מומלץ לקרוא את פסק הדין להלן על מנת לקבל ידע בנושא הקצאת קרקע לבית כנסת: עתירה מנהלית כנגד החלטת המשיבה 1 (להלן: "העירייה") להקצות קרקע למשיבה 2 (להלן: "העמותה") לשם בניית בית כנסת חדש במקום בית הכנסת הישן הקיים בנכס, הידוע כחלקה 265 בגוש 6417, ברובע "הדר" ברמת השרון (להלן: "הנכס"). עיקרי העובדות: מזה למעלה מ- 50 שנה קיים בנכס בית הכנסת הספרדי המרכזי ברמת השרון (להלן: "בית הכנסת"), ומנוהל ע"י העמותה. זו ביקשה להרחיב את בית הכנסת שגודלו צר מלהכיל את ציבור המתפללים שהלך וגדל עם השנים כשהתרחבה העיר. לשם כך ביקשה מהעירייה כי הנכס יוקצה לה למטרה זו, דבר הכרוך בהריסת גן ילדים ישן שאינו פעיל הנמצא בשטח. עיריית רמת השרון אישרה את הבקשה וחתמה על הסכם עם העמותה לצורך כך. תושבים מהשכונה, וביניהם גם עו"ד גרובר אבירם שהוא חבר מועצת העיר (להלן: "גרובר"), ועו"ד יוהנה מיכאלי שהיא אחת מהעותרים בעתירה דנן, הגישו ביום 28.1.07 עתירה לביהמ"ש המחוזי בת"א כנגד העירייה והעמותה, שנדונה לפני כב' השופטת מיכל אגמון-גונן - עת"מ 1109/07 (להלן: "העתירה הקודמת"), בה עתרו התושבים לביטול ההסכם שנחתם בין העירייה לעמותה מאחר שלא נעשה לפי "נוהל הקצאת קרקעות ומבנים ללא תמורה או בתמורה סמלית" שפורסם בחוזר מנכ"ל משרד הפנים מס' 5/2001 (תשרי התשס"ב-ספטמבר 2001) (להלן: "נוהל ההקצאות" או "הנוהל"). בדיון מיום 13.12.2007 המליץ ביהמ"ש לצדדים לפעול לפי הנוהל, גם אם ייתכן שהמשיבות צודקות וכי הנוהל לא חל על המקרה (נספח ט' לעתירה). ועדת ההקצאות של העירייה (להלן: "ועדת ההקצאות" או "הועדה") אישרה את ההקצאה בהחלטתה מיום 3.9.08 (נספח מש/2 לתגובת העירייה לעתירה). מועצת העירייה בהחלטתה מיום 8.2.09 (נספח א' לעתירה) אישרה את החלטת ועדת ההקצאות, ברוב של 11 תומכים מתוך 13, מתנגד אחד (גרובר) ונמנע אחד (ד"ר יונה ברגור). בעקבות זאת הגישו העותרים, 50 תושבים מרובע "הדר" ברמת השרון, את העתירה דנן, בה עתרו לביטול החלטת מועצת העירייה שאישרה את החלטת ועדת ההקצאות, וכן עתרו לצו שיאסור על העירייה להקצות את הנכס לעמותה, לפחות בקדנציה הנוכחית. טענות הצדדים בתמצית ב"כ העותרים טען כי נפלו פגמים בהחלטת העירייה, בין היתר בשל חריגות מנוהל ההקצאות, אותן פירטו בהרחבה. כמו כן נטען כי העירייה בעלת דעה קדומה, כך שהחלטתה בלתי סבירה ודינה בטלות. לשיטת העותרים אין לסטות מנוהל ההקצאות, באשר לפי הפסיקה "אין חיים מחוץ לנוהל". עוד נטען כי העירייה קיבלה על עצמה בעתירה קודמת לפעול לפי נוהל ההקצאות, אך לא קיימה זאת. החלטת ועדת ההקצאות לאשר את ההקצאה אושרה ע"י מועצת העיריה בלא שהיה מונח בפני חברי מועצת העיריה מכלול החומר שעמד לפני ועדת ההקצאות. באי כוח המשיבות טענו כי לא נפל כל פגם בהחלטת העירייה, וגם אילו היה פגם כלשהו, אין הוא עולה כדי פגם שתוצאתו בטלות החלטת העירייה. לפי הפסיקה נוהל הקצאות הוא בגדר הנחיות מנהליות שאינן מחייבות את הרשות וכי הרשות יכולה לסטות מהן משיקולים עניינים ותוך הפעלת שיקול דעת. העירייה עמדה בהוראות הנוהל בשינויים המחוייבים בנסיבות המקרה דנן. עוד הוסיפו ב"כ המשיבות כי פרט לבקשת ההקצאה שהגישה העמותה לעירייה בנוגע לשטח הנדון אף גורם נוסף לא ביקש שהנכס יוקצה לו, או למטרה ספציפית אחרת, וגם העותרים לא ביקשו להקצות להם