מומלץ לקרוא את פסק הדין להלן על מנת לקבל ידע בנושא דחיית תכנית שינוי יעוד מקרקעין: בפניי עתירה מינהלית. 1. ברקע ההתדיינות מצויות העובדות הבאות. העותרת היא חברה בע"מ. ביחד עם גורמים אחרים, יזמה העותרת תכנית לשינוי ייעוד של מקרקעין. עניינה של התכנית (בש/183, להלן - התכנית) בהקמת כ - 1,460 יחידות מגורים, וכן שטחי מסחר וציבור, בעיר בית שמש. יחידות המגורים על פי התכנית היו מתוכננות להיות יחידות צמודות קרקע. ביום 14.10.06 החליטה הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בית שמש (להלן - הוועדה המקומית) להמליץ בפניי המשיבה 1 בהליך שבפניי, היא הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז ירושלים (להלן - המשיבה 1 או הוועדה המחוזית), על הפקדת התכנית. ההמלצה היתה כפופה למגבלות, הנחיות ותנאים שפורטו בה (נספח 4 לעתירה). בהמשך להליכים שונים, החליטה הוועדה המחוזית ביום 5.6.07 על הפקדת התכנית (נספח 5 לעתירה, 24.3.08). התכנית פורסמה להפקדה ביום 22.5.08 (נספח 21 לעתירה). 2. לאחר החלטה זו, הוגשו התנגדויות לתכנית. ביום 8.6.10 החליטה ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית (להלן - ועדת המשנה להתנגדויות) לדחות את התכנית, נוכח מחלוקת הסכמית - קניינית בין העותרת, חברות נוספות הקשורות לעניין, ומשיב 4 (נספח 7 לעתירה). בקשר למחלוקת זו התקיים הליך בוררות. עתירה מינהלית שהוגשה לבית משפט זה כנגד ההחלטה (עת"מ 4662-09-10, להלן - העתירה הקודמת) הסתיימה בהסדר (נספח 9 לעתירה, 2.2.11). 3. במסגרת ההסדר האמור, הודיעה הוועדה המחוזית כי תהיה מוכנה להשעות את החלטתה מיום 8.6.10 על דחיית התכנית, עד ליום 1.11.11. הוסכם, כי ככל שעד למועד זה יינתן פסק בורר בהליך הבוררות, לפיו העותרות שם הן בעלות הזכויות בקרקע נשוא התכנית, או לחלופין ככל שהצדדים להליך הבוררות יגיעו להסכמה בכתב חתומה ביניהם על הזכויות הקנייניות, כי אז ההחלטה על דחיית התכנית תבוטל, "וההליך התכנוני יקודם". הוועדה המחוזית ציינה כי "לחלוף הזמן ממועד קבלת ההחלטה על ההפקדה, כמו גם לעמדת הוועדה המקומית ולשינויי המדיניות התכנונית שחלו ממועד זה, יהיה משקל בהחלטת הוועדה שתתקבל, לגופה של התכנית". לגבי עניין אחרון זה ציין בא כוח העותרת, כי בכל הקשור לשיקול דעתה של הוועדה המחוזית, אם יתחדש הדיון בתכנית, אין מקום לקחת בחשבון את שיקולי חלוף הזמן והעמדה העדכנית של הוועדה המקומית וכן שינויי מדיניות תכנונית שחלו. העותרת שמרה על זכויותיה אם יילקחו שיקולים אלה בחשבון. הוועדה המקומית הסכימה להסדר, בכפוף לכך שעמדתה תישמע בפניי הוועדה המחוזית. בכפוף לכל אלה, נדחתה העתירה. 4. בחודש נובמבר 2011 ניתן פסק דין בבוררות. בין היתר נקבע, כי התכנית תשונה, באופן שהעותרת תהיה יוזם ומגיש התכנית בשם הנתבע בבוררות (המשיב 4 בעתירה שבפניי). נקבע כי המשיב 4 יירשם בתכנית כבעלים; כי יחתום על כל מסמך שיידרש לצורך אישור התכנית; וכי ימשוך את ההתנגדות שהוגשה על ידו. בהמשך לפניות של העותרת לוועדת המשנה להתנגדויות, התקיים דיון בהתנגדויות ביום 15.3.12 (נספח 2 לעתירה). בהמשך לו, החליטה ועדת המשנה להתנגדויות לדחות את התכנית (להלן - ההחלטה. ההחלטה צורפה כנספח 1 לעתירה. היא נשלחה לעותרת ביום 19.4.12). העתירה שבפניי סבה על ההחלטה. 5. בפתח ההחלטה עמדה ועדת המשנה להתנגדויות על כך, שהתכנית מציעה בינוי בצפיפות נמוכה ביותר בסביבה עירונית (4.67 מ"ר לדונם נטו). היא עמדה גם על כך, שצפיפות זו נמוכה מן הצפיפות המינימאלית הקבועה בתמ"א 35. כן עמדה על כך שבדיון ביום 5.6.07 החליטה הוועדה המחוזית להפקיד את התכנית בתנאים לאחר שהשתכנעה שאישור התכנית יאפשר משיכת אוכלוסייה במעמד כלכלי חברתי גבוה לבית שמש, ולנוכח תמיכה עזה של עיריית בית שמש בתכנית. צויין גם כי הוועדה המחוזית אישרה על רקע זה את החריגה מן הצפיפות המזערית הקבועה בתמ"א 35. עוד צויין כי הוועדה המחוזית קבעה בהחלטתה כי יתווסף להוראות התכנית סעיף לפיו התכנית תפקע אם לא תמומש בתוך 7 שנים מיום אישורה. 