1. עניינה של העתירה המונחת בפנינו נוגע לאופן חישובו של מענק השחרור שיש לשלמו לקבוצת קצינים בצה"ל בשירות קבע, שהוצבו בתפקידי מחקר ביחידות שונות של הצבא, וזכו לדירוג עובדי מחקר, עם שחרורם מהצבא בתום תקופת שירות. 2. קצין המשרת בצבא זכאי בתנאים מסויימים ל"דירוג מחקר", אשר נושא בחובו גידול משמעותי בשכר. הזכאות לדירוג נקבעה בפקודות מטכ"ל 36.0108 (להלן: הפקודות), אשר כותרתה: "דירוג שכר אקדמי - עובדי מחקר". על-פי הקריטריונים הקבועים בפקודה במתכונתה הרלבנטית לענייננו, הזכאות לדירוג מחקר מתקיימת במקום שמדובר בקצין המשרת על-פי התקן בדרגת סרן לכל הפחות, בעל ותק שירות בן שלוש וחצי שנים, ויתרת שירות בת שנתיים, בעל תואר שני ממוסד אקדמי או תואר מהנדס, ואשר עוסק במחקר ובפיתוח בתחום מדעי הטבע והטכנולוגיה. העותרים, כולם קצינים בשירות קבע ביחידות מחשבים, הינם בוגרי העתודה האקדמית ופרוייקט "תלפיות". לאחר שעמדו בתנאים האמורים בפקודה, הם הוכרו כזכאים לדירוג מחקר, ושכרם הוגדל בהתאם. עם שחרור חלק מן העותרים משירות הקבע, ולקראת שחרור יתר הקצינים, התברר כי דירוג המחקר לגבי חלק מהם לא יבוא לידי ביטוי במענק השחרור, הניתן בתום השירות לכל חייל המשתחרר מצה"ל. על רקע זה הוגשה העתירה. הסעד המבוקש בה הוא להורות לרשויות הצבא להכיר בזכותם של העותרים למענק שחרור מצה"ל, שיחושב על-פי שכרם המשולם להם בפועל עובר לתום שירותם הצבאי, הכולל גם את רכיב דירוג המחקר. טענות העותרים 3. העותרים טוענים כי בתקופת שירותם היוו "חוד החנית" של יחידות המחשבים של צה"ל. עיסוקם בשירות הצבאי נסב על פיתוח ומחקר מהמתקדמים במערכת הבטחון בישראל ובשירותי הבטחון בעולם. כדי לזכות בדירוג המחקר, השקיעו משאבים אישיים ומקצועיים רבים בעריכת מחקרים ועבודות מחקר, ואף למדו על חשבונם לצורך קבלת תארים אקדמיים מתקדמים במוסדות שונים להשכלה גבוהה. חלק מהם אף התחייב לשרת תקופה נוספת בשירות קבע בצבא לצורך קיום התנאי של "יתרת שירות של שנתיים", הנדרש כאחד התנאים לצורך קבלת הדירוג. לדבריהם, דירוג המחקר נועד להבטיח, בנוסף למעמד ויוקרה מקצועית, גם הטבות כלכליות בשני מישורים עיקריים: שכר מוגדל במשכורת השוטפת בזמן השירות, ומענק שחרור מוגדל. 4. אין חולק, כי העותרים קיבלו את דירוג המחקר, ועל-פי דירוג זה שולמה להם משכורת מוגדלת במשך שנתיים. חרף זאת, ניתן להם מענק שחרור על בסיס משכורתם, אך בלא תוספת הרכיב בגין דירוג המחקר. לטענתם, חישוב מענק השחרור בדרך זו עומד בניגוד לפקודות הצבא ולפרקטיקה שהיתה נהוגה בצבא עד אותה עת, אשר על-פיה נכלל רכיב דירוג המחקר במענק השחרור גם למשרתי קבע אשר עובר לשחרורם היו במעמד דירוג מחקר שנתיים בלבד. כן נטען, כי שינוי נוהל התשלומים לגביהם מהווה פגיעה שלא כדין בהסתמכותם ובציפייתם הלגיטימית להכללת דירוג המחקר בחישוב מענק השחרור. 5. העותרים טוענים, כי חלות עליהם הוראות פקודות הצבא, אשר מכוחן דירוג המחקר הינו חלק מ"המשכורת הקובעת" לצורך חישוב מענק השחרור. על-פי עמדתם, סעיף 27 לפקודות מטכ"ל 36.0108 במתכונתן הישנה - אשר היא החלה על עניינם - קובעת במפורש כי תוספת דירוג המחקר נכללת בין מרכיבי השכר המשולב לצורך הגדרת המשכורת הקובעת, גם לענין מענק השחרור. יתר על כן, לדבריהם, על-פי הפרקטיקה שהיתה נהוגה במשך שנים בצבא, גם קצינים ששירתו שנתיים בלבד בדירוג מחקר עובר לשחרורם זכו במענק שחרור מוגדל, ונתון זה מתקיים לגביהם. על-פי הטענה, רשויות הצבא לא היו רשאית לשנות מהפרקטיקה האמורה, ולפגוע בציפיותיהם הלגיטימיות למענק שחרור מוגדל, אפילו אם התברר כי הנוהג הקודם היה מוטעה. זאת מאשר ששינוי נוהג של תשלומים כפוף לכללי המשפט הציבורי ולאיסור בדבר פגיעה בזכויות מוקנות. 