פסק דין השופט מ' חשין: וַיַּעַל [אֱלִישָע] מִשָּׁם בֵּית-אֵל וְהוּא עֹלֶה בַדֶּרֶךְ וּנְעָרִים קְטַנִּים יָצְאוּ מִן-הָעִיר וַיִּתְקַלְּסוּ-בוֹ וַיֹּאמְרוּ לוֹ עֲלֵה קֵרֵחַ עֲלֵה קֵרֵחַ: וַיִּפֶן אַחֲרָיו וַיִּרְאֵם וַיְקַלְלֵם בְּשֵם ה' וַתֵּצֶאנָה שְׁתַּיִם דֻּבִּים מִן-הַיַּעַר וַתְּבַקַּעְנָה מֵהֶם אַרְבָּעִים וּשְנֵי יְלָדִים.(מלכים ב', ב', כ"ג-כ"ד) 1.מאורע קשה זה מן המיקרא ילמדנו כי בימי-קדם היו יערות בארץ. יערות ממש, יערות ודובים בהם יהלכו. ראו עוד: יהושע יז, יד-יח (יש אומרים, אמנם, כי אותן דובים ואותו יער לא היו ולא נבראו, שמשל היו; וכֶאֱמור האומרים: לא דובים ולא יער. ראו: רד"ק, מלכים, שם. ואולם גם כך, למיצער לגירסה אחת היו בארצנו גם דובים וגם יער). בימינו נתמעטו היערות בארצנו, וגם אלה המעטים יש לעיתים שהאש מכלה בהם. כך היערות - לא כן ההתדיינויות. והנה לפנינו עתה התדיינות על-אודות יערות. 2. התדיינות זו שלפנינו אין היא התדיינות מן-המנין - התדיינות-בין-התדיינויות - על-אודות יערות. כחזותה החיצונית נסבה העתירה שלפנינו על פירושה של תוכנית מיתאר ארצית ועל פירושן של הוראות מסויימות בחוק התכנון והבניה, תשכ"ה1965-. לא כן היא במהותה. משכבר הימים ידענו כי הקרן-הקיימת-לישראל (קק"ל) נועדו לה כמה וכמה משימות, ביניהן המשימה של יעור הארץ, והיא משימה ראֹשה. יעור והקק"ל היו לאחדים. כך מן ההיבט הלאומי והמדינתי. איש לא נתן דעתו - על-כל-פנים לא בפומבי - להיבט המשפטי של נושא היער והייעור או למעמדה ולסמכויותה של הקק"ל בפעילות יער וייעור. ואולם, כולנו ידענו כי המסגרת המשפטית - המסגרת הקובעת כללי איסור והיתר במעשה ובמחדל - היא אף שתקבע בנושאי יער וייעור. ואכן, בחוות-דעתנו זו נעסיק עצמנו בנושא הייעור, וכדרכנו ננתח את הסוגיות שהועלו לפנינו בהיבטן המשפטי. 3. העותרת הראשונה לפנינו: אדם, טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה, מטרתה היא קידום ההגנה על איכות הסביבה בישראל, ופועלת היא למניעתם של מיפגעי-סביבה, להגנה על בריאות הציבור ולאכיפת החוק בתחום הסביבתי. העותרים 2 ו3- הם אנשי אקדמיה מובהקים ואנשי-מקצוע בתחומי איכות הסביבה והאקולוגיה. העותר 4 הוא איש טבע מובהק ופעיל בתחום שמירת הטבע והסביבה עשרות בשנים. מטרתם של העותרים בעתירתם היא להתריע על ניזקי-סביבה שהמשיבים - בראשם הקק"ל - גורמים, לטענתם, במעשיהם ובמחדליהם בתחום היער והייעור. לחיזוק טיעוניהם מצרפים העותרים לעתירתם חוות-דעת ארוכה, מקיפה ומפורטת שחיברה העותרת מס' 2 - ד"ר אביבה רבינוביץ, חברת קיבוץ כברי - בה קובעת המחברת כי: ... בעשורים האחרונים ... נוקטת [קק"ל] גישה אגרסיבית ... - שיטות מכניות כבדות ויחס מסיבי כלפי השטחים המוצעים לייעור. שיטת הייעור הננקטת על-ידי קק"ל אחידה כמעט, ותוצאתה הישירה נזקים חמורים לבתי הגידול הטבעיים, הרס שיטתי של החורש הים תיכוני הקיים בארץ ושל מגוון המינים הקיימים בו. הנזקים הכבדים לסביבה נגרמים בשלבי הטיפול השונים של קק"ל בשטח - הכנת הקרקעות לייעור, שיטות הייעור גופן, ולבסוף - אחזקת היערות והטיפול השוטף בהם ... (ההדגשה במקור - מ' ח'). בחוות-דעתה המפורטת תוקפת ד"ר רבינוביץ בחריפות את דרכי פעילותה של קק"ל בייעור, בין השאר על דרך של שריפות חורש טבעי, ריסוס בחומרי הדברה בריכוזים גבוהים ומסוכנים, פגיעה במירקם החיים הסביבתי על-ידי שבירת שיכבת הסלע הטבעית, נטיעה מסיבית של זני עצים שאינם מתאימים לחבלי הארץ השונים - עצים שבצמיחתם יוצרים שרשרת של פגיעות נוספות בטבע - ועוד ועוד. אכן, אם נכונות טענותיה של ד"ר רבינוביץ - ולו אך מיקצתן - כי-אז יש בדבר כדי לעורר דאגה ניכרת. על ד"ר רבינוביץ ייאמר כי היא ד"ר לאקולוגיה; כי עובדת היא בתחום שמירת הטבע כ30- שנה; כי שש-עשרה שנים היתה מדענית ראשית של רשות שמורות הטבע; כי מרצה היא במשך שמונה-עשרה שנים בטכניון במסלול לאדריכלות נוף; וכי הוכתרה כלת פרס האו"ם לאיכות הסביבה לשנת 1997 על "תרומה יוצאת מן הכלל לעולם טוב יותר." לא נוכל להימנע מהביא ולו מיקצת דברים שכתבה ד"ר רבינוביץ בחוות-דעתה, והרי דבריה קשים-מכל-קשים (כל ההדגשות במקור): 3. שיטות הייעור של קק"ל 3.1 כללי קק"ל פועלת בתוך שטחי הייעור כבתוך שלה. התייחסותה אליהם לקויה ומצומצמת, כוללת ריסוס מסוכן לאדם, לחי ולצומח, פעולות מכניות ברוטאליות, ומתרכזת בעצים בלבד - עם מתן עדיפות לנטיעה וטיפוח מינים מסוג מסוים (אורן במשמע) חסרה התייחסות אקולוגית שלמה אל השטח, הכוללת גם ייחוס חשיבות לבעלי חיים ולצמחים שאינם מעוצים בהכרח. בשטחים הפתוחים המצויים ברשות קק"ל לפעילויות יערניות מתקיימות מערכות אקולוגיות טבעיות למחצה, הכוללות אורגניזמים, צמחים ובעלי חיים אשר חיים ומתרבים בלא התערבות האדם, ואשר מבטיחים את המשך תפקוד המערכות ואת המשך קיום של האורגניזמים הללו ואת המשך האבולוציה הביולוגית. מחוץ לשמורות הטבע, היערות המטופלים ע"י קק"ל הם בין השטחים הפתוחים האחרונים שאמורים להיות מוגנים. על כן התייחסותה של קק"ל אל שטחים פתוחים אלה כאילו הם שטחים חקלאיים - בנקטה שיטות מכניות כבדות וחודרניות כלפי הקרקע, ריסוסה בחומרים הרסניים וכו' - מצטיירת כחמורה ובלתי צודקת פי כמה וכמה. רק מבחינת הצומח, קיימים בכל בית גידול בארץ מאות מינים. אחרי עבודת קק"ל לצורכי הכשרת השטח לנטיעה, נותר מין אחד בד"כ, ואחרי שנים רבות עד 30 במקום מאות מינים (ביניהם כאלה שהאדם יכול היה להנות מהם, לחקור אותם, להשתמש בהם בעתיד כצמחי תבלין ורפואה או אבות צמחי מזון). וזאת לבד מכלל היצורים האחרים שנשמדים: צמחים ירודים כמו אצות, חזזיות, טחבים ושרכים. וכן חרקים וביניהם דבורים מאביקות החיוניות לחקלאות, מכרסמים, ציפורים, לטאות, חטמים, ולמעשה כל מה שחי ומתקיים בשטח. 3.21 הכנת השטח לנטיעה ברמה הראשונה, רמת הכנת הקרקעות לנטיעה, ישנם ארבעה שלבי פעילות בדרך העבודה המקובלת של אגף הייעור בקק"ל: א. ריסוס בקוטל עשבים (אלבר סופר) באביב ב. שריפה של השטח המוצע לנטיעה ג. חריש עמוק וטחינה של השטח "ברוטינג" ד. ריסוס בחומרי הדברה חריפים (סימזין ואאוסט) בסתיו פעולות אלו הרסניות לבתי הגידול והשלכותיהן יפורטו להלן: 3.211 ריסוס בחומרי הדברה 3.212 שרפת השטח המיועד לנטיעה שרפת השטחים המיועדים לנטיעה מתבצעת על ידי קק"ל כמדיניות קבועה. השפעותיה של השריפה חמורות, בעיקר בשל השפעתה על התמעטות מגוון המינים שבאה בעקבותיה. בבסיס פעולות השריפה הנעשות על יד קק"ל לא מונחים שיקולים אקולוגיים - זוהי שריפה שמיועדת להכשיר את הקרקע לנטיעה ועל כן מאפייניה הם שונים והשלכותיה אחרות. במסגרת שיטות הפעולה של קק"ל - אשר משלבת שריפה ביחד עם פעולות חריש והכנת פני הקרקע עם ריסוס בחומרי הדברה. הרי ששילוב שלושת הפעולות פוגע באופן קשה וכנראה בלתי הפיך במגוון המינים שבחורש ובאקוסיסטמה כולה, ובסיומו לא נותר אפילו סביון או קן של נמלה. 3.213 ציוד הנדסי כבד לאחר השריפה מכניסה קק"ל לשטח המוצע לנטיעה בולדוזרים ענקיים המכונים "רוטרים" וכן פטישי אויר וציוד מכני כבד נוסף. אלה שוברים את המשטח העליון של הסלע והופכים אותו על פיו מעומק מטר בערך, וזאת על מנת ליצור פני שטח נוחים לנטיעה. הנזק הנגרם כתוצאה מכך הוא פגיעה בשיכבת הקרקע העליונה, המקיימת את מכלול האקוסיסטמה: חומרי מזון ורקבובית לצמחים ובע"ח קטנים, נזק למאורות זוחלים: לטאות וחמטים, ונזק למכרסמים, קיני דבורי קרקע, קיני עופות ולמעשה בכל החי שמתקיים בשטח. 3.22 אופי הייעור ע"י קק"ל - סוג הנטיעות בנוסף להרס העצום הנגרם ע"י קק"ל במהלך ההכנות לפעולות הנטיעה, גורמת קק"ל נזק אף בפעולות הנטיעה גופן: קק"ל נוטעת בעיקר אורנים. בשנים האחרונות חל אמנם שיפור במדיניות "בלבדיות האורנים", אך עדיין מהווים המחטניים (ובעיקר האורנים) כ70%- מכלל נטיעותיה של קק"ל. מעבר לפגיעה האקולוגית העצומה שבצמצום מגוון המינים על ידי נטיעה מסיבית ואחידה של אורן, ובעיקר אורן ברוטיה - זן שאינו גדל בארצנו, יוצרת חברת האורן סכנת התפשטות גבוהה של שריפות. הסכנה החמורה ביותר של שריפות פרא חמות והרסניות נשקפת מיערות האורנים הצפופים, המתפרסים על פני אלפי דונמים. ... 4. המשיבים כופרים בטיעוניה של ד"ר רבינוביץ, ואנו לא נכריע בחילוקי-הדעות שנתגלעו בין בעלי-הדין. מסענו יהא מסע-של-משפט, ולא הבאנו מטיעוניה של ד"ר רבינוביץ אלא כדי להצביע על כובדה של ההכרעה בעתירה שלפנינו. 5. במרכז ההתדיינות ניצבת תוכנית הקרויה "תוכנית מיתאר ארצית ליער ולייעור, מס' תמא22/" (תמא 22). תוכנית זו, החליטה עליה המועצה הארצית לתכנון ולבניה (המועצה הארצית) כסמכותה בסעיף 49(4) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה1965- (חוק התכנון והבניה או החוק), ולפיו אמורה תוכנית מיתאר ארצית לקבוע, בין השאר, בנושא "יעור". כסמכותה בסעיף 53 לאותו חוק אישרה הממשלה את תמא 22 ביום 16 בנובמבר 1995, ודבר האישור פורסם (כהוראת סעיף 54 לחוק) ביה"פ לשנת תשנ"ה, מס' 4363 מיום 19 בדצמבר 1995, בעמ' 980. 6. תמא 22, כשמה, עניינה ביער ובייעור, וסעיף 3 בה קובע את מטרותיה: 3. מטרות התכנית הן: א. להגדיר ולקבוע שטחי היער: היער הקיים והשטח המיועד ליעור, הכוללים יערות נטע אדם, יער טבעי, יערות פארק, יערות פארק חופי ונטיעות בגדות נחלים. ב. לקבוע כי פעולות היעור תתבצענה תוך שמירה על המגוון הנופי של הארץ, והתחשבות בדמותן של יחידות השונות והמרחב הפתוח. ג. לקבוע את ההנחיות וההוראות להכנתן ואישורן של תכניות מפורטות ליערות מוצעים. ד. לקבוע היתרים, הגבלות ואיסורים לגבי שימושי קרקע בשטחים המיוערים או המיועדים ליעור. ה. לקבוע את היחסים בין התכנית לבין תכניות ושימושי קרקע אחרים. מטרות התכנית עיקר לענייננו עתה הוא בהוראת סעיף 3.