מומלץ לקרוא את פסק הדין להלן על מנת לקבל ידע בנושא השתתפות בדמי סלילה: השופט דר' עדי זרנקין הרקע העובדתי 1. המשיבים הם 38 בעלי נכסים המצויים במועצה המקומית פרדס חנה- כרכור (להלן-"המערערת" או "המועצה"), חלקם ברחוב הבוטנים וחלקם האחר ברחוב ההדרים. במרץ 2007 פנתה המערערת למשיבים, אשר בבעלותם נכסים הגובלים ברחוב הבוטנים, בהודעה לפיה חויבו המשיבים הנ"ל, בהיטל סלילה על פי חוק עזר לפרדס חנה- כרכור (סלילת רחובות), התשמ"ז- 1986 (להלן- "חוה"ע"), הן בגין סלילת כביש והן בגין סלילת מדרכה.   אין חולק כי המערערת אכן ביצעה עבודות סלילה ברחובות בהם מתגוררים המשיבים, אולם המשיבים סברו כי חיוביהם סותרים את הוראות הדין והם הגישו מטעמם עתירה מנהלית לבית המשפט המחוזי בחיפה, בה עתרו למתן פסק דין המצהיר כי המערערת מנועה מלהוציא הודעות חיוב שאינן משקפות את קבלת טיעוניהם. בית המשפט המחוזי הורה על מחיקת העתירה, תוך שהפנה את המערערת לנקיטת הליכים אזרחיים כנגד כל אחד מהמשיבים החייבים. עוד נקבע, כי כל עוד לא הוכרעה השאלה באשר לזכותה של המערערת לגביית הכספים שבמחלוקת, לא יינקטו הליכי גבייה מנהלית על ידי המועצה המקומית.   בהתאם להחלטת בית המשפט המחוזי בחיפה, כאמור לעיל, המשיבים הגישו תביעתם לבית משפט קמא, על רקע דרישת המערערת לתשלום היטל סלילת רחובות ודמי השתתפות בסלילת מדרכות. בתביעתם, עתרו המשיבים למתן סעד הצהרתי, לפיו, בין היתר, יוצהר כי דרישות החיוב הנ"ל, בטלות (ת"א 6012-10-08). המערערת הגישה מטעמה, בבית משפט קמא, מספר תביעות כספיות כנגד המשיבים, במסגרתן עתרה לחייב את המשיבים בסכומים המגיעים לה, לשיטתה, בגין עבודות הסלילה לעיל (תא"מ 7986-09-08; תא"מ 8052-09-08; תא"מ 8074-09-08; ת"א 8089-09-08; תא"מ 8100-09-08; ת"א 8138-09-08). תביעות הצדדים אוחדו, ובאי כוח הצדדים הסכימו כי פסק הדין יינתן על סמך החומר שהוגש לבית המשפט קמא, מבלי שיהא צורך בשמיעת ראיות וחקירתם עדים.   2. בית המשפט קמא קיבל את טענות המשיבים באשר לדמי השתתפות בסלילת המדרכות, וקבע כי הודעות החיוב שהוציאה המערערת למשיבים, בנוגע לדמי השתתפות בסלילת המדרכות ברחובות הבוטנים וההדרים, אינן עומדות בהוראות חוק העזר, ועל כן הן בטלות. אשר לדרישת תשלום היטל סלילת רחובות, בגין סלילה מחדש של כבישים, בית משפט קמא דחה את טענת המערערת, לפיה עסקינן בסלילה מחדש וקבע, כי עסקינן בהרחבת כביש, והואיל והמשיבים שילמו בעבר דמי השתתפות בגין סלילת רחובות הבוטנים וההדרים, חלות עליהם הוראות סעיף 9(א) לחוה"ע ועליהם לשאת בתשלום מופחת, המגיע כדי שיעור 40% בלבד מההיטל שהיה חל עליהם לולא נסללו הכבישים. בעניין זה, ציין בית המשפט קמא, כי המערערת נמנעה מהצגת ראיות התומכות בטענתה, כי היקף העבודות שנעשו, מצביע על סלילה מחדש ולא בהרחבה של כביש קיים. מכאן הערעור.   טענות הצדדים 3. המערערת חזרה על טענותיה בבית משפט קמא, לפיהן המשיבים מנועים מלטעון כנגד דמי ההשתתפות בגין סלילת הרחובות, וזאת בשל שיהוי ניכר בטענותיהם. לטענת המערערת, המשיבים קיבלו הודעה על כוונת המועצה לסלול את המדרכה ועל כוונתה לחייב התושבים בעלות הסלילה, והודעה זו לא נתקלה בהתנגדות כלשהי מטעם המשיבים. על כך יש להוסיף, כי טענות המשיבים עלו רק לאחר שעבודות הסלילה הושלמו. לטענת המערערת, טעה בית המשפט קמא, עת פירש הוראות חוק העזר ככאלו המאפשרות גבייה בגין סלילת מדרכות, רק מקום בו ראש המועצה פנה תחילה בהודעה בכתב לבעלי הנכסים הגובלים באותו רחוב, ודרש מהם לבנות או לתקן את המדרכה, ורק במקרה בו לא מילאו בעלי הנכסים את הדרישה, רשאית המועצה לבצע את הסלילה בעצמה ולגבות דמי השתתפות מהתושבים. המערערת טענה, כי החיוב שהוטל על המשיבים מקיים את הוראות חוק העזר, שכן בהתאם לנוסח החוק ("ראש המועצה רשאי...") אין חובה כי המועצה תפנה תחילה אל כל תושב בדרישה לסלול מדרכה, אלא שניתנה הרשות לראש המועצה לעשות כן. לטענת המערערת, תוצאת פסק הדין איננה מתיישבת עם המציאות כיום, שכן לתושב אין יכולת מעשית לסלול מדרכה בעצמו, וזאת בשל הצורך לבצע עבודות תיאום, בדיקת מערכות התקשורת, תשתית המים והביוב וכיו"ב. לשיטת המערערת, אף לא ניתן לקבל את תוצאת פסק הדין באופן תיאורטי, שכן על המדרכה להיות אחידה לכל אורכה, על פי מפרט אחיד, ולא ניתן להשלים עם מצב בו כל תושב יסלול לעצמו מדרכה שונה, באיכות שונה, והמדרכות יתבצעו באופן של "טלאים טלאים".   