1. זוהי עתירה שהוגשה מטעם המדינה לקיום דיון נוסף בפסק-דינו של בית משפט זה בבג"ץ 7444/03 דקה נ' שר הפנים (טרם פורסם, 22.2.2010) (להלן: פסק-הדין). בפסק-הדין התקבלה עתירתם של המשיבים וניתן צו מוחלט המבטל את החלטתו של שר הפנים שלא לחדש את רישיון הישיבה בישראל של המשיבה 2 (להלן: המשיבה), תוך קביעת התנאים להמשך ישיבתה בארץ. 2. המשיבה נישאה למשיב 1 (להלן: המשיב) בשנת 1996, בהיותה תושבת האזור. המשיבים הגישו בקשה לאיחוד משפחות, שאושרה בשנת 1998, ועל המשיבה הוחל "הנוהל המדורג". בשנת 1999 ניתן למשיבה רישיון ישיבה ארעי, אולם תוקפו פג כעבור כשנה ובקשת המשיבים להאריכו נדחתה. החלטת הדחייה ניתנה לפי חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003 (להלן: חוק האזרחות (הוראת שעה)), שנכנס לתוקף לאחר שהחלה המשיבה בהליך המדורג, והיא התבססה על שיקולים ביטחוניים, הנעוצים במעורבותם של בני משפחת המשיבה, החיים באזור, בפעילות טרור. עתירתם של המשיבים הופנתה כנגד ההחלטה שלא להאריך את רישיון הישיבה בישראל של המשיבה. 3. פסק-הדין ארוך ומפורט, ומטבע הדברים ניתן להביא במסגרת זו את עיקריו בלבד. השופטת א' פרוקצ'יה, אליה הצטרפו השופט ס' ג'ובראן והנשיאה ד' ביניש (תוך הוספת מספר הערות, כפי שיפורט), ערכה בפסק-הדין ניתוח מעמיק של הוראות חוק האזרחות (הוראת שעה) לעניין מי שהנוהל המדורג הוחל עליו לפני כניסת החוק לתוקף, תוך התייחסות לנפקויות החוקתיות של הפגיעה בזכות לחיי משפחה הכרוכה בסירוב להאריך את רישיון הישיבה בארץ של בן-זוגו של אזרח ישראלי. נקבע כי יש לפרש וליישם את הוראות חוק האזרחות (הוראת שעה) תוך התחשבות בזכויות היסוד החוקתיות, הנפגעות כתוצאה מדחיית בקשה לאיחוד משפחות, מחד גיסא, ובאינטרס הציבורי של שמירה על ביטחון המדינה מאידך גיסא. לפיכך יש לבחון הן את אמינות הטענות בדבר הסיכון הביטחוני הן את נקודת האיזון הראויה בין הזכויות הנפגעות לבין האינטרס הציבורי של ביטחון המדינה. האיזון, כך נקבע, ייערך בהתחשב בעוצמת הזכות ובעוצמת הפגיעה בה וכן בהתחשב במשקלו של הסיכון הביטחוני ובסיכוי שהוא יתממש. השופטת פרוקצ'יה התייחסה בפסק-הדין גם למבחן ההסתברותי שיש להפעיל בהקשר זה. כיוון שעניינה של העתירה בפירוש הערותיה אלה, ראוי להביאן כלשונן. בפסקה 15 לפסק-דינה של השופטת פרוקצ'יה נכתב בקצרה כי "במתח הקיים בין ערך ביטחון החיים לבין זכויות אדם אחרות... גובר שיקול הביטחון רק מקום שישנה הסתברות קרובה לוודאות, כי אם לא יינקטו אמצעים מתאימים הכרוכים בגריעה מזכות אדם, כי אז עלול שלום הציבור להיפגע באופן ממשי". בפסקה 43 לפסק-הדין נכתב כי "מקום שההסתברות לסכנת חיים עומדת בדרגה הקרובה לוודאות, עשויות אף הנעלות שבזכויות האדם החוקתיות לסגת מפניה. מקום שההסתברות להתממשות הסיכון הינה נמוכה יותר, יתכן כי ערך הביטחון לא יצדיק פגיעה כלשהי בזכות האדם או אפשר שיצדיק אך פגיעה מתונה בלבד. עוצמת ההסתברות לקיום סיכון לעולם עומדת כנגד משקל הערכים הנפגעים, הכול בהתאם למכלול הנסיבות המיוחדות למקרה הנדון". 