מומלץ לקרוא את פסק הדין להלן על מנת לקבל ידע בנושא תפקיד מבקר פנים ברשות מקומית: 1. בעתירה זו חלוקים הצדדים בשאלה האם העותר, רואה חשבון ומבקר פנים, השותף בפירמה של רואי חשבון, עימה התקשרה המועצה האזורית עמק יזרעאל, עוד בשנת 1997, עונה על התנאים הנדרשים במסגרת הוראות המעבר לתיקון מס' 47 לפקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש), המאפשרות המשך העסקתו כמבקר הפנים של המועצה. רקע 2. העותר, רואה חשבון ומבקר פנים, הינו שותף במשרד רו"ח רוזנבלום- הולצמן- רואי חשבון (להלן: "המשרד"). החל מיום 12/10/1997 מונה משרדו של העותר כמבקר פנים במשיבה מס' 2, המועצה האזורית עמק יזרעאל (להלן: "המועצה"), במסגרת העסקה קבלנית. אין חולק כי העותר ביצע תפקידו נאמנה ולשביעות רצון המועצה. 3. תיקון מס' 47 לפקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש), (להלן: "הפקודה"), החיל את ההסדר הנוגע למינוי מבקרים פנימיים שבפקודת העיריות על המועצות המקומיות, בשינויים המחויבים, החל מיום 8.1.08 (להלן: "תיקון 47 לפקודה"). במסגרת התיקון לחוק נקבעו הוראות מעבר, אשר מאפשרות, בין היתר, המשך העסקתו של מי שמונה כדין לתפקיד מבקר הפנים במועצה ומתקיימים בו תנאי הכשירות למינוי כמבקר לפי הוראת סעיף 167 לפקודת העיריות, בשינויים המחויבים או תנאי הכשירות שנקבעו ערב יום התחילה בצו הכינון של המועצה (להלן: "הוראות המעבר"). 4. בעקבות ביקורת שנערכה על ידי משרד מבקר המדינה, הורה משרד הפנים למועצה להפסיק את העסקתו של העותר ולפרסם מכרז, לשם העסקת מבקר פנים, בהתאם לדרישות הוראת סעיף 13ה. לפקודה, במעמד עובד של הרשות, מאחר ולעמדת המשרד, לאחר תיקון 47 לפקודה, לא ניתן להמשיך כהונתו של העותר כמבקר. 5. לטענת העותר, המגובה בעמדת המועצה, המשך העסקתו כמבקר הפנים של המועצה, עולה בקנה אחד עם הוראות המעבר ואיננו מנוגד לחוק, לפיכך, יש לבטל הליכי המכרז לאיוש משרת המבקר ולאפשר המשך העסקתו. 6. המשיב מס' 1, משרד הפנים מבקש לדחות את העתירה, בהסתמך על טענות סף, כמו שיהוי בהגשת העתירה וחוסר ניקיון כפיים ולחלופין, מטעמים לגופו של עניין. 7. משיבה מס' 2, המועצה, מדגישה בתשובתה כי במהלך השנים בהן משמש העותר כמבקר המועצה, הינה שבעת רצון מתפקודו ומאיכות עבודתו והוא תרם רבות להפקת לקחים ולשיפור נהלי העבודה והיעילות הארגונית. החלטת המועצה לסיים תפקידו של העותר התקבלה בעקבות דרישתו והנחייתו של משרד הפנים, ולאחר שניסיונה להביא לשינוי החלטת המשרד נדחה. לאור האמור, המועצה מחויבת לפעול על פי הנחיות משרד הפנים, הגם שלעמדתה, ההתקשרות עם העותר נכנסת לגדר הוראות המעבר, ואין מניעה חוקית להמשיך בהתקשרות עימו. המסגרת הנורמטיבית ופירוט המועדים הרלוונטיים לדיון בשאלת השיהוי 8. ביום 06/03/07 פורסמה הצעת חוק לתיקון פקודת המועצות המקומיות (מס' 47) (מינוי מבקר ועדת ביקורת), התשס"ו- 2007 אשר הציעה, בין היתר, להחיל על מועצות מקומיות חובה זהה למינוי ועדת ביקורת ומבקר פנים, כפי הקיימת בפקודת העיריות (להלן: "הצעת החוק"), וכן הציעה הסדרים נוספים הנוגעים למינוי, פיטורי והשעיית מבקרים, בדיקת כשירות המועמדים לשמש כמבקרים ועוד. הצעת החוק התקבלה ופורסמה ביום 10.4.07 (ספר החוקים 2093, כ״ב בניסן התשס״ז, עמ' 203), ובהתאם לה תוקנה פקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש), (להלן: "הפקודה"), על ידי הוספת סעיף 13ה. לפקודה. התיקון החיל את ההסדר שבפקודת העיריות על המועצות המקומיות, בשינויים המחויבים החל מיום 8.1.08 ונקבעו בו הוראות המעבר, הן ההוראות העומדות במרכז המחלוקת בין הצדדים. 9. הוראת המעבר הרלוונטית לענייננו, היא זו המפורטת בסעיף 5(ב) לחוק המתקן והקובעת כי: "מי שמונה כדין לתפקיד של מבקר במועצה מקומית ערב יום התחילה יראו אותו כאילו מונה כמבקר המועצה המקומית לפי הוראות הפקודה כנוסחה בחוק זה אם התקיימו בו, ביום התחילה, תנאי הכשירות למינוי כמבקר המועצה המקומית לפי הוראות סעיף 167 לפקודת העיריות, בשינויים המחויבים, או תנאי הכשירות שנקבעו ערב יום התחילה בצו הכינון של המועצה המקומית.” 