אשר לקביעת בית המשפט קמא, לפיה המשיבים ישלמו רק 40% מההיטל בגין הרחבת הכביש, טענה המערערת כי קביעה זו בטעות יסודה. לגישתה, להבדיל מהרחובות החדשים יחסית, שניתן להרחיבם ללא פירוק תשתית הכבישים הקיימת, הרחובות ה"היסטוריים", רחוב הבוטנים ורחוב ההדרים, טעונים עקירה ופירוק, הנחת תשתיות חדשות כמקובל כיום, ורק לאחר מכן ניתן לסלול אותם מחדש. לטענת המערערת יש לחייב את המשיבים בתעריף מלא של היטל סלילת הרחובות משתי סיבות: הראשונה, בשל מצב הרחובות כפי שתואר לעיל, הדורש, בפועל, סלילה מחדש, ולא ניתן להסתפק בהרחבה של הרחובות. לטענת המערערת, טעה בית משפט קמא, עת פסק בניגוד לתצהירו של מהנדס המועצה, בו ציין המהנדס, כי עסקינן בסלילה מחדש של הכבישים, ולא בהרחבתם. השנייה, חוק העזר קובע כי רק תושבים אשר שילמו בגין סלילה רחוב בעבר, בהתאם להוראת חוק העזר, יהיו זכאים להנחה כאמור. היות והתשלום בוצע על ידי המשיבים בשנת 1947, טרם נוסדה המועצה, ברי כי כל תשלום ששולם בגין סלילת כבישים ורחובות, לא היה בהתאם לחוק העזר, שחוקק בשנת 1986.   אלו, בתמצית, טענות המועצה בערעור. אקדים ואומר כי לא מצאתי כי יש להתערב בפסק דינו של בית המשפט קמא, מהטעמים שיפורטו להלן.   סלילת המדרכה 4. סעיף 4 בחוק העזר קובע כי "המועצה רשאית להחליט על סלילת כביש או מדרכה בהתאם לחוק עזר זה". לצורך מימון הסלילה נוקט חוק העזר בשתי שיטות חיוב שונות, האחת, חיוב בדמי השתתפות, המבוססים על העלות הנדרשת בפועל, שהוציאה הרשות המקומית בגין סלילת הרחוב הגובל בנכס. השנייה, חיוב בהיטל סלילה- גבייה בגין חיוב חד פעמי, אשר בבסיסו עומד חישוב המשקף את תחזית הוצאותיה העתידיות של המועצה, בגין סלילת כל כבישים שברשותה, ללא כל קשר לרחוב זה או אחר (לעניין זה ראה עע"ם 7027/07 ד"ר מימון אדגר נ' המועצה המקומית בנימינה ([טרם פורסם], ניתן ביום 26.12.10) להלן יכונה "פרשת בנימינה"; ע"א 6066/97 עיריית תל- אביב- יפו נ' אבן אור פסגה רוממה בע"מ, פ"ד נד(3) 749, 753; וגם עפר שפיר אגרות והיטלי פיתוח ברשויות המקומיות כרך א 111-126).   סעיף 10 בחוק העזר, קובע כדלהלן: "10(א) ראש המועצה רשאי לדרוש בהודעה בכתב מאת בעל נכס הגובל רחוב לסלול סלילה ראשונה של מדרכה לאורך חזית נכסו. (ב) ההודעה תכלול את התנאים, הפרטים ואופן ביצוע הסלילה וכן את התקופה שבה יש לבצעה. (ג) בעל נכס שנמסרה לו הודעה כאמור, חייב למלא אחריה".   סעיף 12 בחוק העזר, קובע כדלהלן: "12(א) לא מילא בעל הנכס אחר הודעת ראש המועצה לפי סעיף 10, רשאי ראש המועצה לבצע את הסלילה ולגבות את הוצאות הביצוע מאותו בעל הנכס אף אם טרם החליטה המועצה לסלול מדרכה באותו רחוב".   לטענת המערערת, חוק העזר קובע כי ראש המועצה "רשאי" לדרוש מהתושבים לסלול את המדרכה, אך אינו מחייב את ראש המועצה לעשות כן. נוסף על כך, לטענתה, החוק מסמיך אותה לסלול מדרכה, והסמכה זו כוללת בחובה גם הסמכה לגבות תשלום מהתושבים. טענות אלו דינן להידחות. בית משפט קמא קבע, כי משלא הוצאה למשיבים דרישה לבצע את סלילת המדרכה, בהתאם לסעיף 10(א) בחוה"ע, ממילא לא קמה למערערת הזכות לדרוש השתתפותם בהוצאת סלילת המדרכה, ודי בכך על מנת לקבוע כי החיובים שהושתו על המשיבים בגין סלילת המדרכה, דינם להתבטל. בית משפט נימק קביעתו כך:   "מקובלת עלי טענת הנתבעת, לפיה ביצוע סלילת מדרכות ע"י בעלי הנכסים הגובלים, עלול ליצור חוסר אחידות באיכות העבודות