את הנכס. עוד טענו ב"כ המשיבות כי העתירה הוגשה בשיהוי ניכר. דיון ראשית אדון בטענות השיהוי שהעלו המשיבים. לשיטתם, העתירה הוגשה בשיהוי ניכר מאחר שלמעשה העתירה מכוונת כנגד החלטת וועדת ההקצאות, מיום 3.9.08, ולא כנגד החלטת מועצת העירייה מיום 8.2.09. עוד הוסיפו המשיבות כי גם בהנחה שמניין הימים יימנה מיום 8.2.09 הרי שהמועד של 45 הימים כבר חלף, וכי יש למנות מועד הידיעה של העותרים על ההחלטה מיום מתן ההחלטה עצמה, ביום 8.2.09, מאחר שאחד המתנגדים והעותרים בעתירה הקודמת, אבי גרובר, היה נוכח בישיבת המועצה מיום 8.2.09, שבה התקבלה ההחלטה מושא העתירה. העותרים לעומת זאת הדגישו כי העתירה מכוונת כנגד החלטת מועצת הערייה מיום 8.2.09 ולא כנגד החלטת וועדת ההקצאות, וכי לכל עותר נודע על החלטת העירייה מושא העתירה במועד אחר ולכן יש למנות את טענת השיהוי בנפרד לגבי כל עותר, ורק לגבי העותרת אחת היה איחור קל של 3 ימים ולכן ביקשו העותרים כי יוארך המועד להגשת העתירה ע"י ביהמ"ש מכוח תקנה 3(ג) לתקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים. מעיון בנוסח העתירה עולה שהעתירה כוונה כנגד החלטת מועצת העירייה שאישרה את החלטת ועדת ההקצאות שקדמה לה. לפיכך יש למנות את מניין הימים לעניין שיהוי מיום מתן החלטת מועצת העירייה ולא מיום מתן החלטת וועדת ההקצאות. מאחר שהעתירה דנן הוגשה ביום 5.4.09, הרי שמיום 8.2.09 האיחור הוא של 11 יום בלבד מעבר למגבלת 45 הימים להגשת העתירה, וזאת בהנחה שכל העותרים ידעו על ההחלטה ביום נתינתה, אך העובדה שמי מהעותרים ידע על כך מיידית אינה משליכה בהכרח על ידיעת יתר העותרים ולכן כאשר יש כ- 50 עותרים אשר צריכים להתארגן ולקבל החלטה בעניין הגשת עתירה מנהלית, אינני סבורה שמדובר בשיהוי משמעותי שיש לו השלכות של ממש על הסוגיות המהותיות שהועלו לדיון ואין בו כדי לפגוע בזכויות ובאינטרסים של הצד שכנגד. אבחון את הטענות המהותיות כי יש לבטל את החלטת העירייה לאשר את החלטת ועדת ההקצאות בשל סטיית העירייה ממספר הוראות של נוהל ההקצאות. תחילה אדון בתוקפו של נוהל ההקצאות, ולאחר מכן אדון בסטיות הנטענות מנוהל ההקצאות ובנפקותן. תוקפו של נוהל ההקצאות ב-בג"ץ 10907/04 ישראל סולודוך ואח' נ' עיריית רחובות (לא פורסם, להלן: "פרשת סולודוך"), סע' 25-26 לפסה"ד, נקבע כי הנחיות מנהליות, ובכללם נוהל הקצאת קרקעות של משרד הפנים והקריטריונים להקצאה שקובעת לעצמה כל רשות מקומית, אינן מחייבות, אך ככלל אין לסטות מהן ללא טעם ענייני לכך, בהתאם לנסיבותיו המיוחדות של כל מקרה ומקרה (ההדגשות כאן ולהלן שלי - י.ש.): "25. הנחיות מינהליות הן כללים מנחים אשר המינהל הציבורי קובע לעצמו, ככיווני דרך להדריכו במילוי תפקידיו ובהפעלת סמכויותיו. שלא בדומה לחוקים או לתקנות, ההנחיות המינהליות אינן מחייבות את הרשות, אלא מנחות אותה בהפעלת שיקול דעתה, בהתאם לנסיבותיו של כל מקרה ומקרה (יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, כרך ב, 773, 787-784 (1996) (להלן - זמיר)). הן מתוות את דרכי הפעלת שיקול הדעת המינהלי ונועדו להבטיח אחידות, שוויוניות, ענייניות וסבירות בהפעלת מדיניות הרשות המינהלית. הן מהוות אמצעי שבעזרתו יכול הציבור לבקר את שיקול הדעת המינהלי, הן במישור המדיניות הכוללת והן בדרך יישומה במקרה הפרטני. אשר