התנגדות לתב"ע 1. עניינה של התובענה: א) לבטל את החלטת המשיבה 1 ליתן תוקף לתוכנית המִתאר נס/במ/1999 (להלן: "תב"ע/נס") והוצאת המתחמים R/6 ו-R/8 (להלן: "המתחמים") מתחום התוכנית הנ"ל. ב) לקבוע כי הוראות תוכנית מִתאר ארצית 8 (להלן: "תמ"א/8") בדבר גנים לאומיים, אינן מייעדות את המקרקעין שבבעלוּת המבקשים לגן לאומי. ג) להצהיר כי אין למשיבים 3-1 סמכות על-פי דין לאשר או ליתן תוקף לתב"ע החלות על מתחמים אחרים הכלולים בתב"ע/נס (מלבד המתחמים) כל עוד לא ניתן תוקף לתב"ע/נס. ד) לחילופין, להורות למשיבה 1 להחזיר הדיון ב-תב"ע/נס לשמיעת עיקרי התנגדות הבעלים. בסיכומיהם הוסיפו באי-כוח המבקשים 2 ו-3 סעד נוסף, לאמוֹר: "כי שטחי הקרקע שישמשו ויועדו לגן לאומי על-פי כל תוכנית מתאר ארצית או מחוזית - ינוכו ו/או יילקחו מזכויות הבעלות של המשיבה 5 ובמקרה ותיערך תוכנית בניין עיר הכוללת איחוד וחלוקה, הכוללת הקצאת זכויות בנייה לבעלי המקרקעין - יוקצו למשיבה 5 זכויות קרקע בשטח הגן הלאומי." ייאמר כבר עתה כי לא ראיתי לדון בסעד הנוסף דלעיל. הצדדים לבקשה 2. מלכתחילה הוגשה התובענה נגד המשיבים 4-1. במהלך הדיון נוספו המשיבים 5 ו-6. המשיב 5 צורף בהסכמה ואִילו המשיבה 6 צורפה על-אף התנגדות המבקשים. עד להתכנסות הצדדים ב-4.3.1998, הוגשו בקשות מוסכמות לדחיית הדיון בחיפוש אחר פתרונות אלטרנטיביים והכנת תוכנית למתחמים שהוצאו מתב"ע/נס. בישיבות שהתקיימו משנת 1998 עד שנת 2000, חיפשו באי-כוח הצדדים פתרונות מעשיים. למרבה הצער, עד שנת 2001 לא נמצא פתרון. בלית-ברירה התבקשו הצדדים להכין סיכומים. בין לבין, פרש עו"ד רועי בר מייצוג המבקשת 1 ועל-כן לא הוגשו סיכומים מטעמה. המשיבה כככ המבקשת 1 היא וַעד פעולה של בעלי 60 חלקות בגוש 3639 בנס ציונה. אלה חלקות רבות בעלות כ-500 מ"ר כל אחת, המצויות בגבול הצפוני-מערבי של הישוב בגבול המושבים בית חנן וּבית עובד. המבקש 2 הוא בעלים של מקרקעין בגוש הנ"ל, הידועים כחלקות 207-205, ששִׁטחן כ-60 דונם. המבקשים 3 ו-4 הינם בעלים של המקרקעין הידועים כגוש 3639, חלקות 216-214, 220-218 ו-224, ששִׁטחן הכולל כ-100 דונם. העובדות בקליפת אגוז 3. אביא את עיקרי העובדות, שכּן בהמשך תפורטנה במסגרת טענות הצדדים. בשנת 1990 יזמה המשיבה 2 תוכנית מִתאר והיא התוכנית נשוא דיוננו, אשר הוגשה בהליכים מזורזים שנקבעו בחוק הליכי תיכנון וּבנייה (הוראת שעה), התש"ן-1990 (להלן: "חוק הוראת שעה"). תב"ע/נס כללה שטח בן 1,924 דונם, ללא רציפוּת טריטוריאלית, אשר חולק ל-10 אזורי תיכנון שונים. המקרקעין של המבקשים כלולים בתוכנית R/6. הקרקעות עליהן חלה התוכנית היו מוכרזות כקרקע חקלאית. התוכנית היוותה הליך של הפשרת הקרקעות החקלאיות המוכרזות לבנייה וּלמגורים, חלקן ביחידות צמודת קרקע וחלקן בבנייה רווּייה. ב-25.7.1990 קיימה המשיבה 1 דיון להפקדת התוכנית, והחליטה להפקידה ללא המתחמים משום שהוַעדה לשמירה על קרקע חקלאית (להלן: "הוַלק"ח") לא הפשירה את הקרקע החקלאית. לאחר שנתקבלה הסכמת הוַלק"ח, החליטה המשיבה 1 לכלול את המתחמים. התוכנית פורסמה להפקדה ב-י.פ. 3863 מיום 11.4.1991. בשל טעות שנפלה בפרסום בוצע פרסום מתוקן ב-י.פ. 3914, עמ' 3535. המשיבה 1 דנה בהתנגדויות והחליטה להעביר את התוכנית לאישור המועצה הארצית, שכּן חלקוֹ של השטח כלול ב-תמ"א/8. ביום 20.7.1992 הוחלט להוציא את המתחמים מתחום התוכנית, בהסתמך על החלטת המועצה הארצית. המבקשים לא קיבלו על כך הודעה מראש. המבקשים, אשר בדקו את החלטת המועצה הארצית, מצאו שהיא לא החליטה להוציא את המתחמים ועל-כן ביקשו שהמשיבה 1 תבטל את החלטתה, ברם כל פניותיהם נענו בשלילה. במקביל פנו המבקשים למשיבה 3 וּביקשו לדעת מהו שטח הגן הלאומי וּמתי ניתן תוקף ל-תמ"א/8, והאם נעשו הליכי הכרזה. ביום 25.1.1993 חזרה המשיבה 1 ודנה בתוכנית, ביטלה את ההחלטה לפיה אין צורך לשלוח הודעות וכן ביטלה את ההחלטה למתן תוקף לתוכנית, והחליטה כי יש לשלוח הודעות לבעלים. 