6. ב"כ העותרים מוסיף וטוען כי, צה"ל רשאי אמנם לשנות את מדיניותו ביחס לתנאי הכללת דירוג המחקר במענק השחרור, אך הוא רשאי לעשות כן רק מכאן ואילך, ואין הוא רשאי לפגוע בזכויות העותרים, לאחר שאלה פעלו ושינו את מצבם לרעה בהסתמכם על נוהג קיים במועד בו קיבלו את הזכאות לדירוג המחקר. יתר על כן, נטען כי האבחנה שצה"ל עורך בין הקצינים שעבדו על-פי דירוג מחקר במשך שלוש שנים - לגביהם אין חולק כי הם זכאים לתוספת דירוג מחקר במענק השחרור - לבין אלה ששירתו על-פי דירוג זה שנתיים בלבד, אינו סביר ואינו קביל. 7. עוד נטען, כי מעבר לשלילת זכויות מוקנות מהעותרים על-ידי שינוי מדיניות מאוחרת של הצבא, ניתנה להם הבטחה מינהלית מחייבת לפיה ישולם להם מענק שחרור מוגדל מטעמו של קצין בכיר בצה"ל, ומטעם מחלקת התשלומים בצבא, שהיא הגורם המוסמך להתחייב לכך. הבטחות אלה מחייבות את צה"ל, כך על-פי הטענה. תשובת המדינה 8. טוענת המדינה כי הסוגיה העומדת לדיון הינה האם מותר לרשויות הצבא לשנות את נוהל תשלומי מענק השחרור על-פי הוראות פקודות מטכ"ל 36.0108 (בנוסחן הישן החל על העותרים), לאחר שהתברר כי הפרקטיקה שננקטה על-ידן בעבר היתה מבוססת על טעות, שמקורה באי-הקפדה על תקופת האכשרה של שלוש שנים הנדרשת על-פי הפקודות כתנאי לקבלת מענק שחרור מוגדל המתבסס על דירוג מחקר. מוסכם על המדינה כי הפקודות החדשות שבינתיים החליפו את הישנות, ומחמירות מאד בתנאי הזכאות לדירוג מחקר, אינן חלות על העותרים. 9. המדינה טוענת, ראשית, כי פקודות הצבא מעולם לא איפשרו לכלול את תוספת דירוג המחקר במענק השחרור המשולם למשרת קבע אשר קיבל את שכרו לפי דירוג מחקר במשך תקופה הקצרה משלוש שנים. ככל שצה"ל העניק תוספת זו במענק שחרור למי שקיבל שכר על-פי דירוג מחקר במשך שנתיים בלבד, הרי שהוא טעה בכך, והדבר אינו מקים זכויות מוקנות לעותרים, ואין מקום כי רשויות הצבא ינציחו טעות כזו; מה גם, שנקבעו הוראות מעבר שתכליתן לבטל באופן הדרגתי את שיטת התשלום הקיימת, שהתבססה על טעות. 10. על-פי סעיף 6 להוראה 3.0502 להוראות הפיקוד העליון, מוכרת זכאות חייל שמשתחרר למענק שחרור. סעיף 13 לאותה הוראה קובע את שיעורי מענק השחרור, ומעמיד אותם על המשכורת החודשית הקובעת האחרונה. סעיף 5 להוראה זו מגדיר מהם רכיבי השכר לצורך חישוב המשכורת הקובעת לענין מענק השחרור. פקודות מטכ"ל 36.0108 בנוסחן הישן, שהן החלות על ענייננו, עוסקות בדירוג עובדי מחקר. בסעיף 33 לפקודות נקבע כי המשכורת הקובעת לקצין לצורך פרישה לגמלאות תחושב על-פי דירוג עובדי מחקר בהתקיים התנאים המפורטים בסעיפים 29 ו-30 לפקודות, קרי: בהתקיים תקופה מצטברת של שלוש שנים, שבהן קיבל הקצין את שכרו על-פי דירוג עובדי מחקר. עם זאת, לטענת המדינה, אין הוראה מפורשת בפקודות לפיה מרכיב דירוג מחקר ייכלל במשכורת קובעת אחרונה לצורך הענקת מענק שחרור. לפיכך, לכאורה, בניתוח המשמעות הפורמלית של הפקודות, דירוג המחקר אינו נכלל כלל במענק השחרור. עם זאת, על דרך האנלוגיה, הניחו רשויות הצבא, בפרשנות מיטיבה עם הקצינים המשתחררים, כי הדין החל ביחס לגמלת פרישה חל גם ביחס למענק שחרור, קרי: תנאי למענק שחרור מוגדל המתחשב בדירוג המחקר הוא כי הקצין המשתחרר שירת בדירוג זה לפחות שלוש שנים טרם שחרורו. 11. לעמדת המדינה, מעולם לא היתה זכאות למענק שחרור מוגדל על בסיס דירוג מחקר ביחס למי ששירת על-פי דירוג מחקר במשך תקופה הקצרה משלוש שנים. אלא שבשל טעות בהחלת הפקודות, ניתן בעבר מענק מוגדל גם למי שהשתחרר לאחר תקופת אכשרה של שנתיים בלבד בדירוג המחקר. כשנתגלתה הטעות שנעשתה בידי מינהל התשלומים, הורה סגן ראש אכ"א בחודש פברואר 2002 לתקנה, באופן ש"התקופה המזכה במענק שחרור לפי דירוג מחקר לא תפחת משלוש שנים". כמו כן, נקבעה הוראת מעבר, לפיה מי שהשלים תקופה של שנתיים בדירוג מחקר לפני תאריך 1.8.02, ויהא מועד שחרורו אשר יהא, יקבל מענק שחרור מוגדל תוך התחשבות בדירוג עובדי מחקר. 12. לטענת המדינה, משעה שהתגלתה טעות בפעולת הרשות המינהלית, אין היא רשאית להנציח את טעותה, ועליה לתקנה באופן מיידי, כדי למנוע המשך תשלום כספים מהקופה הציבורית שלא על-פי הדין. מעבר לכך, אפילו היה הנוהג שננקט עולה בקנה אחד עם האמור בפקודות, היה צה"ל רשאי לאמץ מדיניות חדשה בכל עת, ולהחילה מכאן ולהבא על מי שיפרוש בעתיד, שכן זכויות הפרישה, לרבות מענק השחרור בעת השחרור, מתגבשות אך במועד הפרישה על-פי הנורמות החלות אותה עת, ולא קודם לכן. 13. מוסיפה וטוענת המדינה כי הנוהג, על-פיו פעלו רשויות הצבא, שמקורו בטעות, לשלם מענק שחרור מוגדל גם למי שלא צבר עובר לשחרורו תקופת אכשרה בת שלוש שנים בדירוג מחקר, לא יכול לגבש הבטחה מינהלית מחייבת, כאשר נוהג זה מנוגד לדין. מינהל התשלומים של הצבא או קצין בכיר בשירות אינם מוסמכים בהבל פה להרחיב את תחולת פקודות הצבא, ולתת הבטחות בנות-תוקף לתשלום הטבות שכר בניגוד לדין. 14. לפיכך, מסכמת המדינה ואומרת, כי מכוח פרשנות הפקודות החלות על העותרים, אין זכות למענק שחרור מוגדל כאשר לא מתקיים תנאי האכשרה של שירות במשך שלוש שנים בדירוג מחקר. הנוהג שסטה מתנאי זה בעבר היה נגוע באי-חוקיות ובטעות; תיקון הטעות על-ידי צה"ל נעשה באופן פרוספקטיבי ביחס לאלה שטרם השתחררו, ותוך קביעת הוראות מעבר; לעותרים אין זכות מוקנית לקבלת מענק השחרור על בסיס דירוג עובדי המחקר, כל עוד לא קיימו את תנאי האכשרה, ואין בסיס לטענתם בדבר קיומה של הבטחה מינהלית בעניינם. 