למשמעות הסטייה מההנחיות המינהליות, כבר נקבע כי "ההנחה היא שהרשות תפעל לפי ההנחיות, והנחה זאת יוצרת ציפייה מוצדקת שכך תפעל הרשות... על כן, אין הרשות רשאית לסטות מההנחיות בלא הצדקה, אלא על הסטיה מההנחיות להיעשות רק מקום בו קיימים שיקולים ענייניים המצדיקים אותה... סטיה מההנחיות המינהליות מעוררת, על פני הדברים, חשש כי היא נובעת לכאורה מקיומם של שיקולים זרים, אשר השפיעו על החלטת הרשות... בשל כך נקבע, כי הסטיה מההנחיות מעבירה לרשות את הנטל להצביע על הסיבות שבגינן מוצדקת אותה הסטיה... סטיה מההנחיות ללא צידוק סביר עשויה להוות עילה לביטול ההחלטה" (עע"מ 9156/05 גרידינר נ' ראפ, פיסקה 10 ( 10.6.08); ראו גם בג"ץ 9362/03 ריגלר נ' שר הפנים, פיסקה 7 ( 28.10.08); בג"ץ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מז(3) 853, 858 (1993) (להלן - ענין עפרן)). ההנחייה המינהלית מהווה אמצעי-עזר בידי בית המשפט בהפעילו פיקוח שיפוטי על מעשי המינהל. 26. נוהל הקצאת הקרקעות של משרד הפנים, והקריטריונים שגיבשה עיריית רחובות להקצאת קרקעות בתחומה, מהווים אגד הנחיות מינהליות, הקובע אמות מידה להקצאת קרקעות בתחומי רשות מקומית דרך כלל, ובדבר דרך הפעלתן הקונקרטית בידי עיריית רחובות בפרט. ...". לפיכך, אומנם נוהל ההקצאות איננו מחייב ולעירייה יש שיקול דעת לסטות ממנו, אלא שעל העירייה מוטל הנטל להצביע על הטעמים שבגינם מוצדקת אותה סטייה. הדבר אף מתחייב לאור כללי המשפט המנהלי הדורשים כי הרשות תנמק את החלטותיה כדבעי. בהחלטת ועדת ההקצאות נקבע בין היתר כך: "1. המתנגדים לא הביעו התנגדות לעצם קיומו של בית כנסת בקרקע הידועה כחלקה 265 בגוש 6417, (להלן - "הקרקע") הקיים בחלקה שנים ארוכות, ו/או לעצם השימוש בקרקע לצרכי בית כנסת. 2. לא הוגשה בקשה כלשהי להקצאת הקרקע למטרה אחרת (ההדגשה במקור) ע"י המתנגדים או מאן דהוא אחר. 3. לפיכך קיימת התאמה בין מטרת ההקצאה: בית כנסת, שפורסמה ע"י העירייה, לבין צרכי הקהילה כפי שבאו לידיד ביטוי אף ע"י המתנגדים. 4. בנסיבות אלה אין רלוונטיות לנושא קיומם או העדרם של תבחינים/קריטריונים להקצאת קרקע". מהאמור לעיל עולה, כי הטעם היחיד שצויין לסטייה מהנוהל, הוא כי המתנגדים לא התנגדו לעצם קיום של בית כנסת במקום, שממילא פועל בנכס שנים ארוכות, וכי אף גורם, גם לא המתנגדים עצמם, לא ביקש להקצות לו את הקרקע למטרה אחרת. עוד ראוי לציין, שגם הסטייה מהנוהל שאליה התייחסה ועדת ההקצאות התייחסה רק להיבט של העדר תבחינים/קריטריונים. כפי שיבואר להלן, אין זו הסטיה היחידה מן הנוהל. מן הראוי היה כי יתקיים במועצת העירייה דיון ענייני בשיקולים לסטייה מממספר הוראות של הנוהל שיפורטו להלן, וכי יצויינו בהחלטת העירייה הטעמים לסטייה מהנוהל. העדר פרוגרמה סע' 2 לנוהל הקצאת מקרקעין, שכותרתו "פרוגרמה", קובע: "אחת לתקופה שתקבע הרשות המקומית, אך לא יאוחר מתום שנה למועד פרסום נוהל זה בחוזר מנכ"ל (בספטמבר 2001, תוספת שלי, י"ש), תכין הרשות המקומית פרוגרמה לשטחי ציבור. במסגרת הפרוגרמה יקבעו ייעודים לשימוש בקרקעות המצויים בתחום הרשות המקומית. החל מתום שנה אמרו, לא תוקצה על ידי הרשות המקומית קרקע, אלא אם היא כלולה במסגרת פרוגרמה כאמור". במקרה דנן היה על המשיבות להוכיח שני דברים: א. כי קיימת פרוגרמה לשטחי ציבור בשטח