4. בית המשפט הוסיף כי ישנה משמעות רבה לכך שהוראות המעבר קובעות הסדר אחד, מקל יותר, לגבי מי שניתן לו כבר רישיון לישיבה בישראל בעת שנכנס החוק לתוקף, והסדר אחר לגבי מי שאך הגיש בקשה לאיחוד משפחות לפני כניסת החוק לתוקף, אולם טרם הסתיים הטיפול בבקשתו ולא ניתן לו עדיין רישיון לישיבה בישראל (ראו: סעיף 4 לחוק האזרחות (הוראת שעה)). לאור הוראות המעבר והגיונן קבע בית המשפט כי כאשר מדובר במי שקיבל כבר רישיון ישיבה, לעומת מי שאך הגיש בקשה לרישיון, הפגיעה בזכויותיהם של בני משפחתו של בן הזוג הזר מקבלת משקל רב יותר. איזון זה, כך נקבע, הוא גם פועל יוצא של חומרת הפגיעה הכרוכה בשלילת רישיון ממי שכבר הקים משפחה וביסס את חייו ואת חייה של משפחתו בישראל. שיקול נוסף המקל עם המשיבים, כך נקבע, הוא ההבחנה שיש לערוך בין "מניעה ביטחונית ישירה", שנוצרת כשקיים מידע לגבי בן הזוג הזר עצמו, המלמד על כך שנשקפת ממנו סכנה, לבין "מניעה ביטחונית עקיפה", שעשויה להיווצר כשהמידע הקיים הוא לגבי סכנה הנשקפת מקרובי משפחתו של בן הזוג הזר. במקרה האחרון, אפשר לעיתים להסיק כי נשקפת סכנה גם מבן הזוג הזר עצמו, כיוון שהוא עלול להיות מנוצל על-ידי קרוביו לשם פעילות עוינת. הבחנה זו נדרשת, כך נקבע, שכן עוצמת הסכנה לביטחון המדינה כתוצאה מ"מניעה ביטחונית ישירה" היא ברגיל גבוהה יותר מעוצמת הסכנה הנשקפת כתוצאה מ"מניעה ביטחונית עקיפה". לגבי המשיבה מתקיימת, כאמור, מניעה ביטחונית עקיפה בלבד. מנגד, נקבע כי עוצמת הפגיעה במשפחתה אם לא יוארך רישיונה תהא רבה, שכן חיי המשפחה נטועים היטב בישראל זה שנים רבות. 5. השופט ס' ג'ובראן הצטרף לפסק-הדין, תוך שהוא קובע כי קיים "חשש" גרידא לניצול המשיבה לרעה על-ידי בני משפחתה וכי אין די בחשש זה כדי להצדיק את הפגיעה הקשה במשפחתה של המשיבה, אם לא יוארך רישיונה. הנשיאה ד' ביניש הצטרפה אף היא לפסק-הדין, תוך שהוסיפה מספר הערות. לענייננו חשוב כי הנשיאה ביניש סברה שראוי להותיר בצריך עיון את שאלת המבחן ההסתברותי המתאים. כן הוסיפה הנשיאה ביניש כי ההבחנה בין מי שהחזיק ברישיון ישיבה בעת תחילת חוק האזרחות (הוראת שעה) לבין מי שאך הגיש בקשה לרישיון, מתחייבת לא רק מההוראות הספציפיות של החוק ומן האיזון החוקתי הראוי, כמפורט בפסק-דינה של השופטת פרוקצ'יה, אלא גם מ"תפיסות היסוד של המשפט המנהלי המבחין בין אי-חידוש רישיון לבין הענקתו של רישיון חדש". 6. עמדת העותרת היא שבפסק-הדין נקבעו שתי הלכות המצדיקות קיום דיון נוסף לפי סעיף 30 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984. ראשית, טוענת העותרת כי בפסק-הדין נקבע באופן תקדימי שנדרשת הסתברות "קרובה לוודאות" לפגיעה בביטחון המדינה על-מנת להצדיק פגיעה בזכויות יסוד. מבחן זה, לטענת העותרת, שונה מן המבחן שהופעל עד היום בפסיקה לצורך איזון בין שמירה על ביטחון המדינה לבין זכויות יסוד בכלל (למעט לעניין חופש הביטוי), ובהקשר של איחוד משפחות