הפסקת זיהום נחל

פסק דין א. ההליך. 1. בתובענה העיקרית עותרת רשות הניקוז גליל מערבי (להלן: "העותרת"), כי ינתן צו נגד המועצה האזורית מטה אשר (להלן: "המועצה") ונגד יהודה שביט, ראש המועצה (להלן: "שביט") המורה להן להגיש תכנית להפסקת זיהום נחל הנעמן ולפעול על פי התכנית האמורה לכשתאושר על ידי העותרת. התביעה נסמכת הן על חוק המים תשי"ט1959- (להלן: "חוק המים") והן על חוק הניקוז וההגנה מפני שטפונות תשי"ח1957- (להלן: "חוק הניקוז"). 2. העותרת קיבלה על פי סעיף 20י"ב לחוק המים סמכות מנציב המים למנוע זיהום מים בתחומה. במכתב מיום 20.9.97 החתום על ידי נציב המים דאז, פורטו הסמכויות שהוקנו לעוררת כדלקמן: "1.למנוע כל פעולה, בין פעילות אנוש ובין פעילות גורמי טבע, המזהמת מים או עשויה לגרום לזהום, כמשמעותה בסעיף 20ב' ו- 20ג' לחוק המים, בכל מקורות המים שבתחום הפעולה של רשות ניקוז גליל מערבי. 2. לחייב בצו הגשת תכניות לסלוק שפכים מגורם זהום כמשמעותו בסעיף 20ה' לחוק המים; לאשר תוכניות כאמור או לשנותן, להתנותן בתנאים או לדחותן וכן להוציא אל הפועל תוכניות כאמור, לאכוף ביצוען, לפעול ולהשתמש בכל סמכות הנתונה לנציב המים - והכל בהתאם לסעיף 20ה' לחוק המים. 3. להוציא צווים לתקון מעוות, במקום שבו נגרם זהום מים, לרבות ביצוע הוראותיו של צו כאמור במקומו של מי שנצטווה ולא עשה כן. כאמור, בסעיף 20ז' לחוק המים. 4. להמליץ בפני על מקרים, בהם נראה לכם כי יש צורך שאשתמש בסמכותי להוציא צווי הפסקה, כמשמעותם בסעיפים 20ח' ו- 20ט' לחוק, או בסמכויות החרום הנתונות לי בסעיף 20י' לחוק, או בסמכותי להגיש תביעות פליליות על זהום מים, כאמור 156 לחוק הנ"ל". בתחום המועצה נמצא שטח הכלול בתחום העותרת. המשיבה 1 מיוצגת יחד עם נציגי רשויות מקומיות אחרות ברשות הניקוז. 3. בתחילת שנת 96, במסגרת ערר מים 11/93 בבי"ד זה ע"י שתי עמותות "ירוקות" נגד גופים שונים ובהם נציב המים (משיב 1) העותרת (המשיבה 2) ומפעלים תעשייתיים שונים הפועלים באזור (שהיו המשיבים 3-6), הגיעו הצדדים להסכם פשרה לו ניתן תוקף של פס"ד. בהסכם זה נקבע כדלקמן: "1א' - המשיבים 3-6 יתכננו ויקימו מערכת לטיפול בכלל שפכיהם שתפיק קולחים באיכות האמורה בתוספת לתקנות בריאות העם (קביעת תקנים למי שפכים). היעד לסילוק קולחים אלה יקבע בהתאם להראות סעיף 3 שלהלן: ב. לוח הזמנים לביצוע האמור בס"ק א' לעיל יהיה: - תוך חודשיים מחתימת ההסכם - הגשת תכנון מפורט לרשויות הסביבתיות. - תוך חודש מקבלת מלוא האישורים של הרשויות הסביבתיות - הגשת התוכנית לאישור מוסדות התכנון והבניה. - תוך חודש מקבלת אישור מוסדות התכנון והבנייה - יציאה במכרז לביצוע התוכנית. - תוך חודשיים מהוצאת המכרז - קביעת הזוכה והזמנת ביצוע. - תוך חצי שנה מתחילת ביצוע העבודה - השלמת המתקן והפעלתו. - תוך שלוש החודשים מהפעלת המתקן - גמר הרצה והפעלה תקינה. ג. הקמת מערכת הטיפול כאמור בסעיף 1.