השיפוט של העירייה. ב. כי הפרוגרמה כוללת בתוכה גם את הנכס הנדון. המשיבות טענו כי קיימת פרוגרמה מצומצמת אך לא הציגו כל פרוגרמה. לפיכך המשיבות לא הוכיחו כי קיימת פרוגרמה כלשהי, וממילא גם לא הוכיחו שהנכס הנדון כלול באותה פרוגרמה. פרוטוקול ישיבת המועצה משנת 2007 לא יכול להועיל למשיבות מאחר שכל שמצויין בו הוא כי התעורר וויכוח בין אחד מחברי המועצה, עו"ד זילברשטיין, לבין ראש העיר והיועצת המשפטית של הערייה האם יש או אין פרוגרמה. פרט לטענות ראש העיר והיועצת המשפטית של העירייה, שדיברה על פרוגרמה חלקית, לא הוצגה כל פרוגרמה לא במהלך אותה ישיבה ואף לא במסגרת העתירה. הימנעות תמוהה זו של המשיבות מהצגת מסמך כה מהותי להוכחת גרסתם פועלת נגד. ביתר שאת אמורים הדברים ביחס לעירייה מאחר שהפרוגרמה היא מסמך ציבורי שנמצא בשליטתה והיה אמור להערך על ידה, מה גם שהעיריה מחוייבת לפעול בשקיפות ותוך גילוי מלא. החשיבות של קיום פרוגרמה, וכי העירייה תפעל מכוחה ותשקול את החלטותיה בהתאם לפרוגרמה, עולה אף מהוראת סע' 5.ד. לנוהל שמוסיף וקובע: "לא תאושר בקשה שאינה עולה בקנה אחד עם הפרוגרמה. אולם רשאית ועדת ההקצאות להמליץ, מנימוקים שיפורטו על ידה, על שינוי הפרוגרמה, שונתה הפרוגרמה, ניתן יהיה לשוב ולדון בבקשה שהוגשה, ללא צורך בהגשתה שנית (זולת הגשת מסמכים מעודכנים)". לא זו אף זו, סע' 5.ה. לנוהל מוסיף וקובע: "אולם בטרם יוחלט על הארכת תקופת ההקצאה כאמור, תתקבל חוות דעת מאת היחידה המקצועית המתאימה ברשות המקומית המאשרת כי נערכה בדיקה והקרקע עדיין משמשת את אותו גוף לאותו שימוש לה הוקצתה וכי עדיין קיימת נחיצות לאותו שימוש ציבורי בקרקע. מועצת העיר תקיים דיון לבחינה מחודשת של צרכי הציבור ותחליט אם לאשר את הארכת ההסכם"... אומנם במקרה דנן מתנהל בנכס בית כנסת במשך למעלה מ- 50 שנה, אך עפ"י הנוהל, גם כעת, לצורך ההקצאה שנועדה להרחבת בית הכנסת והגדלת שטחו, מחוייבת העירייה עפ"י הנוהל לבחון ולשקול האם עדיין זהו הצורך הציבורי שנחוץ לעשות בנכס זה בהשוואה לצרכים ציבוריים אחרים, בהתאם לצרכיהם המשתנים של תושבי האיזור נכון להיום. הדברים מקבלים משנה תוקף נוכח העובדה שהכוונה כעת, במסגרת ההקצאה, לאשר הריסת גן ילדים לא פעיל שנמצא במקום, ולהרחיב את בית הכנסת, על חשבון השטח עליו עמד גן הילדים. לא ברור כלל מהתנהלות העיריה האם קיימת פרוגרמה לגבי צרכי הציבור השונים באזור והאם הרחבת בית הכנסת הוא הצורך הבלעדי, או שמא קיימים צרכים אחרים שכלל לא נבחנו. גם מהפתיחה לנוהל ההקצאות עולה החשיבות בעת הבחינה של הקצאת השטח לצרכי ציבור, לבחון ולהשוות בין הצרכים שונים של הציבור: אחד הנושאים החשובים בתהליך הינו נושא השקיפות של ההליך לשם הבטחתו ולשם שמירת שוויון הזדמנויות בין הצרכים השונים ובין הגופים המבקשים לקבל קרקע". (נספח טז' לעתירה, עמ' 1). לפיכך היה על העירייה להשוות בין הצורך בגני ילדים או מוסדות ציבור אחרים, לבין הצורך בהרחבת בית הכנסת לממדים המבוקשים. כמו כן לא נבחן האם ניתן להשתמש בשטח ליותר ממטרה אחת. העדר תבחינים/קריטריונים העירייה מודה כי לא חיברה קריטריונים להקצאת קרקעות בתחומה, וזאת בניגוד לסע' 4 לנוהל ההקצאות, שכותרתו "קריטריונים להקצאת קרקעות", הקובע: "ועדת ההקצאות, לאחר התייעצות עם הגורמים המקצועיים הנוגעים בדבר ברשות המקומית, תגבש הצעת תבחינים להקצאת קרקעות בתחום הרשות המקומית. התבחינים יהיהו שוויוניים וענייניים בהתחשב בכל חלקי האוכלוסיה בתחום הרשות המקומית. התבחינים יכללו הוראות בדבר סוג השימושים להם תוקצה הקרקע, הוראות בדבר היחס שבים הקרקע לבים צרכי כלל התושבים, צרכי התושבים המתוגררים בסמכיות לקרקע...