדרום מדרכה שנסללה קודם למועד שבו רכשו בעלות בנכסים הגובלים - בעניין זה טענה המשיבה כי כלל לא נסללה מדרכה כאמור. עיון בחוות הדעת שהגישו העותרים תומכת בעמדת המשיבה בסוגיה זו. בעמודים 5-4 לחוות הדעת מובאת תמונת המצב באשר לסלילת מדרכות. עיון בפענוח שבעמ' 4 ובתמונה מס' 2 שבעמ' 5, מעלה כי סימון המדרכות שנסללו אינו בפינת הרחובות חזית הדרום ומלר, אלא בפינת הרחובות חזית הדרום ולובצקי. לאור זאת, דוחה אני את טענת העותרים. באשר לניסיונם של העותרים להיבנות מהטענה כי הם גובלים ברח' חזית הדרום, אינני רואה ממש בטענה זו. אין חולק כי העותרים גובלים ברח' מלר, ולא הובאה כל ראיה פוזיטיבית לכך שהבעלים הקודמים שילמו בעבר דמי השתתפות בגין סלילת רח' חזית הדרום. באשר לתעריף החיוב, רח' מלר חויב לפי התעריף הגבוה - "שטח בנוי חדש" (אדון בכך בהמשך, אך אומר כבר עתה כי אין לדעתי מקום להתערב גם בעניין זה). תעריף זה, בשונה מהתעריף הנמוך ותעריף הביניים, אינו תלוי בשאלה מתי נסללו הרחובות הגובלים, ומכאן שאין חשיבות למועד סלילתו של רח' חזית הדרום לצורך קביעת התעריף אשר יחול על העותרים 3, 19, 20 ו-21. העותרים ביקשו ללמוד ממתן התעודות בהתאם לסעיף 21 לפקודת המועצות המקומיות, כי המשיבה צריכה הייתה לגבות היטלי פיתוח, לא עשתה זאת, וחרף זאת הנפיקה את התעודות. ואולם, המשיבה ציינה, ובצדק, כי אין זו מסקנה הכרחית. ייתכן בהחלט שבאותו זמן שבו הנפיקה המועצה את האישורים, לא נולדה עדיין העילה לחיוב בהיטלי פיתוח, ולפיכך, אין במתן האישורים משום כל ויתור מצד המשיבה. מקובלת עליי תשובת המשיבה בעניין זה, ואינני רואה צורך להרחיב בנקודה זו. אפנה עתה לדון בטענות הנוספות של העותרים. האם עלות עבודות התיעול ממומנת במסגרת היטל הסלילה? העותרים טענו כי עלות עבודות התיעול ממומנת כבר במסגרת היטל הסלילה, ולפיכך גביית היטל תיעול וגם היטל סלילה מהווה גבייה ביתר. בטענתם זו מפנים העותרים לסעיף 1 לחוק העזר סלילה, שלפיו "סלילת רחוב" כוללת גם עבודות תיעול (ר' ס"ק (4) להגדרת "סלילת רחוב"). העותרים התייחסו בטענתם לכך שלא עלה בידי המשיבה לאתר את תחשיב חוק העזר תיעול, ואף לא את תחשיב היטל הסלילה של חוק העזר סלילה. כפועל יוצא, נטען, לא ניתן לבחון אלו מרכיבי תשתית נכללו בתחשיב היטל הסלילה ואלו מרכיבי תשתית נכללו בתחשיב היטל התיעול. העותרים סבורים כי בנסיבות אלה מתהפך נטל הראיה (על כך יורחב גם בהמשך, ראו להלן סעיף 45), והמשיבה כשלה מלהוכיח כי היטל הסלילה לא כולל בתוכו את התשלום עבור עלויות התיעול. העותרים טענו כי ענייננו דומה למקרה שנדון בת"א (ת"א) 2578/02 ולנר נ' המועצה המקומית גדרה, פסק דין מיום 19.8.07 (להלן: "עניין ולנר"), שם קבע בית המשפט כי נטל הראיה הועבר אל המשיבה. נסיבותיו של אותו מקרה יפורטו להלן, אולם כבר עתה יצוין כי העותרים טוענים שבדומה לאותו מקרה, גם במקרה דנן לא עלה בידי המשיבה לאתר מסמכים ונתונים רלוונטיים למחלוקת, והמשיבה לא הציגה אלו מרכיבים נכללו בתחשיב היטל הסלילה. המשיבה טוענת בעניין זה כי בתחשיבי תעריפי הסלילה לא נכללו תחשיבי התיעול. ראשית טוענת המשיבה כי אין די בהגדרת "סלילת רחוב", הכוללת עבודות תיעול, כדי ללמוד את המבוקש על ידי העותרים. כן טוענת המשיבה, וזו טענתה העיקרית בעניין, כי מעיון בתחשיב הסלילה שצירפה לכתב התגובה (נספח 29), ניתן להיווכח כי בחישוב התעריפים לא נכלל מרכיב תיעול, שכן אין כל אזכור להוצאות בגין תיעול. המשיבה מציינת כי קביעת עלות מערכת התיעול נעשית באופן שונה מקביעת עלות סלילה, וזאת באמצעות תמחור קווי תיעול לפי קוטר הצינור ואורך הקו. לטענתה, אילו היו עלויות התיעול נכללות בתחשיב הסלילה, הרי שהעלויות הקבועות בתחשיב היו גבוהות יותר. כן מציינת המשיבה כי בשנת 1996 נחקק ואושר חוק העזר תיעול, על תחשיביו. תחשיב הסלילה (נספח 29) הוא משנת 2000, כארבע