15. בהודעה משלימה, הודיעה המדינה כי בעקבות הדיון בבית המשפט הוחלט להאריך את תקופת המעבר לצורך שינוי נוהג התשלומים באופן שתוספת דירוג המחקר תיכלל במענק השחרור של משרתי קבע שהשלימו שנתיים בלבד בדירוג זה עד ליום 26.3.03 במקום עד 1.8.02, כפי שנקבע קודם לכן. הארכת תקופת המעבר מסתכמת אפוא, בכ-9 חודשים. מועד זה נבחר מאחר שבתאריך זה פורסמה פקודה חדשה בענין דירוג עובדי מחקר בצה"ל. משמעות הארכת תקופת המעבר כאמור היא כי כשליש מהקצינים שעתירה זו רלבנטית לגביהם, הכוללים כרבע מהעותרים בעתירה זו, יקבלו את המענק המוגדל. הכרעה 16. בירור העתירה מחייב התייחסות לשאלות הבאות: (א) מהו המצב המשפטי על-פי דיני הצבא לענין חישוב מענק השחרור ביחס למשרת קבע הזכאי לדירוג עובדי מחקר. (ב) האם שינוי מדיניות הצבא בענין זה עולה בקנה אחד עם עקרונות המשפט הציבורי? (ג) האם אופן החלתו של שינוי המדיניות על משרתי קבע מהווה החלה רטרואקטיבית פסולה? נבחן שאלות אלה, אחת לאחת. המצב המשפטי לענין חישוב מענק השחרור של משרתי קבע הזכאים לדירוג עובדי מחקר 17. דירוג עובדי מחקר הוא דירוג שכר ייחודי בשירות הציבורי. הוא כרוך במתן הטבות שכר משמעותיות שנועדו לתת תמריץ לעובדים העוסקים במחקר בתחומים מדעיים-טכנולוגיים. דירוג זה מוכר בצה"ל וכן במגזרים אחרים בשירות המדינה. הוא מוענק לקבוצה מצומצמת של קצינים ועובדי מדינה, הנימנים על יחידות איכות מובילות בתחום הטכנולוגיה והמחקר. הזכות לדירוג מחקר נרכשת בכפוף לקיום תנאים שונים, ובהם שירות ביחידה בתחום המחקר במשך זמן משמעותי. 18. נוכח היקף ההטבות הכספיות המוקנות לבעלי דירוג מחקר, המליץ מבקר המדינה בדין וחשבון לשנת 2003 להחמיר בתנאים המוקדמים הנדרשים לרכישת הזכאות לדירוג זה. ואמנם, החל בחודש מרץ 2003, פורסמו כללים חדשים בענין דירוג שכר אקדמאי-עובדי מחקר צבאי אשר שולבו בנוסח עדכני של פקודות מטכ"ל 36.0108. בהוראות מעבר באותה פקודה הובהר, כי ההוראות הישנות של הפקודה תמשכנה לחול על משרתי קבע שהחלו את שירות הקבע לפני תאריך 1.1.02, וזכאותם לדירוג מחקר הוכרה לפני 31.12.04, וכן על משרתי קבע שקבלו את דירוג המחקר עד ליום 31.12.02. העותרים בענייננו נכללים כולם בגדר "דור המעבר", עליו חל ההסדר הישן, הרלבנטי לדירוג עובדי המחקר. ענייננו נסב, אפוא, כולו על פרשנות ויישום הפקודות במתכונתן הישנה, קודם לתיקונן. 19. הוראות הדין הרלבנטיות לענייננו הן אלה: זכאות חייל המשתחרר משירות קבע למענק שחרור מעוגנת בהוראות פיקוד עליון 3.0502 (להלן: ההוראות) שכותרתו "מענק שחרורין משירות קבע". סעיף 13 לאותן הוראות קובע: "מענק שחרורין של חייל יהיה שווה לחלק השנים-עשר של משכורתו החודשית הקובעת האחרונה כפול במספר חודשי השירות התקין ששירת, וחודשי שירות או עבודה שצורפו; חלקי חודש יילקחו אף הם בחשבון לצורך חישוב זה, באופן יחסי" (הדגשה לא במקור). סעיף 5 להוראות מגדיר את משמעות המושג "משכורת חודשית קובעת אחרונה" לצורך מענק השחרור כדלקמן: "כל מרכיבי השכר שנקבעו בפקודות הצבא כנכללים לצורך חישוב המשכורת הקובעת למענק שחרורין, והמגיעים לחייל במשכורתו האחרונה ערב שחרורו, או שנקבע שהחייל זכאי להם לצורך חישוב המשכורת הקובעת למענק שחרורין". עולה מכך, כי הגדרת "המשכורת הקובעת" לצורך מענק השחרור נקבעת על-פי פקודות הצבא, והיא אינה כוללת בהכרח את כל הרכיבים שבפועל משתלמים למשרת הקבע במשכורתו השוטפת. הטעם העומד מאחורי הסדר זה הוא שמענק השחרור אמור לשקף את משכורתו המשוקללת של איש הקבע לאורך זמן, ולאו-דווקא את גובה המשכורת האחרונה, שאפשר ששולמה לו במהלך תקופה קצרה בלבד שקדמה לשחרור. 