תפרסם הרשות הודעה בדבר קיום התבחינים והאפשרות לעיין בהם במשרדי הרשות המקומית". בעניינינו לא נערך ע"י וועדת ההקצאות כל סקר. אין נתונים לגבי היקף האוכלוסייה המבקרת בבית הכנסת ואין כל שיקלול בין צורך זה לבין צרכים אחרים, כגון גני ילדים. את הבחינה יש לעשות באופן מושכל על פי אמות מידה ולא באופן מקרי כיוון שהוגשה בפועל רק בקשה אחת להקצאה. אמנם ראוי לציין כי לא בהכרח מבנה ציבור אחר, כגון גן או מתנ"ס, יבטיח אתד העותרים מפני העדר בעיות תחבורה או מטרדי רעש, מה גם שבשבתות וחגים אוכלוסייה דתית בד"כ איננה נוסעת בכלי רכב. יתכן שטוב היו עושים העותרים אם היו מוותרים על העתירה ומתמקדים בטענותיהם הטכניות בפני הגורמים התכנוניים, אך הבעיה כפי שעולה בפני היא שלא נערכה בחינה עניינית של נתונים. משלא הוצגה ע"י העירייה הפרוגרמה למקום הספציפי, ובהעדר תבחינים חברי המועצה, לא יכלו להפעיל שיקול דעת מלא בהתאם לתבחינים ואמות מידה ברורים. למעשה הטעם המרכזי להחלטה היה שאין בקשה אחרת להקצאה, וכפי שציינתי לעיל לא די בכך. לא זו אף זו, העדר התבחינים פוגם לא רק בהחלטת העירייה בהקצאה ספציפית זו, אלא פוגמת בהתנהלותה השיטתית בכל הקצאה שתבקש העירייה לבצע בעתיד, כל עוד לא תחבר קריטריונים להקצאה. אומנם לפי פסיקת ביהמ"ש העליון בפרשת סולודוך גם קריטריונים הם בגדר הנחיה מנהלית שאיננה מחייבת תמיד, אלא שהיא כיוון דרך שבדרך כלל על העירייה לנהוג לפיה אא"כ העירייה מציגה הצדקה עניינית לסטיה מהקריטריונים. הפסיקה דיברה על מצב שקיימים קריטריונים והעירייה, בדרך כלל פועלת לפיהם, ורק במקרה של סטייה עליה להציג הצדקה עניינית לכך, אך הפסיקה כלל לא העלתה אפשרות כי רשות מקומית תרשה לעצמה להתנהל כדבר שבשגרה מבלי שחיברה לעצמה קריטריונים להקצאה. ודוק, סעיף 4 לנוהל ההקצאות, שקובע כי על העירייה לחבר קריטריונים שיהיו נגישים לעיון הציבור, הוסף עוד בדצמבר 2002, ולמרות שמאז חלפו שנים רבות, טרם פעלה עיריית רמת השרון בהתאם לנוהל, ויש אף בהתנהלות זו כדי להעיב על פעולותיה והחלטותיה במקרה הפרטני. אינני מקבלת את טענת המשיבות כי במקרה דנן אין רלוונטיות להעדר הקריטריונים מאחר שממילא בקשת ההקצאה היחידה שהוגשה לעירייה הייתה של העמותה. סע' 5 לנוהל, קובע מספר עקרונות שצריכים להיות כלולים בתבחינים. כל העקרונות האלו (פרט לאחד), רלוונטיים גם כאשר מוגשת לעירייה רק בקשת הקצאה אחת. העיקרון שרלוונטי רק לסיטואציה בו מוגשות מספר בקשות להקצאה מתייחס לכך במפורש (סע' 5.ב. לנוהל) : "ככלל, כאשר מוגשות בקשות מקבילות לשימוש בקרקע למטרה דומה, תוקצה הקרקע לבקשת גוף באופן שניצולה יהיה על ידו מירבי בהשוואה לבקשות אחרות שיבחנו"... חיזוק נוסף למסקנתי הנ"ל עולה מסע' 5.