שנים מאוחר יותר. לטענתה, לא ייתכן כי משרד הפנים יאשר תחשיב המביא לחיוב בכפל בגין אותו מרכיב. באשר לפסק הדין בעניין ולנר טענה המשיבה כי לא מדובר במקרה שונה מהמקרה שלפנינו, ולא ניתן ללמוד ממנו גזירה שווה. דין טענתם של העותרים להידחות. אכן, הגדרת "סלילת רחוב" בסעיף 1 לחוק העזר סלילה כוללת, בס"ק (4) להגדרה: "תיעול". ואולם, אין די בהגדרה זו כדי ללמד על כך שעלויות עבודות התיעול נכללו בתחשיבי תעריפי הסלילה: הגדרתו הרחבה של המונח "סלילת רחוב" כשלעצמה אינה מלמדת על היות היטל הסלילה מכסה גם את עלות התיעול ... השוואת מרכיבי התשתיות הנמנים בתחשיבים אלו הוא שילמד ויוכיח אם הובאו במסגרתם בחשבון אותם מרכיבי תשתית. היה ויתברר כי התשובה לשאלה זו שלילית, ממילא יישמט הבסיס לטענה בדבר חיוב יתר או חיוב כפל הטמון בשני היטלים אלו. (אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות, לעיל סעיף 23, בעמ' 769-770). טענת העותרים היא כי עלויות התיעול נכללות בהיטל הסלילה, ולכן יש לבחון את השאלה האם תחשיב חוק העזר סלילה כולל עלויות של עבודות תיעול. תעריפי חוק העזר סלילה מפורטים בתוספת לחוק העזר, שתחילתה ביום 29.2.2000. אין חולק כי נספח 29 לכתב התגובה, שבו מופיעות הצעות להיטל סלילת כבישים ולהיטל סלילת מדרכות, הוא המסמך שעליו מבוססים התעריפים שבתוספת (התעריפים המפורטים בו הם התעריפים המופיעים בתוספת לחוק). בנספח 29 אין זכר לעבודות תיעול. באשר לפסק הדין בעניין ולנר - באותו עניין דובר בתושבי גדרה אשר חויבו בהיטל תיעול בשנת 2002. אותם תושבים טענו כי עוד בשנת 1995 נסלל כביש ברח' בן גוריון, הגובל בנכסיהם, מכוח חוק העזר סלילה, כאשר בד בבד עם עבודות הסלילה הותקנה באותו רחוב גם תשתית מערכת תיעול. טענתם הייתה כי היטל הסלילה שאותו שילמו בשנת 1995 כלל כבר את העלויות של עבודות התיעול אשר בוצעו ביחד עם סלילת הכביש, ולכן אין לחייבם פעם נוספת בהיטל תיעול בשנת 2002. לפי הטענה, בעת עריכת תחשיב הוצאות היטל הסלילה לצורך הכנת חוק העזר סלילה משנת 1987 נכללו בחישוב העלויות גם עלויות עבודות התיעול (יצוין בעניין זה כי חוק העזר תיעול נחקק רק מאוחר יותר, בשנת 1996). בית המשפט נדרש להכריע בשאלה, האם ביצעה המשיבה עבודות תיעול ברח' בן גוריון בשנת 1995, ואם כן, האם כלל היטל הסלילה ששילמו התובעים גם תשלום בגין עבודות התיעול. התובעים צירפו חוות דעת מומחה של מהנדס מטעמם, אשר תמך בטענתם כי בוצעו בעבר עבודות תיעול ברח' בן גוריון. מנגד, הנתבעת לא הצליחה לאתר את התוכנית של סלילת הכביש ברח' בן גוריון בשנת 1995, ואף לא את תיק הפרויקט. בכתב ההגנה לא הזכירה הנתבעת כי בוצעו עבודות תיעול מסוימות בשנת 1995, אך בתצהיר שהוגש מטעמה צוין כי בוצעו באותה שנה עבודות שהן בגדר פתרון זמני. הנתבעת לא הציגה גם את התחשיב של חוק העזר סלילה. הצגתו הייתה מבהירה אילו מרכיבים נכללו בתשלומים שבהם חויבו התובעים בשנת 1995. הנתבעת ביקשה לצרף את התחשיב שהיווה בסיס לחוק העזר סלילה משנת 2000 (במסגרתו עודכנו התעריפים שנקבעו בשנת 1987; תחשיב זה אינו כולל עבודות תיעול), אך התובעים התנגדו לכך. בית המשפט איפשר לנתבעת להגיש תעודת עובד ציבור לעניין התחשיב האמור, ואולם, הנתבעת בחרה שלא לעשות כן, ולפיכך, לא נכלל התחשיב בחומר הראיות. בנסיבות אלה, כשהנתבעת כשלה דווקא באיתורם של המסמכים הרלוונטיים ביותר לבירור המחלוקת (תכנית סלילת הכביש והתחשיב משנת 1987), ואף ויתרה על הגשת תעודת עובד ציבור לעניין התחשיב משנת 2000, החליט בית המשפט על היפוך נטל הראיה. בית המשפט קבע כי הנתבעת לא הרימה את הנטל להראות כי החיוב בגין היטלי הסלילה לא כלל בחובו חיוב בגין עבודות תיעול. ענייננו שונה מעניין ולנר. כפי שאפרט עוד בהמשך, אינני סבור כי נתקיימו נסיבות המצדיקות היפוכו של נטל הראיה. המשיבה המציאה מסמכים רבים, ובהם גם את תחשיב