7 חודשים לאחר מכן, שבה הוַעדה ודנה בתוכנית והחליטה לשלוח הודעות לכל בעלי העניין במתחמים. הוַעדה המקומית לא הזדרזה בביצוע האמור, ועל-כן הודיעה המשיבה 1 בישיבה מיום 6.12.1993 כי לא תדון ב-תב"ע/נס כל עוד לא תישלחנה הודעות לכל הבעלים ותפורסמנה הודעות בעיתונות היומית לגבי בעלים שאין אפשרות לאתרם. בינואר 1994 שלחה הוַעדה המקומית הודעות לבעלים בתחום המתחמים, בדבר הוצאתם מחוץ לגבולות התוכנית, וכן פרסמה הודעות בעיתונות ב-17.4.1994. ביום 11.4.1994 דנה המשיבה 1 במצב התוכנית, הובהר לה כי בעקבות ההודעה שנשלחה הוגשו התנגדויות רבות וּבמקום לשמוע את המתנגדים החליטה למנות את ד"ר יגאל ברזילי כחוקר מטעמה, על-פי סעיף 107א(א) לחוק. המבקשים הגישו התנגדות מפורשת וּמנומקת להוצאתם מהתוכנית, אשר הגיעה למשרדי הוַעדה המקומית ביום 30.5.1994. ביום 6.6.1994 הוקמה וַעדת התנגדויות בפני החוקר ד"ר ברזילי. לישיבה זו הופיעו 100 מתנגדים. החוקר הגיע למסקנה כי ניתן לכלול את המתחמים וּבלבד שיישארו שטחים לצורך הקמת הגן הלאומי בהתאם ל-תמ"א/8 ולאזן את הנזק שעלול להיגרם לבעלים על-ידי פיזורו על-פני כל שטח התוכנית. כן המליץ לבצע חלוקה חדשה של המתחמים וקביעת גבולות הגן הלאומי שיכלול 400 דונם, ולהותיר 400 דונם. ביום 27.6.1994 התקיימה ישיבת התנגדויות שנייה, לשמיעת המתנגדים אשר לא נשמעו במועד הראשון. בישיבה זו נדונו הצעות הפשרה שהוגשו לחוקר מטעם הבעלים, בהם תיחום הגן הלאומי בשטח של 350 דונם והקצאת זכויות לבעלים בשאר השטח. החוקר ד"ר ברזילי הגיש למשיבה 1 את המלצותיו ביום 31.8.1994, בדו"ח מפורט שכּלל את עיקרי ההתנגדויות ואת בחינתן מההיבט התיכנוני והמשפטי. אֵלֶּה היו המלצותיו: א) תמ"א/8 בקנה-מידה של 1:100000 ותוכנית תמ"מ/3 בקנה-מידה של 1:50000 אינן מאפשרות כל בדיקה של תחום הגן הלאומי המסומן בתוכניות אֵלֶּה. ב) על-פי הממצאים שהובאו בפניו מרבית השטח במתחמים מצוי מחוץ לשטח הגן הלאומי. ג) מרבית המקרקעין מיועדים לגן לאומי ב-תמ"א/8 הייתה כלולה בתוכנית גובלת ממערב, והיא תוכנית בר/במ/109 בבית חנן הקרויה תוכנית "אדמות הבולגרים". שטח זה אוּשר כולו לבנייה, ללא התנגדות רשות הגנים הלאומיים. ד) יש להותיר את המתחמים בתחום התוכנית וּלהכין לגביהם תוכנית מִתאר מפורטת לחלוקה חדשה, בהתאם לתיחום הגן הלאומי שצורף לדו"ח החוקר. ביום 12.9.1994 התכנסה המשיבה 1 לדיון בהמלצות החוקר והחליטה להוציא המתחמים מתחום התוכנית. משנודע על כך למבקשים באופן לא-פורמאלי, ביקשו לחזור ולדון בהחלטה. כל אחד מהצדדים ממקד את הטיעון העובדתי. טענות המבקשים 4. ההחלטה להוציא את המתחמים מתחום התוכנית שגויה, הן מהיבט תיכנוני והן מהיבט ציבורי, מהטעמים הבאים: א) רק שטח זעום כלול בשטח הגן הלאומי. ב) השטחים ב-תמ"א/8 לגן לאומי שטרם הוכרז צריכים לענות על הצורך של בעלי הקרקע הפרטיים, באופן שיימצא פתרון חלוקה מחדש, כל זאת בהתאם להוראות תמ"א/8, הקובעות כי הפתרון לקביעת ייעוד הקרקע הוא בדרך של חלוקה חדשה. לפיכך, לא היה קושי לסמן את המתחמים כ-תב"ע/נס המופקדת, כאשר הזכויות לבעלי הקרקע יוקנו בחלוקה חדשה ללא הסכמת הבעלים מכוח סימן ז' פרק ג' לחוק, פתרון שהוא צודק יותר ושוויוני ועליו המליץ ד"ר ברזילי. חלוקה חדשה לשטח של 1,924 דונם מאפשרת לרשויות התיכנון בהפקעה של 55% לסמן כ-24 דונם כשטח לגן לאומי וּלהקצות זכויות לבעלי הקרקע במסגרת איחוד וחלוקה, ללא הסכמת הבעלים, כך שכּל הציבור יישא בנטל, ולא רק בעלי המקרקעין במתחמים. הגישה של חלוקה חדשה לפני הפקעה היא גישה שהתקבלה גם ב-בג"צ 26/70 ראובן וחיה בר נ' שר הפנים ואח', פ"ד כד(1), 645; בג"צ 483/88 פריימן יהושע ואח' נ' שר הפנים ואח', פ"ד מד(2), 463. ג) ההחלטה שלא לכלול את המתחמים בתוכנית היא בלתי-סבירה וניתנה בניגוד לכל המלצה מבלי לדון בממצאים של החוקר ד"ר ברזילי, שמוּנה מטעם המשיבה 1. המשיבה 1 לא נתנה דעתה לפגיעה החמוּרה במבקשים וּפגעה בהם מעבר לנדרש. הבעלים הכלולים במִתחם R/8 לא פנו לבית-המשפט כנגד החלטת המשיבה 1 והמבקשים הם בעלים במִתחם R/6 בלבד. היה מקום לערוך איחוד וחלוקה בשני המתחמים, בהתאם להמלצת החוקר. בדרך זו ניתן היה לרכז את זכויות הבּעלוּת כאזור בנייה, וּמאידך, להותיר את יתרת השטח לצורכי ציבור. כך לא היה נפגע האינטרס הציבורי. ד) אין ממש בטענה כי המועצה הארצית לתיכנון וּבנייה לא נתנה