ה. לנוהל, המתייחס לקריטריונים להארכת הקצאה שכבר קיימת, כמו בעניינינו: "תקופת ההקצאה לא תעלה על 25 שנה+אפשרות להארכה בשתי תקופות נוספות שלא יעלו על 10 שנים כל אחת. אולם בטרם יוחלט על הארכת תקופת ההקצאה כאמור, תתקבל חוות דעת מאת היחידה המקצועית המתאימה ברשות המקומית המאשרת כי נערכה בדיקה והקרקע עדיין משמשת את אותו גוף לאותו שימוש לה הוקצתה וכי עדיין קיימת נחיצות לאותו שימוש ציבורי בקרקע...". סיטואציה כזו של הארכת הקצאה לא רלוונטית רק למצב בו קיימות מספר בקשות הקצאה מקבילות מתחרות, כך שיש אף בסעיף זה כדי להוכיח שהחובה בקיום קריטריונים ובפעולה על פיהם קיימת גם ביחס לנכס שלגביו הוגשה רק בקשת הקצאה אחת. בבג"צ 3638/99 בלומנטל ואח' נ' עיריית רחובות ואח', פד"י נד(4) 220, 230 (להלן: "פרשת בלומנטל", מיום 24.8.2000), שניתן לפני שהוצא נוהל ההקצאות ע"י משרד הפנים בספטמבר 2001, ציין ביהמ"ש העליון את החשיבות בפרסום הקריטריונים להקצאה: "בפרסום כוונתה של מועצת העיר להקצות קרקע לגוף מסוים או לצורך מסוים ובפרסום הקריטריונים לכך, יש כדי לאפשר ביקורת ציבורית ושיפוטית על הנעשה בכספי הציבור ובמקרקעיו ולהבטיח הקצאה השומרת על האינטרס הציבורי (בנבנשתי, במאמרו הנ"ל [29], בעמ' 797-798). בפרשת בלומנטל, לאחר פסה"ד עיריית רחובות שינתה את התנהלותה והוציאה קריטריונים. לעומת זאת במקרה דנן, למרות שכבר הייתה עתירה קודמת לביהמ"ש באותו עניין, והעירייה הצהירה לפני ביהמ"ש כי תפעל לפי הנוהל, נמנעה העירייה מלפעול כנדרש לפי הנוהל. אין להשלים עם כך שהעירייה פועלת לחלוטין ללא תבחינים, שכן במקרה כזה אין לחברי הועדה, שצריכים להפעיל שיקול דעת, בסיס וכלים להפעלתו, ואין לביהמ"ש בסיס להפעיל את הביקורת השיפוטית שלו. העדר הצגת מלוא החומר בפני המועצה העותרים טענו כי מועצת העירייה דנה בהמלצת ועדת ההקצאות בלא שהיה מונח כל החומר לפניה, פרט לפרוטוקול ועדת ההקצאות בו נתקבלה החלטת הועדה. בסע' 71 לתגובתה לעתירה, העירייה אכן הודתה כי באותה ישיבה מיום 8.2.2009 לא היה מונח לפני המועצה כל החומר שהיה מונח לפני ועדת ההקצאות, אלא רק פרוטוקול החלטת ועדת ההקצאות. תמוהה הוא שבסע' 41 לסיכומיה טענה העירייה כי "מעבר לכך שכבר פורט בכתב התשובה כי מכלול החומר הרלבנטי הונח בפני חברי מועצת העיר, ועל כן החלטתה זו הינה כדין". העובדה שהחומר לא היה מונח לפני החברים בישיבת המועצה, בה אושרה ההקצאה, עולה מפרוטוקול ישיבת מועצה זו. מפרוטוקול זה, עולה גם המבוכה שנגרמה לאחד מחברי המועצה, ד"ר יונה ברגור (להלן: "ברגור"), בשל העדר החומר: "מר אבי גרובר: מה אני מאשר פה למעשה? עו"ד אילת שושני-ג'ינו: את ההחלטה של הוועדה ד"ר יונה ברגור: מה ההחלטה של הוועדה? עו"ד אילת שושני-ג'ינו: לדחות את ההתנגדויות. ד"ר יונה ברגור: אין כאן פירוט של ההתנגדויות בנייר שקיבלנו. מר יצחר רוכברגר: לא צריך. עו"ד אילת שוני-ג'ינו: אין כאן פירוט של ההתנגדויות. ד"ר יונה ברגור: זאת אומרת, אנחנו לא יודעים מה היו ההתנגדויות, מי שפעם ראשונה קורא את זה. עו"ד אילת שושני-גינו: נכון. ד"ר יונה ברגור: אני צודק? מר יצחק רוכברגר: כן. ד"ר יונה ברגור: אז ההתנגדויות הן של כמה שנים ואנחנו מאשרים אותם מפני שוועדת ההתנגדויות דחתה את זה. מר יצחק רוכברגר: אתה סומך על ועדת- ד"ר יונה ברוגור: ועדת התנגדויות. מר יצחר רוכברגר: אמת. ועדת הקצאות. (עמ' 11 לנספח א', פרוט' הישיבה מושא העתירה). ... ד"ר יונה ברגור: רגע, יש לי עוד שאלה. אפשר לקבל הסבר קצר למה צריך להרחיב את בית הכנסת? למה