חוק העזר סלילה משנת 2000. אמנם לא הובא על ידה תחשיב חוק העזר תיעול, ואולם המסמך המשמעותי בענייננו, תחשיב חוק העזר סלילה, הוצג גם הוצג. פסק הדין בעניין ולנר קבע כי לא ניתן לשלול בוודאות כי עלות התיעול נכללת במרכיב הסלילה. ואולם, אותו פסק דין ניתן בהעדר ראיות פוזיטיביות, בנוגע לתחשיב חוק העזר סלילה משנת 1987, וביחס לחיוב בגין עבודות משנת 1995, שקדמו לחקיקת חוק העזר תיעול בשנת 1996 (וזמן רב לפני עריכת תחשיב חוק העזר סלילה משנת 2000). מדובר בנתונים משמעותיים שמבחינים בין שני המקרים, ולכן אין ללמוד מהפסיקה בעניין ולנר לענייננו. לנוכח כל האמור, דוחה אני את טענת העותרים ביחס להיטל התיעול. האם חויבו העותרים בהיטל סלילה בתעריף הנכון? לפי האמור בעתירה, על כל העותרים, למעט העותרים 22 והנכס שברח' הנקין 18 של העותרת 28, הושת חיוב על פי התעריף הגבוה ("שטח בנוי חדש"). העותרים טענו כי חיובם בהיטל סלילה בתעריף זה הוא שגוי. לטענתם, אם חבים הם בהיטל סלילה, הרי שיש לחייבם בתעריף הביניים ("שטח בנוי קיים", הגובל ברחובות שנסללו החל ביום 1.1.98), ולא בתעריף הגבוה. כפי שנאמר לעיל, "שטח בנוי חדש" הוא "שטח שייעודו היה חקלאי עד יום ד' בטבת התש"ן (1 בינואר 1990) והייעוד שונה לייעוד אחר לפי תכנית בנין עיר בת תוקף לגדרה לאחר אותו המועד". לעומת זאת, "שטח בנוי קיים" הוא "שטח שייעודו, על פי תכנית בנין עיר תקפה לגדרה, לא היה שטח חקלאי עד יום ד' בטבת התש"ן (1 בינואר 1990)". העותרים נסמכים על תכנית מתאר גדרה זמ/500 (להלן: "תב"ע זמ/500, או "התב"ע"). לתב"ע ניתן תוקף בשנת 1985, והיא חלה על כל תחום שיפוטה של גדרה. לפי הטענה, אף לא אחד מן הנכסים נושא העתירה מצוי באזור שייעודו הוא חקלאי בהתאם לתב"ע זמ/500. נטען כי נכסי העותרים הגרים ברח' הנקין (למעט רח' הנקין 24 והנקין 22), וכן חלק מהנכסים ברח' מלר, מצויים בקרקע שייעודה, על פי תב"ע זמ/500, הוא "מגורים א'"; וחלק אחר מהנכסים ברח' מלר, נכסי העותרים ברח' צוקרמן והנכסים ברח' הנקין 24 ו-22, מצויים בקרקע שייעודה, על פי אותה תכנית, הוא "שטח לתכנון למגורים לעתיד". למעשה טענו העותרים כי כבר בשנת 1985 שונה ייעוד הקרקע שעליה מצויים נכסי העותרים, לשטח שאינו חקלאי, ולכן אין לחייב אותם כ"שטח בנוי חדש". לפי טענתם, הייעוד שונה בתב"ע, וגם אם נקבע בתב"ע כי טרם ניתן לבנות באותן קרקעות (עד להתקיימות תנאים נוספים שיפורטו בהמשך), הרי שהדבר אינו רלוונטי לעניין ההגדרות המצויות בחוק העזר סלילה. עוד הוסיפו העותרים כי ההפניה בהגדרות שבחוק העזר ל"תכנית בנין עיר תקפה לגדרה" (ולא ל"תכניות") מלמדת כי הכוונה לתכנית בניין העיר הכללית (תב"ע זמ/500) ולא לתכניות פרטניות. המשיבה סבורה כי יש לדחות את טענת העותרים. לטענתה, תב"ע זמ/500 משנת 1985 לא שינתה את ייעודי הקרקע שעליה מצויים נכסי העותרים. לפי הטענה, בתכנית זו נקבע כי עד אשר לא תופשר הקרקע הרלוונטית ותאושר לתכנון ובנייה על ידי המוסדות המוסמכים והוועדה לשמירה על קרקע חקלאית, לא תיעשה בקרקע כל בנייה. לטענת המשיבה, תב"ע זמ/500 לא יכולה הייתה לשנות ייעוד חקלאי בהתאם להוראות חוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 (להלן: "חוק התכנון והבנייה"), בעניין שמירה על ייעוד חקלאי של קרקעות. המשיבה טענה כי ייעוד השטחים שונה מייעוד חקלאי לייעוד שאינו חקלאי, רק בתכניות מאוחרות - תכנית מפורטת זמ/1/528 (להלן: "תכנית זמ/1/528") שדבר אישורה פורסם ביום 4.11.93 (והיא רלוונטית לפי הטענה לכל הנכסים מרח' מלר), ותכנית מפורטת זמ/566 (להלן: "תכנית זמ/566"), שדבר אישורה פורסם ביום 12.10.95 (והיא רלוונטית לפי הטענה לנכסים ברח' צוקרמן, פוקס והנקין - למעט הנקין 15 ו-18). המשיבה ציינה כי קיימת הצדקה מהותית להבדל בתעריפים בין הייעודים השונים. במתחמים חקלאיים שהופשרו יש צורך להשקיע סכומים גבוהים