ג., ולפיה אחת ממטרות תמא 22 היא לקבוע הנחיות והוראות להכנתן ולאישורן של תוכניות מפורטות ליערות מוצעים. הכל מסכימים כי תמא 22 הסדירה לראשונה את מיכלול נושא היער והייעור בישראל, ובתחום היער והייעור נתקשה למצוא נושא שלא עלה ברישתה. ואמנם, תמא 22 מבקשת להסדיר את נושא היער והייעור מכל צדדיו ומכל בחינה שלעניין. התוכנית מחזיקה חמישה-עשר סעיפים - בהם פיסקאות-מישנה - ומתוכם עשרה סעיפים הכוללים הוראות מהותיות. מבין ההוראות המהותיות שבתוכנית עיקר לענייננו הוא בסעיף 5, המשמיע אותנו וזו לשונו: 5. א. גבולות היערות בתכנית זו מסומנים בתשריט על גבי מפות של המרכז למיפוי ישראל. ב. ליער נטע אדם מוצע, יער פארק מוצע, יער טבעי לטיפוח, יער טבעי לשימור, יער פארק חופי ונטיעות בגדות נחלים, יוכנו תכניות מפורטות אשר יקבעו את יעודי הקרקע, השימושים וחלוקתם בהתאם לתכנית זו, את הפעילות היערנית המתוכננת, דרכי הגישה אל היער, הדרכים ביער והפירוט המדויק של גבולות השטח. ג. סטיות הנובעות מקנה המידה של תכנית זו שאינו מאפשר דיוק ממשי, הן מבחינת האיתור והן מבחינת גודל השטח, וסטיות הנובעות מהתנאים הטופוגרפיים של השטח תהיינה מותרות ואין לראות בהן חריגה מתכנית זו, והכל בתנאי שאין בכך שינוי מהותי במאפייני השטח. מקומו המדוייק של האזור, גודלו וגבולותיו ייקבעו בתכנית המקומית. ד. תשריטים של תכנית מתאר מקומית או מפורטת יערכו בקנה מידה 1:10,000 או מפורט יותר. ה. בתכנית מתאר מחוזית ובאין תכנית מתאר מחוזית בתכנית מתאר מקומית ובאישורה של המועצה הארצית ובאין תכנית מתאר מחוזית ומקומית בתכנית מתאר מפורטת ובאישורה של המועצה הארצית מותר לקבוע הוראות שיש בהן משום סטייה מהתכנית, כדי להתאים את גבולות התכנית לתנאים המקומיים, הכל במידה הנראית לועדה המחוזית והמועצה הארצית לתכנון ולבניה. לא תיקבע הוראה שיש בה משום סטיה מהתכנית אלא לאחר קיום התיעצות עם קרן קיימת לישראל ובכפוף להוראות סעיף 7 וסעיף 9. גבולות יערות בתכנית המושגים שסעיף 5 נדרש להם: "יער נטע אדם מוצע", "יער פארק מוצע", "יער טבע לטיפוח", "יער טבעי לשימור", "יער פארק חופי" ו"נטיעות בגדות נחלים", כל מושגים אלה מוגדרים בסעיף 4 לתוכנית ואין טעם שנפרט בהם. כותרת השוליים לסעיף 5 היא "גבולות יערות בתוכנית", ואולם אין צורך להעמיק חקר עד שנדע כי סעיף 5 בגופו - בייחוד אמורים הדברים בהוראת סעיף 5.ב. - אינו מעסיק עצמו אך-ורק בגבולות היערות אלא באשר ייעשה ביערות עצמם. הוראת סעיף 5 לתמא 22, משלימה אותה הוראת סעיף 13.א., הקובעת וזו לשונה: 13. א. ביער יותרו הפעולות הדרושות לקיומו, לפיתוחו, לשיקומו, לשמירתו ולשימושו כאזור נופש ותיירות בחיק הטבע, ובכלל זה נטיעת עצים, טיפוחם וכריתתם, דרכי יער, נופש וחניונים, מחנות נוער, מתקני ספורט, נופש ומשחקים, וכמו כן שימוש חקלאי ורעיה המותרים ע"פ כל דין, הכל בהתאם להוראות תכנית זו. פעולות מותרות ביער הקשר בין הוראת סעיף 5.ב. לבין הוראת סעיף 13.א. לתמא 22 מסתבר מאליו, ששתי ההוראות מסיבות עצמן על תיכנוני היערות ועל הפעילויות שתותַרנה ביערות. 7. עיקר חילוקי-הדעות בין בעלי הדין מרכז עצמו בנושא התוכניות המפורטות שבהוראת סעיף 5.ב. לתמא 22. וזה פשר הדברים: קק"ל מעסיקה עצמה שנים רבות - ברחבי הארץ כולה - בפעילויות-יער וייעור למיניהן, והשאלה הנשאלת היא מה דינן של פעילויות אלו לאחר שנת 1995 - לאחר תחילתה של תמא 22? ביתר פירוט ובירור: הגם שהוראת סעיף 5.ב. לתמא 22 מדברת על הכנתן של תוכניות מפורטות בנושאי יער למיניהם, מסתבר כי עד היום לא הופקדה ולו תוכנית מפורטת אחת שעניינה יעודי הקרקע, השימושים וחלוקתם בהתאם לתוכנית תמא 22 ופעילות יערנית מתוכננת (למעט תוכניות שעניינן בינוי, סלילת דרכים וכיו"ב) - והכל כהוראת סעיף 5.ב. לתמא 22. כך באשר להפקדת תוכניות, לא-כל-שכן שאף לא הצעת תוכנית מפורטת אחת לא עברה את גילגולי-ההליכים שהצעת תוכנית אמורה להתגלגל בהם עד שהופכת היא להיותה תוכנית מחייבת על-פי דין. טוענים העותרים: כהוראת סעיף 5.ב. לתמא 22, הכנתן של תוכניות מפורטות לייעור מהווה תנאי מוקדם לפעילויות יער למיניהן כמפורט בסעיף 5; ומשידענו כי לא נתקבלו עד-הנה תוכניות מפורטות, מסקנה נדרשת מאליה היא כי פעילות הקק"ל בנושאי יער - פעילות שלא-כדין היא - פעילות היא שלא-כדין ובניגוד לדין. על כך משיבים המשיבים: אין זה כלל תנאי מוקדם לפעילויות יער כי תוּכַנָּה תוכניות מפורטות, ומסקנה נדרשת היא כי פעילויות הקק"ל בנושאי יער - פעילויות כדין הן על-אף שלא נעשו תוכניות מפורטות. אכן, כך מוסיפים המשיבים, רצוי כי תוכנה מעת-לעת תוכניות מפורטות, אך עוד חזון למועד; ומכל מקום, משידענו כי הכנת תוכניות מפורטות אינה תנאי מוקדם לפעילויות יער ממילא אין לטיעוני העותרות על מה שיסמכו. לאחר סיום הדיון על-פה, ובמיסמכים שהוגשו לנו מטעמם, עשו המשיבים תפנית חדה בטיעוניהם, ועל-כך נוסיף ונעמוד בדברינו להלן. 8. וזו היא אפוא השאלה שלעניין: תוכניות מפורטות אלו הנזכרות בסעיף 5.ב. לתמא 22 - כיצד משתלבות הן במערכת הכוללת של נושאי היער, והאם הכנתן של תוכניות מפורטות מהווה תנאי מוקדם לפעילויות יער וייעור? הנה-הינה השאלה העיקרית שלעניין, וסביבה נסוב-נחוג כל העת. פירושה של הוראת סעיף 5.ב. לתמא 22 - לעניינה של לשון 9. כדרכנו במשפט, נפתח את מסע הפרשנות בלשון: בלשונה של הוראת סעיף 5.ב. לתמא 22, בהניחנו אותה, כמובן, על מצע של עקרונות-יסוד. הכל יסכימו כי הוראת סעיף 5.ב. צופה הכנתן של תוכניות מפורטות, ואלה הם נושאי היער שהתוכניות המפורטות אמורות לדון בהם, מחוץ-אל-פנים (ושלא כסידרם בסעיף 5.ב.): הפירוט המדוייק של גבולות השטח; דרכי הגישה אל היער; הדרכים ביער; ייעודי הקרקע; השימושים בקרקע וחלוקתם בהתאם לתמא 22; הפעילות היערנית המתוכננת. נעבור על נושאים אלה - על כל אחד מהם לעצמו וכוללם יחד - וידענו כי התוכניות המפורטות אמורות לדון בנושאי יער וייעור בכל-מכל-כל. הוראת סעיף 13.א. לתמא 22 מוסיפה תוכן, פירוט וצבע להוראת סעיף 5.ב., והכל (כלשונה בסיפה שבה) "בהתאם להוראות תוכנית זו." האם ההוראה על הכנתן של תוכניות מפורטות כל-כוללות - כדברו של סעיף 5.ב. - יש לפרשה כהוראה "לכשארצה", לאמור: כי הכנת תוכניות מפורטות עומדת ומוצעת כאופציה למתכנן (ויהא אשר יהא המתכנן)? שברצותו יכין המתכנן תוכניות מפורטות וברצותו לא יכין תוכניות מפורטות? כי יש שהמתכנן יכין תוכניות מפורטות לפני ביצוע; כי יש שהמתכנן יכין תוכניות מפורטות לאחר ביצוע; כי יש שהמתכנן לא יכין כלל תוכניות מפורטות; והכל כאשר יעלה הרצון מלפניו ובלא שייקצב מועד להכנתן של התוכניות? או שמא נאמר: הכנת תוכניות מפורטות, תנאי מוקדם וראשון הוא לביצועה של תמא 22, ובאין תוכניות מפורטות - וכהוראת תמא 22 היא-עצמה - לא ניתן יהא לבצעה? ואמנם, מה פירוש יש וראוי ליתן לאמירה שבסעיף 5.ב. לתמא 22, ולפיה "... יוכנו תוכניות מפורטות אשר יקבעו את יעודי הקרקע וכו'"? האם מבקשת תמא 22 אך לָעוץ עצה טובה לרשויות התכנון - עצה טובה קא משמע לן - כי תעשינה ויוכנו תוכניות מפורטות? או שמא מצווה היא את רשויות התכנון להכין תוכניות מפורטות? לדעתי, פירוש קמא - פירוש העצה הטובה - פירוש קשה הוא, ואילו פירוש בתרא - פירוש הציווי - הוא הפירוש הנכון. נרחיב ונפרש. 10. דומה כי הקורא לתומו בהוראת סעיף 5.ב. יסיק, לכאורה, כי עד שנותַר לעשות פעולה מן הפעולות שתמא 22 מדברת בהן ביער ובייעור, מצוּוִים אנו - מצווים ולא אך מורשים אנו - על הכנתן של תוכניות מפורטות. אם ההוראה על הכנתן של תוכניות מפורטות הוראה אופציונלית היא, מה היה לה לתמא 22 שראתה כלל לדבר בתוכניות מפורטות? על דרך הכלל - וזה מיתוֵוהו של חוק התכנון והבניה - אין מבצעים תוכנית מיתאר ארצית אלא בתירגומה לתוכניות שמתחתיה: לתוכנית מיתאר מחוזית, לתוכנית מיתאר מקומית או לתוכנית מפורטת. זה דרך המלך, ולו משום שתוכנית מיתאר ארצית - על-פי עצם טיבה - תוכנית היא הקובעת עקרונות ומדיניות; ועקרונות ומדיניות נדרשים לפירוט עד שניתן ליישמם בחיי המעשה. אין מניעה משפטית, אמנם, כי תוכנית מיתאר ארצית תהא ניתנת לביצוע בלא תיווכן של תוכניות אחרות. במה דברים אמורים, בתוכנית מיתאר ארצית שהיא עצמה מפורטת בהוראותיה (ראו עוד להלן). לא כן היא תמא 22, שאין היא מפורטת כלל ועיקר; נהפוך הוא. תוכנית מיתאר ארצית כהילכתה היא, שמתווה היא מדיניות, קובעת היא עקרונות, ומצווה היא ליישם מדיניות ועקרונות על דרך קבלתן של תוכניות מפורטות הימנה, קרא: על דרך קבלתן של "תוכניות מפורטות". ומתוך שתמא 22 מדברת בהכנתן של תוכניות מפורטות - על רקע היותה היא-עצמה אך תוכנית כללית - מסקנה מתבקשת היא שמכריזה היא על עצמה כניתנת לביצוע אך-ורק בהרקתה אל תוכָן של תוכניות מפורטות. 11. זאת ועוד: באומרה את שהיא אומרת על תוכניות מפורטות, משמיעה אותנו תמא 22 מסר נוסף. וזה הוא המסר: בעוד אשר תוכנית מיתאר ארצית עוקבת אותה, ברגיל - במיסגרתה - תוכנית מיתאר מחוזית או תוכנית מיתאר מקומית, זו הפעם - כך מודיעה אותנו תמא 22 מפורשות - אני מתירה כי תֵּיעָשֶה קַפֶּנְדַּרְיָה ונדלג מתוכנית מיתאר ארצית היישר אל תוכנית מפורטת. לשון אחר: סעיף 5.ב. מודיענו בהמשך אחד שני אלה: אחד, כי תמא 22 ניתנת לביצוע גם בלא שתוכַנָּה בעקבותיה תוכניות מיתאר מחוזיות ותוכניות מיתאר מקומיות, ושניים, כי תמא 22 לא תהא ניתנת לביצוע אלא על דרך הכנתן של תוכניות מפורטות. 12. לא זו בלבד שתמא 22 מדברת על הכנתן של תוכניות מפורטות, אלא שמוסיפה היא ומפרטת על-אודות תוכנן של אותן תוכניות מפורטות; ותוכנן של אותן תוכניות מפורטות אמור להיות מלא ושלם בכל נושאי יער וייעור כולם. וכך, מתוך שתמא 22 כך מפרטת בנושא תוכנן של התוכניות המפורטות, נדע (במשתמע) כי אין היא, התמא עצמה, ניתנת לביצוע אלא על דרך הכנתן של תוכניות (ביצוע) מפורטות. אכן, הקביעה בהוראת סעיף 5.ב. כי התוכניות המפורטות אשר תיעשינה מכוחה של תמא 22 אמורות לפרט "את הפעילות היערנית המתוכננת", קביעה זו עצמה מעידה כמאה עדים על הצורך בהכנתן של תוכניות מפורטות עד שניתן יהא לבצע את המדיניות והעקרונות שנקבעו בתמא 22. זאת-אף-זאת: תוכנית מיתאר ארצית אפשר שיעקבו אותה תוכנית מיתאר מחוזית או תוכנית מקומית. ראו, למשל, הוראת סעיף 5.ה. לתמא 22, המדברת בתוכניות מיתאר מחוזיות ומקומיות. לא בהכרח יהא כך, ולא תמיד יהא כך. בענייננו-שלנו, כפי שאמרנו לעיל, ניתן לפרש את הוראת סעיף 5.ב. לתמא 22 כהנחיה לדילוג על שלבי ביניים אפשריים ולעשיית קַפֶּנְדַּרְיָה היישר מתוכנית המיתאר הארצית לתוכניות מפורטות. ואולם, משהודיעה אותנו תמא 22 את שהודיעה, אות וסימן הוא שמכריזה היא על עצמה כי אין היא ניתנת לביצוע אלא באמצעותן של תוכניות מפורטות, תוכניות המצוּוֹת על שמירת ההנחיות שהיא קבעה בגופה. 13. ולבסוף: פירוש לסעיף 5.ב. לתמא 22, ולפיו ניתן לנטוע - על-פי תמא 22, במישרין - יער עצים במקום פלוני: עצים מכל מין וסוג שהוא ובכל שיטה ודרך שתיראינה לנוטעים, משול בעינינו לקביעה כי ניתן לבנות שכונת מגורים אך על-פי תוכנית מיתאר ארצית וכללית המעסיקה עצמה בהתוויית מדיניות ובקביעת עקרונות בלא שמפרטת היא באשר לאותה בניה. ומה קביעה זו קביעה נעדרת סבירות היא, כך הוא הפירוש המוצע לסעיף 5.