6. לאחר שעמדה על טענות הצדדים בהתנגדויותיהם, החליטה ועדת המשנה להתנגדויות לדחות את התכנית. בשל חשיבות הדברים, יובאו הטעמים העיקריים להחלטה כלשונם: "1. בחינת התכנית מלמדת כי היא אינה תואמת את מדיניות התכנון העדכנית של הוועדה המחוזית. העיר בית שמש מצויה במהלך שלוש השנים האחרונות במגמת פיתוח ניכרת ומשמעותית. במסגרת זאת, אושרו לאחרונה על ידי הוועדה המחוזית מספר תכניות להקמת שכונות חדשות בעיר בית שמש .... , ותכניות משמעותיות נוספות מצויות בשלבים שונים של קידום. תכניות אלו, בצד שינויים דמוגרפיים שחלו בעיר בית שמש במהלך השנים האחרונות, צפויות להביא להרחבה משמעותית של העיר בית שמש ולשינויה במספר היבטים. 2. סוגיית צפיפות הבינוי בעיר בית שמש עמדה במוקד הדיונים שהתקיימו בעניינן של התכניות לפיתוח העיר בית שמש. זאת, נוכח הצורך בניצול יעיל של הקרקע ובצמצום הפגיעה בשטחים הפתוחים הערכיים הסובבים את העיר. בחינת התכנית דנן מלמדת כי הצפיפות הנמוכה המוצעת בה אינה צפיפות ראויה ואינה מאפשרת ניצול מספק של הקרקע. נציין כי מליאת הוועדה המחוזית החליטה על הפקדת התכנית, בצפיפות המוצעת, באופן חריג ונוכח תמיכתה הנחרצת של הוועדה המקומית אשר סברה כי התכנית עשויה להביא לחיזוק העיר. מאז החלטה זו חלו שינויים ניכרים באופן פיתוחה של העיר בית שמש, ומלבד העובדה שהוועדה המקומית אינה תומכת עוד בתכנית, נראה כי הטעמים שעמדו ביסוד החלטת ההפקדה של התכנית אינם עומדים עוד בעינם. כך ההתפתחות הנרחבת של העיר בית שמש ושינוי אופייה של העיר, מעמידים באור שונה את הצפיפות המוצעת בתכנית דנן. לאחר בחינה נוספת של התכנית שוכנעה הוועדה כי אין מקום לאפשר צפיפות בינוי כה נמוכה בשטח התכנית וכי ראוי לנצל בצורה יותר יעלה יותר טובה את הקרקע נשוא התכנית. כבר בשל כך, סבורה הוועדה כי יש לדחות את התכנית ולאפשר הגשתה מחדש במתכונת התואמת את מדיניות התכנון העדכנית ובצפיפות גבוהה יותר. 3. הוועדה תבקש להוסיף ולציין בהקשר זה כי בתכניות המקודמות בימים אלה נעשה מאמץ ניכר להגדלת צפיפויות הבינוי, באופן ניכר ומעבר לצפיפות הבינוי שנקבעה בתכנית בש/200 (5 יח"ד לדונם). כך, בעוד שהתכנית דנן מציעה צפיפות בינוי של 4.67 יח"ד לדונם, פועלת הוועדה המחוזית לשם העלאת צפיפות הבינוי בתכניות החדשות המתוכננות בבית שמש ל 10 - 12 יח"ד לדונם. ההתפתחות וההתרחבות הניכרת של העיר בית שמש מחייבת התייחסות תכנונית שונה לצפיפות הבינוי המותרת בעיר, וזאת בשל הרצון לאפשר ניצול יעיל של קרקע תוך צמצום הפגיעה בשטחים הפתוחים הסובבים את העיר. נציין כי שטחים פתוחים אלה הם ערכיים ביותר, הן מבחינה נופית, הן מבחינה אקולוגית והן מבחינה ארכיאולוגית והיסטורית. הרחבת העיר בית שמש מחייבת פגיעה בחלק מהשטחים הפתוחים, אך לדעת הוועדה יש לוודא כי פגיעה זו תיעשה בצמצום האפשרי ותוך זהירות רבה וניצול ראוי של הקרקע, שיבטיחו כי התועלת הנובעת מהפגיעה בשטחים הפתוחים תהא משמעותית ככל הניתן. 4. עוד נציין כי הוועדה שקלה את טענת ב"כ מגישי התכנית לפיה נוכח קידום תכניות אחרות בצפיפות גבוהה, ראוי לאפשר תמהיל הכולל גם תכנית שצפיפות הבינוי בה היא נמוכה יחסית. ואולם, אין מדובר בתכנית מצומצמת הכוללת מגוון תמהילי יח"ד. המדובר בתכנית העוסקת בשטח נכבד ביותר והמציעה הקמה של למעלה מ - 1,400 יח"ד בצפיפות נמוכה ביותר, ובלא תמהיל יח"ד כמתחייב משטח כה גדול ומשמעותי. לכך, אין מקום. 5. מעבר לאמור לעיל, סבורה הוועדה כי אין מקום לאשר תכנית בהיקף כה ניכר ומשמעותי, ובצפיפות בלתי שיגרתית, בניגוד לעמדתן העדכנית של הוועדה המקומית ושל עיריית בית שמש. זאת, במיוחד בהתחשב בכך שאחד הטעמים העיקריים להפקדת התכנית בעבר, בצפיפות החריגה המוצעת בה, הייתה תמיכתה העזה של עיריית בית שמש בה. הוועדה סבורה כי יש ליתן משקל אף לעמדתה העדכנית של עיריית בית שמש, אשר אינה תומכת עוד בקידום התכנית במתכונתה הנוכחית, וזאת במיוחד כאשר מדובר בתכנית הסותרת את מדיניות התכנון. 