10. במסגרת הליכי ביקורת שביצע משרד מבקר המדינה בנושא מינוי מבקרים ברשויות המקומיות עלו ממצאים, שחייבו תגובת המועצה, כביכול אין המועצה מעסיקה מבקר כעובד הרשות אלא כנותן שירותים חיצוני, בניגוד להוראות הפקודה. בעקבות האמור פנה מנהל האגף לביקורת השלטון המקומי במשרד מבקר המדינה למועצה במכתב מיום 02/01/11, והעלה בפניו את הטענות כנגד הרשות. בתגובה, השיב מנכ"ל המועצה, מר דן תנחומא, ביום 09/01/11 למשרד המבקר וביקש אישורו להמשך העסקת העותר כמבקר הפנים של המועצה, מאחר והעותר מונה בטרם תוקן החוק והואיל ולעמדת המועצה, העסקתו עומדת בתנאי הוראות המעבר. העתק המכתב נשלח לעותר. 11. במקביל, ביקשה המועצה לקבל חוות דעת משפטית בסוגיה, וביום 14/03/11 נתקבלה חוות דעת מאת היועצת המשפטית שלה, עו"ד נורקין, לפיה אין מניעה להמשיך את כהונתו של העותר כמבקר הפנים במועצה, וזאת חרף פגם טכני שנפל בעת המינוי, (מינוי משרד רואי החשבון כמבקר ולא העותר באופן אישי), וזאת הואיל והעותר מילא באופן אישי את תפקיד המבקר במהלך כל השנים, מתקיימים בו תנאי הכשירות לכהונת מבקר וניתן להכשיר את המינוי בהתאם להוראת המעבר. 12. עמדת משרד הפנים הייתה שונה. ביום 10/07/2011 הורה המשרד למועצה לסיים את ההתקשרות עם משרדו של העותר ובמקביל לצאת בפרסום מכרז לתפקיד המבקר הפנימי של המועצה, בהסתמך על חוות דעת הלשכה המשפטית במשרד הפנים (להלן: "חוות הדעת"). עמדת משרד הפנים, כמפורט בחוות הדעת, הינה כי משרדו של העותר אינו עומד בתנאים שנקבעו בהוראת המעבר, בין היתר, משום שההתקשרות של המועצה הינה מול משרד רואי החשבון, התקשרות זו נעשתה שלא עפ"י מכרז פומבי, כאמור בסעיף 89 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח- 1958, מבלי שהוצגה טענה משפטית מבוססת לפטור ממכרז כדין, והיא איננה תחומה בזמן. 13. ביום 14.8.11 נתבקשה המועצה להעביר למשרד הפנים נתונים בנוגע לאיוש התפקיד, בהתאם להנחיות ובהמשך לדו"ח מבקר המדינה או לפעול בדחיפות על מנת להביא לתיקון הליקוי. בתגובה הודיע מנכ"ל המועצה, מר תנחומא, כי העותר מערער על הקביעה לפיה מינויו איננו חוקי. להודעה זו צורף מכתבו של עוה"ד איתן צחור, המהווה חוות דעת נגדית, מטעם העותר, והכוללת את טיעוניו המפורטים מדוע אין להפסיק את כהונתו, תוך פגיעה בחופש העיסוק ופרשנותו להוראות המעבר, כמאפשרות המשך העסקתו. 14. לאחר התכתבות בין המועצה ומשרד הפנים, ביום 31/10/11 הודיע מנכ"ל המועצה למשרד הפנים כי "על מנת לסיים בהסכמה את הפרשה ולמנוע עתירות לבית המשפט מצד מבקר הפנים - הריני מתחייב כי המועצה האזורית עמק יזרעאל תסיים הליכי המכרז ותבחר מבקר פנים שכיר עד סוף חודש דצמבר 2012." העותר היה מכותב אף למכתב זה. 15. כשבוע לאחר מכן, ביום 07/11/11, עלה הנושא בישיבת וועדת הביקורת, בה נכח גם העותר. מנכ"ל המועצה דיווח לחברי הוועדה על דרישת משרד הפנים למנות מבקר שכיר וכן דיווח כי סיכם עם משרד הפנים שהביקורת הפנימית תמשיך במתכונת הנוכחית עד סוף שנת 2012 ובשנת 2013 יפעלו למנות שכיר. מר תנחומא הוסיף כי משרד הפנים התנה את הסכמתו לסידור זה בכך שהמבקר - העותר, לא יגיש עתירה מנהלית בנושא ובכדי לא להגיע לעימות עם המשרד, הסכים "בשלב זה" לבקשתם. העותר נכח ושמע את הדברים אולם לא נרשמה מפיו כל תגובה או מחאה. 16. לטענת העותר, הוא לא היה חלק מן ההסדר עם משרד הפנים ולא הסכים לו בשום אופן. למרות זאת מאז הישיבה בה נכח ועד התאריך 17/05/12 לא פנה העותר למשרד הפנים או למועצה, בכדי להבהיר כי ההסכמה, שהאריכה את כהונתו עד לסוף שנת 2012 בהסכמה, איננה על דעתו. רק ביום 17.5.12, למעלה מששה חודשים לאחר ההסדר, פנה העותר, באמצעות בא כוחו, למשרד הפנים בבקשה לתאם פגישה, לצורך דיון בנושא המשך העסקתו כמבקר. 