הסלילה ובמפרט הטכני שלה. אכן עלול להיווצר מצב בלתי רצוי, שבו תיסלל המדרכה במקטעים שונים ע"י אנשים שונים, שלא ברמה אחידה, אלא טלאים טלאים. יחד עם זאת, אין לנתבעת להלין על כך אלא על עצמה, שכן ככל שהיא סבורה שהוראות חוק העזר עלולות להביא לתוצאה אבסורדית מעין זו, בכוחה לשנות את חוק העזר ולהחיל לגבי סלילת המדרכות שבתחומה, שיטת חיוב היטלי" (פסקה 5.8 בפסק הדין). קביעה זו של בית המשפט קמא, תואמת את ההלכה בעניין זה, כפי שבא לידי ביטוי בפרשת בנימינה, המוזכרת לעיל, שם הועלתה אותה סוגיה בדיוק, ובית המשפט העליון קבע כדלקמן:   "כידוע, המועצה אינה רשאית לעשות אלא את שהחוק מאפשר לה (לעניין גביית תשלומי חובה, ראו סעיף 1(א) לחוק היסוד: משק המדינה). למועצה אין סמכות טבועה לגביית כספים אף אם אלה הוצאו על ידה בפועל לטובת התושבים (יצחק זמיר הסמכות המנהלית 259 (מהדורה שניה, 2010)). המועצה אמנם רשאית לסלול את המדרכה, אך חוק העזר לא מתיר לה לגבות דמי השתתפות מהתושבים במקרה של סלילת מדרכה ללא פנייה קודמת אליהם. המסלול היחיד שמאפשר חוק העזר הוא זה של פנייה אל התושבים כתנאי לגביית דמי השתתפות. לאור זאת, אף שראש המועצה אכן רשאי לדרוש מהתושבים לבצע את הסלילה, במקום בו בחר לבצעה בעצמו ולא לילך במסלול הקבוע בחוק העזר - אין הוא רשאי להסתמך על אפשרויות המימון שיוחדו למסלול זה".   ובהמשך:   "בסמכותה של המועצה המקומית לשנות את חוק העזר, ואם היא חפצה בכך ביכולתה לבחור בהסדר אחר, יעיל יותר. מציאות זו שבה סולל התושב את המדרכה שליד ביתו, הייתה נהוגה עת חוקק חוק העזר. כיום נראה כי האפשרות שתושבי הרחוב יהיו מעוניינים לסלול את המדרכה בעצמם אינה מסתברת, בלשון המעטה, אולם החוק בנוסחו נותר. התאמתו של חוק ארכאי לרוח הזמן ולמציאות המתחדשת - ראויה ורצויה. אולם משבחר המחוקק - במקרה זה מחוקק המשנה - להותיר את החוק בלא שינוי - אין בית המשפט נוטל את תפקידו ואת כוחו של המחוקק. "הסתמכותה" של הרשות על בית המשפט שיעשה במקומה את שבכוחה לעשות בעצמה נגועה בשיבוש מוחלט של יחסי הרשויות השונות" (פסקה 7 בפסק דינו של כב' המשנה לנשיאה א' ריבלין).   פסק דינו של בית המשפט העליון בפרשת בנימינה, אשר ניתן ביום 26.12.10, הבהיר, כי הפרשנות המתבקשת מהוראת חוק העזר המחייבת את המועצה לפנות תחילה לבעלי הנכסים, כדי שאלו יסללו סלילה ראשונית של המדרכה, אינה משתמעת לשתי פנים (פסקה 6 בפסק דינו של כב' המשנה לנשיאה א' ריבלין). חוק העזר לא מתיר למועצה לגבות דמי השתתפות מהתושבים במקרה של סלילת מדרכה ללא פנייה קודמת אליהם, ומשכך, בדין קבע בית משפט קמא כי דרישת ההשתתפות מטעם המועצה, בטלה, וטענות המערערת בעניין זה דינן להידחות. האמת ניתנת להיאמר, כי תוצאת פסק הדין שניתן בבית משפט קמא, לפיה המועצה תישא בכל עלויות סלילת המדרכות לבדה, ואילו המשיבים יהיו מופטרים מהן, איננה רצויה, אולם בעניין זה אין למועצה להלין אלא על עצמה, ותוצאה בלתי רצויה זו הייתה נמנעת לו הייתה המועצה נוהגת על פי הדין ופונה אל התושבים בטרם תבצע את העבודות, ומעמידה בפניהן את האפשרות לבצען בעצמם. 5. אשר לטענת המערערת, כי המשיבים לא הביעו התנגדות לסלילת המדרכה ואף השתהו כל עת סלילת המדרכה, באופן המונע מהם לטעון כנגד חוקיות החיוב, דינה להידחות. מהתשתית העובדתית שפורטה בפסק דינו של בית המשפט קמא, עולה כי המשיבים, אשר לא השלימו עם החיובים שהטילה עליהם המערערת, עמלו והעלו טענותיהם, בשלב מוקדם ביותר, הן בכתב והן בפגישות שקיימו עם ממלאי תפקידים במועצה.   