הסכמתה, שכּן מתשובת המשיבים 3-1 עולה שביום 25.12.1991 פנה הממונה על בדיקת תוכניות במינהל התיכנון במשרד הפנים ליו"ר המשיבה 1, וּלאחר שבוצעה בדיקה הוברר כי יש צורך להעביר את התוכנית לאישור המועצה הארצית לתיכנון וּבנייה, שכּן היא מהווה שינוי ל-תמ"א/8. במענה לפּנייה זו, הודיעה המועצה הארצית שאין צורך באישורה ודי באישור שׂר הפנים. מכתב הממוּנה אמנם אינו מתייחס למקרקעין הכלולים במתחמים באופן ספציפי אלא לתוכנית בכללוּתה. ה) המשיבה 1 לא שקלה את חוות-דעתו של האדריכל אפרים גילן, שמוּנה עוד לפני החוקר ד"ר ברזילי וּבטרם הועברה התוכנית למועצה הארצית, ועל-אף שדחה התנגדותו של עו"ד שחור קבע שהזכויות תבואנה לידי ביטוי בתוכנית מפורטת בהתאם לקריטריונים שנקבעו ב-תב"ע/נס תוך שנתיים מיום אישור התוכנית. ו) בשעתו סברו הן מהנדס העיר והן החוקר גילן, כי יש לדחות את התנגדות הגופים הירוקים. רכס הכורכר שהגופים הירוקים מבקשים לשמר נמצא מחוץ לתחום המתחמים. שטח המיקום של הגן הלאומי איננו ברור. ואם הוא אכן כּלוּל במתחמים, אזי ניתן לקבוע זאת במסגרת תוכנית מפורטת. ז) אין ממש בטענה שהמועצה הארצית החליטה לדחות את הבקשה מן הטעם שיש צורך להקים גן לאומי. המועצה הארצית דחתה את התוכנית בשל חוסר-תיאום עם משרד הביטחון לגבי מתחם גוֹבל, R/9 ותוואי מסילת הברזל. כאמור, לא היה מקום להגיש בקשה להקלה שכּן המתחמים אינם כלולים ב-תמ"א/8. ח) בתשׂריט של תמ"א/8 קיים כתם צהוב שמותחם בקַו מרוסק בצבע שחור. חובה היה על המשיבה 1 והגופים הירוקים להוכיח כי המועצה הארצית אישרה את המקרקעין הספציפיים לגן לאומי. טענות משפטיות 5. באי-כוח המבקשים טוענים כי המשיבה 1 לא קיימה את חובת ההתייעצות. בנדון דידא הפנו לספרו של פרופ' י' זמיר, "הסמכות המינהלית", כרך ב', עמ' 839-838 וּלפסיקת בית-המשפט העליון, כגון: ע"א 80/92 ראיד אשקר נ' ד"ר משה משיח, פ"ד מו(4), 831 וכן בג"צ 512/81 המכון לארכיאולוגיה של האוניברסיטה העברית, ירושלים ואח' נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד לה(4), 533. המסקנה היא שהמשיבה 1 הפרה את חובת ההתייעצות וחובת ההנמקה, ועל-כן נפל פגם מהותי בהחלטתה ויש מקום להתערבותו של בית-המשפט. 6. החלטת המשיבה 1 פגעה בזכוּת הקניינית של המבקשים. על-פי ההלכה, יש ליתן לחלוקה מחדש על-פני הפקעה ודבר זה מיטיב גם עם הוַעדה המקומית, שאז היא פטורה מתשלום פיצויים. מפנים ל-בג"צ 26/70 ראובן וחיה בר נ' שר הפנים ואח', פ"ד כד(1), 645; בג"צ 483/88 פריימן יהושע ואח' נ' שר הפנים ואח', פ"ד מד(2), 463. אין זאת שהוַעדה המקומית, המשיבה 2, סומכת ידיה על כך ששׂר האוצר הוא שיממן את הגן הלאומי. מכאן עולה שהמלצת החוקרים לערוך איחוד וחלוקה חדשה בין המתחמים היא הדרך הראויה הן משפטית, הן ציבורית והן מבּחינת שמירת זכויות הפרט. בנדון דידא מפנים באי-כוח המבקשים לשׁוּרת פסקי-דין כמבואר בסיכומיהם, בעמ' 35-33. המבקשים מדגישים בסיפא סיכומיהם כי עמדות המשיבות 5 ו-6, כפי שבאו לידי ביטוי בטיעוניהם המוקדמים בפני החוקרים, סותרים כיום את דבריהם ואין לשמוע להם. כמו-כן נטען שלמינהל 60% מסך השטח המקסימלי של הגן הלאומי הכלוּל בשטח הקרקע של המתחמים. מקרקעי המדינה צריכים לשמש מטרות ציבוריות של כלל הציבור בישראל, ולא כדי למען עשיית ספקולציה עסקית במקרקעין אלה. לפיכך אין סבירות והיגיון כי תאושר תב"ע לפיה יופקעו מבעלים פרטיים מקרקעין לצורכי ציבור ויירשמו על-שם המדינה. כשלמינהל, קרי המדינה, יש ממילא בּעלוּת בשטח המקרקעין, השווה בגודלו לגן הלאומי המיועד. לפיכך אין שום מקום לעריכת איחוד וחלוקה בין השטח של הבעלים הפרטיים לבין זה של המינהל. תשובת המשיבים 1 ו-3 7. התוכנית הוגשה על-פי הסדרים מיוחדים שנקבעו בחוק הוראת שעה. מטרתו של החוק הייתה: "חוק זה בא לקבוע, כהוראת שעה, הסדרים מיוחדים לאישור תוכניות בנייה, לשם היערכות דחופה למתן פתרון לצרכי הדיור והתעסוקה במדינה - לקליטת עליה, זוגות צעירים ומחוסרי דיור ותעסוקה." בסעיף 15.2 לתקנון תוכנית התב"ע שהופקדה נקבע: "בתוכניות המפורטות המתייחסות לאזורים R/6 ו-R/8 ייקבע כי היתרי בנייה באזורים אלה יינתנו רק לאחר שמספר תושבי