17. בתשובת משרד הפנים מיום 24/05/12, הביעה הממונה על רשויות במחוז צפון תמיהה על הפניה והבהירה כי הנושא נדון ונבחן כבר ואין בכוונת משרד הפנים לשנות את ההנחיה שנתן למועצה לקיים מכרז לבחירת מבקר פנימי למועצה, וזאת במיוחד לאור התחייבות המועצה מיום 31/10/11 לסיום את התקשרותה עם העותר ולקיים מכרז כחוק. העתק המכתב, ובו עמדה חד משמעית של משרד הפנים, נשלח גם למנכ"ל המועצה, כמו גם לראש המועצה וליועצת המשפטית שלה. 18. כעבור כשלושה חודשים, ביום 26/08/12 הודיע מנכ"ל המועצה לעותר, את מה שהודע לו באופן ברור כבר חודשים קודם לכן, כי לאור דרישת משרד הפנים, בכוונת המועצה לפרסם במהלך חודש אוקטובר 2012 מכרז פנימי לתפקיד המבקר הפנימי במועצה. 19. ביום 04/09/12 הגיש העותר תביעה לבית המשפט המחוזי מרכז (10829-09-12), במסגרתה ביקש להורות למשרד הפנים לבטל הנחייתו למועצה, להימנע מלהאריך תקופת כהונתו כמבקר הפנים וכן ליתן צו המונע פרסום מכרז לאיוש משרת המבקר במועצה. התובענה נמחקה בהסכמה לאור טענות המשיב כי הסמכות העניינית לדון בעניין נתונה לבית המשפט לעניינים מנהליים בנצרת. בעקבות האמור, הגיש העותר ביום 13/09/12 עתירתו לבית משפט זה, למתן אותם הסעדים. 20. כאמור, לטענת המשיב, נגועה העתירה בשיהוי רב ובחוסר ניקיון כפיים ותום לב, מן הנימוקים הבאים: א. החלטת המועצה לצאת למכרז לאיוש משרת מבקר הפנים הובאה לידיעת העותר, באמצעות מכתב מאת מנכ"ל המועצה, ביום 31/10/11, ולמצער, במהלך ישיבת וועדת הביקורת מיום 07/11/11 בה השתתף העותר והיה מודע להתחייבותו של המנכ"ל כלפי משרד הפנים, לסיים העסקתו של העותר בסוף שנת 2012, בתמורה להתחייבות העותר שלא להגיש עתירה לבית המשפט. ב. העותר, אשר ידע על התחייבות הרשות לצאת למכרז, נמנע שלא כדין ובחוסר תום לב, מלעתור לבית המשפט נגד ההחלטה במועד הרלוונטי לכך, וזאת כדי להבטיח המשך פעילותו גם בשנת 2012. ג. ככל הנראה על מנת להתגבר על טענת השיהוי, פנה ב"כ העותר למשרד הפנים לאחר למעלה מ 7 חודשים, כדי לקבל באופן מלאכותי תשובות נוספות, שלאחריהן תוגש העתירה. התנהלות זו, כך נטען, איננה מרפאה את השיהוי (המשיב מפנה ומסתמך על פסק הדין בבג"ץ 410/78 מילס ישראל בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד ל"ג (1) 271). ד. על פי תקנות 3 ו- 4 לתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), התשס"א- 2000, עתירה תוגש בלא שיהוי ותוך 45 יום ממתן ההחלטה. העותר המתין כ - 12 חודשים מיום שנודע לו על כוונת המועצה לצאת למכרז לאיוש משרתו ועד להגשת העתירה, וזאת, כאשר העותר, שהינו גם עו"ד במקצועו, היה מודע להסכם בין המועצה למשרד הפנים בדבר הארכת מינויו בשנה נוספת, שלאחריה יפורסם מכרז. ה. העתירה נגועה בחוסר תום לב משווע, תוך ניסיון לכפות מצב המשבש הליכי המכרז, באמצעות התנהגות שלא כדין. ו. העתירה הוגשה שלא כדין, בחוסר ניקיון כפיים ובניגוד לסיכום עם המועצה לפיו התחייבה המועצה להימנע מהגשת עתירה מנהלית בתמורה להארכת המשך שירותי העותר עד לסוף שנת 2012, הסכמה שניתנה גם ע"י העותר ולו בשתיקה. משכך, מושתק העותר מלהעלות טיעוניו בעתירה אשר הגיש רק עתה וסמוך לפני פרסום מכרז כדי שיוכל להמשיך לתת שירותיו למועצה. 21. טיעוני העותר כנגד טענות המשיב כי יש לסלק את העתירה על הסף הינן כדלקמן: א. מדובר במקרה שבו לא ברור ממתי יש למנות את מניין הימים לצורך שאלת השיהוי. העותר לא הבין באוקטובר 2011 כי החלטת משרד הפנים הינה סופית, גם מדברי המנכ"ל בישיבת ועדת הביקורת ניתן היה להבין כי התחייבותו הינה "בשלב זה" כפי שהתבטא. על כל פנים, גם אם היה שיהוי סובייקטיבי, אין שיהוי אובייקטיבי ולא נגרם כל נזק. ב. באשר לטענה לגבי חוסר תום הלב והגשת העתירה בניגוד להתחייבות, טוען העותר כי מעולם לא הסכים להסדר ולא התחייב שלא להגיש את העתירה. לפי הנטען, לו רצה לזכות בשנת ההארכה שלא בתום לב, לא היה פונה במהלך חודש מאי 2012 ומודיע כי איננו מסכים לעמדת משרד הפנים. 22. לאחר שבחנתי טיעוני הצדדים בסוגיות השיהוי וחוסר תום הלב בהגשת העתירה, שוכנעתי כי הדין הוא עם המשיב. כבר מדו"ח מבקר המדינה, שטיוטא שלו הועברה למנכ"ל המועצה ומן הסתם לא נעלמה מעיניו של מי שהופקד על הביקורת במועצה, עלה בבירור כי עמדת מבקר המדינה הינה כי התנהלות המועצה לקויה ועליה לתקן את המעוות. בעקבות הערת מבקר המדינה, בחן משרד הפנים את המצב ובחוות דעת חד משמעית, שהוכנה לאחר שהונחה בפני משרד הפנים חוות דעתה של עוה"ד נורקין, בה מפורטות כל טענות העותר והמועצה מדוע יש לאפשר המשך העסקתו, קבע משרד הפנים כי איננו מקבל את פרשנות המועצה. 