א' על ידי המשיבים 3-6 תבוצע באופן שלא יפריע, או לא ימנע בעתיד, הקמת מערכת להפרדת כלל שפכי המפעלים לשני זרמים שונים (זרם שפכים המכילים חומרים מינרלים ואחרים אשר לא מתאימים בשום מקרה לטיפול יבשתי, וזרם שפכים שאינם כאלה) וכן את הקמתה בשטח המפעלים של מערכת נפרדת לטיפול בשפכים המלוחים והאחרים, כאשר הקריטריונים להקמתה יקבעו בכפוף למתן היתר הזרמה לים. את התכנון המפורט להפרדת הזרמים ולטיפול בזרם המלוח והאחר אין עוד צורך לבצע כיום, אולם מחתימת הסכם זה ימנעו המפעלים מלבצע כל תכנית או עבודה הסותרים, או העלולים למנוע, או להפריע משמעותית להוצאתו לפועל של תכונן עקרוני זה. ד. עד סיום הביצוע כמפורט בסעיף 1.ב' ימשכו במלואם הטיפולים הניתנים כיום לכלל שפכי המשיבים 3-6, וגם לאחר מכן ימשכו הטיפולים השונים, הניתנים כיום לשפכי משיבים אלו, פרט לטיפולים שמטרתם הורדת עומס אורגני וכלל מוצקים מרחפים. 2. משיבה מס' 2 תגרום להפסקת הזרמת שפכי הקיבוצים כפר מסריק ועין המפרץ לנעמן. הפתרון המתוכנן לשפכים אלו כיום הינו באמצעות מאגר אפק והוא אמור להיות מושלם עד לתחילת יולי 1996. המשיבה מס' 2 מתחייבת בכל מקרה לכך שעד לסוף שנת 1996 לא יזרמו עוד שפכי הקיבוצים לנעמן, ובמידה ותמשך הזרמה זו לא תיפול איכות קולחי הקיבוצים מהאמור בסעיף 1.א'. 3. עם חתימת הסכם זה מעניקה בזאת המשיבה מס' 1 צווי הרשאה להזרמת שפכים לנחל הנעמן לתקופה בת שנה למשיבים 3-6 ולקיבוצים כפר מסריק ועין המפרץ. צווי ההרשאה מותנים בעמידה בלוחות הזמנים ובשאר התנאים הקבועים בהסכם זה, והם ניתנים להארכה, לשינוי או לביטול, הכל בהתאם להוראות סעיף 20י"א לחוק המים. 4. על ביצוע התוכניות לשלביהן השונים יפקח נציג אחד שיקבע על-ידי בית הדין (להלן: "המפקח"). המפקח יקבל דיווח שוטף על השלמת כל שלב בלוחות הזמנים מן המשיבים 3-6. המפקח ידווח באופן סדיר לכל אחד מהצדדים לערר זה, על פי בקשתו, ולבית הדין למים, על התקדמות ביצוע ההסכם. המפקח יוכל לבצע בדיקות, לבקר בשטח ולקבל כל נתון שידרש על ידו לצורך ביצוע תפקידו. 5. אין בהסכם זה כדי לפטור את החתומים עליו מלמלא או מלהעלות בעתיד דרישות אחרות בנוגע לטיפול בשפכים שיתחייבו עפ"י דין. 6. בית הדין הנכבד מתבקש לאשר את הסכם הפשרה על כל תנאיו וחלקיו וליתן לו תוקף של פסק דין". 4. לטענת העותרת למרות פסה"ד, לא נפסק זיהום מי הנעמן. העותרת פנתה למשיבים לפעול להפסקת הזיהום, אך הוא נמשך. העותרת הוציאה ביום 24.7.00 צו לכל אחד משני המשיבים בזה הנוסח: "1.