חיוב בהיטל סלילת כביש 6. חוק העזר מקנה למועצה סמכות לסלול כבישים, כאשר סעיף 6 בחוק קובע מהם שיעורי ההיטל לסלילת כביש. בהתאם לאמור בסעיף 6(א) בחוק העזר, בעל נכס חייב בהיטל, ישלם בעד סלילת כביש אחד בלבד, לפי הוראות חוק העזר. כן קובע הסעיף, כי תשלום ששולם כהשתתפות בשל סלילת רחובות לפי הוראות חוק עזר לפרדס חנה (סלילת רחובות), התשכ"ה- 1964, לא ייחשב כתשלום לפי הוראות חוק העזר הנוכחי. סעיף 9 בחוק העזר קובע את שיעור ההיטל בעד כבישים שהורחבו, וזהו נוסחו:   "9(א) חויב בעל נכס החייב בהיטל, בתשלום דמי השתתפות בסלילת כביש בהתאם לחוק עזר שהיה בתוקף לפני תחילתו של חוק עזר זה, והחליטה העירייה להרחיב אותו כביש על פי חוק עזר זה, יחולו הוראות אלה: (1) היה רחבו הממוצע של הכביש, שבעדו שולמו הוצאות סלילה כאמור, עד 5 מטרים, ישלמו בעלי הנכסים הגובלים אותו כביש היטל בשיעור 40% מההיטל שהיה עליהם לשלם לולא היה הכביש סלול. [...] (ב) הוראות סעיפים 5, 6 ו- 7 לעניין חיוב בעלי הנכסים החייבים בהיטל, חישוב ההיטל ואופן תשלומו, יחולו, בשינויים המחויבים, לגבי היטל בעד הכבישים שהורחבו".   המחלוקת בין הצדדים בבית המשפט קמא, בעניין זה, הייתה כפולה: ראשית, האם הכביש הורחב או נסלל מחדש ואיזו משמעות יש ליחס לכך. שנית, האם יש מקום להחיל את סעיף 9(א)(1) בחוק העזר, מקום בו שולמו דמי השתתפות בסלילת הכביש לפני השנה 1950, השנה בה חוקק חוק העזר הראשון במועצה פרדס חנה- כרכור.   7. הרחבה או סלילה מחדש? כאמור, המערערת טענה, כי אין לראות בפעולות הסלילה משום פעולות הרחבה של הכביש, שכן נוכח היקף העבודות שנעשו בשני הרחובות, אשר כללו פירוקם המלא והנחת תשתיות חדשות והרחבתם מ- 2.85 מטרים ל- 12 מטרים, יש לקבוע כי המדובר בסלילה מחדש של הכביש, ומכאן, שאין תחולה לסעיף 9 דלעיל, ויש לקבוע כי המשיבים יחויבו בהיטל בשיעורו המלא.   טענות אלו דינן להידחות. שני סעיפים בחוק העזר רלוונטיים לנידוננו: סעיף 1 בחוק העזר, המגדיר סלילת רחובות כך- "סלילת כביש או מדרכה ברחוב מסוים, או הרחבתם, לרבות עבודות אלה: ..." כאשר פעולות כגון סילוק והתקנה מחדש של תשתיות, חפירה, מילוי, פילוס, תיעול ועוד, יכולות להיחשב הן כפעולות סלילה והן כפעולות הרחבה. מכאן, שחוק העזר איננו מבדיל בין פעולות שטיבן סלילה לבין פעולות שטיבן הרחבה. הסעיף הרלוונטי הנוסף, הוא סעיף 4 בחוק העזר, הקובע כי המועצה רשאית להחליט על סלילת כביש או מדרכה בהתאם לחוק עזר זה. בהיעדר קביעה אחרת בחוק העזר, המסקנה המתבקשת, מקריאת נוסח שני הסעיפים הנ"ל, הינה כי המועצה רשאית להחליט על סלילת כביש, ולחילופין, על הרחבת כביש, והחלטתה היא זו שתקבע את אופי הפעולה, בגינה יחויב בעל נכס בהיטל.   בענייננו, בכל הודעות החיוב שנשלחו למשיבים, הן לבעלי הנכסים ברחוב הבוטנים והן לבעלי הנכסים ברחוב ההדרים, נרשם כי המועצה החליטה להרחיב את הרחוב.   תחילה, המועצה הוציאה למשיבים הודעת חיוב בגין פעולות הסלילה, בה צוין, בין היתר, כך: "5. במקרה של הרחבת כביש יחולו הוראות סעיף 9 לחוק העזר. 6. להלן חישוב גובה ההיטל (100% כביש+ 100% מדרכה). החישוב מסתמך על זכויות בניה של תב"ע מס' ש/805".   לאחר שהוצאה הודעה החיוב הראשונה, פנו המשיבים אל המערערת, בטענה כי אין לחייבם במלוא שיעור סלילת הכביש, שכן הם שילמו בעבר דמי השתתפות, בגין סלילה של כביש הגובל לנכס שברשותם. המערערת, אשר קיבלה טענה זו של המשיבים, הוציאה ביום 6.9.07, הודעות חיוב מתוקנות, בהן צוין, בין היתר, כך: "5. במקרה של הרחבת כביש יחולו הוראות סעיף 9 לחוק העזר. 6. להלן חישוב גובה ההיטל (40% כביש+ 100% מדרכה)". בהודעה צוין כי את סכום ההיטל הכולל (ולא החיוב בגין המדרכה) יש לשלם במחלקת הגביה במועצה תוך 30 יום מיום שנמסרה ההודעה. בהתאם להודעת חיוב זו, שילמו חלק מהמשיבים את ההיטל במלואו.   ביום 15.6.08 הוציאה המערערת למשיבים הודעת חיוב מתוקנת (שלישית במספר) בה צוין כך: "לצערנו, החיוב אשר נשלח אליכם ביום 06.09.07 היה שגוי, ועל כן הוא בטל. מצ"ב החיוב המתוקן. מקור הטעות היה בחיוב 500 מ"ר מהחלקה בתעריף מופחת בגובה 40% מהחיוב הרגיל, בעוד שהחיוב המופחת חל אך ורק על 500 מ"ר הראשונים של החלקה. יצוין כי בגין חלקה זו לא שולמו בעבר היטל או דמי השתתפות על פי חוק עזר קודם, ועל כן לא היה מקום מלכתחילה לחייבך בתעריף המופחת, וההנחה אשר הוענקה ל- 500 מ"ר הינה לפנים משורת הדין בלבד, לצורך התאמת החיובים עם יתר התושבים". להודעה זו צורפה הודעה נוספת, בה צוין, בין היתר, כך: "5. במקרה של הרחבת הכביש יחולו הוראות סעיף 9 לחוק העזר. 6. להלן חישוב גובה ההיטל (40% על 500 מ"ר קרקע, 100% על יתרת שטח)".   