23. באוגוסט 2011 ביקש העותר, באמצעות בא כוחו, להביא לשינוי ההחלטה, כאשר המציא למשרד הפנים חוות דעת מפורטת מטעמו, אך גם זו לא הביאה לשינוי ההחלטה. בשלב זה, לו רצה העותר להביא את הסוגיה להכרעה משפטית היה עליו לנקוט בצעדים מתאימים. 24. העותר מכותב גם על מכתב מנכ"ל המועצה מיום 21.8.11 (נספח י"א לעתירה), בו הודיעה המועצה למשרד הפנים כי תפעל על פי הנחיותיו, מייד לאחר שיוחלט בערעור שהגיש העותר (הליך, שלטענת המשיב כלל לא קיים). 25. לכל הפחות, יש למנות את התקופה לעניין השיהוי ממועד משלוח מכתב המועצה מיום 31.10.11, (נספח י"ב לעתירה), בו נאמר בלשון ברורה וחד משמעית, כי המועצה מתחייבת לסיים הליכי הוצאת המכרז ואיוש התפקיד עד סוף שנת 2012. המכתב, שאיננו מסויג בכל דרך שהיא, הועבר גם לעותר. ימים ספורים לאחר מכן נכח העותר בישיבת ועדת הביקורת במועצה, בה עלה הנושא, גם בהזדמנות זו עמדת משרד הפנים הובאה כעמדה סופית וחד משמעית. מנכ"ל המועצה הוסיף כי בכדי לא להגיע לעימות עם משרד הפנים הסכים "בשלב זה" לבקשתם כי לא תוגש עתירה. הדברים אינם תואמים את עמדת המועצה, כפי שהועלתה על הכתב בתשובה למשרד הפנים, שאף היא הייתה ידועה לעותר, ומכל מקום, העמדה ה"לא סופית" הינה של המועצה, בנוגע לשאלה האם תוגש עתירה מנהלית, ולא עמדת משרד הפנים, שחייב אותה לפעול בהתאם להנחייתו. 26. אמנם, מתוך ההתכתבות והאמור בישיבת ועדת הביקורת לא ניתן לומר כי העותר עצמו התחייב שלא לעתור כנגד החלטת משרד הפנים, אולם אין ספק כי היה מודע לכך שהחלטת משרד הפנים הינה החלטית וסופית, כך גם התחייבות המועצה לפעול בהליכי מכרז לאיוש התפקיד עד סוף שנת 2012. כך גם היה ברור מן הדברים כי משרד הפנים נאות להאריך את פרק הזמן עד ליישום הנחייתו בשנה נוספת אך משום התחייבות המועצה לפעול להוצאת המכרז. בנסיבות אלה, הגשת העתירה כשנה לאחר שהחלטות משרד הפנים והמועצה היו ידועות וברורות לעותר נגועה בשיהוי עצום ובלתי מוסבר, כשהעובדה שבמשך תקופה זו זכה להמשיך בתפקידו, תוך מצג כי הוא מקבל עליו את הדין ואת ההסדר עם המועצה, מעלה לפחות ספקות באשר לתום ליבו של העותר. 27. אין ספק, כי העובדה שב"כ העותר פנה במאי 2012, חצי שנה לאחר הישיבה, למשרד הפנים, בניסיון לקיים מפגש ולפתוח את הנושא לדיון, איננה רלוונטית לצורך הכרעה בשאלת השיהוי. יתרה מכך, משנתקבלה עמדת משרד הפנים, הדוחה את הניסיון השיב ב"כ העותר ביום 1.7.12 כי הוא מבין שתשובת המשרד הינה סופית. למרות האמור, ואף שכל הטיעונים הרלוונטיים כבר הועלו על הכתב בהתכתבויות הרבות, חלפו עוד למעלה מחודשיים עד שהוגשה התביעה לבית המשפט המחוזי מרכז. 28. התנהלות העותר נגועה לפיכך, לכל הפחות בשיהוי סובייקטיבי ואובייקטיבי, כאשר גם באיזון שיש לערוך בין שיקולים אלו והפגיעה באינטרס הציבורי אם לא תבורר העתירה לגופה, גוברים השיקולים המגולמים בעקרון השיהוי ומביאים לדחיית העתירה. באשר ליסוד האובייקטיבי של טענת השיהוי, ראשית, יתכנו מקרים בהם שיהוי סובייקטיבי ניכר, המלמד על זניחת הטענה יביא לדחיית העתירה, גם מבלי לבחון את שאלת השיהוי האובייקטיבי, קרי, הנזק שנגרם מכך לרשות או לצד שלישי (ראה עע"מ 3496/10 שלמה קטש נ' משרד הבינוי והשיכון). שנית, הנזק שנגרם למשיבים, לאינטרס הציבורי ולצדדי ג', בא לידי ביטוי בכך שהמשיב לא אכף קיום הנחייתו ומילוי הנדרש על פי הדין, (כהבנתו), ובהתאם לביקורת מבקר המדינה, על סמך המצג שהעותר זנח טענתו והשלים עם ההחלטה שלא להמשיך העסקתו, בכך נפגע גם האינטרס של צדדי ג', המעוניינים להתמודד על התפקיד, כשאיוש התפקיד נדחה למשך כשנה, על מנת לאפשר לעותר להתארגן לקראת הפסקת ההתקשרות עימו. 29. לאור האמור, ואף מבלי להיזקק לטענות העותר לגופן, דין עתירתו להידחות. מעבר לדרוש, יאמר, כי לא מצאתי גם עילה להתערב בהחלטת המשיבים לגופה. נימוקי העתירה לגופה: 30. העותר מלין כנגד קביעת משרד הפנים, לפיה אינו עומד בתנאים שנקבעו בהוראות המעבר, ומבקש לדחות את הפרשנות שניתנה להן בחוות הדעת של עורכת הדין ע. ירמיהו מטעם משרד הפנים, כפרשנות מוטעית ופוגעת, הן בחופש העיסוק שלו והן בזכות המועצה להעסיקו. 