נס ציונה יגיע ל-30,000 תושבים." במועד הצגת התוכנית, מספר התושבים בנס ציונה הגיע ל-19,000 בלבד (ראה פרוטוקול דיון מיום 25.7.1990. לפיכך, השארת המתחמים במסגרת תוכנית המִתאר יכלה לסכל את הטיפול בתוכנית לפי המסלול הקצר שהותווה לה על-פי חוק הוראת השעה. 8. המתחמים נמצאים באזור המוצע לגן לאומי על-פי תמ"א/8. תוכנית זו היא תוכנית לגנים לאומיים, שמורות טבע ושמורות נוף. גבעות הכורכר של נס ציונה יועדו כגן לאומי. גודלו המקורי של הגן המוצע היה כ-600 דונם. לעניין התיחום של הגבולות: הגבולות המדוייקים אמורים היו להיקבע בתוכנית, בהתאם לסעיף 4 ל-תמ"א/8, שכּן לא ניתן להכריז על גן לאומי אלא לאחר שאוּשר בתוכנית מִתאר מחוזית או מקומית. הוַעדה המחוזית מחוז המרכז, אישרה, ביום 31.3.1982, גן לאומי ב-תמ"מ/3 והרחיבה את שטח הגן הלאומי בגבעות הכורכר והעמידה את השטח החדש על כ-1,200 דונם. התוכנית המחוזית החילה את הוראות תמ"א/8. מכאן שתוכנית ה-ת.מ.א. חלה על שטח שנוסף בתוכנית המחוזית. אכן, ניתן ליתן הקלה על שליש משטח גן לאומי המוצע, והקלה כזו כבר ניתנה בשטח שיוּעד לתוכנית בר/במ/1/109, אשר נמצא בחלק המערבי של הגן הלאומי המוצע, כפי שסוּמן ב-תמ"מ/3. מכאן שלא ניתנה אפשרות נוספת ליתן הקלות. 9. גבעות הכורכר בנס ציונה הן השריד האחרון של רכס כורכר שהיה בעבר מרכיב מרכזי של הנוף במישור החוף. מבחינה גיאולוגית הגבעות מדגימות את דיונות החול המאובּנות, וּמבּחינה בוטאנית זוהי נקודת מפגש בין מיני צומח ים-תיכוני לבין מינים מִדבריים. בגבעות כורכר אֵלֶּה מצויים מיני צומח, שחלקם נדירים. לפיכך יש חשיבוּת לגודלוֹ של השטח ורציפוּתוֹ לצורך שמירת הצומח באזור. גודל השטח המוצע הוא גודל מינימלי שמאפשר קיום החי והצומח הייחודיים למקום, ועל-כן אין לנגוס ממנו. 10. שכונות מגורים שעתידות להיבנות ממזרח, ממערב וּמדרום לאזור שמוצע כגן לאומי אינן תורמות למצב המתהווה בשטח. גם לפי מסקנות האדריכל גילן וד"ר ברזילי, עולה כי חלק מהמקרקעין במתחמים הנדונים חולשים על השטח המוצע כגן לאומי. המבקשים עצמם אינם חולקים על כך, אך מעלים הצעות תיכנוניות משלהם. 11. אין ממש בטענת המבקשים כי רק בשל מגבלות בנייה במתחם R/9 החליטה המועצה הארצית לדחות את הבקשה. היה זה נימוק בין שאר הנימוקים. המועצה הארצית ציינה גם שהמתחמים חולשים על שטח המיועד לגן הלאומי, וכך עולה מהחלטתה: "בבקשה מאת הוועדה... לשינוי תוכנית מתאר ארצית... ת/מ/א 8 על-פי תוכנית נס/במ/1999 בגין ייעוד שטח שנועד לגן לאומי - לועדה הוברר שבנוסף לרוויזיה שמחייב החלק המערבי של התוכנית, נשוא הבקשה, עקב הגן הלאומי, התוכנית מחייבת גם תיאום מגבלות בנייה במתחם R9 עם משרד הביטחון ותיאום תוואי מסילת הברזל עם רשות הנמלים והרכבות - אשר על כן הוועדה דוחה את הבקשה." 12. לעניין סבירות הטענה - אין ממש בטענות המבקשים, שהצביעו על פגמים אלה ואחרים. המשיבה 1 דנה בטענות שהועלו, כפי שעולה מהפרוטוקול שצורף לסיכומים (נספח ב'). בהמשך להחלטה להוציא את המתחמים מתחום התוכנית, התקבלה הבהרה מהלשכה המשפטית של משרד הפנים והתקיימה ישיבה נוספת, בה הוחלט לשלוח הודעה לפי סעיף 106(ב) לחוק. בשלב זה מוּנה ד"ר ברזילי כחוקר. ד"ר ברזילי הביא את מסקנותיו והוַעדה החליטה לדחות הצעתו, משני טעמים: 1) התיכנון המוצע לגבי גן לאומי איננו מתיישב עם אוֹפיוֹ של הגן, שאמור להשׂתרע על שטח רחב ולהשׁרות תחושת מרחב וטבע. מיקום גן לאומי בין שתי שכונות לאורך רצועה צרה מסכל מגמה זו; 2) התיכנון המוצע יביא להרס ערכּי הטבע המצויים באזור. 13. הצורך בהכנת תוכנית מפורטת וּקביעת גבולותיו המדוייקים של הגן הלאומי הן מחוייבות המציאות. לפיכך, יש מקום להפריד בין תיכנון השטח של הגן הדרומי וּלקיים התייעצויות שמתבקשות עם הגורמים השונים. ורק לאחר שייקבעו הגבולות הרצויים לפי הצרכים של הגן הלאומי, יהיה מקום לתכנן את מיקום השטח הנותר שיוּעד למגורים: אוֹפיוֹ, צורתו, גוֹבהוֹ, על-מנת שיוכל להשתלב עם אוֹפיוֹ של הגן הלאומי. החלטת המשיבה 1 להוציא את המתחמים מהתוכנית לאחר שבדקה המלצות החוקר, הייתה מחוייבת המציאוּת וּסבירה בנסיבות העניין נוכח הוראות תמ"א/8 והכּרת חשיבוּת ערכּי הטבע המצויים בגבעות הכורכר. אִילו הותירו את המתחמים בתוכנית - הדבר היה גורם לעיכוב, הופך את התוכנית למורכבת שלא לצורך. 