ב.. לו היתה תמא 22 תוכנית ברמת פירוט של תוכנית מפורטת, החרשנו; ואולם, ביודענו כי תמא 22 אינה אלא תוכנית כללית שעיקריה התוויית-מדיניות, פירוש כי נפרשנה ולפיו ניתן יהיה על-פיה ומכוחה בלבד - בלא תוכניות נוספות - לנטוע יער-עצים, ייראה בעינינו פירוש רחוק-רחוק ובלתי קביל. 14. בהקשר זה נוסיף ונזכיר את הוראת סעיף 5.ד. לתמא 22, ולפיה תשריטים של תוכנית מפורטת (ושל תוכנית מיתאר מקומית) אשר תתקבלנה מכוחה של תמא 22, תשריטיהן יהיו בקנה מידה של 1:10,000 או בקנה מידה מפורט יותר. דומה כי תוכנית מיתאר ארצית לא היתה מפרטת כך באשר לקנה המידה של תשריטי תוכניות מפורטות לולא סברה כי הכנתה של תוכנית מפורטת חובה היא. אכן, אם הכנתן של תוכניות מפורטות אינה אלא אופציה, ההיתה תמא 22 מוסיפה ומפרטת בקנה המידה של התשריטים? אין זאת אלא שהכנתן של תוכניות מפורטות חובה היא, ותמא 22 מוסיפה ומודיעה אותנו לא אך את החובה אלא את קנה המידה של התשריטים אף-הוא. עד כאן - לפירושו של סעיף 5.ב. שלתמא 22 מתוכו-ובו. לפירושה של הוראת סעיף 5.ב. לתמא 22 - נשקיף סביב בתוככי תמא 22 15. הבה נחרוג עתה מהוראת סעיף 5.ב., נרחיב את עיגול הפרשנות, ולהעמקה בפירוש נשוטט מעט בין הוראותיה אחרות של תמא 22. דומה כי סיור זה יחזק מסקנה פרשנית העולה מתוך סעיף 5.ב. לבדד. הנה הוא, למשל, סעיף 6 לתמא 22, המורה אותנו כך: 6. א. התכנון המפורט של היער בשטחים אלו יעשה על בסיס הנתונים הטבעיים של כל שטח תוך התייחסות לשמירת מאפייני הנוף, הסביבה וחזות השטח. ב. התכנון המפורט של היער יביא בחשבון מניעת פגיעה בשטחים החקלאיים. ג. תכנון היער בשטחי נטיעות בגדות נחלים יעשה בתיאום עם רשויות הניקוז ורשויות הנחל. ד. התכנון המפורט של היער יעשה בתיאום עם מפקח כבאות ראשי. תכנון יערנטע אדם מוצעיער פארק מוצע,נטיעות בגדותנחלים, יערפארק חופי הוראה זו שבסעיף 6 לתמא 22 עוקבת את הוראת סעיף 5, ויש בה כדי להוסיף ולהסביר את משמעותן של התוכניות המפורטות האמורות בסעיף 5.ב.. הנה-כי-כן, תיכנון מפורט חייב שייעשה - זו הנחת-היסוד שלסעיף 6 - ועתה מודיעה אותנו התוכנית הוראות שתנחינה את מי שיתכננו אותן תוכניות מפורטות, תוכניות שייעודן הוא להוציא את הוראת סעיף 5.ב. מן הכוח אל הפועל. הוא הדין בסעיף המטרות - בסעיף 3 - שבתמא 22 (ראו פיסקה 6, לעיל). כך, למשל, מוצאים אנו כי אחת ממטרותיה של תמא 22 היא "לקבוע את ההנחיות וההוראות להכנתן ואישורן של תוכניות מפורטות ליערות מוצעים." האין מטרה זו - בצירופה להוראת סעיף 5.ב. - מלמדת כי תמא 22 לא תהא ניתנת לביצוע אלא באמצעותן של תוכניות מפורטות ולאחר שתתקבלנה תוכניות מפורטות? לדעתנו, התשובה לשאלה היא כי אכן-כן. הוא שאמרנו: אחת ממטרותיה העיקריות של תמא 22 היא לקבוע מדיניות וקריטריונים להכנתן של תוכניות מפורטות, וזאת על יסוד הנחה שאין היא ניתנת ליישום אלא באמצעותן של תוכניות מפורטות. 16. המשיבים מנסים לתקוע יתד בהוראת סעיף 13.א. לתמא 22 (ראו לעיל, פיסקה 6), ולטענתם יש בה בהוראה זו כדי להסמיך ביצוען של פעולות יער וייעור למיניהן גם בלא שהסמכות תיתחם תחילה בתוכניות מפורטות. האמנם כך? הוראת סעיף 5.ב. לתמא 22 שני חלקים בה הבנויים זה-על-גבי-זה: חלק אירגוני וחלק תוכני. החלק האירגוני הוא אותו חלק הקובע כי "יוכנו תוכניות מפורטות" לסוגי היערות השונים. החלק התוכני הוא אותו חלק הקובע מה יהא תוכנן של אותן תוכניות מפורטות. אשר להוראת סעיף 13.א. לתמא 22, זו עניינה אך-ורק בחלק התוכני, בקובעה אלו פעולות יותרו בתחומו של יער ("ביער יותרו הפעולות הדרושות לקיומו וכו'"). הוראת סעיף 13.א. אינה מעסיקה עצמה כלל במעטפת החיצונית - בעצם הצורך להכין תוכניות מפורטות - וממילא אין בה כדי לגרוע כהוא-זה מן החובה להכין תוכניות מפורטות הקבועה בסעיף 5.ב.. נוסיף ונזכיר את הסיפה להוראת סעיף 13.א., ולפיה כל האמור באותו סעיף חייב שיהיה "בהתאם להוראות תוכנית זו." מסקנת ביניים: תמא 22 אינה ניתנת לביצוע בלא תוכניות מפורטות 17. מסקנתנו עד-כה היא, כי נדרשת עריכתן של תוכניות מפורטות כתנאי מוקדם לביצועה של תמא 22: כי תמא 22 אינה ניתנת לביצוע בלא עריכתן המוקדמת של תוכניות מפורטות. פירוש זה לתמא 22 - בייחוד לסעיף 5.ב. בה - נדרש, לדעתנו, מתוך ניתוח לשונן של הוראת סעיף 5.ב. והוראות אחרות בתמא 22. כך בפירושה של תמא 22 מתוכה ובה. ואולם מסקנה זו נדרשת לא אך מתוך דל"ת אמותיה של התוכנית. גם עקרונות-תשתית - בשיטת המשפט בכלל ובדין התכנון והבניה בפרט - גם אלה יוליכונו לאותה מסקנה. כוונתנו היא, בעיקר, לעקרון השקיפות במשפט הציבורי ולעקרון שיתופם של הציבור ושל היחיד בהכנתן של תוכניות, תוך הקניית זכויות התנגדות לתוכניות הפוגעות בזכויות ובאינטרסים לגיטימיים. נפרש ונסביר. החובה לעריכתן של תוכניות מפורטות נדרשת מתוך עקרונות-תשתית במשפט 18. דין התיכנון והבניה בונה עצמו (בין השאר) על שני עקרונות-תשתית האחוזים-וקשורים זה-בזה לבלי-הפרד: עקרון השקיפות ועקרון שיתופו של הציבור בהליכי אישורן של תוכניות. עקרון השקיפות נקבע (בין השאר) בהוראת סעיף 89(א) לחוק, ולפיה הודעה על הפקדת כל תוכנית תפורסם ברשומות, בעיתון, במשרדי רשויות מקומיות ועוד. ראו עוד הוראות הסעיפים 1א (פירסום בעיתון - מהו) ו90- ואילך לחוק. הפירסום על דבר ההפקדה מביא לידיעת הציבור את דבר התוכנית המיועדת; המעוניינים רשאים לעיין בתוכנית (סעיף 96 לחוק); ואם רואים הם את עצמם נפגעים, קונים הם זכות להגיש התנגדותם לתוכנית ולטעון טענותיהם (סעיפים 100 ואילך לחוק). זכות זו להתנגדות שואבת כוחה מחובת ההגינות המוטלת על הרשות, ומבטאת היא עקרון-יסוד ולפיו אין פוגעים בזכות או באינטרס לגיטימי של אדם בלא לשמוע אותו תחילה; ממקדת היא את תשומת הלב בנושאים אלה ואחרים שהמתנגדים מעוניינים בהם; ולמותר לומר ששקיפות ההליך מבטיחה באורח מירבי את תקינות פעולתה של הרשות. ראו: ע"פ 768/80 ש. שפירא ושות' חברה קבלנית בע"מ נ' מדינת ישראל פ"ד לו(1) 337, 364 (מפי השופט ברק); ע"א 296/97 ועד אמנים - חוכרים ביפו העתיקה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, תל-אביב, פ"ד נב(2) 362, 379-378; יצחק זמיר, הסמכות המינהלית (נבו, תשנ"ו1996-, כרך ב) 800, 834 (זמיר). נוסיף עוד זאת, כי שיתוף הציבור בקבלתן של החלטות מהווה שלוחה לעיקרון הדימוקרטי המקובל, בייחוד כך בנושאי תיכנון, בניה ואיכות הסביבה המשפיעים במישרין על היחיד ועל הכלל. גם חובת הפירסום לרבים גם זכות ההתנגדות המוענקת ליחיד, גם-זו גם-זו ההלכה רואה בהן תנאים מוקדמים לשימוש בסמכות, ופגיעה בזו או בזו הביאה לא-אחת לביטולו של הליך. ראו, למשל: פרשת שפירא, שם; בג"צ 527/74 ח'לף נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז הצפון ואח' פ"ד כט(2) 319; בג"צ 701/81 מלאך נ' יושב-ראש הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, ירושלים פ"ד לו(3) 1, 10; זמיר, שם, 940 ואילך. נדע אפוא, כי הפירסום ברבים על-אודות כוונה ליתן תוקף לתוכנית מוצעת, ועימו הקניית זכות ההתנגדות, הוכרו ומוכרים בהלכה כיסודות חיוניים לקיומו של הליך תיכנון תקין וחוקי. להשלמת התמונה נוסיף ונזכיר את השימוש החורג ואת ההקלה, שגם הם נדרשים לפירסום וגם בהם זכאים הנפגעים להתנגדות (סעיפים 146 ואילך לחוק). 19. עקרונות-היסוד שעניינם פירסום וזכות התנגדות אוחזים בכל-כוח בשלוש אלו: בתוכנית מיתאר מחוזית, בתוכנית מיתאר מקומית ובתוכנית מפורטת. שונה דינה של תוכנית מיתאר ארצית, הן לענין פירסומה הן לענין הזכות להתנגד לה. אשר לפירסומה, חובת ההודעה לציבור מצומצמת היא מהחובה החלה על התוכניות האחרות (ראו סעיף 51 לחוק). ואולם עיקר לענייננו הוא בכך שהיחיד אינו קונה - מעיקרו של דין - זכות התנגדות לתוכנית מיתאר ארצית. בבג"צ 594/89 מועצה אזורית ערבה תיכונה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה ואח' פ"ד מד(1) 558, מעלה השופט אור (בעמ' 565-564) השערות מיספר לשלילת זכותו של הציבור לתוכנית מיתאר ארצית; ואולם יהא הטעם לדבר כאשר יהא: תוכנית מיתאר ארצית מייחדת עצמה משאר תוכניות תיכנון, שלהבדילה מתוכניות תיכנון אחרות אין איש מן הציבור קונה זכות להשיג עליה. אפשר אולי להשוות תוכנית מיתאר ארצית למדיניות אותה קובעת הממשלה בתחום מסויים (למשל: בתחום הכלכלה), שמדיניות - להבדילה מביצועה של מדיניות - אינה ניתנת לתקיפה, אלא אם בקביעתה חורגת הממשלה מסמכותה או שהמדיניות היא כה בלתי סבירה עד שנגע אי-הסבירות שקול כנגד חריגה מסמכות. אכן, בהיותה ערה לכך ששלילת זכות התנגדות יכולה שתפגע בזכויות הציבור, נוהגת המועצה הארצית לשמוע התנגדויות לתוכניות מיתאר ארציות העולות לפניה לדיון. ראו: פרשת מועצה אזורית ערבה תיכונה, שם, 525. ואולם נוהג זה שהמועצה אימצה לעצמה - נוהג יפה לעצמו - אין הוא נדרש מן החוק ואין בו כדי לשנות ממיבנהו הפנימי של החוק - ומאיזוני האינטרסים בו - ולפיו תוכניות מיתאר ארציות, שלא כתוכניות מיתאר מחוזיות ומקומיות וכתוכניות מפורטות, אין הציבור קונה זכות להתנגד להן. בענייננו-שלנו לא נטען לפנינו כי המועצה הארצית שמעה extra legem השגות על התוכנית המוצעת. 20. בדברינו למעלה עמדנו על תוכניות המיתאר למיניהן - תוכניות מיתאר ארציות, תוכניות מיתאר מחוזיות ותוכניות מיתאר מקומיות - ועל תוכניות מפורטות. להשלמת התשבץ נוסיף ונזכיר את תוכניות הבינוי - אלו תוכניות שדרגתן היא הנמוכה ביותר בהירארכיה - והן תוכניות שאין לבצען אלא-אם-כן ניתן היתר בצידן כהוראת סעיף 145 לחוק. "תוכנית בינוי" אין היא תוכנית תיכנון ואין היא כלל "תוכנית" כהגדרתה בסעיף 1 לחוק; היא שונה מכל שאר תוכניות כולן; והוראות החוק לעניינן של תוכניות תיכנון אינן חלות עליה (אלא על דרך של היקש וכיו"ב). בקשה להיתר בניה אינה נדרשת כלל לפירסום, והנפגע מהיתר לבניה הניתן לזולתו אינו קונה זכות התנגדות. תרופתו של הנפגע היא בתובענה אזרחית כהילכת איגרא רמא ובנותיה; ראו: בג"ץ 16/50 איגרא רמא בע"מ נ' מועצת עיריית תל-אביב, בתור ועדה מקומית לבנין ולתיכנון ערים, פ"ד ה' 229. ראו עוד, למשל: פרשת ח'לף, לעיל. נמצא לנו אפוא כי יש מכנה משותף לתוכנית מיתאר ארצית - שמקומה הוא בפיסגת ההירארכיה - ולתוכנית בינוי - שמקומה הוא בתחתית ההירארכיה: שגם לזו וגם לזו אין הציבור יכול להתנגד. ואולם בעוד שלעניינה של תוכנית בינוי יכולה שתהיה קנויה לו ליחיד זכות תביעה, תוכנית מיתאר ארצית מחוסנת על דרך הכלל מִתְּקִיפָה בבית-המשפט. 