31. אין חולק כי הוראות המעבר קובעות שני תנאים מצטברים, שבהתקיימם ניתן להמשיך העסקתו של מבקר שמונה קודם לכניסתו של התיקון לתוקף. התנאי הראשון הוא כי מדובר במי ש"מונה כדין" לתפקיד זה והתנאי השני, הוא כי המבקר עונה על תנאי הכשירות למינוי כמבקר המועצה המקומית לפי הוראות סעיף 167 לפקודת העיריות. "מונה כדין" 32. לגישת משרד הפנים, העותר איננו עונה על דרישה זו, שהיא דרישה כפולה, שכן אין לראותו כמי ש"מונה", ביטוי המתייחס, לדעת המשיב, לעובד שכיר המתמנה לתפקיד, ומאחר וההתקשרות עימו לא הייתה גם "כדין". 33. השאלה הראשונה הינה לפיכך, האם הוראות המעבר נועדו לאפשר המשך העסקתו של שכיר שמונה לתפקיד המבקר קודם לתיקון החוק, או שהן מאפשרות גם למי שההתקשרות עימו נעשתה על בסיס נותן שירותים חיצוני להמשיך ולשמש בתפקידו זה, בכפוף ליתר הדרישות. "מונה" 34. טענת משרד הפנים היא כי המונח "מינוי", מתייחס לעובד, זהו מונח שגור בדיני עבודה ומטרת הוראת המעבר הייתה ליצור רציפות ולשמר עובדים שנקלטו לתפקיד זה כעובדים, ככל שלא מתקיימים בהם תנאי הכשירות החדשים, ולא להנציח התקשרויות עם קבלן שירותים. 35. פרשנות זו נתמכת, לעמדת המשיב, גם ממיקומו של סעיף 167 לפקודת העיריות בפרק התשיעי שכותרתו "עובדי העירייה", וסימן א' לפקודה תחת הכותרת "מינוי עובדים ופיטוריהם". חיזוק נוסף לפרשנות זו מוצא המשיב בהוראת סעיף 57א. לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח - 1958, שעניינו היקף המשרה של מבקר הפנים, המצוי תחת הכותרת "עובדים". 36. בעניין זה טוען העותר כי אין כל דרישה שמבקר המועצה יהיה עובד שכיר, כל שכן אין דרישה כזו בהוראת המעבר ולו רצה המחוקק לומר זאת, היה עושה כן בצורה מפורשת. לעמדת העותר לשון החוק ברורה ואין כל צורך בפרשנות הנסמכת על מקורות כמו דו"ח מבקר המדינה. העותר מוסיף ומפנה לדברי ההסבר להצעת החוק, מהם הוא למד כי אין כל דרישה לכך שמבקר פנים במועצה אזורית יהיה עובד שכיר. לטענתו, מעבר לנדרש, ניתן לומר כי הוראות החוק החלות על מינוי מבקר פנימי במועצה אזורית אינן זהות בהכרח להוראות החלות על מינוי מבקר פנימי בעירייה או במועצה מקומית. ב"כ העותר מפנה להמלצות הוועדה הציבורית שמונתה לבחינת חוק הביקורת הפנימית, תשנ"ב - 1992, בה נאמר מפורשות כי מוצע להותיר על כנו את המצב לפיו מבקר פנימי יכול להיות עצמאי או שכיר. הדבר תואם גם את עמדת איגוד המבקרים הפנימיים בישראל (IAA). על כל פנים, לגישת העותר, גם אם החובה למנות עובד שכיר כמבקר חלה גם על מועצות אזוריות, אין הדבר מחייב כי דרישה זו חלה גם במסגרת הוראות המעבר, על מי שמונה בעבר. 37. כאמור, לאחר תיקון הפקודה, קובע סעיף 13ה. כי: " הוראת סעיפים 167(ב) עד (ד), 167א, 170א(א) עד (ד), 170(ג), 170ג1 ו- 334א לפקודת העיריות יחולו לעניין מבקר מועצה מקומית... בשינויים המחויבים...". 38. למרות מה שניתן להבין מהאמור בכתב העתירה, הרי מטיעוני ב"כ העותר בפני ומחוות דעתה של עו"ד נורקין, עליה נסמכת העתירה, עולה כי אין מחלוקת שהוראת סעיף 13ה. לפקודה, המחילה את הוראות מינוי מבקר פנים בעירייה על מועצות מקומיות, מחייבת מינוי מבקר פנימי שכיר גם במועצות האזוריות. לא ניתן גם לחלוק על המסקנה, כי מטרת המחוקק הייתה להשוות את ההסדר החל על העיריות על כלל הרשויות, באופן שיבטיח את עצמאות המבקרים והפעלת הביקורת על ידם, תוך שמירת טוהר המידות וללא חשש לניגוד עניינים. 39. השאלה הינה האם תכלית זו משליכה על פרשנות הוראות המעבר, כך שיש לקרוא לתוכן, כי הן חלות רק על מי שמונה בעבר לתפקיד המבקר הפנימי כעובד הרשות?   40. ההלכה לגבי פרשנותו לחוק הינה: "כידוע, פרשנותו של דבר חקיקה נפתחת בבחינת מרכיב הלשון. בשלב זה עלינו לחלץ ממילות החוק את המשמעויות המצויות במתחם האפשרויות הלשוניות ולנפות את אלה הנעדרות עיגון לשוני. אם השלב הראשון מותיר יותר מאפשרות פרשנית אחת, או אז יש לבחור מבין החלופות את זו שמגשימה באופן מיטבי את תכלית החיקוק (ראו, למשל, ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ - החברה הלאומית לדרכים בע"מ, ...)" (בג"ץ 6271/11 דלק חברת הדלק הישראלית בע"מ נ' שר האוצר).    