14. החלטת הוַעדה לא הוצאה כלאחר יד וּבחיפזון, אלא לאחר שנשמעו כל הגורמים הרלוונטיים. ראוי להדגיש כי ההחלטה התקבלה לפני שנים רבות, וּבחלוֹף השנים השתנה מצבם של יתר המתחמים, ואשר לגבי חלקם אוּשרו התוכניות. על-כן ההצעה לבצע איחוד וחלוקה לגבי כל מתחמי התוכנית איננה רלוונטית. טענות משפטיות 15. ההלכה הפסוקה קובעת, שאין בית-המשפט מתערב בהחלטות רשות התיכנון אם הן עומדות במבחן הסבירוּת (כפי שנאֱמר ב-בג"צ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון בישראל ואח' נ' המועצה הארצית לתיכנון ובנייה, משרד הפנים ואח', פ"ד מה(3), 678). לסיכום, החלטת המשיבה עומדת במבחן הסבירות. תשובת המשיבה 2 16. בא-כוח המשיבה 2 צירף לסיכומיו את כל ההחלטות הרלוונטיות, השיב אחת לאחת לטענות המבקשים והעמיד דברים על דיוקם. אינני רואה לחזור על השתלשלות העניינים עד לביטול ההחלטה שכּן הוזכרו בחלקם על-ידי בא-כוח המבקשים וּבא-כוח המשיבים 1 ו-3. 17. בא-כוח המשיבה 2 מדגיש כי היא אשר יזמה את התב"ע, הודיעה כבר בישיבה הראשונה כי מתנגדת להכללת המתחמים בתוכנית, כדברי מר חנן פרץ: "מבקש כי תופקד תוכנית ללא השטח הנוסף (השטח המסומן כ-R/6 ו-R/8 בתוכנית) וזאת בהתאם להחלטת המועצה, כך ששטח התוכנית יהיה 1,609 דונם ומספר היחידות יהיה 2,590 יח'." ואכן הוחלט כך, ביום 25.7.1990. ההחלטה לכלול את המתחמים ניתנה ביום 26.9.1990 (צורפה כנספח ג' לסיכומי המשיבה 2). יש בהחלטה זו חוסר-היגיון פנימי. נאֱמר בה שיש לכלול את המתחמים, אך להוציא מתחום התוכנית את התחומים של אזורי ספורט ותעשייה ולהפקיד את התוכנית כשהיא כוללת את כל קטעי המגורים, לרבות R/6 ו-R/8. כן יש הגבלה לפיה הבנייה במתחמים לא תתחיל לפני שמספר התושבים בנס ציונה יגיע ל-30,000. 18. ביום 20.11.1990 החליטה המשיבה 1 להוסיף להחלטה שלבי ביצוע. התוכנית נשלחה למשרד הפנים בהתאם לסעיף 5(9) לחוק הוראת שעה, וּביום 2.9.1991 הודיע מינהל התיכנון למשרד הפנים כי מנכ"ל משרד הפנים החליט כי התוכנית טעונה אישור משרד הפנים. בשלב זה הוגשו התנגדויות רבות, בין השאר של הגופים הירוקים. אז התעוררה השאלה כיצד מוציאים מהתוכנית המופקדת, מתחתמים שמלכתחילה נכללו בתהליך משובש, שאינו עולה בקנה אחד עם חוק הוראת שעה, בשׂים-לב לכך שמדובר במתחמים באזור רגיש שמיועד כגן לאומי. בשלב זה כאמור מוּנה מר אפרים גילן לשמיעת התנגדויות. 19. ביום 6.1.1992 החליטה המשיבה 1 להעביר את התוכנית לאישור המועצה הארצית לתיכנון וּבנייה לצורך שינוי האזור המיועד לאתר נוף, שכּן התוכנית מהווה שינוי ל-תמ"א/8. המועצה הארצית החליטה כי במידה והתב"ע סותרת את הוראות תמ"א/8, לא ניתן לאשרה ועל המשיבה 1 להוציא את אותם חלקים המחייבים שינוי או סותרים את תמ"א/8 (נספח ז' לסיכומי המשיבה 2). ביום 20.7.1992 קוּיים דיון במשיבה 1, וּלאור ההחלטה הנ"ל של המועצה הארצית, החליטה המשיבה שלא לשלוח הודעות על-פי סעיף 106(ב) לחוק, הואיל וההחלטה להוציאם משטח התוכנית לא באה עקב התנגדות אלא בשל אי-מתן אישור המועצה הארצית לסטייה מ-תמ"א/8. המועצה הארצית, בישיבת וַעדת המשנה מיום 27.11.1992, לא אישרה את ההקלה ועל-כן לא היה מנוס אלא להוציא את השטח של המתחמים מהתב"ע. מאוחר יותר, לפי עצתו של היועץ המשפטי של משרד הפנים יש להוציא את המתחמים ולהודיע על כך לכל בעלי הקרקעות והמתחמים. ואכן הוַעדה המקומית שלחה הודעות בהתאם. 