6. עוד סבורה הוועדה כי אין הצדקה לחריגת הבינוי המוצע בתכנית מגבול הבינוי שנקבע בתכנית בש/200. הוועדה סבורה כי יש לשמור על גבול הבינוי שנקבע בתכנית בש/200, וכי אין לחרוג ממנו על חשבון השטחים הפתוחים. זאת במיוחד בהתחשב בצפיפות הבינוי הנמוכה המוצעת בתכנית, המצמצמת את התועלת הנובעת מהפגיעה הנוספת בשטחים הפתוחים. אף בשל כך סבורה הוועדה כי אין מקום לאשר את התכנית במתכונתה הנוכחית. 7. נציין כי התכנית חורגת אף מגבול הבינוי שנקבע במסגרת תמ"מ 30/1, היא תכנית המתאר המחוזית החדשה של מחוז ירושלים, המצויה בשלבי אישור סופיים. אף נתון זה מקשה על אישורה של התכנית במתכונתה הנוכחית ומלמד על סתירתה את מדיניות התכנון". 7. בהמשך מונה ועדת המשנה להתנגדויות טעמים נוספים להחלטה: (א) התעלמות מתמ"א 34/ב/3. לגבי פגם זה צויין כי יתכן שניתן היה לתקן פגם זה, אך משנמצא כי קיימים פגמים נוספים אשר אינם מאפשרים תיקון התכנית במתכונתה המוצעת, לא מצאה ועדת המשנה להתנגדויות מקום לכך. (ב) כביש 5 המוצע במסגרת התכנית לא תואם את התכנון העדכני המתהווה של העיר. מדובר בכביש הצפוי להיות עורק תחבורה חשוב ומרכזי לשכונות החדשות של העיר. רוחבו המוצע בתכנית אינו מספק. ועדת המשנה להתנגדויות סברה כי אין מקום לאשר את תוואי הכביש באופן המוצע בתכנית, כאשר ברור כי אינו תואם את התכנון הדרוש של הכביש כמתחייב מהתכנון הכולל המתגבש באזור. 8. ועדת המשנה להתנגדויות סיכמה בקבעה, כי נוכח כל האמור, לא ניתן לאשר את התכנית במתכונתה הנוכחית. הואיל והשינויים הנדרשים בה ניכרים ומשמעותיים, החליטה הוועדה לדחות את התכנית, "תוך שמירת זכותם של מגישי התכנית להגיש תכנית חדשה, אשר תוכן בהתאם למדיניות התכנון העדכנית ואשר תכלול צפיפות בינוי ראויה וכן תמהיל יח"ד מגוון". 9. ועדת המשנה להתנגדויות ציינה גם כי היא דוחה את טענת העותרת כי לא היה מקום לדחות את התכנית בעבר וכי הוועדה מנועה מלשקול את השינויים שחלו במדיניות התכנון. לעניין זה עמדה הוועדה על כך שלשיטתה, ההחלטה מיום 8.6.10 הייתה החלטה נכונה. מגישת התכנית נמנעה מלהציג את ההסכמים המלמדים על זכויותיה בקרקע. ייפוי כוח שהוצג כלל תנאי מתלה אשר לא התקיים. בעלי הקרקע הודיעו כי אינם מעוניינים באישור התכנית. בנסיבות אלה, לא היה מקום לקידום התכנית עד לבירור המחלוקת בין בעלי הקרקע ובין מגישת התכנית. צויין בהקשר זה, כי בדיוני הוועדה לא היה ברור מתי יסתיים הליך הבוררות בו התבררה המחלוקת האמורה. 10. עוד ציינה ועדת המשנה להתנגדויות, כי היא דוחה את הטענה לפיה היא מנועה מלשקול את מדיניות התכנון העדכנית. לדבריה, "בחינת התכנית עתה, תוך התעלמות ממדיניות התכנון העדכנית ומהשינויים שחלו בעיר בית שמש במהלך השנים האחרונות, תהא בלתי מקצועית ובלתי סבירה. הוועדה מחוייבת לבחון את התכנית בהתאם למדיניות התכנון ואם לא תעשה כן היא תחטא לחובתה המקצועית. כמו כן, בחינה מושכלת ועניינית של ההתנגדויות מחייבת את בחינתן תוך התייחסות למציאות התכנונית...". 