והנה לפנינו שלוש הודעות חיוב, כל אחת שונה במהותה מהאחרת, כאשר תשלום 100% היטל בגין סלילת הכביש, נדרש מהמשיבים רק בהודעת החיוב הראשונה. לאחר מכן, כפי שעולה משתי הודעות החיוב האחרונות, המערערת זנחה טענתה בדבר חיוב בשיעור 100% היטל בגין סלילת הכבישים.   בנידוננו, בית משפט קמא קבע עובדתית, כי לא הוכח שעסקינן בסלילה מחדש, וזאת משום שהמערערת נמנעה מלהביא ראיות התומכות בטענתה. עוד ציין בית המשפט קמא, כי המערערת עצמה, בהודעות החיוב שהפנתה למשיבים, נקטה בלשון "הרחבת כבישים" ואף הסכימה לחייב את המשיבים בשיעור 40% מן ההיטל בגין 500 מ"ר ראשונים בחלקותיהם, ויש בפעולות אלו כדי להעיד, כי אף המערערת עצמה סברה כי מדובר בפעולות הרחבה. אף כי ניתן בהחלט להעלות על הדעת מצבים בהם ניתן יהא לראות את הרחבתו של כביש, כפעולה שיש בה סלילה מחדש, כמו למשל, מקום בו הייתה הסלילה הקודמת, סלילה בסיסית, שכל מטרתה היתה להכשיר רחוב צד לצרכי גישה אל הבתים הגובלים, ובמקומה נסלל כביש לצרכי מעבר של הציבור הרחב, אלא שזהו לא המקרה בו עסקינן, ומשמצא בית המשפט קמא, כי מבחינה עובדתית עסקינן בהרחבה גרידא, לא מצאתי כי נפל פגם בהחלטתו, הדורש את התערבותנו.   היטל הרחבת הכביש 8. לעניין זה המערערת טענה, כי טעה בית המשפט קמא עת קבע כי יש לחייב את המשיבים בשיעור 40% מההיטל בעד כבישים שהורחבו, וזאת לפי סעיף 9(א) בחוק העזר. לטענת המערערת, יש לחייב את המשיבים במלוא שיעור ההיטל, שכן סעיף 9(א) בחוק העזר קובע, כי התנאי לקבלת הפחתה ותשלום 40% מההיטל, הוא חיובו של בעל הנכס הגובל בדמי השתתפות, בהתאם לחוק עזר שהיה בתוקף לפני תחילתו של חוק העזר הנוכחי. לשיטת המערערת, נוכח העובדה כי המשיבים המתגוררים ברחוב הבוטנים חויבו בדמי השתתפות בגין סלילת כביש בשנת 1947, טרם חוקק חוק העזר הראשון במועצה, בשנת 1950, התשלום ששולם על ידם, איננו מהווה תשלום "בהתאם לחוק העזר שהיה בתוקף לפני תחילתו של חוק העזר הנוכחי" כלשון הסעיף, ועל כן יש לקבוע כי משיבים אלו חייבים בתשלום מלא. טענה זו דינה להידחות. בית משפט קמא קבע עובדתית, כי הוכח שכל המשיבים שילמו בעבר את דמי ההשתתפות בגין סלילת רחוב הדרים ורחוב הבוטנים, ומשכך: "ברי כי חלות לגביהם הוראות סעיף 9(א) לחוק העזר והם חייבים לשאת בתשלום מופחת, המגיע כדי שיעור 40% בלבד מההיטל שהיה חל עליהם לולא היה הכביש סלול" (פסקה 6.5 בפסק הדין). בית משפט קמא דחה את טענת המערערת, לפיה אין להחיל בעניין המשיבים המתגוררים ברחוב הבוטנים, את סעיף 9(א) בחוק העזר, בשל העובדה כי דמי ההשתתפות ששולמו, קדמו לשנת 1950, השנה בה חוקק לראשונה חוק העזר במועצה, ואלו דבריו:   "אף לגבי רחוב הבוטנים, אין בידי לקבל את טענות הנתבעת. אפשר ויש ממש בטענתה כי חוק העזר הראשון אצלה חוקק בשנת 1950 ולכן כל תשלום שנעשה עובר למועד זה, לא נעשה בהתאם לחוק עזר קודם, כדרישת סעיף 9(א). יחד עם זאת, הרציונאל העומד מאחורי סעיף 9(א) לחוק העזר, הינו שלא לחייב פעמיים אותם בעלי נכסים או חליפיהם, אשר שילמו בעבר דמי השתתפות בגין סלילת רחוב. רציונאל זה מחייב אותנו להכיר בתשלומים שנעשו ע"י בעלי הנכסים ברחוב בוטנים, ככאלה העונים על דרישת סעיף 9(א) לחוק העזר. אין כל הצדקה לאבחנה מלאכותית בין בעלי נכסים ששילמו דמי השתתפות בגין סלילת כבישים במושבה לפני 1950, לעומת אלה ששילמו לאחר שנה זו. הן אלה והן אלה שילמו את המגיע מהם בגין סלילת כבישים, ולכם זכאים להנחות מן השיעור המופחת המעוגן בחוק העזר". בעניין זה אני סבור כי הכרעת