21. על רקע כל דברים שאמרנו הבה נחזור לענייננו. השאלה שהוטל עלינו לפצח היא, האם תוכנית מיתאר ארצית תמא 22 תוכנית היא הניתנת לביצוע מיידי וישיר בידי הרשויות (self-executing), או שמא תוכנית היא הניתנת לביצוע אך-ורק באמצעות תוכניות מפורטות אשר תתקבלנה בידי הרשויות המוסמכות? משיבים תומכים בגירסה קמא, עותרת תומכת בגירסה בתרא. אם תתקבל גירסת המשיבים - כי תמא 22 ניתנת לביצוע ישיר ומיידי - תידרש מאליה מסקנה כי בפעילויות יעור ויער בישראל לא היתה ולא תהא לאיש מן הציבור זכות מן-הדין להביע דעתו על מעשים שייעשו ועל מחדלים שייחדלו. הכל יהיה נתון בידי רשויות הביצוע - ברצותן תעשינה וברצותן תחדלנה, תעשינה כרצונן ותחדלנה כרצונן - ואיש לא יוכל לכַהות בהן. הנה-כי-כן: ככל שתמא 22, היא עצמה, נוגעת בדבר, הציבור לא קנה זכות להתנגד לה, ואף לא שמענו כי המועצה הארצית שמעה דברים מפי הציבור המעוניין (כפי שהמועצה הארצית בפרשת תחנת המימסר "קול אמריקה" שמעה את דבר הציבור; ראו בג"ץ מועצה אזורית ערבה תיכונה, לעיל). יתר-על-כן: גם לו שמעה המועצה הארצית את דבר הציבור, ספק אם יכול היה מי להתנגד לעיקרי תוכנית, שהרי תמא 22, בעיקרה, אינה קובעת אלא עקרונות ומדיניות. אין היא מפרטת בנושאי יעור ויער, והכרעה בשאלות אלו מותירה היא לאחרים. נמצא לנו, אפוא, שהציבור לא זכאי היה לומר דבר על תמא 22 - ואפשר לא היה לו מה לומר על תמא 22, באשר היא - והנה עתה טוענים המשיבים כי תמא 22 ניתנת לביצוע מיידי בידי הרשויות, ושוב בלא שהציבור קנה זכות להתנגד לאשר ייעשה וייחדל. מסקנה: נושאי יעור ויער בישראל נתונים היו ונתונים יהיו - מראש ועד כף-רגל - להחלטותיהן של רשויות המדינה וקק"ל, בלא שהציבור קנה זכות התנגדות ואף בלא שהציבור קנה זכות לדעת מראש מה ייעשה ומה ייחדל. 22. נמצא לנו אפוא, כי זכות ההתנגדות פסה ונעלמה ואילו השקיפות הפכה עכירות. סגירתה של מרפסת נדרשת לפירסום ברבים ולהיתר על-פי הדין, ואילו יערות יינטעו - על-פני אלפי דונמים - ועצים יושמדו בלא צורך בקבלת היתר, בלא שהציבור יידע דבר על-כך ובלא שתינתן לציבור זכות להביע דעתו? מצב מוזר זה היטיב לבטא דן פרי, איש טבע מובהק שנים רבות, אשר כך כתב בתצהירו: כמי שמעורב ומעורה בהליכי התכנון והבנייה ומכיר ומבין את כוחו של ההליך הסטטוטורי, נראה בעיני כבלתי סביר באופן קיצוני שכאשר אזרח כלשהו רוצה לסגור מרפסת, או להוסיף חדר לביתו, יש עליו חובה לפרסם את הדבר ברבים וכל מי משכניו או כל מי שרואה עצמו כנפגע יכול לבוא בפני מוסד התכנון ולהביא השגותיו לפניו, ואילו כאשר עושים מעשי ייעור בשטחים בני עשרות, מאות ואלפי דונמים בתוך ליד ובין ישובים אין לאף אזרח אפשרות לדעת כלל על קיומן של התכניות, וקל וחומר לבוא בפני מוסד תכנון ולהביא בפניו השגותיו, וזאת למרות שלעשייה זו השפעה רבה על חייו, הרבה לאין שיעור ממרפסת שסגר שכן. מיהו שיש בפיו תשובה לטיעונו זה של מר פרי? באמתחתי-שלי לא מצאתי תשובה. והמסקנה נדרשת מאליה: גם לו אמרנו כי ניתן היה לדרוש את הוראת סעיף 5.ב. לתמא 22 לשתי פנים - ולא אמרנו כן - גם אז היה בטיעונו של מר פרי כדי להכריע את הכף לזכות העותרת. 23. בהקשר זה נוסיף ונאמר עוד זאת. מר פרי היה חבר בוועדת ההיגוי של הצעת תמא 22 ושותף לדיונים רבים שהיו בעניינה. על דיונים אלה, ועל פירושה של הוראת סעיף 5.ב. לתוכנית, עומד הוא בהרחבה בתצהירו, וכך אומר הוא (בין שאר דבריו): 7. ... עמדתי במשך דיוני ועדת ההיגוי בתוקף על כך שהוראות התוכנית תכלולנה חובה מפורשת להכנת תוכנית מפורטת כדי להשיג את המצב הראוי, שבו תינתן לציבור הרחב הזכות להשפיע על דמות סביבתו, ולא להשאיר זכות זו בלעדית בידי פקידי הקרן הקיימת, או בידי ועדה חסרת שיניים כועדת מרעה ויער, בה הייתי חבר במשך שנים רבות ועמדתי מקרוב, תוך רגשי תסכול רבים על חוסר כשירותה ויעילותה להשפיע באופן ממשי על נטיעת היערות והטיפול ביער בידי קק"ל. 8. ברצוני בנוסף לציין כי הדיונים התמקדו מספר פעמים בסוגיה של החובה להגיש תוכניות מפורטות ביחס לייעור שטחים. הכוונה המפורשת בדיונים היתה כי תוכניות מפורטות ליערות תכלולנה, בין היתר, את הפעילות היערנית המתוכננת, כלומר, את הנטיעות העתידיות לפי סוגי הצמחים, החלק היחסי שיהיה לכל מין בשטח התוכנית, צפיפות הנטיעות בחלקי התוכנית השונים, וכן את פעולות ההכנה המקדימות לנטיעות. המטרה שעמדה מאחורי כוונות אלו היתה לאפשר שקיפות וביקורת ציבורית נאותה, וזאת ע"י הפקדת התוכניות ומתן האפשרות להגיש התנגדויות. 9. בסופו של דבר, כוונות אלו הובילו לכניסת סעיפים 5.ב., 3.ג. ו13-.א. לתמ"א 22 במתכונת שאושרה ושקיבלה תוקף. ואכן כך הם פני הדברים: בעוד אשר תמא 22 - על-פי עצם טיבה כתוכנית מיתאר ארצית - אינה מדברת אלא בלשון כללית ובהתוויית עקרונות כלליים בלבד, תוכנית מפורטת - גם היא על-פי עצם טיבה - תתאים עצמה לאיזור הספציפי עליו אמורה היא לחול; תביא במנין את כל השיקולים הסביבתיים המיוחדים לאותו איזור; ותקבע את אשר תקבע לאחר הישמע דבריהם של אנשי המקצוע אשר ייַחֲדו דבריהם לאותו איזור. האין זה אך טבעי וסביר שכך תורה אותנו תוכנית מיתאר ארצית שעניינה קביעתה של מדיניות? אשר לדברי הפרשנות הנשמעים מפיו של מר פרי: בהקשר אחר יכול היה הטוען לטעון כי דבריו אלה של מר פרי אינם לענין, שאין הנחתום מעיד על עיסתו ואין המחוקק מעיד על מעשה-חקיקה שעשה. אלא שדברי מר פרי עולים בקנה אחד עם פירושה של תמא 22 מתוכה-ובה, ועל רקע זה ראויים הם דבריו כי יישמעו. 24. לו לעת הדיון בהצעת תמא 22 היתה מועלית גירסה כגירסת המשיבים עתה, לאמור: כי תמא 22, לכשתתקבל, תהא ניתנת לביצוע מיידי בלא תיווכן של תוכניות מפורטות; ולו ניתנה לציבור זכות התנגדות, זכות אשר נשללה ממנו; אין ספק קל בדעתי כי היתה קמה זעקה גדולה ומרה על אי-שיתופו של הציבור - שמא נאמר: כמעט-החרמתו של הציבור - בנושאי יער וייעור בישראל. אלא שאיש לא אמר דבר; הציבור לא קנה זכות התנגדות; והנה עתה טוענים המשיבים לפנינו כי רשויות המדינה וקק"ל, הן בלבד תהיינה המביאות והמוציאות בנושא יעור ויער; כי אין הן חייבות בדו"ח לאיש, לא מראש ולא בדיעבד; כי אין הן חייבות בהתייעצות; כי אין הן חייבות להודיע מראש על תוכניותיהן; וכי רשאיות הן לבצע כאשר יחליטו באין ביקורת משפטית על מעשיהן. בקיצור: טענת המשיבים היא, כי בנושאי יעור ויער משולים הם - שמא נאמר: משולה היא הקק"ל - לממלכה בתוך ממלכה. כזאת לא שמענו עד הנה. כזאת לא ידענו. כזאת לא נקבל. 25. נוסיף ונעיר הערה המתבקשת מתוך טיעוני המשיבים. אליבא דכולי עלמא קובעת תמא 22 אך עקרונות ומדיניות בנושאי יעור ויער בישראל. כך נלמד מהוראת סעיף 3 לתוכנית (ראו פיסקה 6 לעיל) וכך נדע משאר הוראותיה של התוכנית. לשון אחר: הכל מסכימים כי תמא 22, על-פי מטרותיה ובשים-לב לנוסח הוראותיה, אין היא ניתנת - מכוח עצמה - לביצוע ישיר. לביצועה נדרשת היא לפירוט, לספסיפיקציה, בין בתוכנית מפורטת בין בהחלטה מינהלית. טענת המשיבים היא, כי תמא 22 ניתנת לביצוע ישיר, קרא: בהחלטות מינהליות שהציבור אמור לדעת עליהן רק לאחר שניתנו ועם תחילת ביצוען בשדה. נצרף עתה את טיבה ומהותה של תמא 22 - כתוכנית מיתאר ארצית - לפירושם של המשיבים באשר לדרכי ביצועה, וידענו כי פירושה של תמא 22 הוא, אליבא דמשיבים, פירוש זה, שהמועצה הארצית לתכנון ולבניה - באישור הממשלה - אצלה חלק מהותי מסמכויותיה-שלה לרשויות מינהליות שאינן נתונות לפיקוח משפטי על-פי חוק התכנון והבניה. אם זה הפירוש לתמא 22 יכול הטוען לטעון, במלוא הזהירות, כי המועצה הארצית חרגה מסמכותה בעשותה את שעשתה. המועצה הארצית נתכוננה מראשיתה, והרכבה נקבע בחוק כפי שנקבע (ראו פרשת מועצה אזורית ערבה תיכונה, שם, 565-564), דווקא כדי שהיא - היא ולא אחרים - תקבע את תכנון המדינה; והנה מסתבר, על-פי פירוש המשיבים, כי את תיכנון המדינה יעשו עובדי מדינה ואנשי קק"ל בלא שעשייתם תהא נתונה לביקורתן של תוכניות מיתאר מחוזיות או מקומיות, וכתוצאה מכך - אף לא לביקורת משפטית ראויה. אכן, המועצה הארצית הותרה בחוק לאצול סמכויות לרשויות התכנון המחוזיות והמקומיות, ואולם היא לא הותרה - בתוכנית של עקרונות ומדיניות - לאצול סמכויות לרשויות הפועלות בלא ביקורת על-פי חוק התכנון והבניה. ראו עוד והשוו: זמיר, שם, כרך א', 517 ואילך. וכך, בהתייצב שני פירושים אלה לפנינו: פירוש כפירוש המשיבים - ולפיו ניתנת תמא 22 לביצוע ישיר - ופירוש כפירוש העותרים - ולפיו ניתנת תמא 22 לביצוע אך-ורק בתיווכן של תוכניות מפורטות - נעדיף ממילא פירוש זה האחרון. יהיה בו בפירוש זה כדי להציל את תמא 22 ממתַלעות החריגה מסמכות, והרי כלל הוא הנקוט בידינו כי נעדיף פירוש המקיים דבר-חוק מפירוש שיַאֲביד אותו: ut res magis valeat quam pereat. היקש ליחס בין תוכנית מפורטת לבין תוכנית בינוי 26. ועוד: חוק התכנון והבניה יצר פירמידה של הירארכיה בין תוכניות התיכנון למיניהן ועימהן תוכנית הבינוי. בראש ההירארכיה ניצבת תוכנית המיתאר הארצית, תחת לה תוכנית המיתאר המחוזית, תחתיה תוכנית המיתאר המקומית ותחת לה התוכנית המפורטת. סוגרת את הרשימה תוכנית הבינוי, שכשמה אין היא תוכנית תיכנון אלא תוכנית בינוי, והוראות החוק החלות על תוכניות תיכנון, בתורת שכאלו, אינן חלות עליה. החוק קובע את תכליותיה של כל תוכנית ותוכנית (סעיפים 49, 57, 61 ו69- לחוק), וכל תוכנית כוללת את תכליותיה של התוכניות שמתחתיה (ראו סעיפים 49 סיפה, 57 רישה ו63- לחוק התכנון והבניה). עיון מקרוב בחוק יגלה לנו כי יש שטחי חפיפה בין התוכניות - ולא רק בשל כך שתוכנית נעלה יכולה שתכלול את מטרותיה של תוכנית נמוכה הימנה - ולמותר לומר כי בהתנגשות בין תוכניות, וכהוראות הסעיפים 129 עד 131 לחוק, ידה של תוכנית נעלה תהא על העליונה (חוץ מאשר אם על-פי הוראותיה של תוכנית נעלה פלונית כופפת היא עצמה לתוכנית שמתחתיה). הבה נקרב עתה מבטנו ליחס שבין תוכנית מפורטת לבין תוכנית בינוי. 