11. על רקע זה, אפנה לבחינת טענות העותרת בהליך שבפניי. תחילה, תידון טענת העותרת כי ועדת המשנה להתנגדויות חרגה בהחלטה מסמכותה. בהקדמת המאוחר אציין, כי אני מקבל טענה זו. חריגה מסמכות 12. נקודת המוצא לדיון בטענת העותרת בדבר חריגה מסמכות מצויה בהוראות חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה - 1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה). חוק התכנון והבנייה קובע בסעיף 11(א) את החובה של ועדה מחוזית לבחור מבין חבריה ועדת משנה אחת לפחות לשמיעת התנגדויות. הוא קובע את הרכב ועדת המשנה (5 חברים, כמפורט בהוראה האמורה). סעיף 106(ב) לחוק קובע את סמכות ועדת המשנה. נקבע, כי מוסד תכנון, שאליו הוגשה התנגדות, רשאי לדחותה או לקבלה, כולה או מקצתה, או לשנות את התכנית, "ככל המתחייב מקבלת ההתנגדות" (ההדגשה הוספה). באופן דומה דן סעיף 108(ב) לחוק ב"החלטה בדבר התנגדויות". ברוח דומה, קובעת תקנה 14 לתקנות התכנון והבנייה (סדרי נוהל בהתנגדויות לתכנית, סמכויות חוקר וסדרי עבודתו), התשמ"ט - 1989 (להלן - תקנות סדרי הנוהל בהתנגדויות), כי בדיון בהתנגדויות יישמעו רק טענות לעניין הנימוקים שפורטו בהתנגדויות. 13. יוצא, כי במילוי תפקידה, מוגבלת ועדת המשנה לדיון בהתנגדויות והכרעה בהן. היא אינה הגורם המוסמך לקיים דיון מחודש בהחלטה של מליאת הוועדה המחוזית, על רקע שינוי נטען בנסיבות. היא אינה מוסמכת, כפי שטוענת המשיבה 1, לקיים דיון תכנוני מלא בתכנית. הסמכות לכך נתונה אך לוועדה המחוזית. לעניין זה יש להפנות לסעיפים 61א ו - 62(ב) לחוק התכנון והבנייה, המורים כי הסמכות לדון, להחליט על הפקדת התכנית ועל אישורה, נתונים לוועדה המחוזית. שינוי התכנית, לרבות החלטה לבטלה מחמת שינוי בנסיבות, חייב להיעשות באותה הדרך שבה התקבלה התכנית מלכתחילה (סעיף 15 לחוק הפרשנות). בתוך כך, עליו להיעשות על ידי אותה רשות מוסמכת, אשר קיבלה מעיקרה את ההחלטה (ראו י' זמיר, הסמכות המינהלית, כרך א', תשנ"ו, בעמוד 994): "הפה שאסר הוא הפה שיתיר" (דברי כב' השופט מ' חשין, בג"צ 3267/97 רובינשטיין נ' שר הביטחון, פ"ד נב(5) 481 (1998), בפיסקה 8). 14. ודוק. גוף תכנוני, ככל גוף מינהלי, רשאי לקיים עיון נוסף בהחלטה שקיבל (עע"מ 1386/04 המועצה הארצית לתכנון ובנייה נ' עמותת נאות ראש העין (2008), בפיסקה 26). כך גם כאשר חל שינוי בנסיבות. בה בעת, עליו לתת את המשקל הראוי להסתמכות סבירה של הפרט, ככל שהייתה כזו, על החלטתו המקורית (עע"מ 317/10 שפר נ' יניב (2012)). בין כך ובין כך, הסמכות לשוב ולעיין בהחלטה, מחמת שינוי בנסיבות, נתונה לגוף המינהלי אשר היה מוסמך לקבל את ההחלטה המקורית. 15. מסקנה זו נובעת לא רק מן העקרונות הכלליים הקבועים בחוק הפרשנות. במקרה שבפניי היא נובעת מהוראות הדין, התוחמות מחד את סמכות הוועדה המחוזית, ומאידך את סמכות ועדת המשנה להתנגדויות. היא נובעת גם מן השוני המהותי בין הרכב מליאת הוועדה המחוזית, ובין הרכב ועדת המשנה . הוועדה המחוזית כוללת לא פחות מ - 13 חברים, על פי הרכב מפורט הקבוע בדין (סעיף 7 לחוק התכנון והבנייה). ועדת המשנה כוללת אך חמישה חברים (סעיף 11 (א) הנ"ל). על רקע זה, אין זה סביר כלל, כי ועדת משנה להתנגדויות תקיים דיון מחודש בהחלטה של מליאת הוועדה המחוזית. אכן, הכרה בסמכות כזו פירושה, כי מיעוט קטן מבין חבריה של הוועדה המחוזית יכול לשנות, בלא התנגדות בת תוקף שבפניו, את החלטת מליאת הוועדה. פירוש כזה אינו מתקבל על הדעת. 16. מן התיאור לעיל עולה בבירור, כי במקרה הנוכחי, החלטת ועדת המשנה להתנגדויות היתה, על פי טיבה ומהותה, החלטה בעיון נוסף, עקרוני וראשוני, בהחלטת הוועדה המחוזית. עולה בבירור, כי הטעם העיקרי שבבסיסה אינו קבלת טענה כזו או אחרת בהתנגדויות שהוגשו. עולה בבירור, כי הטעם העיקרי ביסוד ההחלטה נעוץ בשינוי נסיבות מהותי, אשר על פי גישתה של ועדת המשנה להתנגדויות, אינו מאפשר הותרת ההחלטה המקורית בעינה. 17. מסקנה זו מתחזקת מעיון בדיון הפנימי של ועדת המשנה להתנגדויות (נספח 2 לעתירה, עמוד 174 ואילך). מן הפרוטוקול שצורף עולה כי הוא ממצה את הדיון הקצר שנערך בוועדת המשנה להתנגדויות. עולה ממנו, כי ועדת המשנה אינה דנה בהתנגדות כזו או אחרת, כי אם בשאלה אם המדדים התכנוניים של התכנית נכונים. יו"ר הוועדה אומרת, לעניין זה כי (בעמוד 175), "בזמנו כשהגענו בתכנית הזו דובר על איזה שהוא ניסיון של חיזוק בית שמש, צפיפות הרבה יותר נמוכה. ברור שהיום אנחנו נאבקים עם התוכניות של בית שמש לעלות ל - 10 לדונם, ו - 12 לדונם [הכוונה ליחידות דיור - ע.