20. ההוראות הנזכרות בדבר מענק השחרור משתלבות עם ההסדר בענין דירוג עובדי המחקר בפקודות המטכ"ל 36.0108 כנוסחן הישן, קודם לתיקון. סעיף 33 לפקודות קובע: "זכויות פרישה 33. המשכורת הקובעת לקצין, הפורש לגמלאות, תחושב על-פי הכללים האלה: (א) אם עונה על התנאים המפורטים בסעיפים 29 ו-30 לעיל, תחושב משכורתו הקובעת לפי דירוג עובדי המחקר. (ב) אם אינו עונה על התנאים המפורטים בסעיפים 29 ו-30 לעיל, יועבר לדירוג מהנדסים, ומשכורתו הקובעת תחושב לפי דירוג זה". סעיף 29 לפקודות קובע: "מי שקיבל שכרו לפי דירוג עובדי מחקר במשך תקופה מצטברת של שלוש שנים, וזכותו פגה בגלל אחת מהסיבות הנמנות בסעיף 10 לעיל - יקובע שכרו בדירוג מחקר". וסעיף 30 קובע: "לצורך מנין שלוש השנים, תימנה כל תקופה שאחת מהן שמונה עשר חודשים רצופים לפחות, ושבמהלכה קיבל שכר לפי דירוג עובדי מחקר". משמעות ההוראות בסעיפים 33, 29 ו-30 היא כי התנאי לחישוב המשכורת הקובעת בהתבסס על דירוג מחקר לצורך פרישה לגמלאות הוא קיומה של תקופת אכשרה בדירוג מחקר במשך תקופה רצופה של שלוש שנים לפחות. אין בפקודות הוראה מפורשת דומה ביחס למענק שחרור. 21. טוענות רשויות הצבא, כי בפרשנות דווקנית של הוראות הפקודות, התנאים לקיבוע דירוג המחקר בחישוב גמלת הפרישה אינם חלים באופן אוטומטי גם על מענק שחרור, ולכן, לכאורה, במענק כזה אין זכות לתוספת בגין דירוג זה כלל. עם זאת, רשויות הצבא עצמן פירשו בהרחבה את ההוראות החלות ביחס לזכויות פרישה לגמלאות כחלות גם על מענק שחרור, והכירו בזכאות משרתי קבע לחישוב מענק שחרור בהתחשב בתוספת דירוג מחקר על-פי תנאים זהים החלים לענין גמלה - קרי: זכאות לדירוג מחקר במשך תקופה מצטברת של שלוש שנים (תצהיר תשובה של אלוף גיל רגב, ראש אכ"א בצה"ל מ-30.5.04, פסקה 20). גישה פרשנית רחבה זו היא במקומה, שכן קשה למצוא אבחנה רלבנטית ורציונלית בין פרישה לגמלאות לבין שחרור משירות קבע לצורך התחשבות בדירוג המחקר. 22. וכאן יש מקום להתייחס לטענת העותרים בדבר השלכתם של סעיפים 25, 26, ו-27 לפקודות על ענייננו. הוראות אלה מתייחסות ל"תוספת מיוחדת" וזו לשונן: "תוספת מיוחדת 25. קצין בדירוג עובדי מחקר זכאי לתוספת מיוחדת בהתאם לדרגת המחקר שהוא נושא. 26. התוספת המיוחדת תחול על השכר המשולב ועל תוספת הוותק במחקר. אכ"א-פרט יקבע את שיעוריה מעת לעת, בתיאום עם היועץ הכספי לרמטכ"ל. 27. התוספת המיוחדת נכללת במלואה בין מרכיבי השכר בחישוב המשכורת הקובעת לצורך מענק השחרור ולצורך גמלאות". טוענים העותרים, כי האנלוגיה בין הזכויות לגמלת פרישה, המחייבות לצורך קיבוע דירוג המחקר תקופת אכשרה של שלוש שנים לפחות בדירוג זה, לבין מענק שחרור איננה תופסת. הם טוענים כי לצורך מענק השחרור, אין צורך בתקופת אכשרה כלשהי, והמענק המוגדל מגיע למשוחרר בלי שים לב למשך הזמן בו שירת בדירוג מחקר. זאת, נוכח סעיף 27 לפקודות, המתייחס לדירוג המחקר כ"תוספת מיוחדת", הנכללת במרכיבי השכר של המשכורת הקובעת לצורך חישוב מענק השחרור, ובלא כל תנאי. 23. טענה זו אין לקבל. ה"תוספת המיוחדת", כמשמעותה בסעיפים 25 עד 27 לפקודות אינה רלבנטית לשאלת הזכאות להכללת דירוג מחקר "במשכורת הקובעת" לצורך חישוב מענק השחרור. השאלה שלפנינו עוסקת בתנאים להכללת דירוג המחקר כחלק משכר היסוד לצורך חישוב מענק השחרור. לעומת זאת, אותה "תוספת מיוחדת" אליה מתייחסים העותרים אינה חלק משכר היסוד, אלא מדובר בתוספת שכר הניתנת מעבר לשכר היסוד, והיא אינה בבסיס המחלוקת כאן. נראה עם זאת, כי גם על תוספת זו חלים כללי הקיבוע הרגילים לרכישת הזכות לתוספת זו - קרי: שירות בדירוג מחקר שלוש שנים לפחות (פסקה 26 לתגובת המשיבים מיום 14.4.04). 24. בפרשנות רחבה של פקודות הצבא, הניחו, אפוא, רשויות הצבא, כי יש לכלול במענק השחרור את תוספת דירוג המחקר למשרת קבע אשר שירת לפחות תקופה רצופה של שלוש שנים בדירוג מחקר. נראה כי פרשנות זו עומדת במבחן התכלית של הפקודות במתכונתן כפי שחלה על העותרים. 