27. החוק אינו קובע בגופו הוראות ברורות באשר ל"חלוקת הסמכויות" בין תוכנית מפורטת לבין תוכנית בינוי הנעשית בגדריה של תוכנית מפורטת. יש, אמנם, גרעין קשה גם לתוכנית מפורטת גם לתוכנית בינוי - איתורם של התחומים ייעשה בשכל ישר ובהבנת עקרונות דין התכנון והבניה - ואולם אזור החצי-צל רחב בתחום התפרשותו. לא נבוא בריב עם תוכנית מפורטת המפרטת עצמה בפירוט-יתר. ואולם קושי לא-מעט תציב בפנינו תוכנית מפורטת שאין היא מפורטת כל-צורכה, תוך שהיא מותירה את ביצועה לתוכנית בינוי שתיעשה בגדריה ולהיתר בניה שיינתן בסופו של התהליך. מצב דברים זה יוצר קושי, שכן נפגעים-בכוח זכותם עומדת להם להתנגד לתוכנית מפורטת, אך אין קנויה להם זכות להתנגד לתוכנית בינוי. והנה, תוכנית מפורטת האוצלת לתוכנית בינוי סמכויות רחבות יתר-על-המידה, יכולה שתפגע בזכותם של נפגעים-בכוח להתנגדות. אכן, אם לדעתם של נפגעים-בכוח אוצלת תוכנית מפורטת סמכויות-יתר לתוכנית הבינוי, עומדת להם זכותם להתנגד לתוכנית המפורטת. ואולם שאלה לעצמה היא, אם אצילת-יתר של סמכויות אינה עולה כדי פגימת-סמכות בתוכנית המפורטת עצמה. לכל אלה ראו והשוו: בג"ץ 445/73 סער נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, המרכז, פ"ד כט(1) 219, 220, 221;בג"צ 123/75 אור ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, ירושלים פ"ד ל(1) 628, 633; בג"ץ 511/80 גליא נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה, מחוז חיפה, פ"ד לה(4) 477, 483 ואילך; בג"צ 697/80 גלמונד נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, אזור תל-אביב ואח' פ"ד לו(1) 817, 824-823; וכן בע"פ 2100/94, 1489, 586 מרכז הספורט אזור ואח' נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 112, 130-128, מפי השופט זמיר); ע"א 2962/97 ועד אמנים - חוכרים ביפו העתיקה, לעיל, 372-371. כל דברים אלה שאמרנו באשר ליחס בין תוכנית מפורטת לבין תוכנית בינוי, לא על עצמם יצאו ללמד אלא על פירושה של תמא 22 ועל פתרון השאלה אם ניתנת היא לביצוע במישרין, אם לאו. 28. כאמור, תוכנית מיתאר ארצית יכולה שתכיל מטרותיה של תוכנית מיתאר מחוזית; תוכנית מיתאר מחוזית יכולה שתכיל מטרותיה של תוכנית מיתאר מקומית; ותוכנית מיתאר מקומית יכולה שתכיל מטרותיה של תוכנית מפורטת. ergo: תוכנית מיתאר ארצית יכולה שתכיל מטרותיה של תוכנית מפורטת. ראו והשוו: בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה, עמותה רשומה ואח' נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה ואח' פ"ד נ(3) 441, 461. לענייננו-שלנו ייאמר, כי לו היתה תמא 22 מפרטת בהוראותיה כתוכנית מפורטת, כי אז היינו באים בגידרי ההלכה שנקבעה בפרשת מועצה אזורית ערבה תיכונה (שם, 565-564), בה אישר בית-המשפט תוכנית מיתאר ארצית מעין-זו, על-אף שלילת זכות התנגדות מן הציבור. ואולם בכך שונה ענייננו מאותו ענין, שתמא 22 רחוקה היא מהיותה תוכנית מפורטת; נהפוך הוא: מעיקרה נתכוננה תמא 22 כתוכנית מדיניות ועקרונות, מתוך ידיעה ומטרה כי הפירוט ייעשה לכשייעשה, בתוך המיגבלות והגדירות המוצבות בתוכנית. כך גם ראויה שתהיה תוכנית מיתאר ארצית כללית כתמא 22. השוו: מאמרה המקיף של ד"ר ר' אלתרמן, "חוק התכנון והבנייה ותכנית המתאר: הנחיות קשיחות או מסגרת גמישה" משפטים י"א (תשמ"א1981-) 197; בג"צ 440/80 מ' טייג נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז חיפה פ"ד לו(3) 85, 91-90 (מפי השופט טירקל). יתר-על-כן: תמא 22, על-פי עצם טיבה ומטרותיה - להבדילה מתוכנית "קול אמריקה" שנדונה בפרשת מועצה אזורית ערבה תיכונה - לא יכולה היתה להיות תוכנית מפורטת, שהרי לא היה מעלה מי בדעתו לקבוע מדיניות כה-מורכבת כמדיניות הייעור - על סוגי היערות השונים המנויים בתמא 22, על ההבחנות בין אזורי הארץ השונים וכו' וכו' - בתוכנית מיתאר ארצית; שלו תמא 22 היתה תוכנית מפורטת, לא עוד היתה תוכנית מיתאר ארצית, הדברים מסתברים מאליהם ואין צורך להאריך. על רקע כל אלה, נתקשה להבין כיצד ניתן לפרש את הוראת סעיף 5.ב. לתמא 22 על דרך זה שקק"ל יכולה ורשאית לנטוע יערות ולבָרֵא יערות אך לרצונה בלבד ובלא שתסור למישמעתם של חוק, של תקנות ושל תוכניות מיתאר. תמא 22 ותוכניות מיתאר קודמות לה 29. טוענת קק"ל: גם אם נקבל את גירסת העותרים לפירושה של הוראת סעיף 5.ב. לתמא 22, גם-אז יכולה ורשאית אני להמשיך בפעילויות יער וייעור על-פי הוראותיהן של תוכניות מיתאר תקפות אלו ואחרות. בהקשר זה מצביעה קק"ל, למשל, על תוכנית מי200/ - תוכנית המיתאר לאיזור מטה יהודה - ולפיה מיועדים שטחים מסויימים להיותם שיטחי יער שניתן לטעת בהם עצים. תמא 22 לא ביטלה תוכנית זו, ועל-כן רשאית אני, כך טוענת קק"ל, להמשיך באיזור אותה תוכנית בפעילויות יער וייעור כמימים ימימה. לא נכריע בעניינה של תוכנית מי200/, ולו משום שקק"ל העלתה את טענתה באורח סתמי וכללי. ואולם לא נוכל להימנע מאיזכורה של הוראת סעיף 7.א. לתמא 22, הקובעת כי בהימצא סתירה בין הוראות תמא 22 לבין הוראות תוכניות מיתאר אחרות, תגברנה הוראותיה של תמא 22 על הוראות תוכניות מיתאר מקומיות או מחוזיות שקדמו לה. ובלשון סעיף 7.א.: 7. א. ... היתה סתירה בין תכנית זו ובין הוראה של תכנית מיתאר מחוזית, תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת, האמור בתכנית זו עדיף... יחס לתכניות אחרות מאז תחילתה, אפוא, מחייבת תמא 22, וכל שאר תוכניות קודמות נמוכות ממנה בדרגה: תוכניות מחוזיות, תוכניות מקומיות ותוכניות מפורטות, קדות לה, משתחוות לה ומתבטלות מפניה. על רקע דברים אלה נתקשה לקבל את טענת קק"ל כי חרף הוראת סעיף 7.א. לתמא 22, רשאית היא לפעול על-פי תוכניות מיתאר קודמות - ואולי אף לפי תוכניות מפורטות קודמות - משוחררת מאיסורים וממיגבלות שתמא 22 קובעת בגופה. אכן, מאז תחילתה של תמא 22 יש לבחון כל תוכניות מיתאר מחוזיות, תוכניות מיתאר מקומיות ותוכניות מפורטות מבעד למשקפיה של תמא 22, וידה של תמא 22 תהא תמיד על העליונה. 30. יתר-על-כן: נניח כי תוכנית מחוזית פלונית - ואפשר תוכנית מקומית - קבעה מיגבלות כלשהן על פעילויות יער וייעור, מיגבלות שאינן קבועות בתמא 22. למשל: כי אין לבצע פעילויות יער וייעור אלא על-פי תוכנית מפורטת. כהוראת סעיף 7.א. בטלה הוראה זו מאז תחילתה של תמא 22. אם נקבל את גירסת המשיבים לפירושה של תמא 22 - כי ניתן לבצע את תמא 22 במישרין ובלא קבלתן של תוכניות מפורטות - יימצא לנו כי מעתה ואילך רשאית קק"ל לעשות פעילויות יער וייעור בשואבה כוח ואון אך מתמא 22 גופה, בלא שמיגבלות שהוטלו עליה קודם לכן יחייבוה. פירוש: עד עתה יכולה היתה קק"ל לעשות פעילויות יער וייעור אך על-פי תוכנית מפורטת בלבד, ואילו מאז תמא 22 חופשית היא לעשות כרצונה; והיתה היא כאומרת: מהיום הזה ואילך מי יאמר לי מה תעשי? הנקבל פירוש זה לתמא 22 כפירוש סביר? אתמהה. להיעדרה של הוראת מעבר 31. דבר אחרון: טוענים המשיבים וכך הם אומרים: לשווא נחפש בתמא 22 הוראת מעבר שעניינה פעילויות יער וייעור עד לקבלתן של תוכניות מפורטות, שהוראת מעבר אַיִן. ומוסיפים המשיבים בתמיהה: הכל יודעים כי תהליך הכנתן של תוכניות מפורטות תהליך ממושך הוא, ולעתים פורש הוא עצמו על-פני שנים. האם אמנם נתכוונה תמא 22 להשבית את פעילותה של הקק"ל עד לקבלתן של אותן תוכניות מפורטות? התשובה לשאלה חייבת שתהא בשלילה, כך מוסיפים הם וטוענים, שהרי לא שמענו על-כך דבר וחצי דבר. נדע מכאן, אפוא, כי תמא 22 לא נתכוונה כלל לפירוש המוצע בידי העותרים, לאמור, כי הכנתן של תוכניות מפורטות תנאי מוקדם הוא, כביכול, לביצועה של תמא 22. 32. טענה זו אינה טענה קלה, אך לא נוכל לקבלה. כפי שניסינו להראות - אף הארכנו בדברים - פירושה הראוי של הוראת סעיף 5.ב. לתמא 22 הוא כגירסת העותרים, ואיננו סבורים כי היעדרה של הוראת מעבר יש בו כדי להטות את הכף לזכות המשיבים. אין זאת אלא שבאי קביעתה של הוראת-מעבר יצאה שגגה מלפני המועצה הארצית, וכבר היו דברים מעולם: ראו למשל: ע"פ 104/72 ראב נ' מדינת ישראל, פ"ד כו(2) 412; זמיר, כרך ב, 959 ואילך. (ראו עוד: בג"ץ 2832/96 בנאי נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי-הדין, פ"ד נ(2) 582, 594; בג"ץ 5936/97 לם נ' משרד החינוך, התרבות והספורט, פ"ד נג(4) 673, 687; בג"ץ 4806/94 ד.ש.א. איכות הסביבה בע"מ נ' שר האוצר פ"ד נב(2) 193, 209). ואולם אין בשגגה זו כדי לשנות מפירושה הנכון והראוי של הוראת סעיף 5.ב. לתמא 22. אכן, אם פירושם של המשיבים הוא הפירוש הנכון, מסקנה נדרשת תהא כי תמא 22 עשתה אך מעט לשינוי המצב שביקשה לשנות; שהרי קק"ל ממשיכה בנוהגה משכבר הימים. ואם כך הם פני הדברים, מה הועילו חכמים בתוכניתם? 33. למעלה מן הצורך נוסיף ונאמר עוד זאת: מאז תחילתה של תמא 22 חלפה תקופה של למעלה מחמש שנים וחצי ולא שמענו ולו על תוכנית מפורטת אחת שהוכנה ונתאשרה. בין שתמא 22 הטילה חובה לערוך תוכניות מפורטות - כטענת העותרים - ובין שתמא 22 אך צָפתה עריכתן של תוכניות מפורטות - כטענת המשיבים - מצפים היינו לשמוע הסבר כלשהו מפי המשיבים: כיצד זה שעברו כה הרבה שנים מאז תחילתה של תמא 22 ובכל זאת לא נתקבלה ולו תוכנית מפורטת אחת? שאלנו ודרשנו אך תשובה לא זכינו לקבל. מכל מקום, תקופת מעבר של קרוב לשש שנים בוודאי היתה תקופת-מעבר סבירה לקבלתן של תוכניות מפורטות. השוו, למשל, פרשת ראב, לעיל. המדינה משנה עמדתה 34. לאחר סיום הדיון - שעה שבאי-כוח בעלי-הדין, על-פי המלצתנו, החליפו דעות במטרה לנסות וליישב בהסדר את חילוקי-הדעות ביניהם - שינתה המדינה לפתע את טעמה, והלכה-למעשה חזרה בה כמעט מכל טיעוניה בנושא התוכנית המפורטת. בראשית הדברים - בתצהיר התשובה שהגישה לבית-המשפט - היתה המדינה נחרצת בטענתה כי ניתן לבצע את תמא 22 אף בלא הכנתן של תוכניות מפורטות. ובלשונה בסעיף 13 לתצהיר התשובה: 13. העותרים מנסים לבסס את טענתם אשר לצורך בקיומה של תכנית מפורטת כתנאי לנטיעת יער על הוראת סעיף 5(ב) האמורה. עמדת משרד הפנים היא כי כל שהוראה זו קובעת אינו אלא כי יוכנו תכניות מפורטות ביחס לשטחי היער אשר נקבעו מכוחה של תמ"א 22. אין בהוראה זו, כל איסור על ביצוע עבודות ושימושים אשר אינם טעונים היתר בנייה ללא שקדמה לביצועם תכנית מפורטת. לשון אחר: הכנת תוכניות מפורטות - כהוראת סעיף 5.ב. לתמא 22 - אינה מהווה תנאי מוקדם לביצוען של פעילויות יער וייעור; ובהיעדר חובה על-פי חוק התיכנון והבניה והתקנות לקבל היתר מוקדם לביצוען של פעילויות יער וייעור, אין איסור על ביצוען של פעילויות אלו על-פי תמא 22. או אחרת: מתוך שלגירסת המשיבים פעילויות יער וייעור - כנטיעת עצים ועוד - אינן נצרכות להיתר מוקדם על-פי דין התיכנון והבניה, ממילא אין מוטל על המשיבים כל נטל להכין תוכניות מפורטות לעניינן של אותן פעילויות כתנאי מוקדם לביצוען. 