עפ"י סעיף 20 לחוק המים תשי"ט1959- (כפי שתוקן ב- 1971), העניק נציב המים סמכויות לרשות הניקוז גליל מערבי (לשעבר רשות הניקוז מטה אשר) כדי למנוע זיהום מים בתחום הרשות. 2. נציבות המים אוסרת על הזרמת שפכים לערוצים. מבדיקת מי הפליטה שהמועצה האזורית מטה אשר או תושבים הכלולים בתחומה, מזרימה לעורך הידוע כנחל / תעלת נעמן, הנמצא באגן ההקוות של נחל נעמן, עולה שמים אלה מוזרמים אל העורק ללא אישור מנציבות המים וגם מכילים גורמי זיהום אסורים, המהווים מטרד או סכנה לאדם, לחי ולצומח. 3. רשות הניקוז גליל מערבי, דורשת שהזרמת מים לנעמן, תעמוד כבר כעת, לכל הפחות בקריטריונים המופיעים בטיוטא לתקנות המים (איכות קולחים המוזרמים לנחלים) התש"ס2000-, לרבות הערכים שבתוספת להן (מבחינת דרישת הרשות והעמידה בהן, אין חשיבות לעובדה שהתקנות, שנקבעו על ידי גורמים מקצועיים במשרד לאיכות הסביבה, טרם אושרו סופית). לנוחותך, מצ"ב החלק המתאים בתקנות והתוספת. 4. בתוקף סמכותי לפי סעיף 20ה'(א) לחוק המים (תקון מס' 5) תשל"ב1971-, הריני מורה לכם להגיש לאישורי תכנית סילוק מי הפליטה שלכם, ותכנית לתיקון המעוות. על התכנית להביא את המים שהנכם מזרימים לנעמן, לאיכות המופיעה בתקנות הנ"ל (לרבות התוספת להן). התכנית תוגש ב- 5 עותקים ותפרט את דרך סילוקם של מי הפליטה, מהותם וכמותם, הרכבם הכימי, הפיזיקלי והביולוגי, באופן שאיכות הקולחים לאחר הטפול, תעמוד בקריטריונים שנקבעו בתקנות המים הנ"ל. 5. התכנית תפרט לוח זמנים לשלבי ביצוע שונים, לרבות איכות המים שתוזרם בכל שלב, עד וכולל גמר הביצוע. בהכנת לוח הזמנים יש לקחת בחשבון שלא נרשה הזרמת מי פליטה שאינם לפי האיכות הדרושה לעורקים הנ"ל אחרי _______. 6. התכנית תציין את שיטות הטיפול, הטהור והניקוי, בפרוט מספיק כדי שאדם עם השכלה מסויימת בעניני מים וביוב יבין את הדרכים המוצעות, על מנת שתעמדו בדרישות התקנות. 7. לתכנית יש לצרף כל אישור נחוץ וכל אישור שבידכם, לרבות אישורים לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה1965- וחוק רישוי עסקים, תשכ"ח1968-, בקשה להקמה או להפעלת המערכת שדרכה מוזרמים מי הפליטה לנחל / תעלה, וכיו"ב. 8. התכנית תכלול מידע (לרבות כמויות וריכוזים) על: כל החומרים הרעילים או המזהמים במי הפליטה שלכם, שינויים משמעותיים בזרימת מי הפליטה בתקופות השונות של השנה, תוכניות למצבי חירום, ולוח זמנים להפעלת כל שלב בתכנית המוגשת לאישור. לענין צו זה, מצב חירום כולל גם הצפות או שיטפונות, הפסקת חשמל או מקורות אנרגיה אחרים, חוסר בחלפים או בחומרים, שיפוץ המערכת ותקלות במערכת הניקוי או הטיהור. 9. את התכנית הנ"ל יש להגיש לנו תוך חודשיים מיום קבלת צו זה. 10.מידע והנחיות מיוחדות לנ"ל ניתן לקבל אצל הח"מ ומהיועץ ההנדסי ביחידתנו. 