25. בתצהיר התשובה, הבהיר המצהיר מטעם הצבא כי בפקודות החדשות שהחליפו את הפקודות בענייננו, חלה החמרה ניכרת בתקופת האכשרה הנדרשת לצורך קיבוע דירוג המחקר לענין מענק השחרור. תקופת האכשרה משתרעת כיום על שש עד שבע שנים. ההסבר לכך נעוץ בעובדה כי העיסוק במחקר צבאי ייחודי מחייב השקעה רבה לתקופה ממושכת, בטרם ישתקף בזכויות הפנסיוניות או בזכות למענק שחרור של משרתי הקבע. תנאיהם של משרתי הקבע על-פי ההסדר הישן מיטיבים, אפוא, הרבה מעבר לאלה החלים על המשרתים על-פי ההסדר החדש. הדין והפרקטיקה 26. צה"ל מודה כיום כי, חרף הוראות פקודות הצבא כפי שפורטו ופורשו לעיל, הצבא נהג לאורך שנים בסטייה מהעקרון לפיו נדרשת תקופת אכשרה מצטברת של שלוש שנים לפחות בדירוג מחקר כדי לזכות עם השחרור במענק שחרור מוגדל שיתבסס על דירוג זה. רשויות הצבא נהגו בעבר לחשב את המענק כך שגם משרתי קבע שהיו בעלי זכאות לדירוג מחקר במשך שנתיים בלבד קיבלו מענק מוגדל שהתבסס על דירוג זה. לעמדת הצבא, נוהג זה עומד בסתירה לפקודות הצבא, והוא בלתי חוקי. 27. בעקבות עמידה על הטעות שחלה בהתנהלות הצבא בענין זה, הורה הגורם המוסמך על הפסקתו, והודיע באמצעות סגן ראש אכ"א, תת-אלוף איתן לוי, בחודש פברואר 2002, כי מעתה ואילך יש לנהוג על-פי הוראות הפקודות לפיהן תקופת האכשרה של משרת קבע, המזכה אותו במענק שחרור על בסיס דירוג מחקר, לא תפחת מתקופה מצטברת של שלוש שנים. 28. במקביל לשינוי בפרקטיקה של התשלומים כאמור, החיל הצבא תקופת מעבר שנועדה ליצור הדרגתיות בהחלת השינוי. בתחילה נקבע כי מי שרכש זכאות לדירוג מחקר במשך שנתיים לפני יום 1.8.02 יהיה זכאי למענק שחרור מוגדל על בסיס דירוג מחקר. לאחר מכן, הודיעה המדינה כי תקופת המעבר כאמור תוארך עד ליום 26.3.03. 29. הפרקטיקה שננקטה על-ידי הצבא לאורך שנים, לשלם מענק שחרור מוגדל על בסיס דירוג מחקר גם למי שלא עמד בתקופת אכשרה מצטברת של שלוש שנים, אלא השלים תקופה של שנתיים בלבד, עמדה בסתירה ישירה לפקודות הצבא, אשר חייבו קיומו של תנאי האכשרה הסטטוטורי, כאמור. בכך נהג הצבא מחוץ לגדרי סמכויותיו על-פי דין. 30. הצבא לא היה רשאי לפעול בניגוד לפקודות הצבא, ולהעביר הטבות מכספי ציבור בשיעורים גדולים בסתירה לדין. בעשותו כן, סטה הצבא מהוראות הדין ומעקרונות מינהל תקין, המחייבים אותו לפעול על-פי הפקודות בהענקת כספי ציבור, ולא לחרוג ממסגרת הסמכות המוענקת לו על-פיהן. 31. בעמידתו על הסטייה שחלה בפרקטיקה של מינהל התשלומים בצבא בתשלומי מענק השחרור למשרתי הקבע, לא רק שהצבא היה רשאי לתקן את טעותו, אלא היה חייב לעשות כן, בתורת רשות ציבורית המחוייבת לפעול על-פי כללים המותווים בדין בחלוקת משאבי המדינה. 32. כבר נפסק לא אחת, כי חריגה מסמכות, באשר היא, פוגעת בחוקיות המינהל. חריגה כזו, היוצרת נטל כספי על קופת המדינה, או כרוכה בשימוש בלתי מוסמך בכספי ציבור, מדגישה את החומרה שבפגיעה כזו. "כספי מדינה שייכים לקופת הציבור. הרשות השלטונית המופקדת על קופת הציבור חייבת לפעול לטובת הציבור בד' אמות החוק שהסמיך אותה לעשות שימוש בכספי ציבור. היא אינה רשאית להשתמש בכספי ציבור בחריגה ממה שהותר לה לעשות. שאם לא כן, עלול הציבור להיפגע. החוק, ובכלל זה חוקי התקציב, קובעים מי יכול לפעול מטעם המדינה בקופת הציבור, אימתי, ובאלו נסיבות" (בג"צ 585/01 קלכמן נ' הרמטכ"ל מופז, פד"י נח(1) 694, 711 (2003) (להלן: ענין קלכמן); ראו גם בג"צ 539/85 ההסתדרות הכללית של העובדים נ' בית הדין הארצי, פד"י מ(4) 834, 837 (1987)). 33. מחובתה של הרשות הציבורית לפעול במסגרת סמכותה על-פי דין בביצוע תשלומים מקופת המדינה נגזרת החובה לתקן סטייה שחלה בנוהל התשלומים שהפעילה, שיש בה כדי חריגה מגדר הסמכות כאמור. מותר לרשות, ואף שומא עליה לומר, כלשונו של השופט ברנזון "עד כאן ולא יותר. מלאה הסאה ואין להוסיף עליה" (בג"צ 301/69 שמילביץ נ' עירית תל-אביב, פד"י כד(1) 302, 305 (1970) (להלן: פרשת שמילביץ)). ברי עוד, כי ביטול הפרקטיקה המוטעית אין בכוחה להעניק לפלוני זכות שהדין אינו מכיר בה (בג"צ 637/89 "חוקה למדינת ישראל" נ' שר האוצר, פד"י מו(1) 191, 204 (1991) (להלן: ענין חוקה למדינת ישראל)). 34. לא יכולה, אפוא, להיטען הטענה כי רשויות הצבא היו מנועות משינוי נוהל תשלומי מענק השחרור על-פי הפקודות הרלוונטיות, משנתגלה הפגם בנוהל זה. מחובתן היה לתקן פגם זה, וככל המוקדם. שינוי שיטת תשלומי מענק השחרור - האם החלה רטרואקטיבית פסולה? 