ש.], אנחנו לא יכולים להרשות לעצמנו לקחת אזור שהוא מיועד לבינוי ...., ואנחנו חייבים להתיישר". באופן דומה, היא מוסיפה (בעמוד 176) כי "צריכה להיות פה תוכנית חדשה שתואמת את העקרונות שלנו כמו שהם היום...". ועוד: "מדובר פה על איזה 1,200 ווילות, תגיד אני אתן לך 300 ווילות, אני אתן לך 200 ווילות, אבל אני לא אתן לך 1,200 ווילות שזה הזוי, וללכת היום במצב של שאנחנו במצוקה כזו של קרקעות ולתת את כל השטח הזה ...". וכך גם בעמוד 177: "איפה ישנו לנו כזה 1,500 יחידות דיור, זה ממש לא עומד בשום קנה מידה תכנוני .... בית שמש קיבלה מפנה מסויים, והיום כל כזו תכנית זה ממש לא רלוונטי .... זה באמת תוכנית לא טובה, תוכנית של פרבר בגליל. לא בבית שמש". 18. אכן, בדיון הפנימי עולה גם נושא תכנית מתאר 30/1. עולה גם נושא התוואי של כביש 5. עם זאת, העניין העיקרי, וכך משתקפים הדברים גם בהחלטתה של ועדת המשנה, נוגע לשינוי הנסיבות אשר אינו מאפשר להותיר את ההחלטה המקורית של הוועדה המחוזית על כנה. 19. המסקנה כי החלטת ועדת המשנה להתנגדויות הינה, במהותה, עיון עקרוני מחודש בהחלטת הוועדה המחוזית, אינה משתנה גם מתוך עיון בהתנגדויות אשר היו מונחות על שולחנה של ועדת המשנה להתנגדויות. בהקשר זה, נסמכת המשיבה 1 להתנגדויות שהוגשו על ידי משיבים 4 ו - 5 בהליך שבפניי. בהתנגדויות האמורות אכן מועלות טענות בנושא הצפיפות, בעיקר על רקע תמ"א 35. עם זאת, לא עלתה בהן טענה בדבר שינוי נסיבות או שינוי מדיניות תכנונית (ראו נספח ב' לכתב התשובה של משיבה 1, 27.5.08; נספח 12 לעתירה, 10.6.08). זאת ועוד, מפרוטוקול הדיון בהתנגדויות עולה כי התנגדויות אלה ירדו מעל הפרק. אף מן הציטוט הנרחב לעיל עולה, כי לא בדיון בהתנגדויות עסקינן. מדובר, בפשטות, בעיון נוסף, עקרוני, בהחלטת הוועדה המחוזית. 20. לא נעלם מעיני כי במהלך הדיון בהתנגדויות, נציג החברה להגנת הטבע, מר אברהם שקד, התייחס (נספח 2, עמוד 21 ואילך) לנושא צפיפות הבנייה על פי התכנית. בין היתר, טען מר שקד כי ממרחק השנים יש לשקול מחדש את נושא חיזוק העיר, שכן דמותה העתידית של העיר נקבעה. הוא טען, כי הצפיפות הנמוכה שנקבעה בתכנית אינה קבילה. ברם, דברים אלה אינם חלק מן ההתנגדות שהוגשה על ידי החברה להגנת הטבע. אדרבא, הם מהווים שינוי חד בעמדת החברה להגנת הטבע ביחס לנטען בהתנגדות שהגישה (27.5.08, חלק מנספח 12 לעתירה). בהתנגדות צויין כי מקובלת על החברה עמדת הוועדה המחוזית בדבר צורך באישור התכנית, המתאפיינת בצפיפות נמוכה, לצורך חיזוקה של העיר בית שמש. צויין גם כי נציג החברה היה מראשוני התומכים בחריגה הגדולה המבוקשת מהוראות תמ"א 35 באשר לצפיפות השכונה. ההתנגדות התמקדה בטענות בנושא שטחים פתוחים. במצב זה, קשה לעגן את סמכותה של ועדת המשנה להתנגדויות לקבל את ההחלטה שהחליטה, בדבריו של נציג החברה להגנת הטבע. 21. לא למותר לציין, כי בטיעוני המשיבה 1 אין התמודדות ממשית עם קשיים אלה. אין התמודדות ממשית עם הוראות הדין. אין התמודדות ממשית עם הנתונים העובדתיים שפורטו. המשיבה 1 משליכה את יהבה, בהקשר זה, על פסק דינו של בית המשפט העליון בעע"מ 11061/04 הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז חיפה נ' עיריית קרית אתא (2005). אין בפסק הדין האמור כדי לסייע למשיבה 1. אכן, בפסק הדין קבע בית המשפט העליון (כב' השופט א' רובינשטיין) כי "המבט הרחב מורנו, כי בסופו של יום האינטרס הציבורי שעליו אמונה ועדה מחוזית לא ייבחן אך ורק בשאלה אם פלוני הגיש התנגדות ואם הוא עומד על התנגדותו. חברי הועדה אינם 'מופעלי זולת', המופעלים על-ידי התנגדויות בלבד. עליהם לגלות שיקול דעת משלהם, והוא ייבחן לפי מהותו, לפי שליחותה של הועדה המחוזית, כנאמנת הציבור". 