בית המשפט קמא מבוססת וסבירה בהחלט, ואין להתערב בה. מעיון בהוראות חוק העזר, ניתן להבחין כי מחוקק המשנה ראה לנכון להביא בחשבון, לעניין החיוב בהיטל, את דמי ההשתתפות ששולמו בעבר. מקרים אלו צוינו במפורש בחוק העזר, כגון המקרים המצוינים בסעיפים 9(א)(1), 9(א)(2), 9(א)(3) ו- 12(ג). בהתאם להלכה הנוהגת, את סעיף 9(א)(1) בחוק העזר, יש לפרש על רקע מכלול סעיפי חוק העזר (לעניין פרשנות חוק עזר חדש ראה ע"א 4435/92 עיריית ראשון לציון נ' חב' מאיר סדי בע"מ, פ"ד נב(3) 321, 329). מנקודת ראות זו, מתבקשת המסקנה כי מחוקק המשנה הבחין בין דמי ההשתתפות ששולמו בעבר, לבין היטל שעל בעלי הנכסים לשלם, ואף ביקש, באופן מפורש, ליצור זיקה ביניהם, כאשר קבע בסעיף 9(א) על כל תתי סעיפיו, את שיעור ההיטל שישולם, תוך התחשבות בדמי השתתפות ששולמו בעבר. כך לדוגמא, אף נהג מחוקק המשנה בסעיף 12(ג), בו נקבע כי בעל נכס ששילם את הוצאות ביצוע המדרכה, לא יחויב בהיטל בעד סלילת המדרכה. פירושה של המערערת בטיעונה, כאילו כוונת סעיף 9(א)(1) היא אך להפחתה בהיטל בנסיבות של הרחבה של כביש, ששולמו בגין סלילתו דמי השתתפות, רק בהתאם לחוקי עזר קודמים, אינו נראה לי. כאשר ניתנה בסעיף 9(א)(1) הפחתה בהיטל, בגין תשלום דמי השתתפות ששולמו בעבר, אין לצמצם את ההפחתה למקרים בהם התשלום נעשה על פי חוק העזר הקודם. שיטת דמי ההיטל הנהוגה בחוק העזר, בעד כבישים שהורחבו, מבוססת, כאמור, על כך שהמשיבים כבר שילמו בעבר הוצאות סלילה, ומכוח הקביעה בחוק העזר כי בעל נכס ישלם היטל בעד סלילת כביש פעם אחת בלבד. משכך אין מקום להתערב בקביעתו של בית המשפט קמא, לפיה המשיבים אינם פטורים מתשלום ההיטל, אלא שהם זכאים לשלם רק 40% משיעורו, בגין השתתפותם בעבר בסלילת הכביש. אשר על כן, דעתי היא כי יש לדחות את הערעור. בנסיבות, לא הייתי עושה צו להוצאות. ע. זרנקין, שופט   השופטת שושנה שטמר - אב"ד 1. עמד לפני פסק דינו של עמיתי להרכב, כב' השופט דר' עדי זרנקין. מסקנותי שונות. לעמדתי יש לקבל את הערעור משני טעמים: סבורה אני כי הכביש, שבמחלוקת, נסלל מחדש, ואין לראות בסלילה של המערערת משום הרחבתו בלבד. כמו כן, דעתי היא כי המשיבים מנועים מלטעון שאין לחייבם בדמי השתתפות בסלילת הרחובות עקב העדר פניה מוקדמת אליהם מטעם המערערת בהתאם להוראות סעיף 10 לחוק עזר לפרדס חנה- כרכור (סלילת רחובות), התשמ"ז- 1986 (להלן - "חוק העזר"). לפיכך, יש לחייבם בדמי סלילת הרחובות. להלן נימוקי למסקנות אליהן הגעתי, לפיהן יש לקבל את הערעור. 2. בית משפט קמא קבע כי המערערת כתבה במכתבי הדרישה שלה, שהפנתה למשיבים, כי היא מרחיבה את הכביש ולא סוללת אותו מחדש, וגם הסכמתה לחייב את התובעים בשיעור של 40% בגין 500 מ"ר ראשונים בחלקותיהם מלמדת שאף המערערת התייחסה לעבודות כאל הרחבת כבישים קיימים. נימוק נוסף מדוע אין לקבל את עמדת המערערת מצא בית משפט קמא במובא להלן: "למעלה מן הדרוש אוסיף עוד, כי הנתבעת נמנעה מהצגת ראיות התומכות בטענתה, כי היקף העבודות שנעשו במקום היה כזה המצביע על סלילה מחדש, תוך פירוקו של הכביש הקיים כליל. מכאן, שאין בסיס לקבוע כי מדובר בסלילה מחדש ולא בהרחבה של כביש קיים". חברי, השופט דר' זרנקין אימץ מסקנותיו אלו של בית משפט קמא. כאמור, אינני מסכימה להן. 3. המערעת טענה כי היא טעתה באשר למינוח בו השתמשה כאשר הודיעה תחילה על הרחבת הכביש. סבורה אני כי המינוח יכול להוות ראיה נסיבתית, אולם אינו חזות הכל; עלולה להיות טעות במינוח, ייתכן שהשוני בעמדה בא לאחר התייעצות עם מומחים או יועצים משפטיים או משום שבאופן אחר נתגלעה הטעות. ונא דוק: לא נטענה הטענה, ואף אין מקום לטעון אותה, לפיה - בשל עמדתה הראשונה של המערערת, שהיא תחייב רק ב-40% מעלות הסלילה של הכביש - שינו המשיבים את מצבם לרעה. דעתי היא כי, משטענה המערערת כי נפלה אצלה טעות בפניותיה הראשונות, צריך היה לבדוק אם היא אכן סללה מחדש את הכביש או רק הרחיבה אותו. 4. אין אנו כבולים בקביעתו של בית משפט קמא, שהכביש לא נסלל מחדש, שכן אף בית משפט קמא פסק על פי המסמכים שבתיק, מבלי לשמוע עדים; לפיכך אין לערכאה הדיונית יתרון על ערכאת הערעור, הנובע מכך שהיא היא זו שמעה את העדים. 