35. השינוי בשיטת חישוב מענק השחרור על-ידי רשויות הצבא הוחל באורח אקטיבי ממועד פרסומו בחודש פברואר שנת 2002, אלא שמכוח הוראת מעבר שהורחבה מאוחר יותר, ולפנים משורת הדין, מי שנמנה על "דור המעבר", והיה זכאי לדירוג מחקר במשך שנתיים עד ליום 26.3.03, הוכרה זכותו לתשלום מענק שחרור מוגדל. לעומת זאת, קצין שהשלים שנתיים בדירוג מחקר לאחר תאריך 26.3.03, זכויותיו נקבעו על-פי הדין החל, בלא הטבת-יתר. המועד 26.3.03, שעד אליו הוארכה תקופת המעבר, הוא המועד בו פורסמה הפקודה החדשה לענין דירוג עובדי המחקר. אף שפקודה זו אינה חלה על הדור של העותרים, מועד פרסומה שימש נקודת מפנה במדיניות התשלומים של הצבא, ובכלל זה, החמרת תנאי הזכאות לדירוג עובדי מחקר. הרחבה זו של תקופת המעבר הביאה לכך כי המענק המוגדל משולם לכשליש מהקצינים שעתירה זו רלבנטית לגביהם, ולכרבע מן העותרים בעתירה זו (הודעה משלימה של המדינה מיום 23.6.05). 36. האם עומדת טענה למשרתי קבע, שזכאותם לקיבוע דירוג המחקר לצורך מענק השחרור לא השתכללה עד המועד הקובע על-פי הוראות המעבר, כי הסדר המעבר פסול בהיותו רטרואקטיבי, ופוגע בציפיותיהם המוקנות הלגיטימיות? נראה כי התשובה לשאלה זו היא בשלילה. 37. דרך כלל, שינוי מדיניות של רשות ציבורית אינו אמור לחול למפרע, אלא עליו לצפות פני עתיד, כדי שלא תפגענה זכויות או ציפיות לגיטימיות שנתגבשו על-פי המצב טרם השינוי (בג"צ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, ל(ו) 673, 676 (1975) (להלן: עניין סאי-טקס); בג"צ 134/67 ואנונו נ' משרד התחבורה, פד"י כא(2) 710 (1967); ברוך ברכה המשפט המנהלי ב 273 (1996)). אלא שבמקרה זה לא נרכשו זכויות או ציפיות מוקנות, בנות הגנה במשפט. 38. מלכתחילה, ועל-פי הדין, תנאי האכשרה לקיבוע דירוג המחקר במענק השחרור עמד על תקופה מצטברת של שלוש שנים. שינוי נוהל התשלומים, שבא לתקן ליקוי בשיטת החישוב הקודמת, נועד להחזיר את הנוהל למסגרת הדין הקיים ומקנה לחייל את מה שהדין מורה כי יש להעניק לו. העותרים שאינם נכנסים לגידרה של הוראת המעבר, אמנם אינם זוכים בהטבות לפנים משורת הדין, אך הם זכאים למענק השחרור על-פי המתכונת הקבועה בדין, לא פחות ואף לא יותר מכך. עותרים אלה לא רכשו זכות מוקנית או ציפייה מוכרת במשפט לקבלת הטבות בחריגה מן הדין, ולא צמחה להם זכות מכוח נוהל תשלומים בלתי תקין שהופעל בעבר. שינוי מדיניות תשלומים, הנעוץ בתיקון התנהלות קודמת בלתי תקינה, והעמדת הנוהל המתוקן על בסיס תנאים המותווים בדין, אינו מוליד טענה לגיטימית בדבר פגיעה בזכות או בציפייה מוקנות להטבות כספיות החורגות מן הדין. רשות ציבורית המגלה כי פעלה מחוץ לגדרי הדין חייבת לתקן את נוהלי פעולתה, וליישר קו עם הוראות הדין המחייבות, המגדירות את מרחב כוחה וסמכותה. אך ברור הוא, כי בנסיבות כאלה אדם אינו רוכש זכות מוקנית לקבלת תנאים מיטיבים שמקורם בפרקטיקה מוטעית, ולא עומדת לו זכות לחייב את הרשות להנציח גם להבא את טעותה. כך בהיבט דיני העבודה, וכך על-פי עקרונות המשפט המינהלי (בג"צ 6522/06 כוכבי נ' בית הדין הארצי לעבודה (טרם פורסם, 22.4.09), פסקאות 17-18 (להלן: ענין כוכבי); בג"צ 265/77 ועד מקומי סביון נ' שר הפנים, פד"י לב(1) 566, 570 (1978); בג"צ 298/70 ה' ג' פולק בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פד"י כה(2) 3, 8 (1971); ע"ע 39/99 אסרף נ' מדינת ישראל, תק-אר 2001(3) 1471 (להלן: ענין אסרף)). 39. יתר על כן, שינוי שיטת התשלומים על דרך של תיקון שיטה קודמת שחרגה מן הדין, אינו יכול להצמיח גם טענת הפלייה בפי אלה אשר עניינם מטופל מכאן ואילך במסגרת הדין ולא מחוצה לו, ביחס לאלה אשר זכו בהטבות תוך חריגה משורת הדין. אכן, "טול רשות מינהלית הנותנת רשיונות בנייה בניגוד לחוק. הרשות מפלה לרעה את פלוני, אין בהפלייה הפסולה כדי לחייב את הרשות השלטונית להעניק רשיון בנייה גם לפלוני, שכן חיוב זה עומד בניגוד לחוק. אין לחייב רשות ציבורית לעבור על החוק ... כשם שהבטחה שלטונית אינה יכולה לחייב רשות מינהלית לפעול בניגוד לחוק, כן אין הפלייה יכולה לחייבה לפעול בניגוד לחוק..." (ענין חוקה למדינת ישראל, שם, בעמ' 203; כן ראו בג"צ 6758/01 ליפשיץ נ' שר הבטחון, פד"י נט(5) 258, 272 ו-274-275)(. וכבר נפסק לפני שנים רבות: "אין צורך לחזור על האמת הידועה, כי בית משפט זה יחוש תמיד לעזרת אזרח המופלה לרעה ללא צידוק חוקי על-ידי רשות ציבורית, כשהיא נוהגת איפה ואיפה כלפי אותו סוג אנשים ראויים ליחס שווה מצידה. במה דברים