41. לשון החוק איננה חד משמעית, אף אם נקבל את טענת ב"כ המשיב כי המונח "מונה" הוא מונח שגור בדיני עבודה. בעניין זה צודקת ב"כ העותר בטענתה, כי לו רצה המחוקק לקבוע לעניין הוראות המעבר, כי כוונתן רק למי שהועסק כמבקר פנימי שכיר, ניתן היה לקבוע זאת מפורשות בחוק, דבר שלא נעשה. גם פרשנות החוק לאור תכליתו איננה מחייבת את הפרשנות המצמצמת הניתנת לו על ידי המשיב, שכן אין ספק שהוראות המעבר באו לאפשר המשך העסקתו של מבקר שהחל תפקידו קודם לתיקון, גם אם איננו עומד בתנאים הנדרשים למינוי מבקר בהתאם לחוק המתקן. 42. עם זאת, השאלה הפרשנית לגבי המונח "מונה", ממילא, איננה נחוצה במקרה זה מאחר וטיעוני המשיב באשר ליתר הדרישות מקובלים עלי, וכאשר מדובר בתנאים מצטברים, הרי דין העתירה להידחות, גם אם יקבע כי צודק העותר בטענתו זו. "כדין" 43. כאמור, תנאי ראשון לתחולת הוראות המעבר הוא שהמבקר הקודם מונה "כדין". לטענת המשיב, מינויו של העותר כמבקר פנים במועצה לא היה כדין מכמה טעמים, ראשית, לא נערך מכרז כדין לבחירתו לתפקיד, שנית, המינוי היה של משרד רואי החשבון בו הוא מועסק ושותף ולא כ"יחיד" ונעשה לפרק זמן של שנת ניסיון בלבד מבלי שהוארך כדין. עמדת המשיב היא כי לצורך מינוי "כדין" ברשות מקומית, ובכלל זה במועצה אזורית, יש צורך בעריכת מכרז פנימי, קודם לפרסום מכרז פומבי. 44. לטענת משרד הפנים, כעולה מהתיקון לפקודה, משרת מבקר פנים במועצה אזורית היא מאותן המשרות שיש בגינן חובה לפרסם מכרז פנימי. בעניינו של העותר לא פורסם מכרז פנימי או מכרז פומבי לתפקיד, ומשכך לא התקיים התנאי "מונה כדין" הדרוש בהוראת המעבר. ב"כ המשיב מוסיפה כי הסתמכות העותר על סעיף 3(8) לתוספת השנייה לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח- 1958, הקובע פטור ממכרז המתחייב מהוראת סעיף 89 לצו זה, איננה רלוונטית, שכן שם נדון נושא התקשרות בחוזה להזמנת טובין או ביצוע עבודה, כאשר על מנת להיכנס לגדרה של הוראת המעבר נדרש מינוי, דהיינו עובד שהתקבל לעבודה במינוי כדין לרבות עריכת מכרז. 45. משרד הפנים מפנה גם לחוק הביקורת הפנימית, תשנ"ב- 1992 אשר חל לפי הנטען, לפני התיקון, במסגרתו נקבעה חובת קיום ביקורת פנימית בגוף ציבורי. סעיף 2(א) לחוק הביקורת הפנימית קובע כי בכל גוף ציבורי תקוים ביקורת פנימית ע"י מבקר פנימי, כאשר סעיף 3(א) לאותו חוק קובע כי לא ימונה אדם כמבקר פנימי אלא אם הוא יחיד. הנה כי כן, העותר אף אינו עונה על תנאי הכשירות הקבועים בחוק הביקורת הפנימית ואף מטעם זה כהונתו לא הייתה כדין. 46. לטענת משרד הפנים, שירותי הביקורת שניתנו למועצה החל משנת 1997 ניתנו שלא כדין ובניגוד להוראה המחייבת את המועצה להתקשר בחוזה בכתב הכולל חותמת הרשות, לצד חתימות הגזבר וראש המועצה, ותחימת ההתקשרות בזמן. העותר לא צירף הסכם התקשרות עימו ושירותיו ניתנו למועצה במשך כ- 15 שנה מבלי שנערך הסכם כזה. גם מטעם זה, אין הוא מי שמונה "כדין". 47. על טענות אלה מגיב העותר וטוען כי הוא מונה לתפקיד המבקר כבר בשנת 1997, עוד בטרם חלה חובה על המועצה למנות מבקר פנימי. המועצה גם הייתה פטורה מפרסום מכרז פומבי לצורך מינוי מבקר פנימי, וזאת לאור סעיף 3(8) לתוספת השנייה לצו הכינון, המקנה פטור ממכרז לחוזים הדורשים ידע ומומחיות מיוחדים או יחסי אמון מיוחדים. משכך, ומשתפקיד המבקר הפנימי דורש הן ידע נרחב בתהליכי עבודה, הנה"ח, מערכות מידע, חוקי עבודה, מומחיות ספציפית בניתוח ועיבוד נתונים, וכן דורשת יחסי אמון בין המבקר לעובדי המועצה, לא חלה על המועצה החובה לצאת למכרז לאיוש משרת המבקר הפנימי. 48. העותר חולק על הטענה כי מינויו לא כ"יחיד", וטוען כי ההתקשרות עם משרד רוזנבלום - הולצמן נעשתה לצורך טכני מנהלי בלבד, אף שהמינוי היה אישי ובפועל העותר הוא שהיה אחראי באופן אישי ובלעדי מטעם המשרד על ניהול ועריכת הביקורת במועצה. העותר נסמך בעניין זה על מכתב המועצה אליו אתייחס בהמשך. 