בפרט. כך במיוחד מקום בו המונח "ביטחון המדינה" משמעותו למעשה הגנה על הזכות לחיים של אזרחי המדינה. שנית, טוענת העותרת כי מתן משקל מיוחד לפגיעה היתירה במי שמחזיק כבר תקופה מסוימת ברישיון ישיבה בישראל וביסס את חייו בה, הוא בגדר חידוש, אשר חותר תחת הרציונל של קיום הליך מדורג. העותרת מדגישה כי ההליך המדורג משמש מעין "תקופת מבחן" לשם הערכת הסיכון הפוטנציאלי של בן הזוג הזר. בכך נבדלת, לדעתה, סוגית הארכת רישיון ישיבה בישראל מן הסוגיה הכללית של הארכת תוקפו של רישיון בהחלטה מנהלית. עוד מוסיפה העותרת כי לאור אופיו זה של ההליך המדורג, אין לבן הזוג הזר ציפייה לגיטימית וסבירה להישאר בארץ. לעמדת העותרת, ראוי לקיים דיון נוסף בפסק-הדין גם לאור "קשיותן" של ההלכות שנפסקו בו. העותרת גורסת שפסק-הדין מצמצם מאוד את שיקול דעתה של הרשות המוסמכת, עד שאין ביכולתה לתת משקל לסיכון הביטחוני שנשקף לעיתים ממי שמבקש להגר לישראל במסגרת "איחוד משפחות". 7. המשיבים סבורים כי פסק-הדין אינו קובע כל הלכה חדשה, אלא בוחן את מידתיות ההחלטה של הרשות במקרה הקונקרטי של המשיבה. עוד מוסיפים המשיבים כי הליך הדיון הנוסף שמור למקרים נדירים ומיוחדים, וכי התקדמות הדרגתית בהלכה, ואפילו פסיקת הלכה חדשה, אינן מצדיקות ברגיל קיום דיון נוסף. המשיבים סבורים כי האמירות שאליהן מפנה העותרת, ביחס למבחן ההסתברותי הראוי במסגרת ביקורת שיפוטית על החלטות שפוגעות בזכויות יסוד, אינן עיקרו של פסק-הדין, והן לא יוצרות הלכה חדשה. לעניין ההבחנה בין מי שמחזיק ברישיון ישיבה בישראל לבין מי שאך הגיש בקשה לרישיון ישיבה, טוענים המשיבים כי זו מעוגנת בהלכה הפסוקה וכי לגופו של עניין, מי שהחל בהליך המדורג וקיבל רישיון ישיבה בארץ אכן זכאי לצפות כי רישיון הישיבה לא יישלל בשל מידע שהיה בידי הרשות מלכתחילה, בעת שהחל ההליך, וזאת להבדיל ממידע שנתגלה במהלך ישיבתו של בן הזוג הזר בארץ. 8. דין העתירה להידחות. אכן, ראוי כי יוותר בידי הרשות המוסמכת מתחם של שיקול דעת בהחלטות מסוג זה, שיאפשר לה לשקול כראוי את ההיבטים הביטחוניים של הארכת רישיון הישיבה של בן זוג זר. באופן זה תובטח שמירת ביטחונו ושלומו של הציבור בישראל. עם זאת, אין בפסק-הדין כדי לצמצם את שיקול דעתה של הרשות המוסמכת באופן שסבורה העותרת. פסק-הדין איננו מכריע באופן סופי בשאלת המבחן ההסתברותי שיש להפעיל במסגרת האיזון בין זכויות יסוד לבין ביטחון המדינה והציבור, וקביעה מסוג זה אף לא נדרשה לצורך ההכרעה הסופית בתיק. בפסק-הדין נקבע כי האפשרות שבני משפחתה של המשיבה יעשו בה שימוש לשם קידום פעילות טרור היא "אמנם קיימת... אך מידת הסתברותה אינה ברורה, בהעדר כל נתונים ישירים המצביעים על פוטנציאל סיכון ממשי מצד העותרת" (ראו פס' 50 לפסק-הדין). כן הודגש כי המשיבה שוהה בישראל מזה 14 שנים, ובמהלך תקופה ארוכה זו לא הצטבר לגביה כל מידע ביטחוני ישיר. יתירה מכך, המידע הקיים אודות המשיבה מראה כי היא ומשפחתה מקיימים בישראל אורח חיים נורמטיבי. המשיבה