20. ביום 11.4.1994 קוּיים דיון במשיבה 1 והוחלט למנות כחוקר לשמיעת ההתנגדויות את ד"ר יגאל ברזילי. באותה ישיבה הביע יו"ר הוַעדה המקומית דעתו כי יש מקום להוציא את שני המתחמים וּלתכננם מחדש כאזור נופש וּספורט. ביום 31.8.1994 הגיש החוקר ברזילי את המלצותיו. אינני רוצה לחזור עליהן מאחר והוזכר כבר בדברי בא-כוח המשיבים 1 ו-3 לעיל. ביום 12.9.1994 קוּיים דיון בנוכחות החוקר. על דעתו חלקה, בין השאר, האדריכלית גב' רננה ירדני-גולן, שציינה כי מטרת תוכנית המִתאר הארצית היא לאתר שטחים המיועדים היום או שיוּעדו בעתיד לשמש גנים לאומיים, שמורות טבע או נוף. התשׂריט הוא קַו מנחה בלבד, והגבולות המפורטים ייקבעו בתוכנית מפורטת או מִתאר, שתאושרנה בעתיד. כן ביקרה האדריכלית ירדני-גולן את השימוש שעשה החוקר ברזילי בקנה-המידה של התשׂריט תמ"א/8 "והתייחסות לשטח מתשריט תמ"א שהוא בקנה מידה של 1:5000 מתשריט התמ"א למידה 1:100,000". לדבריה, לא ניתן לקבוע גבולות מדוייקים של המתחמים הכלולים בתמ"א/8 בדרך שצויינה על-ידי החוקר ברזילי, ולא בכדִי דרש החוק תהליך של תוכנית מפורטת שתגדיר את גבולות הגן במדוייק. אין תימה אפוא, שהמשיבה 1 לא קיבלה את המלצות החוקר ברזילי והחליטה על הוצאת המתחמים משטח התוכנית. הוַעדה המליצה על הכנת תוכנית מפורטת מקיפה, בכל השטח ממערב וּמדרום למִתחם הנ"ל, אשר יעגן בתוכו את הגן הלאומי בתיאום עם רשות הגנים הלאומיים (המשיבה 4) וּשאר השטח המתאים לכך ייוּעד לפיתוח. האדריכלית ירדני-גולן ציינה כי יש להוציא את המתחמים מהתוכנית והם יחזרו להיות שטח חקלאי. זוהי עמדת המשיבה 2. 21. בשלב מסויים במגעים בין הצדדים, הועלה רעיון לקדם תיכנון שמטרתו לפצות את בעלי הקרקע בדרך של איחוד וחלוקה עם שטחים לא מתוכננים סמוכים והקצאת זכויות ושטחי תמורה באופן שלא יפגעו בתיכנון ואופי גבעות הכורכר. מטרתם של המבקשים היא להותיר את חלקותיהם בתוכנית התב"ע כדי להקנות למתחמים זכויות בנייה, למרות שבמהלך הדיון בהליכי התיכנון הגיעו המוסדות המתכננים למסקנה כי הוֹתרת המתחמים בתב"ע איננה ראויה. המשיבה 2 איננה רואה כיצד ניתן לקדם תוכנית שמקנה זכויות למבקשים, אם הנחת הבסיס שגויה, לפיה זכויותיהם נגזרות מהתב"ע ולא מזכויות של קרקע חקלאית. לפי תוכנית המִתאר בנס ציונה נס/1/1. 22. מאז הגשת התובענה לבית-המשפט נערכו פגישות רבות בהשתתפות גורמים שונים והוצעו הצעות שונות, אך הוַעדה המקומית והן המומחים מרשות הגנים הלאומיים, סברו כי אין מקום להצעת המבקשים לצמצם שטח הגן הלאומי שכּן בדרך זו ייפגע ייעוּדוֹ של השטח כגן לאומי ויהפוך להיות "גינה כלואה בין בנייני מגורים". הפתרון התיכנוני הנאות לשימור השטח לייעודו כגן לאומי מחייב חשיבה מיוחדת והקדשת משאבּים להפקעת השטח המיועד לגן לאומי במימוּן משרד האוצר, שכּן אין סיבה שתושבי נס ציונה יישאו בהוצאות המימוּן לגן לאומי שממנו יהנו כל תושבי ישראל. כל הגורמים המופקדים על שמירת הטבע, סבורים כי: "...האזור נשוא העתירה הינו בבחינת שכיית חמדה נדירה, לצורך כך יש להבטיחא ת שימורו של רצף גם בכיוון צפון וצפון מזרח מהגן הלאומי לעבר גבעת התור וגבעת האירוסים בראשון לציון." מאז הפקדת התב"ע, אוּשרו מספר תוכניות מפורטות: תוכנית הנוגעת למזרח העיר וּלמערב העיר, ותוכנית נוספת. משמע שהתב"ע נשוא דיוננו, שנערכה במסגרת חוק הוראת שעה, נועדה להגדיר שטחים בכל תחומי נס ציונה, במקומות שונים, שאינם סמוכים, כדי להפשירם משטח חקלאי לתיכנון מהיר לקליטת גלי העלייה משנות ה-90'. מלכתחילה הייתה זו טעות לכלול מתחמים שהתיכנון שלהם יחל בחלוֹף השנים. הדבר נוגד את התכלית החקיקת של חוק הוראת שעה. הליכי התיכנון על-פי חוק הוראת שעה לא יועדו לתיכנון לעתיד הרחוק, כמאמרו של כב' הנשיא שמגר ב-בג"צ 5023/91 ואח' ח"כ אברהם פורז ואח' נ' שר הבינוי והשיכון, אריאל שרון ואח', פ"ד מו(2), 793, בעמ' 798-797. בעקבות פסק-הדין הנ"ל פירסם היועץ המשפטי לממשלה הנחיות ביום 15.6.1992 לעניין שיקול-דעתה של הוַעדה לבנייה למגורים ולתעשייה (הוַל"ל). לענייננוּ חשובה הוראות סעיף 11 להנחיות, לפיו על הוַל"ל לבחון את השאלות הבאות: א) האם התוכנית מתאימה לדיון ב"מסלול המקוצר". במסגרת זו יש לשקול בעיות מיוחדות של דרכים, שפכים, פגיעה באיכות הסביבה, פגיעה בערכי טבע, נוף וארכיאולוגיה, וכיו"ב. ב) מידת התרומה של התוכנית לקידום מטרת החוק, נוכח צורכי הדיור במחוז ותוכנית המִתאר הארציות, הנותנות ביטוי למדיניות הממשלה. ג) "אם הוברר, מתוך שקלול השיקולים, כי התוכנית העומדת לדיון אינה מתיישבת עם מגמות חוק הוראת השעה, או כי קיימות בה בעיות תיכנוניות שאין ניתן למצוא להן פתרון נאות במסגרת הליכי הוועדה לבנייה למגורים ולתעשיה, תיעשה הפקדת התוכנית במסלול הסדיר לפי חוק התיכנון והבנייה". 