11.לידיעתכם: סעיף 20ז'(א) לחוק המים קובע שעל המזהם "לעשות את כל הדרוש להפסקת זיהום המים, להחזרת המצב לקדמותו לפני שנגרם הזיהום ולמניעת הישנותו של זיהום המים, הכל כפי שיפורט בצו". סעיף 20ז'(ב) לחוק המים קובע שאם לא נתמלאו תנאי הוראות צו זה, במועדים שנקבעו בו, אנו רשאים לעשות את כל הדרוש בצו ולחייב אתכם בהוצאות הכרוכות בכך. על גבייתן של הוצאות אלה תחול פקודת המיסים (הגביה). סעיף 20ח' לחוק המים, מאפשר את הפסקת הספקת או צריכת המים שלכם, למעט מי שתיה, אם לא תשעו להוראות הצו. סעיפים 20כ"א, כ"ב ואילך לחוק המים, קובעים בין השאר, עונשים של עד שנת מאסר או קנס של 268,000 ש"ח (כערכם ב- 1997) לעובר על הצו, ותוספת ענישה לעבירה נמשכת כמו גם תשלומי הוצאות. האחריות הינה גם אישית, למנהל בתאגיד". המשיבים העלו השגות שונות כנגד דרישת העותרת ולא נענו לה. ב. עיקרי טענות העותרת. לטענת העותרים, המשיבים מפירים את סעיף 20ב(א) לחוק המים וכן עוברים על לאו מפורש שבסעיף 4(א) לחוק הניקוז. בידי המשיבים אין היתר מנציב המים להזרים מים לערוץ הנחל או להניח לאחר לעשות פעולה זו. כמו כן, מצביעה העותרת על הפרות חוקים נוספים, והם: חוק מניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים התשמ"ח1988-, חוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות) התשנ"ב1992-, החוק למניעת מפגעים וכן הם מיחסים להם ביצוע עוולות אזרחיות (התרשלות, מטרד לציבור וליחיד, תרמית, היפר חובה חקוקה). לבסוף נטען, כי הנתבעים עושים גם עושר ולא במשפט על-ידי החסכון באמצעים עקב מחדלם. כמו כן, נטען שהאחריות מוטלת על כתפי כ"א מהמשיבים מתוקף תפקידיהם וסמכויותיהם לפי צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) ולפי חוק הרשויות (ביוב) תשכ"ב1962- וחוק עזר למטה אשר ביוב התשנ"א1991- שהוחלף בינתיים על-ידי חוק עזר למטה אשר (ביוב) התשס"ב2001-. ג. תשובות המשיבים. בתשובתם טענו המשיבים, כי לבית הדין אין סמכות להזקק לתובענה. הם הגישו גם בקשה לסילוקה של העתירה על הסף וזה דרך הילוכה של הטענה. סעיף 140(ב) לחוק, הדן בסמכות הכללית של בית הדין מתייחס לסמכויות בית הדין ב- 2 חלופות. האחת, בעניינים המסורים לו על פי חוק המים באופן מפורש. השניה, בענינים המסורים לשיפוטה והכרעתה של ועדת שפיטה לפי חוק הניקוז וההגנה מפני שטפונות, התשי"ח1959-. עיון בסימן א'1 לפרק השני לחוק המים ובסעיף 20ה'(ד) מראה ש"הסנקציה" לאי קיום צו להגיש תכנית היא הכנת תכנית על-ידי נציב המים. ולכן, גם העותרת הבאה בנעלי נציב המים, רשאית להכין תכנית כאמור, אך אין מקום לפניה לביה"ד לאכוף על המשיבים לעשות כן. בידי הנציב, סמכויות נוספות הנוגעות לזיהום מים, כגון צו לתיקון המעוות לפי סעיף 20ו' לחוק המים, או צו הפסקה לפי סעיף 20ח' לאותו חוק. סמכות בית הדין לפי חוק הניקוז, מתיחסת אך לנושאים ספציפיים ואין הנושא המועלה בעתירה נכלל בהם. ד. תגובת העותרת. 