49. עמדה דומה הביעה המועצה במהלך הדיון שהתקיים בפניי, השוללת כל פגם בהליך המינוי שנערך בשנת 1997, כאשר לטענתה, לא הייתה מחויבת לקיים הליכי מכרז. המועצה איננה חולקת על הטענה כי לא נערך חוזה העסקה בין המועצה לעותר, אך לטענתה, מליאת המועצה דנה בכל שנה בדו"ח הביקורת, אישרה אותו וכן דנה בתקציב המועצה, כאשר שכרו של העותר מאושר כחלק מהתקציב. 50. על פני הדברים, לא נפל דופי בהתנהלות המועצה בהתקשרות עם העותר ללא מכרז, כמפורט בטיעוני העותר והמועצה. יחד עם זאת, אין חולק, גם לפי חוות דעתה של עוה"ד נולקין כי נפל פגם במינוי, בכך שלא התייחס למינויו האישי של העותר, אלא למינוי משרדו, ופגם זה מקבל משנה תוקף מן העובדה שההתקשרות עם משרדו של העותר נמשכה תקופה ארוכה של כ- 15 שנה מבלי שנערך הסכם בכתב ומבלי שהוארך תוקפו מעת לעת, תוך אישור מפורש שלו, על ידי המועצה. 51. העותר מסתמך על מסמך אחד בלבד, עליו הוא מבסס טענתו כי מונה כדין לתפקיד המבקר. מכתב המינוי, נספח א' לעתירה, נערך ביום 12/10/97, הוא מופנה למשרד רואי החשבון רוזנבלום - הולצמן, ונאמר בו כי הנהלת הרשות ומליאת המועצה אישרו את מינוי המשרד כמבקר הרשות לתקופת ניסיון של שנה. בהמשך המסמך מתבקש המשרד להמציא תוכנית עבודה ולפרט מה יהיה היקף העבודה ועלות השכר, בכדי שהנושא יוצג בפני מליאת המועצה לאישורה. מעבר לכך לא הוצג כל מסמך התקשרות עם המשרד או העותר, ובמהלך השנים מאז 1997 ועד היום נערכה הביקורת במועצה ללא חוזה התקשרות ומבלי שההתקשרות עם המשרד/המבקר אושרה במליאה. יוצא, שפרט למינוי לשנת ניסיון, בטרם גובשו תנאי ההעסקה, אין בידי העותר כל אסמכתא להעסקתו כדין. 52. הטענה כי דו"חות הביקורת הובאו לעיון המליאה וזו אישרה בעקיפין גם את שכר המבקר איננה מספקת על מנת לקבוע כי מדובר במבקר שמונה "כדין", ואשר שימש בתפקידו ערב תיקון החוק (כשגם מאותו מועד חלפו כבר כ-5 שנים), כדין, באופן המצדיק להמשיך את העסקתו, גם אם איננה עולה בקנה אחד עם דרישות החוק. למעשה, קביעה אחרת מנציחה מצב לא רצוי, באמצעות הוראות המעבר, כאשר ברי, כי תיקון החוק נועד להסדיר את הנורמות להעסקת מבקרים פנימיים ברשויות המקומיות, ולא להנציח התקשרויות אשר ספק אם התמשכו כדין במשך שנים. 53. מעבר לכך, אף מחוות דעתה של עוה"ד נולקין עולה כי נפל פגם בעת המינוי, כאשר מונה משרד רואי החשבון כמבקר. לגישתה מדובר בפגם טכני, שכן מאז המינוי מילא העותר באופן אישי את התפקיד, היה אחראי באורח בלעדי על ניהול ועריכת הביקורת במועצה, הגם שנעזר בצוות עבודה ממשרדו, חתם על הדו"חות והציגם בפני המועצה. 54. שאלת מינויו של העותר כמבקר יחיד מתעוררת בעניין זה בשני הקשרים, הן בשאלה האם מונה "כדין" והן באשר לתנאי הכשירות הקבועים על פי פקודת העיריות, הדורשים אף הם כי המינוי יהא למבקר יחיד. מסיבה זו טוען גם המשיב כי אף שהעותר מוצג כ"יחיד", הרי למעשה מדובר בעתירה שנועדה ליתן סעד למשרדו, בכד שזה יוכל להמשיך ולספק את שירותי ביקורת הפנים. עוד טוענת ב"כ המשיב, כי טענת העותר לכך שהמשרד נרשם כמבקר למראית עין בלבד, טוב היה לולא נטענה. 55. למעשה, די בכך שאין זהות בין מי שמונה בפועל כמבקר בעבר לבין העותר, המבקש כיום לראותו כמבקר הפנים, על מנת להביא לדחיית העתירה. לא בכדי לא הוגשה העתירה על ידי משרד רואי החשבון, שכן אין חולק כי איננו עומד בתנאי הכשירות. הטעם הטכני - מנהלי לרישום משרד רואי החשבון כמבקר לא הובהר, וגם אם נכונה הטענה כי בפועל מי שהופקד במשרד, במסגרת חלוקת התפקידים, על הביקורת במועצה, היה העותר (בסיוע עובדי המשרד האחרים), לא ניתן לומר כי עמדת המשיב כי מינוי זה איננו כדין היא מוטעית או בלתי סבירה. תנאי הכשירות לפי פקודת העיריות: 56. כאמור, גם תנאי הכשירות לפי פקודת העיריות מחייבות כי המבקר יהיה "יחיד". בעניין זה חוזר המשיב וטוען כי מינוי המבקר במקרה זה לא עונה על הכשירות, שכן המבקר שמונה בעבר לא היה יחיד. ב"כ המשיב מפנה למפורט בעתירה (סעיף 57), שם נאמר כי העותר, בסיוע צוות מקצועי ממשרדו המתמחה בביקורת פנימית הכולל מבקרי מערכות מידע, משפטנים וכלכלנים, ביצעו את הביקורת, והעותר אף העסיק לצורך עבודת הביקורת, עובד קבוע המתגורר באזור המועצה. לא ניתן, לפיכך, לקבל את הטענה כי העותר מונה ושימש בפועל כמבקר "יחיד" במהלך השנים מאז 1997. 