5. יש לזכור כי עסקינן בדרך חקלאית ברוחב של כ-2.85 מ"ר, משנות הארבעים או החמישים של המאה הקודמת, אשר עליה נסלל כביש ברוחב של 12 מ"ר, דהיינו קרוב לפי ארבע מרוחבו של הכביש הישן. סבורה אני כי ההבדל בין "הרחבה" לבין "סלילה מחדש", הוא עניין של עובדה, הגיון ושכל ישר: נכון הוא כי עצם גודלה של ההרחבה, איננו קובע לעניין הסוגיה בה אנו דנים, אולם אם היסודות - דהיינו המצע והתשתיות של הכביש הישן - נהרסו ונבנו חדשים, הרי אף נכון הוא לקבוע כי אין זו הרחבה אלא סלילה מחדש. עצם הסלילה של הכביש על מסלול של כביש ישן, איננו מהווה "הרחבה". 6. בתצהיר שהגישה המערערת (של דניאל ארז) נטען כדלקמן: "3. רחוב הבוטנים הינו רחוב אשר נסלל לראשונה בשנת 1947, בטרם נוסדה המועצה המקומית פרדס חנה כרכור. לעומתו נסלל רחוב הדרים בתחילת שנות ה-50. 4. באותם ימים, תשתיות לכבישים היו שונות, גובה המצעים היה נמוך בהרבה, הריבוד התבצע על אבנים בשיטה ידנית, ועל פי התקנים כיום, לא ניתן לעשות שימוש בתשתיות שנבנו לפני כחמישים שנה. 5. להבדיל מהרחובות החדשים יחסית, שתחזוקתם מצטמצמת לקרצוף האספלט וסלילתה מחדש, ואף ניתן להרחיבם ללא פירוק תשתיות הכבישים הקיימת, "הרחובות" ההיסטוריים טעונים עקירה ופירוק, הנחת תשתיות חדשות כמקובל כיום (תשתית, ניקוז, תקשורת וכיוצ"ב) ורק לאחר מכן סלילתם מחדש. התשתית הישנה אף מגדילה את העלות של הסלילה למועצה, בשל ההכרח לפרקה ולפנותה מהשטח. 6. על כן, כשמדברים על רחוב היסטורי, אין משמעות כאן למובן "הרחבה", אלא סלילה מחדש, שכן הסלילה הינה סלילת רחוב חדש ..." ..... 10. אין בין הצדדים מחלוקת כי המועצה סללה את רחובות הבוטנים והדרים מחדש, וכי רוחבם כיום הינו 12 מטרים (כולל המדרכות) לעומת רוחבם הקודם 2.85 מטרים". דעתי היא אני כי בכך יצאה המערערת - בהתחשב באופן שבו נוהל התיק בבית משפט קמא - ידי חובתה להביא תשתית ראייתית לטענתה כי הכבישים נסללו מחדש. קמה עתה החובה על המשיבים להביא תשתית ראייתית מטעמם. בחנתי את תצהיריהם ולא מצאתי בהם התייחסות לכך שהכביש לא נבנה מחדש אלא הורחב. בנסיבות אלו היה נכון לקבוע כי המערערת עמדה בסוגיה זו גם בנטל השכנוע המוטל עליה וכי היא הוכיחה שהכביש נסלל מחדש ולא הורחב בלבד (וראו על נטל הבאת הראיות ונטל השכנוע, כאשר עמידה בנטל הבאת הראיות, בהעדר ראיות של הצד שכנגד, מקימה גם את העמידה בנטל השכנוע בע"א 73/86 שטרנברג נ' עיריית בני ברק, פ"ד מג(3) 343, 348 (1989) וע"א 6160/99 דרוקמן נ' בית החולים לניאדו, פ"ד נה(3) 117, 124 (2001)). סלילת המדרכות 7. התוצאה לפיה המשיבים לא ישלמו בגין סלילת המדרכות (כמו גם בסלילת הכביש) קשה: היא פוגעת בזכות השוויון של תושבי המערערת, כאשר עליהם לשאת בנטל בעוד המשיבים פטורים. אולם כפופים אנו לדין ובעניין זה התקדים המחייב, עליו עמד בית משפט קמא והשופט דר' זרנקין, הוא עע"ם 7027/07 ד"ר מימון אדגר נ' המועצה המקומית בנימינה ([טרם פורסם, 26/12/2000] שיכונה על ידי, כפי שהשופט דר' זרנקין כינה אותו - "פרשת בנימינה", לפיו אין למועצה זכות לדרוש דמי השתתפות או היטל בגין סלילת מדרכות, אם לא פעלה על פי סעיפים 10 ו-12 לחוק העזר - דהיינו להציע תחילה לבעלי הנכסים הגובלים ברחוב, לסלול את קטע המדרכה שבחזית חלקתם, בעצמם. 8. המערערת טענה, כי יש לקבל את ערעורה ולחייב את המשיבים גם בסלילת המדרכות משני טעמים: שיהוי של המשיבים בהעלאת טענתם באשר להעדר דרישה מהם לבצע את המדרכה בעצמם, ומניעות, שכן המשיבים היו מודעים היטב לכך שהמערערת עומדת לסלול את המדרכה ואף לכך שהיא סוללת את המדרכה, ובשום שלב עד לסיום ביצוע סלילת המדרכה, הם לא העלו טענתם זו, לא דרשו לבצע בעצמם את הסלילה ואף לא עצרו את העיריה בהליך משפטי מלהמשיך ולבצע. 