1. הזכות הניתנת לנציב להכין תכנית בעצמו, היא בבחינת רשות ולא חובה ואין בה כדי לשלול פניה לביה"ד לאכוף את הצו. 2. ההסמכה שניתנה לעותרת על ידי הנציב לפי סעיף 20י"ב לחוק המים, כוללת הרשאה לנקיטת פעולה, לרבות אכיפה באמצעות הערכאות. 3. כשם שמי שרואה עצמו נפגע מהוצאת צו רשאי לערור לביה"ד לפי סעיף י"ח לחוק המים, הרי קיימת בידי מוציא הצו במקביל הזכות לפנות לביה"ד למים לאכיפת הצו. סעיף 8 לחוק הניקוז מאזכר את סמכות ביה"ד, לדון בכל צו שהוצא ע"י נציב המים. ה. דיון ומסקנות. 1. סבורני, כי צודקים המשיבים בטענתם בדבר העדר סמכות ענינית לבי"ד זה. אנמק את דברי: (א) לבי"ד זה אין סמכות כללית לדון בנושאי מים (לרבות זיהום מים), אלא רק בנושאים ספציפיים בהם הוקנתה סמכות מפורשת לביה"ד. הדבר עולה מהאמור בסעיף 140(ב) לחוק המים, שבו נאמר שביה"ד ידון בענינים המסורים בידיו "לפי חוק זה" וכן בענינים המסורים לשיפוטה והכרעתה של ועדת שפיטה לפי חוק הניקוז וההגנה בפני שטפונות התשי"ח1957- של צדדים שנפגעו. (ב) ככלל, דן ביה"ד למים רק בעררים על צווים (ראה למשל סעיף 31(א); 34; 35(א); 35א(ב)(2); 43; 44י"ד(ד); 61; 75; 89; 98; 117; 124ה(א)), או פעולות של נציב המים (לרבות המנעות מפעולה כגון מתן היתר) או מי שהוסמך על ידו (ראה סעיף 11; 16; 20י"ח(ב); 22א(ג)), או במחלוקת בדבר פיצויים (ס' 18; 44(ב); 79(ב)(2); 94 וראה גם סעיף 6(ג) לחוק הניקוז)). (ג) אין ביה"ד למים מהווה מכשיר אכיפה בידי נציב המים או מי שבא מכוחו לא במישור המינהלי ולא במישור הפלילי, פרט למספר הוראות יוצאות דופן, כגון הארכת התקופה של ביטול רשיון הפקה (סעיף 32(ב) לחוק המים או ההוראה שבסעיף 35א'(ה) או קביעת מועד פינוי בסעיף 79(ב)(2)). (ד) חוק הניקוז תוקן בשנת תשכ"א וקיימת בו אך ורק הפניה ישירה לביה"ד למים, ואילו ועדת שפיטה, אינה נזכרת בו יותר. גם חוק זה אינו מקנה סמכויות שהן רלבנטיות לנושא שבפנינו, לא לביה"ד במישרין וכאמור גם לא בעקיפין על-ידי איזכור ועדת השפיטה. הסמכויות של ביה"ד בחוק הניקוז, הן לדון בעררים על פעולות או סירוב לתת היתרים על-ידי הנציב וכן לקבוע שיעורי פיצויים, או בנושאים הנוגעים לארנונת ניקוז. יצוין, כי בידי העותרים דרכים אלטרנטיביות להביא לציות לצו, כגון יזום הליך פלילי לפי סעיף 20כ"א לחוק המים ודרכים נוספות שאין המקום לעמוד עליהן כאן. לפיכך, יש למחוק התביעה על הסף בשל חוסר סמכות. בנסיבות המקרה, אין צו להוצאות. זיהום מיםנחלים