22. ברם, הדברים סבים, על פי תוכנם והקשרם, על החלטה של הוועדה המחוזית, ולא של ועדת המשנה להתנגדויות. באותה פרשה, הייתה ועדת המשנה להתנגדויות מעורבת בתהליך קבלת ההחלטה הרלוונטית. עם זאת, מעיון בפסק הדין, ובפסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהלים באותה פרשה, עולה בבירור כי ההחלטה התקבלה שם (20.7.04) על ידי הוועדה המחוזית, ולא על ידי ועדת המשנה להתנגדויות (ראו פיסקאות א', ב'(5), ז' לפסק דינו של בית המשפט העליון; ראו גם בעמוד 3 לפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בעת"מ (חיפה) 2152/04 עיריית קרית אתא נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז חיפה (2004)). באופן התואם תיאור זה, סמך בית המשפט העליון את קביעתו הנורמטיבית כי הוועדה המחוזית אינה מופעלת אך על ידי ההתנגדויות שבפניה, גם על הרכב הוועדה המחוזית הקבועה בסעיף 7 לחוק התכנון והבנייה. בית המשפט העליון ציין בהקשר זה, כי "מבנה הועדה המחוזית .... מיועד למתן קול ועין צופיה למגוון של גורמים רלבנטיים לשיקולי הועדה - משרדי הממשלה הנוגעים לעניין בראשות הממונה על המחוז, מתכנן המחוז, נציגי רשויות מקומיות, אנשי תכנון ואיכות הסביבה - מקבץ של התמחויות, אינטרסים והשקפות". דברים אלה סבים בבירור על מליאת הוועדה המחוזית. על פי טיבם, הם אינם רלוונטיים להרכב המצומצם של וועדת המשנה להתנגדויות. 23. יוצא, כי השאלה שהתבררה והוכרעה באותה פרשה כלל אינה נוגעת לעניין שבפניי. היא נוגעת לסמכות הוועדה המחוזית, ולא לסמכות ועדת המשנה להתנגדויות. משכך, אין בפסק הדין כדי לסייע למשיבה 1. 24. מן האמור לעיל עולה, כי בהחלטה נשוא העתירה חרגה ועדת המשנה להתנגדויות מסמכותה. מסקנה זו אינה משתנה נוכח הוראת הדין המאפשרות להביא עניין המסור לוועדת המשנה בפניי מליאת הוועדה המחוזית (ראו סעיף 11ד לחוק התכנון והבנייה). הוראה זו אינה מקרינה על הסוגייה בהתדיינות שבפניי. היא אינה מסמיכה את ועדת המשנה להתנגדויות לקיים דיון עקרוני נוסף, כפי שעשתה במקרה זה, בהחלטת הוועדה המחוזית. ממילא, היא אינה מסייעת למשיבה 1. 25. באופן דומה, גם הוראת סעיף 11ה לחוק התכנון והבנייה, לפיה דין החלטה של ועדת המשנה להתנגדויות כדין החלטת הוועדה המחוזית, אינה מלמדת על סמכות של ועדת המשנה להתנגדויות לחרוג מגדר ההתנגדויות שבפניה. פועלה של הוראה זו בקביעת מעמדה הנורמטיבי של החלטת ועדת המשנה להתנגדויות. אין בה כדי להרחיב את סמכויות אותה ועדה, מעבר לדיון בהתנגדויות. 26. המסקנה האמורה אינה משתנה גם נוכח הטענה, כי ועדת המשנה להתנגדויות רשאית, ואף חייבת, בדונה בהתנגדויות, לתת את דעתה לתשתית העובדתית והנורמטיבית העדכנית והרלוונטית. כשלעצמה, בטענה זו יש ממש. עם זאת, דיון בהתנגדות לחוד, ועיון עקרוני מחודש בהחלטת הוועדה המחוזית לחוד. אין בחובה לדון בהתנגדויות על פי התשתית העדכנית, כדי להסמיך את וועדת המשנה להתנגדויות לקיים דיון חוזר בהחלטה של מליאת הוועדה המחוזית. 27. גם שיקולי מדיניות עליהם מצביעה משיבה 1 בהקשר זה אינם משכנעים. לא שוכנעתי, כי המקרים בהם נדרש עיון מחדש בהחלטה תכנונית של הוועדה המחוזית הם כה רבים, עד כי תיגרם תקלה אם הם יובאו למליאת הוועדה להבדיל מוועדת המשנה להתנגדויות. גם לא מצאתי ממש בטענה כי קיים צורך בהוראה מפורשת בדבר העברת העניין למליאת הוועדה המחוזית, באין מחלוקת כי וועדה מחוזית רשאית לקיים עיון מחדש בהחלטותיה. אף הקשיים המעשיים עליהם מצביעה המשיבה 1 אינם כאלה, העשויים לגבור על תמונת הסמכויות, המשתקפת בירור מהוראות הדין הברורות החולשות על הסוגיה. 