בהרבה להתקנת התשתיות המיועדות לשמש אותם, שכן מתחמים אלה נעדרי תשתית לחלוטין. כמו כן, מתחמים אלה לא נשאו עד כה כלל בנטל כלשהו למימון מערכת הרחובות. עוד נטען כי במועצה המקומית גדרה יש שוני מהותי בין האזור הקיים לאזור הפיתוח, מבחינת היקף שטחי הדרכים הקובעים את הוצאות המועצה בפיתוח דרכים. לפי הטענה, כשבוחנים את השטחים לחיוב בהיטל סלילה, עולה כי למרות שבאזור הפיתוח יש יותר שטחי דרכים, יש פחות שטחי קרקע ובנייה לחיוב בהיטל סלילה. כמו כן, בעלי הנכסים באזור הפיתוח נהנים ממערכת דרכים מודרנית - מדרכות רחבות יותר, מעגלי תנועה, ומספר גדול יותר של מקומות חנייה (בהשוואה לנכסים באזורים הקיימים). משרד הפנים אישר הטלת היטלים דיפרנציאליים לאזור הקיים ולאזור הפיתוח בהתבסס על נתונים אלה. יוער כי המשיבה מסכימה עם העותרת כי אין חשיבות לשאלת היתכנות הבנייה לצורך קביעת תעריף ההיטל. השאלה הרלוונטית היא מועד שינוי ייעודה של הקרקע. השאלה המצריכה הכרעה היא מתי שונה ייעוד השטחים נושא העתירה מייעוד חקלאי לייעוד שאינו חקלאי - האם עובר לשנת 1990 (בתב"ע זמ/500), או אחרי שנה זו (בתכניות זמ/1/528 ו-זמ/566). בעניין זה אין לומר כי עמדת המשיבה בלתי סבירה. מטרותיה של תב"ע זמ/500 מפורטות בסעיף 13 לחלק א' (כללי) לתכנית, וביניהן: "ד. קביעת איזורים חדשים למגורים... ... ז. קביעת רובעי תכנון ויצירת מסגרת להכוונת הפיתוח בעתיד [הדגשה לא במקור]". בהמשך, כותרתו של סעיף 14 היא "תקופת הביצוע" - בת 20 שנים - ובסעיף זה מופיעה גם "הערה כללית" שתובא להלן (לנוחות הקורא, יוער כבר עתה כי המשיבה ציינה ש"מובלעת חקלאית 2" המוזכרת בתב"ע זמ/500 היא הרלוונטית לעתירה, והעותרים לא חלקו על כך - ומכאן שענייננו אפוא במובלעת חקלאית 2): "1) בתחום הכולל של השטח לתכנון מצויות 3 מובלעות חקלאיות (1, 2, 3) שאחת מהן (1) משוריינת להקמת מוסדות לרווחה ציבורית בעתיד, והשתיים האחרות (2, 3), מיועדות להשלים בעתיד את איזורי המגורים ברובעי התכנון בהם הן מצויות [הדגשה לא במקור]. 2) המובלעת החקלאית (2) תשולב בעתיד ברובע התכנון זמ/503 וכל תכנון ו/או פיתוח שייעשה ברובע זה בעתיד חייב לקחת בחשבון מובלעת זו... [הדגשה לא במקור] ... 4) הפרוגרמה התכנונית של הרובעים זמ/503 ו-זמ/504 לוקחת בחשבון את שילובן בעתיד של המובלעות 2 ו-3 בתחומי רובעים אלה הן מבחינת גודל אוכלוסיה צפוי והן מבחינת ההפרשות הדרושות לרווחת אותה אוכלוסיה [הדגשה לא במקור]. 5) כדי למנוע כל ספק - עד שלא תופשרנה המובלעות החקלאיות 1, 2, 3 ותאושרנה לתכנון ובניה ע"י המוסדות המוסמכים והועדה לשמירה על קרקע חקלאית - לא תיעשה בהן כל בניה" [הדגשה לא במקור]. מובלעות חקלאיות 2 ו-3 מוזכרות גם בסעיף 26 לחלק ג' של התב"ע, סעיף שכותרתו "שטח לתכנון לעתיד למגורים". בסעיף זה צוין כי מדובר ב"שטח חקלאי המיועד למגורים בעתיד", וישנה הפנייה להערה המופיעה בסוף חלק א' לתכנית וצוטטה לעיל. ניתן לראות אם כן, כי תב"ע זמ/500 מדברת על "מובלעת חקלאית" ו-"שטח חקלאי המיועד למגורים בעתיד". האלמנט העתידי שבייעוד מודגש בה חזור והדגש. מן ההערה המופיעה בסופו של חלק א' לתכנית עולה כי נכון ליום אישורה של תכנית זמ/500, טרם הופשרו המובלעות החקלאיות ואושרו לבנייה על ידי הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית. ועדה זו מופקדת לפי חוק התכנון והבנייה על הקרקעות החקלאיות (ר' סעיף 156(א) לחוק והתוספת הראשונה לחוק). ההוראות החלות על תכניות מתאר מקומיות מציינות במפורש כי תכניות אלה כפופות לשמירה על קרקעות חקלאיות (ר' סעיפים 61(1), 63 רישה). נראה אפוא כי תב"ע זמ/500 אין ביכולתה לשנות ייעוד חקלאי של קרקע ללא אישורה של הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית, ולשון העתיד שננקטה בתב"ע זמ/500 תומכת בכך. נוסיף ונעיין בתכניות זמ/1/528 ו-זמ/566. תכנית