35. זו היתה עמדת המדינה בראשית טיעוניה, עד לתפנית שביצעה. תפנית זו באה לידי ביטוי ברור בהודעה שהגישה המדינה לבית-המשפט ביום 17 ביוני 2001, כשמונה חודשים לאחר השמיעה על-פה - ותוך המגע-והמשא שהיה לקק"ל עם העותרים - וכך הודיעה אותנו המדינה בסעיף 2 לאותה הודעה: 2. ככלל, סבור משרד הפנים, כפי שציין עוד בכתב התשובה לעתירה, כי כל שקובעת הוראת סעיף 5 לתמ"א 22 הוא כי יוכנו תכניות מפורטות ביחס לשטחי היער אשר נקבעו מכוחה של תמ"א 22, וכי אין בהוראה זו, כל איסור על ביצוע עבודות ושימושים אשר אינם טעונים היתר בנייה ללא שקדמה לביצועם תכנית מפורטת. עד כאן - עמדת המדינה כשהיתה, אלא שכאן ממשיכה המדינה וכך היא אומרת: יחד עם זאת, סבור משרד הפנים כי אם לא מוגשות למוסדות התכנון תכניות מפורטות ליערות המנויים בהוראת סעיף 5, הכוללות אף את "הפעילות היערנית המתוכננת" במתכונת אשר פורטה בהודעת קק"ל מיום 24.12.00, וזאת תוך פרק זמן סביר ממועד אישור התמ"א, כי אז מתום פרק זמן זה אסור לטעת יותר עצים ללא תכניות מפורטות. (הודעת קק"ל מיום 24.12.2000 הנזכרת בהודעת המדינה מתווה תיכנון להכנתן של תוכניות מפורטות, ואין צורך שנחזור על פרטי התיכנון). הודעת המדינה מסתיימת בסעיף 3 בה האומר כך: 3. משרד הפנים סבור כי לוח הזמנים אשר הוצג בהודעת קק"ל מהיום להגשת התכניות למוסדות התכנון (3 שנים) וכן לביצוע הפעילות היערנית על פי תכניות מפורטות שאושרו בלבד תוך שמירת הזכות לבקש הקלה מהוראות התמ"א בהליכים המקובלים (5 שנים), הינו פרק זמן סביר בנסיבות העניין, וכי אין מניעה כי קק"ל תבצע פעילות יערנית, שלא על פי תכנית מפורטת, קודם למועד זה (לעניין זה נבקש להוסיף ולהפנות לניתוח שערכנו בכתב התשובה באשר להעדר הצורך בהיתר בנייה לשם ביצוע נטיעות). 36. עמדת המדינה מוזרה משהו, ועליה ייאמר: אִין [הן] ולאו ורפיא בידיה. קראנו בהודעה, וחזרנו וקראנו בה, ולא ידענו מהי עמדת המדינה ותישמע. אליבא דגירסת המדינה כיום, האם חובה היא כי תוכַנָּה תוכניות מפורטות כתנאי מוקדם לביצועה של תמא 22 - כן או לא? תשובת המדינה היא, כמסתבר - ובה בעת - לא וכן. 37. עמדת המדינה היא, כי נטל הוא המוטל על הרשויות להכין תוכניות מפורטות "תוך פרק זמן סביר ממועד אישור התמ"א", שאם לא כן "מתום פרק זמן זה אסור לטעת יותר עצים ללא תוכניות מפורטות". גם עמדה זו תמוהה בעינינו. תמא 22 אושרה בסוף שנת 1995, ומאז ועד היום חלפו-עברו למעלה מחמש שנים וחצי. עתה מודיעים לנו כי על אלו יוסיפו עצמן עוד שלוש ועוד חמש שנים (דרך אגב: לפי הודעת הקק"ל הזמן המשוער להכנת התוכניות הוא רב משלוש ומחמש שנים). נצרף תקופה לתקופה ונגיע לתקופה בת כתשע שנים או כאחת-עשרה שנים מאז תחילתה של תמא 22. ומועד שנים זה מכנה המדינה "פרק זמן סביר ממועד אישור התמ"א". האמנם? אם כך ככלל, לא-כל-שכן שבמועד השנים שתבאנה אמורה הקק"ל להמשיך בפעילות יער וייעור כמימים ימימה, כמו מאומה לא אירע, כמו הוראת תמא 22 על הכנתן של תוכניות מפורטות לא היתה ולא נבראה אלא משל היתה. 38. בין כך ובין אחרת: משפירשנו את תמא 22 כפי שפירשנוה לא נוכל לאמץ לנו את הצעתה של המדינה. את שלנו אמרנו ולא נשוב אחור. נטיעת יער - החומקת היא מגדריה של הוראת סעיף 5.ב. לתמא 22? לפירושו של חוק התיכנון והבניה והתקנות שלפיו 39. טענת העותרים היא, כאמור, כי באין תוכניות מפורטות לביצועה, אין תמא 22 ניתנת כלל לביצוע; וכי כל פעילויות יער וייעור המנויות בתמא 22 אסורות הן בביצוע כל עוד לא נתקבלו תוכניות מפורטות המסדירות אותן. על-כך משיבים המשיבים: לא כי. אכן, תמא 22 מצפָּה כי תוכַנָּה תוכניות מפורטות לביצועה, ואולם אין בה כל איסור על ביצוע עבודות או על שימושי קרקע אשר אינם טעונים היתר בניה לפי חוק התיכנון והבניה והתקנות שלפיו. לשון אחר: פעילויות יער וייעור למיניהן - בהן נטיעת עצים - אשר לטענת המשיבים אינן נדרשות להיתר בניה על-פי דין התיכנון הכללי, אין מניעה לבצען גם באין תוכניות מפורטות מכוחה של תמא 22. טענות המשיבים מסיבות עצמן הן על פירושו של דין התיכנון הכללי הן על פירושה של תמא 22, ובדברינו להלן נדון בשתי סוגיות אלו בנפרד. נפתח בפירוש דין התיכנון הכללי. 40. קובע ומורה אותנו סעיף 145 (א)(3) לחוק התכנון והבניה: 145. (א) לא יעשה אדם אחד מאלה ולא יתחיל לעשותו אלא לאחר שנתנה לו הועדה המקומית או רשות הרישוי המקומית, לפי הענין, היתר לכך ולא יעשה אותו אלא בהתאם לתנאי ההיתר: (1) התווייתה של דרך ... (2) הקמתו של בנין ... (3) כל עבודה אחרת בקרקע ובבנין וכל שימוש בהם שנקבעו בתקנות כעבודה או כשימוש הטעונים היתר כדי להבטיח ביצוע כל תכנית. עבודות טעונות היתר כסמכותו בסעיף 145(א)(3) (ובסעיף 265) לחוק התקין שר הפנים את תקנות התכנון והבניה (עבודה ושימוש הטעונים היתר), התשכ"ז1967- (תקנות ההיתר), וכך מורה אותנו תקנה 1(2((ד) ו-(ה) לתקנות אלו: 1. אלה העבודות בקרקע ובנין והשימושים בהם הטעונים היתר לפי פרק ה' לחוק כדי להבטיח ביצוע כל תכנית: (1) .................. (2) כל חציבה, חפירה, כרייה או מילוי המשנים את פני הקרקע, יציבותה או בטיחותה, למעט - (א) ................... ................... (ד) עבודה חקלאית רגילה באיזור חקלאי; (ה) הכשרת קרקע למטרות חקלאיות באיזור חקלאי; .................... עבודה או שימוש הטעונים היתר הוראות-חוק אלו עושים המשיבים מצע לטיעוניהם, וכך משמיעים הם אותנו: הכל מסכימים כי פעילויות יער וייעור יכולות שתבאנה אך-ורק בגידרי הוראת סעיף 145(א)(3) לחוק, וכי הוראת-חוק זו מפנה אותנו אל התקנות. אשר לתקנות, כהוראת תקנה 1(2)(ד) ו-(ה) לתקנות ההיתר, פטורות מהיתר "עבודה חקלאית רגילה באזור חקלאי" ו"הכשרת קרקע למטרות חקלאיות באיזור חקלאי". והנה, ביודענו כי פעילויות יער וייעור באות בגידרי פטורים אלה, ממילא פטורים הם המשיבים בפעילותם היערנית מן הצורך לצייד עצמם בהיתר לפי החוק. לשון אחר: מוסכם על הכל כי פעילויות יער וייעור אותן מבצעים המשיבים באות בגידרי האיסור הקבוע בתקנה 1(2) רישה לתקנות ההיתר, קרא: פעילויות הן הכוללות, על דרך הכלל, "חציבה, חפירה כריה או מילוי המשנים את פני הקרקע, יציבותה או בטיחותה ...". השאלה הנשאלת אינה אלא אם פעילויות יער וייעור באות בגידרי הפטורים המנויים בתקנה 1(2)(ד) ו-(ה) לתקנות ההיתר. כל כך - באשר לפעילות נטיעת עצים ויער וכו'. בה-בעת, עבודות אחרות אותן מבצעים המשיבים ביערות - ביניהן סלילת כבישים, הקמת איזורי נופש וכו' - כל אלו נדרשות הן להיתרים, והמשיבים אכן מבקשים ומקבלים היתרים לביצוען. על-פי גישת פרשנות זו שהמשיבים מחזיקים בה, יש להבחין הבחן-היטב בין סוגי פעילויות שונים ביערות וסביב יערות. פעילויות-יער במובנן המצומצם - נטיעה ועקירת עצים ושאר פעילויות לקיומם, לפיתוחם, לשיקומם ולשמירתם של עצים ויערות - כל פעילויות אלו פטורות מהיתר על-פי החוק. להבדילן מאלו, פעילויות אחרות הכרוכות בבניה, בסלילה וכו', כל אלו נצרכות לביצוען להיתרים על-פי החוק. העותרים, למותר לומר, כופרים בטענות אלו, שלטענתם רוב פעילויות היער והייעור למיניהן נצרכות להיתר על-פי החוק. 41. השאלה הנשאלת היא, מה פירוש יש ליתן לצירוף-התיבות "עבודה חקלאית רגילה באיזור חקלאי" ו"הכשרת קרקע למטרות חקלאיות באיזור חקלאי"? אלו עבודות הן הפטורות מן הצורך להצטייד בהיתר לביצוען? האם "עבודה חקלאית רגילה" ו"מטרות חקלאיות", כוללות נטיעת יערות, אם לאו? 42. לפירושן של תקנות ההיתר שומה עלינו להפוך ולהַפֵּך בהן, שרק כך יעלה בידנו לרדת לחיקרן. הפטורים שהמשיבים מבקשים לגדור עצמם בהם - אלה פטורים שציטטנו למעלה ואשר עניינם עבודות חקלאיות - מהווים חריגים לכלל. בהתאם לכלל הקבוע בתקנה 1(2) רישה לתקנות ההיתר, עבודות אלו טעונות היתר: "כל חציבה, חפירה, כרייה או מילוי המשנים את פני הקרקע, יציבותה או בטיחותה, למעט ..."; ואותן עבודות חקלאיות הפטורות מהיתר באות, כחריגים, במסגרת ה"למעט". אם נפרש את הוראת תקנה 1(2) רישה כלשונה וכפשוטה, כל חפירה שהיא בקרקע משנה את פני הקרקע ונצרכת היא להיתר. כך, למשל, חפירת גומה קטנה לשתילת שתיל, גם היא נצרכת לכאורה להיתר. פירוש זה לא יתקבל, כמובן, על דעתנו, ולא רק בשל הכלל של זוטי-דברים. אין להניח כי תכלית התקנות היתה לאסור על מעשים מעין-אלה, וממילא לא יבואו אותם מעשים במיסגרת הפטורים. מלכתחילה אין הם באים בגידרי האיסור וממילא לא יבואו בגידרי הפטור. מהו אפוא פישרו של הפטור הניתן בתקנה 1(2)(ד) ו-(ה) לתקנות ההיתר? הפטור מכַוון עצמו לעבודות מסויימות הנכללות במסגרת האיסור - "כל חציבה, חפירה, כריה או מילוי המשנים את פני הקרקע, יציבותה או בטיחותה" - אלא שתווי-אופי מסויימים המייחדים אותן עושים עבודות אלו ראויות לדעת מחוקק-המישנה לפטור מן הצורך להצטייד בהיתר. כוונת הדברים היא, כמסתבר - וכלשון התקנות - לעבודה חקלאית רגילה, קרא: לעבודתו השיגרתית והיומיומית של החקלאי (באיזור חקלאי) שלולא הפטור היתה נצרכת עבודתו להיתר. ומהי העבודה? אף אתה אמור: חרישה, נטיעת עצי פרי וכריתתם ועוד כיוצא באלו פעילויות של החקלאי בחיי היומיום. לו נצרך החקלאי להיתרים לפעילויות אלו, חייו לא היו חיים, ומעולה של צרה זו ביקש המחוקק לפוטרו. כך הוא באשר לגידולים חקלאיים המשתנים מעת לעת, ולעניינם אין צורך בקבלת היתרים. 43. שונה היא - מקצה-אל-קצה - פעילות הייעור. ראשית לכל ייאמר, כי נתקשה לסווג פעילות יעור כ"עבודה חקלאית רגילה". אכן, היער ועציו חיים על הקרקע ומן הקרקע - כמוהם כעץ השזיף - אולם בעובדה זו כשהיא לעצמה אין כדי להצדיק סיווגה של עבודת יעור כ"עבודה חקלאית", ולא-כל-שכן כעבודה חקלאית "רגילה". ואמנם: עבודות יער אין רואים אותן כעבודה "חקלאית". הדבר בא לידי ביטוי ברור בחוברת הקרויה "תמא22/ - תוכנית מיתאר ארצית ליער ולייעור - מיסמך מדיניות" שיצאה לאור בשנת תש"ס - 1999 בידי קק"ל ("צוות התכנון", כמצויין בראש החוברת, היו בו ה"ה מוטי קפלן, שלמה אהרונסון ואילן בארי, ומלאכת הכתיבה נעשתה בידי מוטי קפלן). ההקדמה לחוברת זו כתבה אותה האדריכלית דינה רצ'בסקי, מנהלת מינהל התיכנון במשרד הפנים, ובדבריה מבדילה אדריכלית רצ'בסקי (בעקבות אדריכל אריה שרון וציוותו) בין חמש זרועות התיכנון: חקלאות, תעשייה רשת תחבורה, פארקים, יעור ושמירת נוף, ערים חדשות. נבחין כי "חקלאות" היא לעצמה ו"יעור ושמירת נוף" הם לעצמם. בחוברת גופה (בעמ' 42 בה) מוצאים אנו, באותה רוח, דברים אלה: הקריטריון הראשון והמרכזי היה הפרדה מוחלטת בין שטח מעובד או הראוי לעיבוד ובין שטח שאינו מעובד ואשר אינו ראוי לעיבוד. כלל מנחה בתכנית היה, כי שטחים מעובדים בכל צורה, בחקלאות המודרנית או המסורתית, לא ייכללו בתכנית. הנחה זו מושרשת במפעל הייעור בארץ - מאז ומתמיד יועדו לייעור שטחים טרשיים ומבותרים, אשר לא התאימו לעיבוד. ובהמשך (בעמ' 49): במהלך העבודה נקבע הכלל, כי שטחים הראויים לעיבוד חקלאי לא ייכללו במסגרת תמ"א 22, ולפיכך התכנית אינה מתייחס לשטחי החקלאות במרכז הארץ. גם תמא 22 עצמה מבחינה מפורשות בין אדמה חקלאית לבין יעור. כך, למשל, סעיף 6.