23. עוד מוסיף בא-כוח המשיבה 2 וטוען כי כבר בפרוטוקול מיום 25.7.1990 צויין כי נס ציונה מוֹנה 19,000 נפש, וּממילא הוגבלה תיכנון המתחמים רק לאחר שמספר התושבים יעמוד על 30,000. וּבשׂים-לב לעובדה שהכללת המתחמים עוררה שאלות מורכבות של פגיעה בערכּי נוף וטבע, לא היה צריך לכלול אותם מלכתחילה. תשׂומת-לב מיוחדת יש ליתן לתנאי הקבוע בסעיף 6(א) לחוק הוראת שעה, לפיו תנאי לתוכנית לפי חוק זה הוא כי יוכל בביצוע תוך 3.5 שנים מיום אישוּרה או עד יום 30.4.1995. אם כך הדבר, שואל בא-כוח המשיבה: "כיצד יכול תנאי כזה לחול כאשר התוכנית צופה פני עתיד של 10 שנים ויותר?". לפיכך יש לדחות את הבקשה שכּן החלטת המשיבה 1 סבירה. בית-המשפט איננו יכול להחליף את שיקול-דעתו בשיקולי וַעדת התיכנון בהתאם לתקדימים המנויים בעמ' 13-12 לסיכומיו המעמיקים של בא-כוח המשיבה 2. תשובת המשיבה 6 24. באי-כוח המשיבה 6 מדגישים את חשיבוּת רכס הכורכר הנמצא במערב נס ציונה, ואין ממש בטענת המבקשים שגבעות הכורכר אינן כלולות במתחם R/6. אין לאפשר בנייה על גבעות הכורכר. כל בנייה תהרוס את אחד מאוצרות הטבע הייחודיים שנותרו לציבור הישראלי במישור החוף. הגן הלאומי נס ציונה מוגדר כגן לאומי מוּצע ב-תמ"א/8. תמ"א/8 היא תוכנית גמישה שמטרתה להוות בסיס לקביעת גנים לאומיים, שמורות טבע וּשמורות נוף ואינה מיועדת להוות תוכנית סגורה וסופית. בסעיף 3 להוראות התמ"א נקבע, לעניין קביעת גבולות התוכנית, כי: "התשריט הוא קו מנחה לשטחים המיועדים בתוכנית זו לגנים לאומיים או לשמורות טבע או לשמורות נוף". 25. לפי סעיף 3ב(3) לתמ"א, נקבע כי הגבולות יאושרו בתוכניות מפורטות או בתוכניות מִתאר בעתיד. לפיכך לא נקבעו גבולות מחייבים ב-תמ"א/8, אלא מתווה נקודות ציון שעל-בסיסן יוכנו תוכניות מפורטות או מִתאר. עוד נקבע, בסעיף 5 להוראות התמ"א, כי אין מניעה להוסיף שטחים. ברור שלא ניתן לקבוע גבולות מדוייקים בתוכנית ארצית, ואין בכתם שנקבע בתשׂריט תמ"א/8 כשטח הגן הלאומי נס ציונה, כדי לקבוע את גבולותיו. לפיכך אין ממש בטענות המבקשים שהמתחמים לא נכללים ברוּבּם בשטח הגן הלאומי. 26. באי-כוח המשיבה 6 מצטרפים לקודמיהם, כי טוב עשתה המשיבה 1 שדחתה את מסקנות החוקר ברזילי, שמחד קובע שלא ניתן לקבוע את הגבולות בגן הלאומי לפי קנה-המידה של תמ"א/8 ואף של תמ"מ/3; וּמאידך, משתמש ב-תמ"א/8 כדי לקבוע כי המתחמים אינם כלולים בשטח הגן הלאומי. גבולות הגן הלאומי בנס ציונה נקבעו ב-תמ"מ/3. תמ"מ/3 כללה את מרבית שטח המתחמים. מכאן שמ"גן לאומי מוצע" לפי תמ"א/8, הפך הגן הלאומי ל"גן לאומי בתוקף". 27. אינני רואה לחזור על שאר טענות באי-כוח המשיבה 6, שכבר נטענו על-ידי קוֹדמיהם, זוּלת התייחסותם לטענת המבקשים בדבר הזכוּת הקניינית שנפגעה. לטענת המשיבה 6 לא נפגעה כל זכוּת של המבקשים. למבקשים קרקע המותרת בשימוש כקרקע חקלאית על-פי ההוראות התקפות. קניינם לא הופקע עדיין. המבקשים עצמם לא קידמו כל תוכנית בקרקע שבבעלותם ולא ניסו לבצע כל שינוי ייעוד על הקרקע שיאפשר להם בנייה למגורים. מלכתחילה יוזמת התוכנית הייתה הוַעדה המקומית. אדם זכאי לפיצוי מהרשות בשל מצג-שווא רשלני, אך זאת בגדר פיצויי הסתמכות (מפנים ל-ע"א 5610/93 יוסף זלסקי ומאיר נביא נ' הועדה המקומית לתיכנון ובנייה, ראשון-לציון, פ"ד נא(1), 68). בנסיבות העניין לא נוצר אינטרס הסתמכות. אם נוצרו בקרב המבקשים ציפיות לרווחים כתוצאה מהפשׁרת הקרקע לבנייה למגורים, הרי אֵּלֶּה אינן ציפיות הראויות להגנה משפטית ואין להן כל בסיס, שכּן מראשית קידום התוכנית היה ברור שקיימת בעיה לכלול את המתחמים בתוכנית. משאישרה הוַל"ל את הפקדת התוכנית כשהיא כוללת את המתחמים, היא קבעה שהמימוש יבוצע רק כשאוכלוסיית נס ציונה תגיע ל-30,000 תושבים. לאחר מכן באה החלטת הוַל"ל שלא לכלול את המתחמים בתוכנית המאושרת. מכאן, שגם אם נוצרו ציפיות בלב המבקשים, אין אֵלֶּה ציפיות מבוססות דיין הראויות להגנה משפטית ואינן עולות כדי הבטחה שלטונית. במיוחד במקום שלא שינו מצבם לרעה. גם אם בית-המשפט היה משתכנע כי ציפיות המבקשים ראויות להגנה משפטית, הרי עדיין עומד בעינו עֶקרון חופש שיקול-הדעת המינהלי. הרשות זכאית לשנות את שיקול-דעתה, אם היא סבורה שהתקבלה החלטה לא-ראויה. אף שאין להקל-ראש במשמעות הפקדת תוכנית, כפי שקבע בית-המשפט ב-ה.