28. התוצאה של כל האמור לעיל היא, כי דין טענת העותרת לחוסר סמכות בהחלטת ועדת המשנה להתנגדויות להתקבל. עוללות 29. טענתה העיקרית של העותרת הייתה לחוסר סמכות. בטענה זו דנתי לעיל. בנוסף לטענה זו, העלתה העותרת עוד כמה טענות אשר מן הראוי להתייחס אליהן. אדון בהן בקצרה עתה. 30. סבירות שיקול דעת. הועלו טענות לעיצומו של שיקול הדעת שהופעל על ידי ועדת המשנה להתנגדויות. אציין, כי מן החומרים שבפניי עולה כי עמדת ועדת המשנה להתנגדויות, לפיה חל שינוי בנסיבות הרלוונטיות, אינה נטולת אחיזה במציאות. גם הטענה בדבר שינוי במדיניות התכנון, על רקע השינוי בנסיבות, אינה מופרכת. זאת, הגם שלא הוגשה חוות דעת של הרשות המקומית על התנגדויות (סעיף 106(א)(2) לחוק התכנון והבנייה), ממנה עולה שינוי מדיניות כנטען (אך ראו עמדת נציג העירייה בדיון בהתנגדויות, נספח 2 לעתירה, בעמוד 161). 31. עם זאת, יש ממש בטענות העותרת כי ועדת המשנה להתנגדויות לא התייחסה לנימוקים ביסוד החלטת ההפקדה, ובכלל זה השיקול של משיכת אוכלוסייה חזקה. יש ממש גם בטענה כי לא נבחנו באופן ממשי אפשרויות פוגעניות פחות מדחייה מוחלטת של התכנית. אף יש ממש בטענה, כי לא הייתה התייחסות ממשית להסתמכות העותרת על החלטת ההפקדה (למשקלו של שיקול זה בהחלטה של רשות תכנונית לדחות תכנית בשל שינוי בנסיבות, ראו בג"צ 318/75 חדג'ס נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חיפה פ"ד ל(2) 133 (1976)). לא למותר לציין, כי גם מכתב התשובה של הוועדה המחוזית עולה כי אין מחלוקת על כך, שיש משמעות רבה להחלטה על ההפקדה, וכי נדרש טעם בעל משקל של ממש בטרם דחיית תכנית שהוחלט להפקידה. על רקע זה, עולה ספק של ממש אם שיקול הדעת שהופעל עומד במבחני הסבירות והמידתיות. 32. ספק זה מתחזק נוכח העובדה, שלא נערך מסמך מדיניות עדכני בנושא צפיפות הבנייה, כפי שהורתה הוועדה המחוזית בהחלטה נספח 5 לעתירה. הוא מתחזק גם נוכח הדיון הקצר, והלא מעמיק, שנערך בוועדת המשנה להתנגדויות (נספח 2 לעתירה, עמוד 174 ואילך). שלא כטענת הוועדה המחוזית, לא מדובר בקטיעת ההקלטה, אלא בסיום הדיון, כמבואר לעיל. קיימת אי התאמה בולטת בין טיב הדיון שנערך, ובין הנושא הנדון - תכנית לבניית שכונה שלמה, אשר הושקעו בה מאמצים ניכרים מצד יזמיה. 33. חרף הקשיים האמורים, אמנע מקביעה החלטית לגבי סבירותו של שיקול הדעת. קביעה כזו אינה דרושה בנסיבות העניין, נוכח המסקנה אליה הגעתי בשאלת הסמכות. עם זאת אעיר, כי יש בקשיים עליהם עמדתי כדי לחדד במידה ניכרת את הקושי הנובע מכך, שההחלטה על דחיית התכנית בשל שינוי בנסיבות ובמדיניות התכנון, לא התקבלה על ידי הגורם המוסמך על פי חוק. 34. הפרת הסדר שיפוטי. העותרת טוענת כי בעתירה הקודמת הוסכם כי ההליך התכנוני יקודם. לטענתה, החלטתה של ועדת המשנה להתנגדויות מהווה הפרה של ההסכמה האמורה. טענה זו לא אוכל לקבל. קידום ההליך התכנוני פירושו המשך הליכי התכנון. אין פירושו התחייבות לתוצאה כזו או אחרת. בתוך כך, אין פירושו כבילה של שיקול דעת של הרשות המוסמכת (היינו, הוועדה המחוזית במליאתה), באופן השולל ממנה את הסמכות להידרש לשינויים אפשריים בנסיבות או במדיניות התכנון. שינוי אפשרי במדיניות אף עלה בפרוטוקול הדיון בעתירה הקודמת, הגם שלא בפירוט ובעוצמה העולים מהחלטתה של ועדת המשנה להתנגדויות. 35. חלוף הזמן. העותרת טוענת כי חלוף הזמן מאז הוחלט על הפקדת התכנית מקורו בהתנהלות פגומה של רשות התכנון במשך שנים. בנסיבות אלה נטען, כי אין גופי התכנון רשאים להישען על נימוק זה. דין טענה זו להידחות. (א) ראשית, כעניין שבעובדה, קשה לקבל את הטענה. עיקר הזמן שחלף עד לדיון בוועדת המשנה להתנגדויות נבע מקשיים בהתנהלות העותרת. אלה קיבלו ביטוי באי הצגת תיעוד מספיק לעניין זכויותיה בשטח התכנית, על רקע התנגדות שהוגשה על ידי בעלי הקרקע. חלף זמן גם עד להכרעה בבוררות, אשר איפשרה את המשך ההליכים התכנוניים. הדיון בהתנגדויות התקיים במרץ 2012, זמן סביר לאחר פניית העותרת מיום 13.11.11 (נספח 11 לעתירה), בו עתרה לחידוש וקידום הטיפול בתכנית. בכל מקרה, אין מדובר בפרק זמן משמעותי בתמונה הכוללת של ההליכים