57. לעתירתו צירף העותר מכתב שנערך על ידי גזבר המועצה ביום 23/08/12, (נספח ב'), ככל הנראה לצורך הגשת ההליך לבית המשפט, ובו נאמר כי כמי ששימש כגזבר והיה נוכח בישיבות מליאת המועצה שהתקיימו ביום 28/09/97 ו-04/05/98 (העתק מהחלטותיהן לא צורף), הוא מאשר כי המינוי התייחס אישית לעותר ורישום המשרד נועד לצורך טכני, לשם קבלת תשלום עבור עבודת הביקורת. משתמע מהאמור, כי שכרו של העותר שולם למשרד רואי החשבון, אשר הועסק רשמית ופורמאלית כמבקר הפנים. 58. מתוך האמור, וכמפורט לעיל, המבקר שמונה היה משרד רואי החשבון ולא העותר, ומטעם זה, כשלעצמו, לא ניתן לומר כי מדובר במבקר שמונה כדין והעומד בתנאי הכשירות לפי פקודת העיריות. כשירות על פי צו הכינון של המועצה המקומית: 59. העותר מעלה טענה חלופית, לפיה הוא עונה על תנאי צו הכינון שנקבעו לפני התאריך 01/01/08. לשם כך הוא מפנה לסעיף 57 א לצו הכינון, שכן בהתאם לקביעת המועצה היקף משרתו הינה כ 60% משרה, ומשכך מתייתר הצורך לדון בהתקיימות התנאי "יחיד" בהתאם לסעיף 167 לפקודת העיריות. 60. לטענת המשיב, העותר לא עונה גם אחר החלופה השנייה שנקבעה בהוראת המעבר, המתייחסת לתנאי הכשירות שנקבעו בצו הכינון של המועצה, שכן סעיף 57א. לצו הכינון, עליו מסתמך העותר חל על עובדי הרשות בלבד ועניינו בהיקף המשרה ולא בתנאי כשירות. 61. סעיף 57א. לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח -1958 , כותרתו "היקף משרה", הוא מצוי בפרק העוסק בהעסקת עובדים וקובע את היקף המשרה בה יכהן מי שמונה כמבקר המועצה בהתאם לסעיף 13ה. לפקודת המועצות המקומיות . לא זו בלבד, שאין סעיף זה עוסק בכשירות לכהן במבקר, אלא שהוא הוסף בשנת 2007 בעקבות תיקון החוק והוספת סעיף 13ה. לפקודת המועצות, כך שודאי אין בו כדי ללמד על תנאי הכשירות שקדמו לתיקון החוק. 62. לעומת זאת, סעיף 35א לצו המועצות המקומיות, כנוסחו טרם כניסת תיקון 47 לתוקף, במסגרתו בוטל גם הסעיף, דן ב"מבקר פנימי", ולהלן נוסחו: "על אף האמור בפקודה זו רשאי שר הפנים, באישור הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, לכלול בצו הכינון של מועצה מקומית הוראות כהוראות שחוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 39), התש"ן- 1990, הוסיף לפקודת העיריות, או את הוראות סעיפים 3, 4, 7 עד 10, 12, 14(ב) ו-(ג) לחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב- 1992, כולן או מקצתן, בתיאומים המחוייבים לפי העניין". 63. תנאי הכשירות של מבקר פנים ערב תיקון החוק לא נקבעו אם כך בצו הכינון של המועצה האזורית ופקודת המועצות המקומיות הפנתה לחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב- 1992, אשר קובע, בסעיף 3 שלו את תנאי כשירותו של מבקר הפנים ודורש, בין היתר, כי המבקר יהיה "יחיד". כלומר, ניסיונו של העותר להיתלות בתנאי הכשירות החלופיים, על פי הסיפא להוראת המעבר, אף הוא איננו מסייע בידו להתגבר על הקושי הנובע מכך שהמבקר, עימו התקשרה המועצה בעבר לא היה "יחיד". 64. לאור האמור, אין צורך לדון במשמעות העובדה שההתקשרות עם משרדו של העותר לא הוגבלה בזמן ומה הנפקות שיש לכך שבמהלך הדיון בפני הוצהר על דעת העותר והמועצה כי גם אם העתירה תתקבל, תסתיים העסקתו בתום שלוש שנים מהיום. 65. לסיכום, בעקבות תיקון 47 לפקודת המועצות המקומיות, על המועצה לדאוג להעסקת מבקר בהתאם להוראת סעיף 13ה. לפקודה. עניינו של העותר לא נכנס לגדר הוראות המעבר, המאפשרות המשך העסקתו כמבקר, שלא בהתאם לנדרש בסעיף 13ה. לפקודה. 66. התוצאה היא שהעתירה נדחית מחמת שיהוי ניכר ובלתי מוסבר בהגשתה והן לגופו של עניין, משנמצא כי טיעוניו של העותר אינם יכולים להתקבל. העותר ישלם למשיב מס' 1 הוצאות ושכר טרחת עורך דין בסך 5,000 ₪, כשסכום זה ישא הפרשי הצמדה וריבית כדין מהיום ועד התשלום המלא בפועל. רשויות מקומיותביקורת פנימית