פ. (מחוזי-ת"א) 210/96 אדם טבע ודין נ' הוועדה המחוזית לתיכנון ובנייה מחוז תל-אביב ואח' (לא פורסם) (צורף כנספח י"ח לסיכומי המשיבה 6). ברם, כל הליך תיכנון בעצם מהותו נתון לשינויים בין מועד ההפקדה למועד אישור התוכנית. אין זה ראוי לשים מגבלות על שיקול-דעת הרשות המינהלית לשנות את דעתה מהחלטת ההפקדה בהליך שמיעת ההתנגדויות, שאִם תֹאמר כן, אין כל טעם בקיום הליך ההתנגדות. בעניין זה, מפנים באי-כוח המשיבה 6 ל-ע"א 2962/97 ועד אמנים - חוכרים ביפו העתיקה ואח' נ' הוועדה המקומית לתיכנון ובנייה תל-אביב ואח', פ"ד נב(2), 362, בעמ' 379-377. דיון 28. הבאתי בהרחבה יתרה את טענות הצדדים. בנסיבות העניין נראה לי, שצודקים באי-כוח המשיבים שמלכתחילה לא היה מקום לכלול את המתחמים בתוכנית המופקדת. הפקדת המתחמים נבעה בסופו של יום מהחלטת הוַלק"ח שהתייחסה למתחמים אלה. מכּל מקום, העובדה שהופקדה תוכנית שכּללה את המתחמים, אין בה כדי לשלול את שיקול-הדעת של המשיבה 1 לאחר שמיעת התנגדויות או אף מיוזמתה היא לגרוע מתחמים אֵלֶּה מהתוכנית, אם קיימת סתירה בינה לבין תוכניות מִתאר ארצית וּמחוזית. תוכנית מִתאר מקומית או מחוזית, איננה יכולה לעמוד בסתירה לתוכנית ארצית. העובדה שהמשיבה 1 טרחה ושמעה התנגדויות וּמינתה חוקרים לבדיקת נושא הכללת המתחמים בתחום התוכנית, מצביעה על כך ששקלה ברצינות-יתר את טענות המבקשים שהוצגו בפניה. להשקפתי, לא היה מקום כלל שהמשיבה 1 תדון בתוכנית כֹּה רחבה מלכתחילה. מכּל מקום, מוּבנת לי ציפייתם של המבקשים שגם הם יִיבּנו מהתיכנון ואין ספק שעיניהם כּלות בראוֹתם שבעלי מקרקעין אחרים בנס ציונה זוכים לשינוי להשבּחת המקרקעין ואִילו הם נותרים מאחור. ברם כל אחד וגורלו וּמקום משכּנה של הקרקע שרכש. כאמור, צודקים באי-כוח המשיבים שלא היה מקום לכלול בתוכנית המופקדת מלכתחילה את המתחמים, שעל-פי הנחיות הוַלק"ח, יוכלו לבוא לידי ביטוי רק בחלוֹף שנים, כשאוכלוסיית נס ציונה תמנה 30,000 איש. יוּער, כי כפי הנראה, בנסיבות העניין, הוּשׂם דגש על תוכנית המִתאר הארצית בעניין תפרושׂת האוכלוסין. במהלך מספר שנים ניסו הצדדים להגיע לפשרה, שמחד תעמוד בקריטריונים של תמ"א/8 ו-תמ"מ/3; וּמאידך תענה על ציפיות המבקשים. למרבה הצער לא נמצא פתרון מניח את הדעת, ולכשעצמי הנני מצרה על עיכוב ההחלטה. 29. בית-המשפט לא ישים עצמו במקום רשות התיכנון, וּלאחר שבדקתי כל הפרוטוקולים וכל המסמכים וטענות הצדדים, נחה דעתי שהחלטת המשיבה 1 בסופו של יום, בהחליטה להוציא המתחמים נשוא הדיון מתוכנית המִתאר המופקדת, הייתה סבירה וּראויה. וַעדות התיכנון מחוייבות ליתן דעתן לערכּי נוף וטבע, מה עוד שתוכנית מחוזית וארצית כופות זאת עליהן. בא-כוח המבקשים נרעש והתנגד לצירוף מסמכים מטעם המשיבה 6, אשר ביקשה לצרף לסיכומיה התייחסות לחשיבוּת גבעות הכורכר וערכּה של הצמחייה במקום. לא היה מקום להתנגדות זו, שכּן כל אחד מבאי-כוח המשיבים צירף מסמכים כהנה וכהנה. עם זאת, ראיתי להתעלם ממסמכים אֵלֶּה שכּן אין בהם להוריד או להוסיף. הסתפּקתי במה שנאֱמר בוַעדות התיכנון בעניין זה, והדברים משתקפים באופן בולט בתשובת בא-כוח המשיבה 2, שצוטטו לעיל. 30. הן המבקשים 2 ו-3 והן המשיבה 2 התייחסו בטיעוניהם לשאלת מימוּן הגן הציבורי. לא ראיתי מקום לבחון שאלה זו במסגרת התובענה. עם זאת, ראוי כי בבוא העת, לכשיתוכנן הגן הלאומי, תינתן תשׂומת-לב מירבית לזכויות המבקשים. המבקשים טענו, בין השאר, כי הוֹתרת המתחמים בתב"ע היה בה כדי להביא לחלוקה צודקת יותר, שכּן בתוכנית איחוד וחלוקה היה נכלל שטח גדול יותר של שאר המתחמים. נראה לי שטענה זו עלתה בחצי-פֶּה, שכּן התוכנית כללה קרקעות בכל חלקי נס ציונה, ועל-כן לא ניתן היה להשתמש במכשיר של איחוד וחלוקה לגבי כל שטחי התוכנית וּלפזר את העול על כלל הבעלים. 31. לסיכום, לא מצאתי עגינה לטענות המבקשים, שניסו לתלות את חוסר-הסבירוּת בהחלטות פנימיות כאלה ואחרות, וּלפיכך הנני דוחה את התובענה. בנסיבות העניין לא ראיתי לפסוק הוצאות. תוכנית בניהבניהתב"ע (תוכנית בניין עיר)