אמורים? כאשר נשללת מן האזרח זכות חוקית, או כאשר אינטרס שלו נפגע מתוך שרירות או רשעות. לא כן הדבר, כאשר מה שהאזרח מבקש להשיג איננו מגיע לו בזכות, או שאינו צודק לגופו, או שעשוי להזיק לזולת. במקרה כזה, לא תעמוד לאזרח טענה על אפלייה אך ורק משום שמה שהוא מבקש כעת, או משהו דומה לו, הותר לפנים לאזרח אחר. שגגה שיצאה מלפני הרשות אין היא חייבת לחזור עליה עוד ועוד אך ורק כדי לתת סיפוק לעקרון של אי-אפלייה" (השופט ברנזון בפרשת שמילביץ, שם) (הדגשה לא במקור). ועוד נפסק כי, "קשה להלום כי לפרט קיים אינטרס הסתמכות כלשהו לתשלום היטל על פי דין שלא בהתאם לערכו הריאלי, ובעובדה כי נפלה שגגה בפעולת מחוקק המישנה אין כדי להקים לו אינטרס כאמור". (הנשיאה ביניש בדנג"ץ 9411/00 ארקו תעשיות חשמל בע"מ נ' ראש עיריית ראשון לציון, (לא פורסם 19.10.09 פסקה 20). 40. הכלל הוא, אכן, כי אם מתברר שרשות מינהלית פעלה בניגוד לדין במקרה אחד או במקרים אחדים, אין בכך יסוד לחייב אותה לפעול בניגוד לדין במקרים נוספים. בית המשפט לא יצווה על הרשות לשוב ולהפר את הדין, אפילו מתברר כי הפרת הדין בעבר גרמה להפלייה. "הדרך הנכונה ללכת בה, במצב כזה, היא לפעול ככל שניתן להפסיק את הפרת הדין, וכך לסלק את ההפלייה" (השופט זמיר בבג"צ 221/99 סלאח נ' משרד התחבורה, פד"י נג(5) 567, 575 (1999)). 41. לפנים משורת הדין, ולצורך יצירת הדרגתיות עקב תיקון שיטת התשלומים, הנהיגו רשויות הצבא הוראת מעבר, המכניסה תחת כנפיה משרתי קבע ותיקים בדירוג המחקר, והכירה בזכאותם למענק שחרור מוגדל גם על בסיס זכאות של שנתיים בלבד בדירוג מחקר. הוצאו מגדר הוראת המעבר אלה אשר טרם רכשו תקופת אכשרה בת שנתיים בתאריך הקובע, תוך יצירת קו מפריד לצורך הסדר המעבר, בין משרתי קבע ותיקים בדירוג המחקר, לבין אלה שרכשו את הדירוג רק זמן קצר יחסית לפני התאריך הקובע. ביצירת תקופת מעבר על-פי סיווג זה אין משום סטייה קיצונית ממתחם הסבירות המצדיקה התערבות שיפוטית. כאשר הרשות הציבורית נדרשת ליישר קו ולחזור לנוהל תשלומים תקין על-פי הדין, ומוצאת לראוי לבצע את השינוי בהדרגה, נראית האבחנה בין משרתי קבע ותיקים לבין חדשים, מבחינת הזכאות לדירוג המחקר, סבירה ועניינית (השווה: בג"צ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר, פד"י נא(4) 367, 410 (1997)). 42. לכל אלה מצטרף העקרון לפיו, ככלל, הזכות לתנאי פרישה בשירות הציבורי, ולמענק שחרור בכלל זה, מתגבשת במועד הפרישה או השחרור עצמו, ולא קודם לכך (בג"צ 5060/96 קהלני נ' ראש הממשלה (לא פורסם, 20.7.00), פסקה 10; בג"צ 7691/95 שגיא נ' ממשלת ישראל, פד"י נב(5) 577, 586-7 (1998) (להלן: פרשת שגיא); דב"ע תש"ן 3-60 ברקן נ' קרן הגמלאות והמרכזית, פד"ע כ"ב 258, 265). היקפן של זכויות הפרישה ושיעורן נתון לשינויים במהלך תקופת ההעסקה, ותלוי במכלול נסיבות העשויות להתרחש במהלך השנים (פרשת שגיא, שם, בעמ' 577 ו-586; ע"א 4269/90 אגד, אגודה שיתופית נ' דוברת, פד"י מז(5) 147, 160-161 (1993)). גם מבחינה זו שינוי נוהל התשלומים, כמתחייב מן הדין, אינו יכול להיחשב פגיעה בציפייה לגיטימית של מי מן העותרים. 43. העותרים טוענים עוד כי במסגרת הפרקטיקה הישנה של תשלומי מענקי השחרור, ובמגעיהם עם רשויות הצבא, ניתנה להם הבטחה מינהלית מחייבת, בין במפורש ובין במשתמע, לפיה זכאותם למענק מוגדל על-פי שיטת התשלומים הישנה לא תשונה. 44. ההלכה הפסוקה קבעה מספר תנאים מצטברים המגדירים את מהותה של הבטחה מינהלית מחייבת: נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתיתה; היתה לו כוונה להקנות לה תוקף משפטי; הוא בעל יכולת למלא אחריה; אין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה (עניין סאי-טקס, שם; בג"צ 594/78 אומן מפעלי סריגה בע"מ נ' שר התעשיה, המסחר והתיירות, פד"י לב(3) 469, 475 (1978); בג"צ 580/83 אטלנטיק חברה לדייג וספנות בע"מ נ' שר התעשיה והמסחר, פד"י לט(1) 29, 36 (1985); ענין קלכמן, שם, בעמ' 706-707). בענייננו, ראשית ייאמר, כי לא הוכח כלל כי ניתנה לעותרים הבטחה ספציפית כי יוענק להם מענק שחרור מוגדל גם בלא קיום תנאי האכשרה על-פי הדין. שנית, כלל הוא, כי מצב קיים, פרי מדיניות קיימת, אינו יכול, כשלעצמו, להוות בסיס להבטחה מינהלית (ענין קהלני, שם, פסקה 6; בג"צ 