ב. לתמא 22 מורה אותנו כי "התכנון המפורט של היער יביא בחשבון מניעת פגיעה בשטחים החקלאיים." שמע מזה: יש "יער" ויש "שטחים חקלאיים", ולא הרי זה כהרי זה. שנית, אין הצדקה לסווג פעילויות יער וייעור כעבודה חקלאית רגילה. עבודה חקלאית רגילה היא, כאמור, חרישה, זריעת דגנים, שתילת שתילים או נטיעת עצי פרי. אלה כולם מוגבלים הם, בתנאי הארץ, בשטח ובדחיסות, והשפעתם על הסביבה השפעה שולית היא. לא כן הוא היער, העשוי להשתרע על פני עשרות, מאות ואלפי דונמים של קרקע. אמר על-כך איש הטבע דן פרי, ונביא מדבריו: גידולים חקלאיים מטבעם הינם זמניים ומשתנים בהתאם לנסיבות שונות כגון עונות השנה, כמות הגשמים הצפויה, צרכי השוק וכד'. על כן, בכל פעם שחקלאי מעוניין לשנות את גידוליו או לשתול עץ פרי באדמתו החקלאית הפרטית, אין יסוד סביר לחייבו לכתת את רגליו לועדת התכנון והבניה על מנת שיקבל היתר, ובכך לסרבל את עבודתו ולהכביד על המערכת שלא לצורך. מאידך, יער מטבעו אינו משתנה לאחר נטיעתו ונותר קבוע. לכן, כאשר עסקינן בעבודות ייעור נרחבות המתבצעות בשטח ציבורי ולמען הציבור כולו, ואשר יותירו את חותמן לדורות לבוא, שונה הרציונל המנחה בתכלית. נעיין במיסמך רב-הרושם שכתבה ד"ר אביבה רבינוביץ, ונדע מה השפעה נודעת לו ליער - ולעבודות ההכנה לנטיעה - על הסביבה ועל מצב פני הקרקע, הסחף, הרוחות, מי התהום ועוד ועוד. יער אינו אך עץ ועוד עץ ועוד עץ. יער נודעת לו השפעה סינרגטית על סביבתו, ובכך יימצא לנו טעם מספיק וראוי כי ייצרך להיתר על-פי החוק גם אם עבודה חקלאית רגילה פטורה מהיתר. חזקה על המומחים כי יודעים הם כל אלה; ואם יודעים הם כל אלה חזקה נוספת עליהם כי לא ביקשו לפטור נטיעתו של יער - ופעילויות יער אחרות - מן החובה לקבל היתר על-פי דין. 44. חלילה לנו מלכת שבי אחרי הלשון. העובדה, כשהיא לעצמה, שהשפה ייחדה ליער מושג משל עצמו, לחורשה מושג משל עצמה, ולעצים קראה "עצים", עובדה זו, באשר היא, אין בה כדי לחייב אותנו במשפט (ראו: סידרת מאמריו של Glanville Williams, “Language and the Law” (1945) 61 L.Q.R. 71, 179, 293, 384. סעיף 899 למג'לה קבע כי "גזלן ששינה את הגזלה שינוי שיש עימו שינוי השם, קְנָאָה בשינוי, ומשלם דמיה ...". האמנם? השוו סעיף 4 לחוק המיטלטלין, תשל"א1971-). ואולם גם זו אמת היא, שתמא 22 מדברת על "יער" ועל "יערות" למיניהם, ונטל הוא המוטל עלינו לברר ולמצוא: "יער" ו"יערות" שבתמא 22 - מהם? אשר לכך נֹאמר, כפי שאמרנו כבר, כי יער אין הוא אך עץ ועוד עץ ועוד עץ. יער גם אין הוא "הרבה עצים" (וכמה עצים יעשו "יער"?). יתר-על-כן: "יער" בישראל אין הוא כ"יער" בברזיל או באפריקה. זה יער וזה יער, אלא שלא הרי יער כהרי יער. "יער" בתמא 22 הוא "יער נוסח ישראל", ואפשר שבארצות אחרות ייקרא אותו יער "חורשה" (או שלא ייקרא כלל). מכל מקום, ד"ר רבינוביץ חיוותה דעתה לפנינו מה השפעות ניכרות יש ליער נוסח ישראל על סביבתו, ודי בדברים ששמענו כדי לשכנעננו כי דבר המחובר לקרקע ואשר השפעתו על סביבתו - ולא רק על סביבתו הקרובה - היא כה ניכרת, אין זה מתקבל על הדעת כי יהיה פטור מהיתר להקמתו. נטיעת עץ אינה נצרכת להיתר וכך היא נטיעתם של כמה עצים. ואולם נטיעתו של "יער" נצרכת גם נצרכת היא להיתר. כך היא נטיעתו של יער וכך הן עבודות ההכנה לנטיעתו של יער, עבודות הכוללות פעילויות-תשתית בהיקף ניכר להכנה לנטיעה ולנטיעה עצמה. באומרנו כל דברים אלה שאמרנו, ממילא דוחים אנו את טענות המדינה ולפיהן "נטיעת יער כשלעצמה, אפילו כרוכה היא בעבודות הכשרה המשנות את פני הקרקע, יציבותה או בטיחותה, אינה טעונה היתר על-פי פרק ה' לחוק התכנון והבניה, בהיותה עבודה חקלאית רגילה באיזור חקלאי ו/או הכשרת קרקע למטרות חקלאיות באיזור חקלאי." 45. מסקנתנו היא אפוא זו, שפעילויות יער וייעור אינן באות בגידרי פטור ה"חקלאות" שבתקנות ההיתר, וממילא דוחים אנו את טענות המשיבים בנושא זה. להתרת ספיקות נוסיף, שאין בכוונתנו לומר כי כל פעילויות יער נדרשות בהכרח להיתר על-פי חוק התיכנון והבניה והתקנות שלפיו. אכן, יש פעילויות יער שאינן נדרשות להיתר, אלא שלא עלינו להחליט בכך. כל שאנו אומרים הוא, כי פעילויות יער וייעור, באשר הן, אין הן נהנות מפטור על-פי תקנות ההיתר, אך אין ללמוד מכאן כי נצרכות הן - כולן - להיתר מוקדם לביצוען. תמא 22 - באלו פעילויות יעור ויער מדברת היא? 46. נעבור עתה ונדון בהוראותיה של תמא 22, וראשית לכל נשאל עצמנו, מה חיוב מהותי מטילה תמא 22 בנושא פעילויות יער וייעור? הנחתנו עתה היא זו, שהכנתן של תוכניות מפורטות מהווה תנאי מוקדם לביצועה של תמא 22, וכי בהיעדר תוכניות מפורטות אין היתר לעשות פעילות מן הפעילויות המנויות בתמא 22. השאלה היא, אפוא, אלו הן אותן פעילויות שתמא 22 מדברת בהן. לענין זה הבה נחזור ונשנן את הוראת סעיף 5.ב. לתמא 22, המודיעה אותנו בלשון זו: 5. א. ....................... ב. ליער נטע אדם מוצע, יער פארק מוצע, יער טבעי לטיפוח, יער טבעי לשימור, יער פארק חופי ונטיעות בגדות נחלים, יוכנו תכניות מפורטות אשר יקבעו את יעודי הקרקע, השימושים וחלוקתם בהתאם לתכנית זו, את הפעילות היערנית המתוכננת, דרכי הגישה אל היער, הדרכים ביער והפירוט המדויק של גבולות השטח. גבולות יערות בתכנית נקרא בהוראה זו וידענו כי תמא 22 אומרת לפרוש ולהשליט עצמה על פעילויות יער וייעור בכל-מכל-כל. כל פעילויות יער וייעור עולות ברישתה של תמא 22. כבר עמדנו על-כך במקום אחר, ולא נוסיף. השאלה העיקרית הנשאלת היא, "פעילות יערנית" כמשמעה בסעיף 5.ב. - מהי, ותשובתנו לשאלה היא, כי "פעילות יערנית" כוללת, כפשוטה, כל פעילויות הנעשות ביער ובהקשר ליער. עמדה על-כך ד"ר אביבה רבינוביץ בחוות דעתה, ודברים אלה השמיעה אותנו: 4. פעילות יערנית וייעור שטחים היער במהותו, הוא מערכת אקולוגית מורכבת שנוצרה במשך שנים רבות ומורכבת ממינים רבים: עצים, שיחים, מטפסים, צמחים עשבוניים, בע"ח אוכלי עשב, טורפים, מיקרואוגניזמים, וכלל האקוסיסטמה הנוצרת. לכן, המונח "פעילות יערנית" משמעו כל פעילות המשנה באופן מהותי את התכסית הנופית שביער, ואת בית הגידול. פעולות הייעור שמבצעת קק"ל כוללות במסגרת ההכנה לנטיעות ואף לאחריהן: ריסוס ושריפה של השטח, הפיכת האדמה בכלים כבדים, ריסוס חוזר של הצמחייה ששרדה, ולבסוף - נטיעה בעיקר של יעורת מחטניים. שיטות הביצוע של קק"ל משנות באורח משמעותי את מראה השטח ואת אופיו בכל המובנים - הנופי, האקולוגי ואף התת קרקעי. כניסת אגף הייעור של קק"ל לשטח מטביעה בו חותם ברור שלא ניתן לטעות בו. יוצא מהאמור לעיל, כי הפרשנות האפשרית היחידה למושג "פעילות יערנית" היא כזו החייבת לכלול את פעולות ההכנה לנטיעה, והנטיעה עצמה כפי שפורטו לעיל. פרשנות זו נכונה הן מבחניה מדעית - התאמתה לעקרונות אקולוגיים רצויים, והן באופן מעשי - לאור הנעשה בשטח ע"י קק"ל. מכל מקום, המושג פעילות יערנית כולל, למיצער, את פעילות הכשרת הקרקע לנטיעתם של עצים ואת הנטיעה עצמה. מסקנתנו היא אפוא זו, שתמא 22 פורשת עצמה על כל פעילויות יער וייעור למיניהן; וככל שתמא 22 נוגעת בדבר, מאז תחילתה אסורות כל פעילויות אלו כולן עד לקבלתן של תוכניות מפורטות אשר תקבענה איסורים, היתרים ותנאים לכל פעילויות יער וייעור. 47. מסקנה זו אינה משכנעת את המשיבים. טענתם היא, כי אין בה בתמא 22 "כל איסור על ביצוע עבודות ושימושים אשר אינם טעונים היתר בניה ללא שקדמה לביצועם תוכנית מפורטת" (סעיף 13 לתצהיר התשובה מטעם המדינה). לשון אחר: יש פעילויות יער וייעור שאינן נצרכות להיתרים לביצוען על-פי חוק התיכנון והבניה, בהן, למשל, נטיעת עצים; וכדברי הקק"ל (בסעיף 8.א. לתצהירה): עמדת הקרן הקיימת לישראל היא שנטיעת עצים כשלעצמה איננה מצריכה " היתר בניה", ופעולות הייעור שמבצעת הקרן הקיימת תואמות את התוכניות החלות בשטחים אלה, שכן שטחים אלה ככלל מיועדים על פי תוכניות תקפות לאזורי יער או לשטחים חקלאיים ולא יכול להיות ספק שנטיעת עצים תואמת ייעוד שטח כשטח מיועד ליער או כשטח חקלאי. אשר לפעילויות אלו, כך טוענים המשיבים, אין לפרש את תמא 22 כאילו ביקשה להטיל חובה שהחוק והתקנות לא הטילו. יש לפרש את תמא 22 ואת החוק והתקנות בצוותא חדא, והמסקנה הנדרשת היא כי פעילויות שאינן נצרכות להיתר על-פי הדין הכללי, תמא 22 לא נתכוונה כלל לאסור עליהן (עד לקבלתן של תוכניות מפורטות). על טיעונים אלה משיבים העותרים, כי פטור מקבלת היתר על-פי דיני התיכנון הכלליים - אם אמנם יש פטור - אינו מקנה פטור מהצורך להכין תוכנית מפורטת תקפה כציווּיָיה של תמא 22. 48. טיעוני המשיבים תמוהים בעיניי. כפי שראינו, הוראת סעיף 5.ב. לתמא 22 חד-משמעית היא בלשונה, וביודענו כי הכנתן של תוכניות מפורטות מהווה תנאי מוקדם לביצועה של תמא 22, נתקשה להימנע ממסקנה כי כל פעילויות יער וייעור נופלות בגדרי תמא 22. פירוש: כל פעילויות יער וייעור, גם אם אין הן נצרכות להיתר על-פי דיני התיכנון הכלליים, נצרכות הן לתוכנית מפורטת עד שניתן יהיה לבצען כדין. אם אמנם זה פירושה של תמא 22 כפשוטה, מה עושה בינותינו דין התיכנון והבניה הכללי, המחייב קבלת היתר כתנאי מוקדם לביצוען של פעילויות מסויימות? זה חיוב (ופטור) לעצמו; זה חיוב (ופטור) לעצמו; וחיוב (ופטור) אחד לא יגרע מחיוב (ומפטור) אחר. אם פירוש שהיצענו לתמא 22 הוא הפירוש הנכון - הטוענים המשיבים ברצינות כי תמא 22 נעשתה בחריגה מסמכות? המשיבים טוענים - במשתמע, אמנם - כי תמא 22 כפופה להוראת סעיף 145 לחוק התכנון והבניה ולתקנות-שלפיו, וכי תוכנית מיתאר ארצית אין בכוחה להטיל איסורים שהחוק בגופו אינו מטיל, וביתר דיוק: אין בכוחה להטיל איסורים שהחוק פוטר מהם. ואולם, מתוך שהמשיבים לא טענו טענה זו בפירוש - והעותרים לא טרחו ממילא להשיב עליה - לא אדרש לה אף אני. אומר אך זאת, שהאמירה כי "נטיעת עצים" אינה אסורה על-פי חוק התכנון והבניה, גם אם נכונה היא תיאורטית - ולא אמרנו כן - יש בה לא-מעט היתממות. כפי שלמדנו מן החומר שהונח לפנינו, שלא כימים עברו ימים אלה. עץ אין נוטעים עוד בימינו לא בטוריה ולא במעדר. אין נטיעת עץ בלא הכשרת הקרקע לקראת הנטיעה, והכשרת הקרקע בימינו הכשרה מסיבית היא באמצעותם של כלים כבדים ובוודאי שהיא באה בגידרי החובה לקבל היתר. יתר-על-כן: פעילויות יער וייעור, אפשר יש ביניהן פעילויות שכשהן לעצמן אין הן נצרכות להיתר, אך לעולם תבאנה אותן פעילויות במעורבב וכקומפלקס עם פעילויות הנצרכות להיתר, והרי הפעולה המשולבת תידרש להיתר. מכל מקום, נתקשה לקבל את טענת המשיבים ולפיה רשאית היא הקק"ל לנטוע (במקומות המותרים לכך) כל עץ שתרצה, בכל דרך שתרצה, בכל צפיפות שתרצה וכו', משוחררת מכל רסן וביקורת: רסן וביקורת של חוק, של תקנות של