זמ/1/528 (נספח 25 לכתב התגובה) קיבלה תוקף ביום 4.11.93. בסעיף 11 לתקנון התכנית, שעניינו מטרות התכנית, נקבע: "א. שינוי יעוד קרקע מחקלאי למגורים". תכנית זמ/566 (נספח 27 לכתב העתירה) קיבלה תוקף ביום 12.10.95. בסעיף 8 לתקנון התכנית, שעניינו מטרות התכנית, צוין: "ב. שינוי יעוד שטחים חקלאים לאזור מגורים א' מיוחד ושטחים לצרכי ציבור". הוראות אלה בשתי התכניות מבססות אף הן את עמדת המשיבה. מתשובת המשיבה עולה כי ההבדל בתעריפים אינו שרירותי, וכי קיימת הצדקה להטלת תעריפים שונים. אשר למועד היתכנות הבנייה, גם המשיבה מסכימה כי אין משמעות לעניין זה, אלא רק למועד שינוי הייעוד. אין לקבל לדעתי את טענת העותרים המבקשת להיסמך על כך שההגדרה בחוק העזר מפנה ל"תכנית" בניין עיר ולא ל"תכניות" בניין עיר. אכן, לפי תב"ע זמ/500 ישנו גם ייעוד ל"אזור מגורים א'". האם יש נכסים שהם באזור מגורים א' לפי זמ/500? העותרים טוענים כך, בעוד המשיבה סבורה אחרת וטוענת כי עמדת העותרים מבוססת רק על סימון התשריט בתב"ע זמ/500. המשיבה טענה למשל כי כל הנכסים ברחוב מלר שייכים לחלקות שלגביהן רלוונטית תב"ע זמ/1/528 משנת 1993. בעניין זה לא הביאו העותרים די נתונים כדי להראות כי נכסיהם של מי מהעותרים מצויים באזור מגורים א'. על כל פנים, אם עומדים העותרים על טענתם זו, הרי שמדובר בנכסים ספציפיים שבעניינם היה מקום למצות הליכים ראשית מול המשיבה. מסקנתי היא אפוא כי אין מקום להתערב בעמדת המשיבה שלפיה ייעוד הקרקע הרלוונטית לעתירה שונה לאחר שנת 1990. טענות הנוגעות לחוקיות חוק העזר העותרים טענו טענות הנוגעות לחוקיות חוק העזר סלילה. לטענתם, חוק העזר פסול שכן התעריפים שנקבעו בו אינם סבירים, בין היתר בשל אי סבירותו של הקריטריון לסיווג הנכסים, וכן משום שלא נלקחה בחשבון השתתפות המדינה בסלילה. עמדת המשיבה הייתה מלכתחילה כי טענות אלה אינן בגדר סמכותו העניינית של בית המשפט לעניינים מינהליים. סבור אני עתה כי הדין עם המשיבה, וזאת בהתאם להלכה שנקבעה בבג"ץ 8375/03 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' המועצה האזורית חוף הכרמל, פ"ד נח(2) 97 (2003). באותו עניין קבע כב' השופט (כתוארו דאז) גרוניס, כי ההסדר שבפרט 8(א) לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים (שעניינו "החלטה של רשות מקומית... למעט החלטה הטעונה אישור שר הפנים...") הולך בדרך שונה מזו שננקטה בבג"ץ 4381/97 מייזליק נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, פתח תקווה ואח', פ"ד נא(5) 385 (1997). על פי ההסדר הקבוע בפרט 8(א), אין צורך לבחון את השאלה מהי הטענה הדומיננטית - האם זו של הרשות המקומית או זו של השר: "כל החלטה של רשות מקומית הטעונה אישורו של שר הפנים אינה בסמכותו של בית-המשפט לעניינים מינהליים" (ע' 101-100 לפסק הדין). מובן כי לנוכח קביעה זו ובהעדר סמכות לדון בטענות, אין מקום להיכנס לגוף הטענות. יחד עם זאת, ער אני לכך שבעקבות החלטתי הקודמת מיום 1.12.11 הוגשו פרטים נוספים והתארכו טיעוני הצדדים בעניין שאלת היעדרה או קיומה של השתתפות ממשלתית במימון עבודות הסלילה במועצה המקומית גדרה. מבלי לקבוע מסמרות, נראה לי שגם אם קיימת חובה לקחת בחשבון את הסיוע הממשלתי ולהפחיתו במסגרת התחשיב של תעריפי חוק העזר, הרי שלא עלה בידי העותרים להוכיח קיומה של השתתפות ממשלתית בעבודות הסלילה שבגינן הוטלו היטלי סלילת כביש ומדרכה. טענת האפליה העותרים טענו כי הם מחויבים על ידי המשיבה בתעריף הגבוה הקבוע בחוק העזר סלילה, בעוד שנכסים אחרים באותם רחובות וברחובות סמוכים מחויבים בתעריף הביניים או בתעריף הנמוך הקבועים בחוק העזר. זאת, כשלפי הטענה מדובר ברחובות אשר עתידים ליהנות מאותה תכנית פיתוח ומאותה תשתית. המדובר ברחובות צוקרמן והנקין. עמדת העותרים היא כי השתת חיוב הגבוה בכמחצית בגין אותה תשתית מהווה אפליה