198/82 מוניץ נ' בנק ישראל, פד"י לו(3) 466, 470 (1982)). יתר על כן, לא נתקיים התנאי הראשון והמהותי מבין התנאים הנדרשים לגיבוש הבטחה מינהלית מחייבת, והוא - כי נותן ההבטחה - ויהא זה קצין בכיר או מינהל התשלומים - הינו בעל סמכות לתיתה. שהרי הדין לא הסמיך את רשויות הצבא לשלם כספים מן הקופה הציבורית בדרך של הרחבת הזכאות למענקי שחרור מוגדלים בסטייה מן התנאים שנקבעו בפקודות הצבא. לא הובאה בפנינו הוראת דין המתירה לרשויות הצבא להגדיל את המענק בדרך הנטענת. גם התנאי הרביעי, על פניו, אינו מתקיים, שהרי אפילו ניתנה הבטחה כנטען, יש צידוק חוקי שלא לדבוק בה. כספי מענק השחרור כספי ציבור הם, ועל הרשות להקפיד הקפדה יתרה בהוצאתם ובהקצאתם (דברי השופט טירקל בבג"צ 5605/00 עדנאן מטר נ' שר הפנים, פד"י נו(6) 890 (2002); דנג"צ 10350/02 שר הפנים נ' עדנאן מטר, פד"י נח(3) 255 (2004)). מקום שמשולמים כספי ציבור ללא הסמכה בחוק, מוטלת חובה על הרשות לקטוע את זרם התשלומים בהקדם האפשרי. הדברים האמורים מתיישבים אף עם העקרונות הנוהגים במשפט העבודה, לפיהם לא קמה לעובד זכות משפטית להמשך נוהל העסקה קיים, ולקבלת כספים על-פיו כאשר הנוהל אינו חוקי, מקום שהדבר יגרור הנצחת החריגה מן החוק (ענין אסרף, שם; ענין כוכבי, שם). 45. לסיכום הדברים: בענין זה לא הוכחה עילת התערבות שיפוטית בפעולתן של רשויות הצבא, ולא ניתן לומר כי נפל פגם מינהלי במעשיהן. 46. לאורך תקופת זמן נהגו רשויות הצבא לשלם מענקי שחרור מוגדלים למשרתי קבע בסטייה מפקודות הצבא, ובלא סימוכין בדין לכך. כאשר עמדו הרשויות על הסטייה שחלה, מחובתן היה להפסיק את הפרקטיקה שננקטה באופן מיידי, ולחזור למסגרת תשלומי מענקים על-פי תנאים המתוחמים בדין. בהפסקת הפרקטיקה החריגה, והתכנסות סביב נוהל המצוי במסגרת הדין, תיקנה הרשות את פעולתה, כפי שהיה עליה לעשות. באמצעות תיקון זה, הוכרה זכאותם של משרתי קבע למענק שחרור על-פי התנאים הקבועים בפקודות הצבא ולא מעבר להם. את יישור הקו במעבר מנוהל התשלומים הקודם לנוהל החדש ריככה הרשות באמצעות הוראות מעבר אשר הכירו, לפנים משורת הדין, בזכותם של משרתי קבע ותיקים למענק מוגדל גם בלא עמידה במלוא תקופת האכשרה הנדרשת. הוראות המעבר מבחינות בין משרתי קבע ותיקים, אשר צברו לפחות שנתיים בדירוג מחקר עד ליום הקובע - שזכותם למענק המוגדל הוכרה, לבין משרתי קבע חדשים שלא הספיקו לרכוש ותק של שנתיים בדירוג עד לאותו יום, שעל עניינם הוחל דין הפקודות המחייבות, ככלל, שלוש שנות אכשרה בדירוג. המועד הקובע נבחר בזיקה למועד כניסתה לתוקף של הפקודה החדשה, אשר היוותה נקודת מפתח להחלת מדיניות חדשה, מחמירה בהרבה מבחינת תנאי האכשרה, החלה על משרתי קבע ממועד זה ואילך. 47. שינוי המדיניות שנקטו בו רשויות הצבא עומד במבחן החוקיות והסבירות; הוראות המעבר, המיטיבות מעבר לשורת הדין עם משרתי הקבע הוותיקים בזכאות לדירוג המחקר במענק השחרור, עומדות במבחן הסבירות; ההסדר שהוחל על משרתי הקבע החדשים מבין העותרים שהוראת המעבר אינה חלה עליהם, מעמיד את זכויותיהם על-פי מה שהדין קובע - ולא פחות מכך, קרי: מענק מוגדל בכפוף לתקופת אכשרה בת שלוש שנים. נכון הוא, כי בשל הפרקטיקה המוטעית שננקטה על-ידי הרשות הצבאית נוצרו שתי קבוצות של בעלי דירוג מחקר, שהאחת, בשל הוותק של אנשיה זוכה עדיין בהטבות לפנים משורת הדין, ואילו על האחרת, שאנשיה בעלי ותק קצר בדירוג המחקר קודם ליום הקובע, הוחל הדין כמות שהוא. לא ניתן לומר כי הסדר זה פגום באופן המחייב התערבות שיפוטית מכוחה תחוייב הרשות לשלם גם לבעלי ותק קצר בדרגה הטבות שמחוץ לדין. השוני שנוצר בין הקבוצות הוא תולדה ישירה של תהליך תיקון הטעות שאירעה, ולהחזרת פעולתה של הרשות למסגרת תקינה בהפעלת הסמכויות הנתונות לה בפקודות. 48. בנסיבות אלה, לא ראינו לקבל את העתירה. יצויין, כי לא מצאנו לנכון לקבל את הבקשה להוספת עותרים, מאחר שקביעות פסק דין זה יחולו ממילא על כל משרתי הקבע שעניינם זהה לזה של העותרים. העתירה נדחית. אין צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופט א' רובינשטיין: אני מסכים. ש ו פ ט השופט (בדימ') י' עדיאל: אני מסכים. ש ו פ ט (בדימ') לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה.צבאעבודה מועדפת / מענק שחרורמענקקציניםצה"ל