9. לעמדתי יש לקבל את עמדת העיריה באשר לטענתה כי המשיבים מנועים מלטעון בעניין זה, באשר הם יצרו מצג לפיו הם מסכימים לכך שהמועצה תסלול את הרחובות. אביא בקצרה את השתלשלות העניינים באשר לסלילת המדרכות באירועים שיש בהם חשיבות להכרעתנו בנושא הנדון: במהלך החודשים מרץ-אפריל 2007 קיבלו המשיבים הודעות חיוב "בהיטל סלילת רחובות". בעקבות הודעות אלו, נפגשו המשיבים עם מהנדס העיר, דניאל ארז, ביום 15/4/07 והציגו לו את עמדתם לפיה, בין היתר, אין לחייבם לפני שתבוא פניה על פי סעיף 10 לחוק העזר. לאחר שנוהלו מגעים נוספים בין המערערת למשיבים, התקיימה פגישה נוספת ביום 12/6/07, בין המהנדס ארז לבין בא כוחם של המשיבים ואחד המשיבים, והמשיבים חזרו על טענותיהם והעלו טענות נוספות, שאינן כאן לענייננו. סוכם כי המשיבים יעלו התנגדויותיהם בכתב. ביום 18/6/07 העלו המשיבים את טענותיהם מחדש. הצדדים המשיכו במו"מ ביניהם, ובמכתבם של המשיבים אל המערערת, נושא תאריך 27/11/07, קיבלו המשיבים את ההצעה לפיה, בין היתר, דמי ההשתתפות בסלילת הרחובות ישולמו רק לאחר סיום הסלילה על ידי המועצה. אביא את הציטוט לענייננו: "א. דמי השתתפות סלילת מדרכה לא ייגבו בשלב זה וייגבו בהתאם להוראות חוק העזר בעת ביצוע בפועל מהנכסים הגובלים (חלק זה כבר יושם על ידי המועצה בהודעות החיוב המתוקנות שיצאו)". במכתב נוסף מיום 13/12/07 חזרו המשיבים, וביקשו כי הודעות החיוב יוצאו להם בהתאם למוסכם במכתבם מיום 27/11/07. 10. בנסיבות אלו רשאית היתה המערערת לבצע את סלילת הרחובות תוך הסתמכות על כך שהיה ויתור על הטענה כי לא היתה פניה לפי סעיף 10 לחוק העזר. 11. אם אבוא לסכם הרי המשיבים קיבלו הודעות על כוונת המערערת לבצע את סלילת הרחובות, הם היו מלווים מתחילת הפרשה על ידי עורך דין וידעו על זכותם לפי סעיף 10 לחוק העזר. הם לא דרשו מעולם לבצע את העבודות בעצמם. הם לא באו מעולם בהצעה כזו לעיריה. במכתב מיום 27/11/07 הסכימו המשיבים כי העיריה תבצע את העבודות בעצמה ותחייב אותם לאחר ביצועה. על אף שהתנהלותה של העיריה לוותה בשלומיאליות מסויימת, שכן היה עליה להוציא הודעות לפי סעיף 10 לחוק העזר, הרי משהוצג לפניה המצג לפיו המשיבים יודעים על סעיף 10 והם מסכימים כי ההוצאות ייגבו עם סיום הסלילה, היתה העיריה רשאית להניח כי יש ויתור על דרישה (ואוסיף בנסיבות - דרישה פורמליסטית וטכנית) ולהמשיך בביצוע העבודות. בנסיבות אלו, כאשר המועצה סללה את המדרכות, אין מקום להתיר למשיבים לחזור בהם מהסכמתם לכך שיחוייבו עם סיום הסלילה, ויש להטיל עליהם להשתתף בדמי הסלילה (וראו גם בפרשת בנימינה בסעיף 10 אפשרות להכיר במניעות במקרים דומים). 12. אוסיף, שמשום שהמשיבים הודיעו על עמדתם באשר לכוונת המערערת לסלול את הרחובות ואת הכבישים כבר בשלבים המוקדמים, לא נפל, לעמדתי, פגם של שיהוי בהתנהלותם, המצדיק דחיית טענותיהם בנימוק זה. 13. לו עמדתי תתקבל, יש לקבל את הערעור, ולהורות כי המערערת זכאית לגבות את דמי הסלילה של הכביש והמדרכות וכי מועד החיוב יהיה זה שבו נשלחו אליהם הודעות החיוב (כאשר לגבי סלילת הכביש, ייחשב המועד לפי מועד שליחת ההודעות המתוקנות). בהתחשב בכל הנסיבות, מוצע כי המשיבים יחוייבו בהוצאות ובשכ"ט עו"ד בשתי הערכאות בסכום כולל של 30,000 ₪. ש. שטמר, שופטת[אב"ד] השופטת ברכה בר-זין אני מצטרפת לחוות דעתה של עמיתתי, השופטת ש' שטמר - אב"ד. ב. בר-זיו, שופטת לפיכך, הוחלט (על פי דעת הרוב של השופטות ש' שטמר וב' בר-זיו, ובדעתו החולקת של השופט דר' ע' זרנקין) לקבל את הערעור. פסק דינו של בית משפט קמא מבוטל. נפסק כמסוכם בסעיף 13 לפסק דינה של השופטת ש' שטמר - אב"ד). ניתן היום, ט"ו אלול תשע"ב, 02 ספטמבר 2012, בהעדר הצדדים. ש. שטמר, שופטת[אב"ד] ב. בר-זיו, שופטת ע. זרנקין, שופט היטל סלילהאגרות והיטלי פיתוח