אסורה. עוד ציינו העותרים כי במקרה דומה, ברח' החרוב, הושוו תעריפי הנכסים ברחוב באופן שבו חויבו כל בעלי הנכסים בתעריף הביניים בחוק העזר. העותרים סבורים כי על המשיבה לנהוג בהם כפי שנהגה בתושבי רחוב החרוב. במהלך הדיון בעל-פה התייחסו העותרים לנכסים שברח' צוקרמן 33 ו-35 המחויבים לטענתם בתעריף הנמוך (ובעליהם אינם בין העותרים בעתירה זו), וכן לנכסים שברח' הנקין 15 ו-17 (ככל הנראה הכוונה למס' 18 ולא ל-17), אשר מחויבים אף הם, לטענת העותרים, בתעריף הנמוך (ובעליהם הם בין העותרים בעתירה). ככל הנראה הייתה הכוונה לתעריף הביניים. בסיכומים צוין כי בעלי הנכסים השכנים הבאים חויבו בתעריף הביניים: רח' צוקרמן מס' 30, 33/1, 33/2, 34, 35/1, 35/2 ו-35/3; רח' הנקין 16 ו-18. עמדת המשיבה בעניין היא כי אין כל אפליה בחיוב העותרים, וכי ברח' החרוב התקיים מצב שונה לגמרי מזה המתקיים ברחובות צוקרמן והנקין. באשר לרח' החרוב טענה המשיבה כי רחוב זה נחצה לשניים, לאורכו, כך שתב"ע אחת (זמ/511) חלה על חלקו הדרומי, ותב"ע אחרת (זמ/במ/563) חלה על חלקו הצפוני. דהיינו, על הבתים מצידו האחד של הכביש חלה תב"ע אחת, ועל הבתים שממול, מצידו השני של הכביש, חלה תב"ע שונה. הדבר הוביל להטלת התעריף הגבוה על החלק הצפוני של הרחוב, ותעריף הביניים על החלק הדרומי של הרחוב. זאת כאשר אותו כביש גובל בבתים ומדובר למעשה באותה עבודת סלילה בדיוק. בשל מצב ייחודי זה נהגה המשיבה לפנים משורת הדין, והפחיתה לחמשת התושבים בצידו הצפוני של הרחוב את החיוב בהיטל סלילה, מחיוב בתעריף הגבוה, לחיוב בתעריף הביניים. לעומת זאת, ברח' צוקרמן, לטענת המשיבה, המצב שונה. ברחוב זה קיימים שלושה מתחמים שונים ברמות פיתוח שונות. רח' צוקרמן הוא רחוב ארוך שבחלקו המזרחי מגיע עד רח' פוקס ובחלקו המערבי מגיע עד רח' הרצל. רח' לייבוביץ ניצב לרח' צוקרמן ולמעשה מחלק אותו לשני חלקים: החלק המערבי - מרח' הרצל ועד רח' לייבוביץ; החלק המזרחי - מרח' לייבוביץ ועד רח' פוקס. החלק המערבי של רח' צוקרמן נסלל לפני שנים רבות ונגבו בעבורו היטלים. לעומת זאת, החלק המזרחי של רח' צוקרמן מעולם לא נסלל. על שני החלקים חלות שתי תב"עות שונות. לשני החלקים אותו שם רחוב, אך מדובר למעשה, לפי הטענה, בשני רחובות שונים שעליהם חלות שתי תב"עות שונות. זהות שמו של הרחוב אינה מלמדת על אפליה, ותב"ע צריכה לעבור בקו כלשהו. אלה הם שניים מתוך שלושה המתחמים. לטענת המשיבה, המתחם השלישי של רח' צוקרמן מתקיים כחלק מצידו המזרחי של רח' צוקרמן, ובו מצויים אותם נכסים ספציפיים שהוזכרו על ידי העותרים וחויבו - כדין לטענתה - בתעריף הביניים (ולא בתעריף הגבוה שבו חויבה יתרת החלק המזרחי של הרחוב). חמשת הנכסים ברח' צוקרמן מס' 33/1, 33/2, 35/1, 35/2 ו-35/3 משתייכים לחלקה 89 הגובלת ברחובות צוקרמן ולייבוביץ. חלקה 89, שהייתה בבעלות יחיד, השתתפה בעלות הרחבת רח' ליבוביץ, בגין מרכיב הקרקע בלבד, עובר לחלוקתה ועובר להקמת המבנים הקיימים בה כיום. לאחר חלוקת החלקה בהתאם לתב"ע, התנתקה הזיקה של נכסים אלה מרח' ליבוביץ. בגין מרכיב הבניה והמדרכה, שטרם חויבו, מועד החיוב הנכון הוא על פי צו התחלת עבודה במסגרת סלילת רח' צוקרמן שבו הם גובלים, כיום. ואולם, נכסים אלה חויבו לפי תעריף הביניים, הואיל ומרכיב הקרקע שולם בשעתו (בעת העבודות ברח' ליבוביץ) בהתאם לתעריף זה. באשר לנכסים ברח' צוקרמן 30 ו-34, המצויים אף הם בחלקו המזרחי של רח' צוקרמן, על נכסים אלה הוגשו תכניות בניה לפני שנת 1990, ולפיכך חיובם לפי התעריף הגבוה יהיה בניגוד לחוק העזר ויביא לגבייה ביתר. ברח' הנקין - המשיבה טענה כי הנכסים ברח' הנקין 16 ו-18 (הנכסים שבבעלות העותרים 22 ו-28), חויבו בתעריף נמוך יותר בהתאם לחוק העזר, הואיל ועל חלקות אלה חלה תב"ע אשר שינתה את הייעוד מחקלאי למגורים לפני שנת 1990, ואין למשיבה סמכות לחייב שתי חלקות אלה