צריך לבנות בית כנסת חדש? מר יצחק רוכברגר: בוועדה לתכנון ובנייה תשאל את השאלות, זה לא פה. מר מאיר דורון: הדיון הזה כבר הטיה פעם. אתה כעת יכול לחזור חזרה לקדנציה הקודמת? היה דיון כבר במועצת העיר הזאת. מר יצחק רוכברגר: לא בזאת. כרגע את ה מאשר את ההקצאה... מא אבי גורבר: יש לנו טענות, גם להליך של ההקצאה היו לנו טענות. מאר רוכברגר: זה בסדר, אבי, אל תענה, הבנו, תאמין לי, הוא התנגד בהתחלה לעיקרון, לא לעיקרון של בית הכנסת, לצורה ולדרך, וזה בסדר... אבי גורבר: אני עדיין חושב שהיו פגמים. מר יצחק רוכברגר: היו, נכון. מא אבי גרובר: בהליך של ההקצאה גם, הוא לא נעשה כמו שלדעתי צריך לבצע. מר יצחק רוכברגר: אני לא חושב, אבל לא משנה. מר אבי גרובר: לא סתם הגשנו את ההתנגדויות. מביאים משהו כללי שלא יודעים על מה מדברים, לנו היו טענות לגבי זה. מר יצחק רוכברגר: נכון, היה, זה בסדר. תודה לאל, קיבלו את ההערות. חברים, אני מבקש לאשר את הפרוטקול של ועדת הקצאות, בבקשה. מי בעד?..." אכן, בסופו של דבר, נמנע ברגור בהצבעה על אישור ההקצאה שהתקיימה בסופה של אותה ישיבה. מפרוטוקול הישיבה ניתן גם להתרשם שלמעשה לא נערך כלל דיון בשאלה האם בהתאם לצרכי אוכלוסיית האיזור העדכניים, קיימת עדיין הצדקה לקיום בית כנסת במקום זה דווקא, כמה בתי כנסת יש באיזור, מה כמות המתפללים בבית הכנסת, מה צרכי הציבור האחרים באזור, והאם יש הצדקה להרחבת בית הכנסת על חשבון גן ילדים בלתי פעיל שקיים בנכס, או שמא ראוי דווקא להפעיל את הגן. לא זו אף זו, בפתיחה לנוהל צויין באשר למטרות הנוהל כי : "נוהל זה מכוון לקדם, בתחום הקצאת קרקע, מנהל תקין, שמירת עקרון השוויון, חסכון, יעילות ושקיפות ולמנוע פגיעה בטוהר המידות". כפי שעולה מפרוטוקול מועצת העירייה שצוטט לעיל, העדר הצגת מלוא החומר שהיה לפני וועדת ההקצאות לחברי מועצת העיר בשעה שקיבלו את ההחלטה, פוגעת בשקיפות של הליך אישור ההקצאה וביסודות המנהל התקין. יתירה מכך, העירייה אף לא הגישה את הפרוטוקול המלא של הדיון עצמו שנערך בועדת ההקצאות, אלא רק פרוטוקול קצר שבו הובאה החלטת הועדה ותמצית קצרה שנרשמה לפני נוסח ההחלטה שאישרה את ההקצאה. לפיכך לא ניתן היה להתרשם האם וועדת ההקצאות בחנה ושקלה את כל צרכי השכונה או צרכים אחרים של העיר ושיקללה בינם לבין הצורך בבית כנסת. התנהלות זו של העירייה, כפי שהשתקפה בישיבת המועצה מיום 8.2.09, נוגדת את פסק דינו של ביהמ"ש העליון בפרשת בלומנטל, שניתן כאמור לפני שהוצא נוהל ההקצאות ע"י משרד הפנים: "בעקבות שמיעת התושבים יש לקיים דיון ענייני ורציני בכל ההיבטים של ההקצאה, לשקול את כל השיקולים הרלוונטיים, להתייחס לטענות שהושמעו ולאזן בין הצרכים השונים. רק בדרך זו יכולה להתקבל החלטה ראויה, ורק בדרך זו נשמרים כללי המינהל התקין. על הדיונים להשתקף בפרוטוקולים, שחובת ניהולם נגזרת מן הדין (סעיף 52 לתוספת השניה של פקודת העיריות) לתושבים זכות עיון בפרוטוקולים (סעיפים 1 ו-2 לחוק חופש המידע, תשנ"ח-1998; סעיף 58 לתוספת השניה של פקודת העיריות). זכות זו מאפשרת ביקורת על ההחלטה (בג"ץ 954/97 כהן, עו"ד נ' ראש לשכת עורכי-הדין [18], בעמ' 519 מול אות השוליים ג, 520 מול אות השוליים א, 521)". (עמ' 231 לפסה"ד). חובת היוועצות לעניין חובת ההיוועצות קובע סע' 7.