הנוגעים לתכנית. (ב) לכל האמור אוסיף, כי אפילו הייתי קובע כי האחריות לחלוף חלק מן הזמן רובצת על רשויות התכנון, גם מן הבחינה הנורמטיבית קשה לקבל את טענת המניעות שמעלה העותרת. סמכותה של הוועדה המחוזית לדון מחדש בתכנית אשר החליטה להפקיד נעוצה באינטרס הציבורי עליו מופקדת הוועדה. אינטרס זה עומד במרכז תפקידה, סמכויותיה ופעולותיה של הוועדה. קבלתה של טענת מניעות מן הסוג המועלה על ידי העותרת עומדת בסתירה אפשרית לאינטרס הציבורי האמור. היא עלולה להשמיט את הבסיס לעצם התכלית אשר על הוועדה להגשים בפעולותיה. גם מטעם זה, יש לדחות את טענתה האמורה של העותרת. 36. חוסר תום לב. העותרת טוענת לחוסר תום לב, אשר מצא ביטויו בכך שגורמי התכנון לא הודיעו לעותרת, גם בעת הדיון בעתירה הקודמת, על השינוי הנטען במדיניות התכנון. טענה זו לא אוכל לקבל. האפשרות של שינוי במדיניות עלתה בהחלטה של ועדת המשנה להתנגדויות מיום 8.6.10 (נספח 7 לעתירה). היא עלתה גם בדיון בעתירה הקודמת. בדיון האמור טען נציג הוועדה המחוזית, בין היתר, כי התכנית יכולה לשנות את פני העיר, וכי שינוי עמדה של העירייה יכול להיות בעל משמעות להחלטת הוועדה המחוזית. צויין גם כי לא ניתן להתחייב כי אם התכנית תידון לגופה בוועדה המחוזית, לא יידרשו שינויים שמשמעותם תכנית חדשה בשל שיקולים של ציפוף (בעמוד 12). באותו דיון אף טענה העותרת לעיצומו של עניין זה, כי אין מקום לקחת בחשבון שינויי מדיניות כאמור. 37. זאת ועוד, בהמשך לכך, הודע לעותרת ביום 9.1.12 על ידי היועץ המשפטי לוועדה המחוזית כי לחלוף הזמן ממועד קבלת ההחלטה על ההפקדה, לעמדת הוועדה המקומית, לשינויי המדיניות התכנונית, יינתן משקל (חלק מנספח 11 לעתירה). בנסיבות אלה, הגם שהדברים לא צפו בעוצמה ובפירוט העולים מהחלטתה של ועדת המשנה להתנגדויות, קשה לקבל בנסיבות אלה את הטענה החמורה של חוסר תום לב. 38. זכות טיעון. חרף תיאור זה, יש לקבל את טענות העותרת בדבר פגיעה בזכות הטיעון שלה. אכן, העותרת הייתה מודעת לטענות בדבר שינוי במדיניות התכנונית. עם זאת, הדברים לא חודדו באופן בו נעשה הדבר בהחלטתה של ועדת המשנה להתנגדויות. זאת ועוד, העותרת הייתה רשאית להניח כי הדיון בוועדת המשנה להתנגדויות יוקדש להתנגדויות, ולא לדיון מחודש בעצם קבלת התכנית, על רקע שינוי תפיסת המגורים או המדיניות. יש גם ממש בטענה כי נושא זה לא היה על סדר היום, ומבחינה זו היה מימד של הפתעה בהעלאתו. במצב זה, טענתה של העותרת כי לא היה בידה להיערך כראוי וכנדרש לדיון בנושא האמור, אינה נטולת יסוד. העובדה שהתייחסה בדיון לנושא (ראו נספח 2, עמודים 165 - 167), אינה גורעת מן הקשויים האמורים. זאת, הגם שאין בידי לקבל את הטענה החריפה, כי מדובר בפגיעה מכוונת בזכות הטיעון. התוצאה א. נוכח כל האמור, דין העתירה להתקבל. אשר לשאלת הסעד. החלטתה של ועדת המשנה להתנגדויות התקבלה, בעיקרה, בחוסר סמכות. הואיל והחלק הנגוע בחוסר סמכות הוא דומיננטי, ולא ניתן להפרידו בין חלק זה ובין שאר חלקי ההחלטה, אין מקום לביטול חלקי של ההחלטה, כי אם לקביעה כי ההחלטה כולה מבוטלת. ב. אין בקביעה זו כדי למנוע מן הוועדה המחוזית לדון בנושא התאמתה של התכנית למדיניות התכנון העדכנית הנטענת. בשים לב ללוחות הזמנים הנוגעים לתכנית, נקבע בזה כי על דיון כאמור להתקיים, אם וככל שהוועדה המחוזית מעוניינת בכך, לא יאוחר מיום 1.2.13. ככל שלא יתקיים דיון כאמור, על ועדת המשנה להתנגדויות להחליט עד אותו מועד בהתנגדויות לגופן. ג. בשים לב לטענות בדבר שינוי נסיבות מהותי הנוגע לעיר בית שמש, לא מצאתי מקום להיעתר לבקשת העותרת להורות על אישור התכנית. ד. המשיבה 1 תישא בהוצאות העותרת בעתירה זו, בסך של 25,000 ₪. לסכום זה אין לצרף מע"מ. הוא מביא בחשבון את היקף העבודה שנדרשה בהליך זה, ואת הקביעות לעיל. הוא ישולם עד ליום 1.1.13. מקרקעיןשינוי ייעוד במקרקעין