בתעריף הגבוה. כל יתר תושבי הרחוב אשר עליהם חלה תב"ע זמ/566 נתבקשו לשלם היטל בתעריף אחיד (התעריף הגבוה). גם בעניין זה סבור אני כי אין לקבל את טענת העותרים. כפי העולה מתשובת המשיבה, חיובם של מספר נכסים ברחובות צוקרמן והנקין בתעריף נמוך יותר איננו שרירותי ואיננו נובע מאפליה פסולה. החיוב השונה נובע מתחולתן של תב"עות שונות, ומחיובים שנעשו בעבר. אכן, גם ברח' החרוב חלו תב"עות שונות, אולם אין הנדון דומה לראיה. התרשמתי כי ברח' החרוב מדובר היה במקרה קיצוני, שבו בגין אותה סלילה, ואותו כביש, אמורים היו - לפי הוראות חוק העזר - להיגבות היטלים בתעריפים שונים מנכסים המצויים משני צידיו של הכביש. זאת, כתוצאה ממצב מיוחד שבו רחוב נחצה לאורכו על ידי שתי תב"עות שונות. מצב זה אינו מתקיים ברחובות צוקרמן והנקין. אינני סבור אפוא כי בסירובה לנהוג בתושבי רחובות אלה כפי שנהגה בתושבי רח' החרוב, חרגה המשיבה ממתחם הסבירות. חזקת התקינות ונטל הראיה המשיבה טענה כי חזקת התקינות עומדת לה בכל הנוגע לטענות העותרים נגדה. לעומת זאת טענו העותרים כי לפי ההלכה הפסוקה, אין די בחזקת התקינות המינהלית לצורך השתת היטל, וכי על הרשות המקומית מוטלת החובה להוכיח את חוקיות החיוב. זאת במיוחד כשמדובר בפגיעה בזכות יסוד של העותרים, וכאשר הנתונים בקשר לחוקיותה של ההחלטה מצויים בידיעתה הבלעדית של הרשות המינהלית. כן נטען כי חזקת התקינות מתבטלת ונטל הראיה מועבר לרשות המקומית, בשעה שזו נמנעת מלהציג ראיות ואסמכתאות. נטען כי כך פעלה המשיבה כשטענה כי אין בידיה המידע הבא: התחשיב שהיווה בסיס לחוק העזר תיעול, הנתונים שבבסיס התחשיב משנת 2000 של חוק העזר סלילה, ונתונים בדבר היקף הסיוע הממשלתי הניתן לה לצורך ביצוע עבודות סלילה ותיעול. עוד נטען כי טענות עובדתיות שונות של המשיבה התבררו לאורך הטיפול בעתירה כחסרות בסיס או כבלתי מדויקות אמיתות. במסגרת טענה זו הפנו העותרים, בין היתר, לטענות השונות של המשיבה בנוגע לשתי חוות הדעת המשפטיות שניתנו בשנת 2008 - ראו סעיף 13 לעיל. החלטות מינהליות העומדות בפני ביקורת שיפוטית מוגנות בדרך כלל על ידי חזקת חוקיות וסבירות, היא חזקת התקינות. חזקה זו חלה גם על פעולותיהן של רשויות מקומיות. אין זו כמובן חזקה חלוטה, אלא חזקה הניתנת לסתירה, ועל המבקש להשיג על עמדתה של הרשות לשאת בנטל לעשות כן (ע"א (י-ם) 5068/03 עיריית ירושלים נ' שיקלר, פסקה 32, פסק דין מיום 23.3.05 (להלן: "עניין שיקלר"). אכן, חזקת התקינות תהא מצומצמת ומוגבלת בתחולתה, בנסיבות שבהן ההחלטה המינהלית המבקשת להסתופף בצילה, עלולה לפגוע בזכות יסוד. כך במיוחד בנסיבות שבהן הנתונים באשר לחוקיותה של ההחלטה, מצויים בידיעתה הבלעדית של הרשות המינהלית, ולא בידיעת הנפגע. כך למשל, כאשר הנפגע צריך להוכיח דבר על דרך השלילה, כגון שהוא אינו מסוכן לציבור (ראו עניין שיקלר, שם, וההפנייה לבג"ץ 4146/95 עיזבון המנוחה דנקנר ז"ל נ' מנהל רשות העתיקות (פ"ד נב(4) 774, 793 (1998). בענייננו מדובר אכן בזכות יסוד - חופש הקניין של העותרים. ואולם, ניתן לראות כי באשר לשאלה העיקרית שעלתה בעתירה - מהות העבודות שבוצעו ברחובות נשוא העתירה בשנים 2009-2005 - אין מדובר בנתונים המצויים בידיעתה הבלעדית של המשיבה. כאמור, העותרים נמנעו מהבאת ראיות בעניין, ובחרו שלא להגיש חוות דעת הנדסית בעניין (יצוין כי דווקא בעניין ולנר, שאליו הפנו העותרים במסגרת טענתם בדבר היפוך נטל הראיה, צירפו התובעים חוות דעת מומחה מטעמם (מהנדס) כדי להוכיח טענתם כי הנתבעת ביצעה עבודות תיעול בשנת 1995). הואיל והעותרים יכולים היו בנקל להגיש חוות דעת מטעמם בעניין, אין מדובר בנסיבות המצדיקות העברת הנטל בעניין זה אל כתפי המשיבה. העותרים טענו כי המשיבה נמנעה גם מצירוף התחשיב שהיווה בסיס לחוק העזר תיעול, ואת הטבלאות ומסדי הנתונים שבבסיס התחשיב משנת 2000 של חוק העזר