ד. לנוהל: "ועדת ההקצאות תיוועץ עם מהנדס הוועדה המקומית לתכנון ובניה וכן עם הגורמים המקצועיים הרלבנטיים באשר לחיוניות ולתועלת שבהקצאת הקרקע לצורך המבוקש במסגרת הקריטריונים והכללים אשר אושרו ופורסמו על ידי הרשות וכן באשר לתכנון הנגישות למבנה וכיוצ"ב". לפי סע' 3 לנוהל, מהנדס הועדה המקומית לתו"ב הוא חבר בועדת ההקצאות. לפיכך, ניתן לומר כי נתקיימה חובת ההיוועצות באופן חלקי, שכן מהנדסת הועדה המקומית לתו"ב יעצה לועדת ההקצאות במסגרת דיוני הועדה. דא עקא, שפרט למהנדסת הועדה המקומית לתו"ב, העירייה לא התייעצה עם הגורמים המקצועיים הרלבנטיים באשר לחיוניות ולתועלת שבהקצאת הקרקע לצורך המבוקש. כך למשל היה על העירייה להתייעץ עם היחידה בעירייה שמופקדת על בחינת הצורך בהוספת גני ילדים חדשים באיזורים השונים בעיר, לפני שמחליטים להרוס את גן הילדים הישן שקיים בנכס. יתירה מכך, העירייה הודתה שלא חיברה כלל קריקטריונים להקצאת קרקעות לצרכי ציבור בתחומה, כך שלא ניתן לקיים גם סעיף זה בנוהל ולבקש חוות דעת שתבחן את חיוניות ההקצאה "במסגרת הקריטריונים" שממילא לא קיימים עדיין בעיריית רמת השרון. חובת היוועצות נקבעה גם בפרשת בלומנטל, עוד לפני שהוצא נוהל ההקצאות: "אמצעי נוסף ליצירת תשתית מוצקה לקראת קבלתה של החלטה מינהלית ראויה ולמניעת שיקולים זרים ופוליטיים, הוא היוועצות בגורמים מקצועיים במקרים המתאימים (זמיר בספרו הנ"ל (כרך ב) [25], בעמ' 857-858; בנבנשתי, במאמרו הנ"ל [29], בעמ' 797-798). כך נקבע גם בסעיף 5.5 לנוהל התמיכות, שעקרונותיו יפים לענייננו". (עמ' 231 לפסה"ד). באשר לחובת ההיוועצות בשלטון המרכזי (כגון משרד הדתות ומשרד החינוך) הרי שלפי סע' 7.ד. להוראות הנוהל, חובת ההתייעצות עם השלטון המרכזי היא רק "במידת הצורך" כלשון הנוהל, ולא הוכח ע"י העותרים הצורך בהתייעצות במקרה זה עם השלטון המרכזי. יודגש, כי בפסה"ד לא דנתי בשיקולים לגוף העניין, אלא רק באופן הבלתי תקין של התנהלות העירייה במהלך קבלת ההחלטות. לפיכך, אין בפסק הדין כדי לקבוע עמדה לכאן ולכאן ביחס לעצם הצורך בהקצאה שבמחלוקת, או למי יש להקצות את הקרקע. כל שפסה"ד בא לחדד הוא כי ההליך שבסופו אושרה ההקצאה, לא התנהל כראוי. גם אם עקרונית ניתן להתעלם מפגם שהוא שולי, או חסר משקל משמעותי, או שבנסיבות יש כדי להצדיק סטיה מהנוהל, במקרה דנן, מדובר בהצטברות מספר פגמים בהתנהלות העירייה. חלק מהפגמים לא נומקו על ידה כראוי, וחלקם לא נומקו על ידה כלל, ואין תיעוד מספק על שיקול הדעת שהופעל בעניין, שיש בו כדי ללמד כי הסטייה מהנוהל הייתה מוצדקת. העדר אמות מידה להפעלת שיקול הדעת אינו מאפשר קבלת החלטות מושכלות ומונע ביקורת שיפוטית ראויה והוא הנותן כי החלטת המועצה אינה מבוססת על אמות המידה הנדרשות. העיריה אינה רשאית לנהוג ברכוש ציבורי ככל העולה על דעת ראש העיר, רק בשל העובדה שהצליח להשיג רוב של חברי מועצת העיריה, ויישום הנוהל בא להבטיח זאת. ההיבט העקרוני בפרשה הוא במניעת הישנות מקרים כאלה בעתיד, זאת בין היתר, כדי להבטיח העדר שיקולים זרים או פוליטיים. סיכום לאור כל האמור לעיל, במצטבר, אני מקבלת את העתירה ומבטלת את החלטת מועצת העירייה מיום 8.2.2009. המשיבות יישאו בהוצאות העותרים בסך 15,000 ₪, בהתאם לתקנה 512 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד - 1984. הקצאת קרקעות