אף הביעה נכונות לנתק כל קשר עם בני משפחתה החיים באזור ולקבל על עצמה מגבלות נוספות - אשר בית המשפט אימץ כחלק מפסק-הדין. במקום אחר בפסק-הדין נכתב כי "מידת עוצמתו [של הסיכון הביטחוני] וההסתברות להתממשותו נותרו בגדר השערה בלבד" (ראו פס' 51 לפסק-הדין). ניתן להיווכח, כי במקרה זה לא הוכיחה המדינה אף את התקיימותו של מבחן הסתברותי מקל יותר, דוגמת "חשש ממשי" לפגיעה בביטחון המדינה. המסקנה המתבקשת מכך היא שפסק-הדין אינו קובע הלכה מחייבת לעניין המבחן ההסתברותי הנדרש במקרים מסוג זה. בפסק-דינה של הנשיאה ביניש הושאר עניין זה במפורש בצריך עיון. יצוין, כי אף הקביעה שפסק-דינה של השופטת פרוקצ'יה מאמץ מבחן של הסתברות "קרובה לוודאות" לגבי כל התנגשות בין זכות יסוד לבין האינטרס בשמירת ביטחון המדינה אינה מדויקת; השופטת פרוקצ'יה הביעה עמדה שלפיה "עוצמת ההסתברות לקיום סיכון לעולם עומדת כנגד משקל הערכים הנפגעים, הכול בהתאם למכלול הנסיבות המיוחדות למקרה הנדון" (פס' 43 לפסק-הדין; ההדגשה הוספה). כך או אחרת, הלכה לעניין המבחן ההסתברותי לא נקבעה, שכן המדינה לא הצליחה להוכיח כי נשקף סיכון של ממש מן העותרת עצמה - להבדיל מבני משפחתה. לנסיבותיה האישיות של המשיבה הייתה, כאמור, השפעה מכרעת על כך. 9. גם ההקבלה שנערכה בפסק-הדין, בין הסוגיה הכללית של אי-חידוש רישיון במשפט המנהלי לבין הסוגיה המסוימת יותר של אי-חידוש רישיון ישיבה בישראל שניתן במסגרת הליך מדורג, אינה מצדיקה קיום דיון נוסף. פסק-הדין לא מעקר מתוכן את המבחן המדורג, כפי שסבורה העותרת. ברי כי הכניסה להליך מדורג אינה מבטיחה כי ההליך יגיע לסיומו לשביעות רצונו של בן הזוג הזר. אכן, כפי שטענה העותרת, מהותו ותפקידו של ההליך המדורג בכך שהוא מאפשר לרשות לבחון את המשך שהייתו בישראל של בן הזוג הזר, על-פי הנתונים שיצטברו במסגרת ההליך. עם זאת, אין בכך כדי לומר כי משקלה של הפגיעה במשפחתו של בן זוג זר השוהה בישראל הוא אפסי, ובמיוחד כך כאשר שהייתו היא רבת שנים. ואכן, כפי שמפורט בפסק-הדין, ההבחנה בין מי שקיבל רישיון לישיבה בישראל לפני תחילת חוק האזרחות (הוראת שעה) לבין מי שאך הגיש בקשה לאיחוד משפחות, מעוגנת בצורה ברורה בחוק האזרחות (הוראת שעה) עצמו. ההקבלה לתפיסות היסוד של המשפט המנהלי לגבי אי-חידוש רישיון אינה באה לאיין את יכולתה של הרשות לסרב להאריך רישיון ישיבה בישראל; מטרתה להדגיש כי הדין קובע תנאים שונים לפגיעה בזכות, כאשר הפגיעה בה היא קשה יותר - וזאת ביחס לשני ההקשרים שצוינו, שהם אי-חידוש רישיון ואיחוד משפחות. במובן זה, שתי סוגיות אלה משקפות את אותן תפיסות היסוד, העומדות בבסיס המשפט המנהלי. כמובן שהרשות רשאית, בכל מקרה, לשקול את הסיכון הביטחוני הנשקף מבן הזוג הזר כנגד הפגיעה במשפחתו של בן הזוג הזר, ובמקרה המתאים - משקלו של הסיכון עשוי לגבור. סופו של דבר, העתירה נדחית. אין צו להוצאות. ניתנה היום, י"ד באלול התש"ע (24.8.2010). דיון נוסףאשרה (ויזה)דיוןמשרד הפניםרשיון ישיבת קבע