סלילה. בעניין זה יצוין פעם נוספת כי הוגש תחשיב חוק העזר סלילה, המלמד כי היטל הסלילה אינו כולל רכיב של עבודות תיעול. משהומצא תחשיב זה, אינני סבור כי נפל פגם של ממש אם לא היה בידי המשיבה להעביר את תחשיב חוק העזר תיעול, או את הטבלאות ומסדי הנתונים שהוזכרו (ויצוין כי המשיבה טענה שצירפה את כל מסדי הנתונים - נספחים 30-28, 40-38 לכתב התגובה). באשר לאי הגשת נתונים בדבר היקף הסיוע הממשלתי הניתן למשיבה - מדובר בנתונים הנוגעים לטענה שאינה בסמכותו של בית משפט זה, ואוסיף גם כי לא התרשמתי שהמשיבה נמנעה מהעברת מידע בעניין, אלא חזרה דווקא, באופן עקבי, על כך שלא קיים מידע בעניין, ועל כן אין ביכולתה להעבירו. בנסיבות אלה, אין מקום לקבוע כי נטל הראיה יעבור אל המשיבה. הוסיפו העותרים וטענו כי "רובן ככולן של הטענות העובדתיות המהותיות, שנטענו על ידי המשיבה כנגד הנטען בעתירה, התגלו כחסרות בסיס או כחצאי אמיתות", וכי בכך יש כדי להרחיק עוד יותר את חזקת התקינות מהמשיבה. כפי שציינתי לעיל, היו אכן נקודות לא ברורות בטיעוניהם של ב"כ המשיבה בכל הנוגע לחוות הדעת המשפטיות שניתנו ופורטו לעיל. יחד עם זאת, אין הדברים עולים כדי הנטען על ידי העותרים. כך, דומה כי העותרים מבקשים לייחס משקל רב מדי להתבטאויותיה של גב' אטיאס (ראו סעיף 14 לסיכומי העותרים). אינני רואה מקום לכך. עוד התייחסו העותרים ארוכות לתשובות המשיבה בכל הנוגע לסיוע מרשויות המדינה, במסגרת טענת העותרים כי תעריף חוק העזר סלילה אינו סביר שכן אין הוא מביא בחשבון את השתתפות הממשלה. ואולם, כפי שציינתי כבר, אין מדובר בטענה שבגדר סמכותו של בית משפט זה. במסגרת טענתם בדבר העברת נטל הראיה, הפנו העותרים כאמור לעניין ולנר, שם קבע בית המשפט כי נטל הראיה הועבר אל המשיבה. ואולם, אין הנדון דומה לראיה, כפי שהסברתי לעיל, בסעיף 31 לפסק הדין. נותרו שתי טענות, פחות מרכזיות, שאתייחס אליהן להלן. העותרים מס' 22 (רח' הנקין 15) בנוגע לנכס זה מחויבים העותרים מס' 22 בתעריף הביניים, בעוד שלטענתם יש לחייבם בתעריף הנמוך. דהיינו, אין חולק כי אין מדובר בנכס שהיה בייעוד חקלאי עד ליום1.1.90, והשאלה היא האם יש לחייבו כשטח שגובל ברחובות שנסללו עד יום 31.12.97 (התעריף הנמוך), או כשטח שגובל ברחובות שנסללו החל מיום 1.1.98 (תעריף הביניים). טענת העותרים היא כי נכס זה גובל ברח' "אם כל חי", אשר נסלל לטענתם לפני שנת 1998. בעניין זה השיבה המשיבה כי מדובר בנכס המצוי ברח' הנקין, שבו מתבצעות עבודות סלילה ותיעול בימים אלה, וכי ניסיונם של העותרים לשייך עצמם לרח' "אם כל חי" לא יצלח מהטעם הפשוט שרחוב זה ייסלל לראשונה במסגרת הפרויקט נושא העתירה. טענת העותרים, שלפיה רח' "אם כל חי" נסלל עוד לפני שנת 1998, אינה עולה בקנה אחד עם האמור בחוות הדעת של מפענח תצלומי האוויר, שאותה הגישו העותרים לבית המשפט. בע' 15 לחוות דעת זו צוין כי נכון ליום 10.7.99 היה רח' "אם כל חי" בגדר דרך עפר בלבד. נוכח האמור, דין טענת העותרים להידחות, ואין להתערב בחיוב הנכס של העותרים 22. שטח הנכס של העותרים 11 העותרים טענו כי נפלו טעויות בחישוב שטחי הנכסים שבבעלות העותרים 11 ו-16 (בסיכומי העותרים חזרה הטענה לגבי העותרים 11 בלבד). בתשובה לעתירה ובסיכומי המשיבה הובהר כי לא נעשתה כל פנייה מוקדמת למשיבה בעניין זה. בסוגיה זו מדובר אפוא באי מיצוי הליכים ובעתירה מוקדמת, ולפיכך, אין מקום לדון בנושא במסגרת פסק דין זה. טענות הסף שנטענו על ידי המשיבה המשיבה טענה בתשובה לעתירה טענות סף בדבר שיהוי וחוסר ניקיון כפיים מצד העותרים. לא הייתי מקבל טענות אלה, ואולם אינני רואה מקום להרחיב בעניין, לנוכח מסקנתי כי דין העתירה להידחות לגופה. סוף דבר: לנוכח כל האמור לעיל, דין העתירה להידחות. העותרים ישאו בהוצאות המשיבה ובשכר טרחת עורכי דינה בסך כולל של 40,000 ₪. היטל סלילהאגרות והיטלי פיתוח