תוכניות מיתאר, של בית-משפט. הטענה היא בלתי סבירה ונדחה אותה. 49. דבר אחרון ואפשר בו עיקר: שתי חובות הן לענייננו כאן: אחת, החובה לקבל היתר כהוראת חוק התכנון והבניה, ושתיים, החובה לערוך תוכנית מפורטת כתנאי מוקדם לביצועה של תמא 22. חובה ראשונה עניינה היתר, חובה שניה עניינה עריכתה של תוכנית מפורטת. שתי חובות אלו מצויות על מישורי חשיבה שונים, ובמובן מסויים היו הן כקווים מקבילים. גם אם אמרנו כי פעילות יער מסויימת פטורה מהיתר, נתקשינו להבין מדוע אין תמא 22 מוסמכת לקבוע כי עד שתוכַנָּה תוכניות מפורטות לא יבוצעו כל פעולות-יער, ולו פעולות הן שאינן טעונות היתר. נזכור-נא, אל נשכח, את המשמעות הערכית היתירה הנודעת להליכי קבלתה של תוכנית מפורטת; בעיקרם של דברים - שקיפותו של ההליך ושיתופו של הציבור בהליכי החשיבה וההחלטה. אל-נא נאבד במו-ידינו כלי רב-ערך זה שתמא 22 הורתה אותנו בו. בדברים אלה, בין השאר, תימצא תשובה לטענת המדינה ולפיה תקנות גוברות על תוכנית מיתאר ארצית. אכן כן: כהוראת סעיף 132 לחוק התיכנון והבניה: "תקנות לפי פרק י"א - כוחן יפה מכוחה של תוכנית, אם לא נאמר אחרת בתקנות ...". ואולם, כפי שראינו אין כלל סתירה בין תקנות ההיתר לבין תמא 22, שאלו עוסקות בפטור מהיתר וזו עניינה בתוכנית מפורטת. גם לגופן של התקנות ותמא 22, ספק בעיניי אם יש סתירה בין ראשונות לבין אחרונה, ואולם אין צורך שנוגיע עצמנו עתה בסוגיה זו. מסקנה 50. מסקנתנו מדברינו היא אפוא זו: חובה שתמא 22 הטילה על עריכתן של תוכניות מפורטות, אין דיני התיכנון גורעים ממנה כהוא-זה. ומשידענו כי תמא 22 קבעה שתנאי מוקדם הוא לביצוע כל פעילויות יעור ויער כי תוכַנָּה תוכניות מפורטות, זה הדין המחייב ואין נגרע ממנו דבר. ועדת מירעה ויער 51. ועדת מירעה ויער היא, לדברי המשיבים, ועדת תיאום בין-משרדית, וחברים בה נציגים של משרד החקלאות, מינהל מקרקעי ישראל, הרשות לשמירת הטבע וגנים לאומיים והקק"ל (החברה להגנת הטבע משתתפת כמשקיפה). ועדת זו אין לה מעמד סטטוטורי, ומשמשת היא גוף מייעץ למינהל מקרקעי ישראל בנושא נטיעות חדשות אותן אמורה הקק"ל לבצע. לדברי המשיבים, משמשת ועדת מירעה ויער גוף מרכזי לאישור בקשות המוגשות בידי קק"ל לייעורם של שטחים חדשים. לפני הוועדה באות חוות-דעת של מומחים; הוועדה בוחנת כל בקשה ובקשה לגופה; ולסופם של דיונים ממליצה היא המלצותיה למינהל מקרקעי ישראל; על הרוב - בהסכמת כל חבריה. המשיבים מצביעים על ועדת מירעה ויער ועל פעילותה של הוועדה, ומפטירים הם כלפי העותרים: מה לכם כי נזעקתם, והרי כל נטיעה שהיא - לרבות נטיעת יער - לא תקום ולא תהיה אלא על דעת הוועדה? וכי ועדה זו אין היא ועדה ראויה, והרי יושבים בה אנשי מקצוע ושומעים הם עצות מפי מיטב המומחים בארץ? העותרים מצידם מכחישים את דברי המשיבים וכופרים בטיעוניהם. ההליכים בוועדת מירעה ויער כוללים אך דיונים כלליים וחלקיים, כך טוענים העותרים, והלכה למעשה מאשרת הוועדה הצעות יעור של הקק"ל בהיקף של עשרות אלפי דונמים ללא בחינה ראויה. לדברי העותרים אין נערך בוועדה דיון מעמיק בתוכניות הקק"ל לייעור, ואין נדרשים בה לאופי הנטיעות המוצעות, לשיטת ביצוע הנטיעות, לזני הנטיעות וכו'. העותרים אף הציגו לפנינו פרוטוקולים אחדים שנערכו בישיבות הוועדה (פרוטוקולים מהם עולה שהוועדה ועדה משותפת היא למשרד החקלאות ולמחלקה לפיתוח ולהתיישבות של הסוכנות היהודית), ומאלה מבקשים הם לאשש את טיעוניהם באשר לאופי הדיונים בוועדה. 52. לא נכריע בין הניצים, ולא נקבע אם אמנם דיוניה של ועדת מירעה ויער דיונים מעמיקים ויסודיים הם - כטענת המשיבים - או אם דיונים שטחיים וכללים הם, כטענת העותרים. נכונים אנו לאמץ לנו, כמות שהם, את תיאורי המשיבים על-אודות דיוני הוועדה, אלא שאין בדבר כדי להעלות או להוריד. אם אמנם מחייבת תמא 22 כי לא ייעשו מעשי יעור אלא על-פי תוכנית מפורטת, מה מאיתנו יהלוך כיצד עורכת ועדת מירעה ויער את דיוניה? שהרי יהיו דיוניה של הוועדה מעמיקים ויסודיים ככל שיהיו - כדי תוכנית מפורטת לעולם לא יעלו, ואת תמא 22 אין הם מספקים. מה הועילו אפוא מומחים וחכמים בדיוניהם? יתר על כך: דיוניה של ועדת מירעה ויער דיונים פנימיים הם, ומשתתפים בהם אך נציגי הממשלה ונציגי גופים ציבוריים אחרים. הציבור הרחב אינו יודע מה עולה לפני הוועדה, מה הן ההצעות הנדונות בה, מי אומר מה, מה מחליטים בה ומדוע מחליטים מה שמחליטים. דיונים אלה נעדרים הם אותה שקיפות שהיא כה חיונית לפעילות גוף אזרחי שהחלטותיו משפיעות על הציבור הרחב, והציבור הרחב אינו זכאי ואינו יכול להביע דעתו לא על ההצעות אותן מעלה הקק"ל לפני הוועדה ולא על ההחלטות המתקבלות בוועדה. הכל נעשה בחדרי-חדרים והציבור יודע על ההחלטות רק עם ביצוען בשדה. אכן, שלא כתוכנית מפורטת הנדרשת בתמא 22, החלטותיה של ועדת מירעה ויער נעדרות שקיפות, והציבור העלול להיפגע מן ההחלטות אינו שותף להן ולו בייעוץ. אמרנו בע"א 3213/97, 3375 נקר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, הרצליה, פ"ד נג(4) 625, 648, ונחזור על הדברים: נורמות שיש בהן כדי להשפיע על הכלל או על זכויות יחידים, חייבות להתפרסם ברבים כדי שהכול יוכלו לדעת מה קובע הדין. נורמות אלו חייבות אף להיות נגישות לפרט ולכלל, שהמבקש לדעת מה הדין יוכל אמנם לדעת אותו. בה-בעת, ומאותם טעמים עצמם, הדין המתפרסם ברבים הוא הדין המחייב, הוא ולא מיסמכים שהיחידים והכלל, כולם או מקצתם, אף אינם יודעים על קיומם... לו אחרת אמרנו, כי-אז הישמטנו במו-ידנו את ערכו של הפירסום כמכשיר במישטר פתוח כשלנו, מישטר המחייב שקיפות של מעשי הרשות. ראו עוד דברים שאמרנו לעיל, בפיסקאות 18 ואילך. 53. כללם של דברים: דיוניה והחלטותיה של ועדת מירעה ויער אין בהם כדי להעלות או להוריד. קביעותיה של תמא 22 על מכונן עומדות הן יציבות, וחובות שהיא מטילה לא נגרע מהן כמלוא-הנימה. על מעמדה של הקק"ל 54. שמענו מפי המשיבים טענות - שמא נאמר: טענות בחצי-פה - ולפיהן זכתה הקק"ל למעמד מיוחד בדין המדינה. בהקשר זה טוענים הם, כי גם אמרנו שתמא 22 אינה ניתנת לביצוע אלא בדרך קבלתן של תוכניות מפורטות - על כל ההליכים הכרוכים בקבלתן של תוכניות מפורטות - הנה המעמד אותו קנתה הקק"ל בדין המדינה מזכה אותה למעין-פטור או למעין-חסינות מהוראותיה של תמא 22. האמנם כך? 55. אכן, הקק"ל קנתה לעצמה מעמד מיוחד בישראל, ולא יימצאו חולקים על תרומתה ההיסטורית במעשי רכישת אדמות, בהכשרת הקרקע, בייעור, בעזרה מסיבית להתיישבות ולשיכון. ההיסטוריה של הקק"ל ידועה לכל - למיצער כך יש לקוות - והיסטוריה זו הטביעה את חותמה בדין. הקק"ל נזכרת לא-אחת בחוקי הכנסת ובחקיקת-מישנה, ונפנה אל כמה מאותם דברי-חוק: חוק קרן קיימת לישראל, תשי"ד1953-; חוק יסוד: מקרקעי ישראל; חוק מקרקעי ישראל, תש"ך1960-; חוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך1960-; חוק רשות הפיתוח (העברת נכסים), תש"י1950- (סעיף 3(10)); חוק נכסי המדינה, תש"י1951-; חוק העונשין, תשל"ז1977- (סעיף 13(ג)(3) וסעיף 34כד בהגדרת "עובד ציבור" פיסקה (6)); חוק שמירת הנקיון, תשמ"ד1984- (סעיף 12(א)); חוק איסור נהיגה ברכב על חוף הים, תשנ"ז1997- (סעיף 4(ב)(1)); הוראות פטור ממס הבאות בחוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה), תשכ"ג1963- (סעיפים 60, 72); הוראות שונות בפקודת מס הכנסה [נוסח חדש] (למשל: סעיפים 3(ב)(4), 5(3), 9(23)(א), 46(ג), 97(א)(4)); תקנות חובת מיכרזים, תשנ"ג1993- (תקנות 3(18), 3(19), 25, 27); חוק הנאמנות, תשל"ט1979- (סעיף 41(ב)); חוק הרשות לפיתוח הגליל, תשנ"ג1993- (סעיף 9). כן נכרתה אמנה בין המדינה לבין הקק"ל והיא אמנה מיום 28 בנובמבר 1961 (יה"פ מיום 7.6.1968, מס' 1456 לשנת תשכ"ח, 1597). הקק"ל מנויה אף בין קרנות ההסתדרות הציונית כמפורט בסעיף 1(ב) לנספח לאמנה שבין ממשלת ישראל לבין ההסתדרות הציונית העולמית (אמנה מיום 28 ביוני 1979: יה"פ מיום 16.9.1979, מס' 2565 לשנת תשל"ט, 2174). אכן כן: הקק"ל קנתה מעמד לעצמה בדין הארץ. ואולם השאלה שלענייננו אין היא שאלת מעמדה הכללי של הקק"ל. השאלה שלענייננו היא, אם אותו מעמד שקנתה לעצמה מעניק לקק"ל "מעין חסינות" מהוראותיו של חוק התכנון והבניה ומהוראותיה של תמא 22. או אחרת: האם בהיותה מה שהיא, רשאית ומותרת היא הקק"ל - על-פי דין - לעסוק בפעילות יערנית האסורה על אחרים, דהיינו, מותרת היא בפעילות יערנית גם בהיעדר תוכנית מפורטת? המשיבים משיבים על שאלה זו בחיוב. לטענתם, קנתה הקק"ל לעצמה מעמד ייחודי של גוף "דו-מהותי" - שבעלת מעמד היא גם במשפט הפרטי גם במשפט הציבורי - ובהיותה מה שהיא, ולאור עברה המפואר ומומחיותה הייחודית בייעור, לא ייפלא מאיתנו שהמדינה אף העבירה לביצועה את התפקיד החשוב של יעור הארץ. ואמנם, תפקידה של הקק"ל בייעור נזכר באמנה שנכרתה בשנת 1961 בין המדינה לבין הקק"ל, ובסעיף 10 רישה לאמנה אף נקבע כי: הכשרת מקרקעי ישראל וייעורם ירוכזו בידי הקרן הקימת לישראל שתקים לשם כך מינהל פיתוח קרקע (להלן - מינהל הפיתוח)... כך אף בסעיף 13 רישה לאמנה: מינהל הפיתוח [של הקק"ל] יעסוק בפעולות הכשרה, פיתוח וייעור של מקרקעי ישראל בתורת סוכנם של בעליהם הרשומים... באותו הקשר נוסיף ונזכיר את הוראות הסעיפים 11 ו12- לאמנה ולפיהם: מינהל הפיתוח יערוך אחת לשנה... תכנית לפיתוח מקרקעי ישראל וייעורם, ויגיש תכנית זאת לממשלה ולקרן הקימת לישראל; התכנית תיערך תוך תיאום מלא עם שר החקלאות.מדור הייעור שבמשרד החקלאות יעסוק להבא במחקר של ייעור בלבד; ואולם שר החקלאות יוסיף להיות ממונה על ביצוע פקודת היערות 1926, באמצעות מינהל הפיתוח. 11. 12. 56. האמנם יש בהוראות-חוק אלו ובאמנה, בכולן או במיקצתן - בהן ובטענה כי הקק"ל היא גוף "דו מהותי" - כדי להקנות לקק"ל מעמד מיוחד הפוטר אותה מהוראות חוק התיכנון והבניה ומהוראות תמא 22? תשובתי לשאלה היא בשלילה נחרצת. והתשובה היא אף על דרך של קל וחומר: אם כהוראת סעיף 259 בו חל חוק התיכנון והבניה, ועימו תמא 22, על המדינה, הנאמר אנו כי קק"ל תהא פטורה גם מן החוק גם מתמא 22? השאלה שאלה והתשובה בה. לענין זה נוסיף, כי קק"ל נזכרת פעמים מיספר בתמא 22 כגוף שיש להיוועץ בו קודם עשיית פעולות מסויימות (למשל: סעיף 5.ה. לתוכנית) או שיש לתאם איתה מהלכים מסויימים (למשל: סעיף 13.ב. וְ 13.ה. לתוכנית). 57. מסקנתנו היא אפוא זו, שלענין תמא 22 דין החל על כל אדם וגוף במדינה יהא דין החל על הקק"ל אף-היא; ומה כל אדם וגוף אסורים הם בפעילויות יער אלו ואחרות - זה יהא דין קק"ל. אכן, טענות המשיבים - לו קיבלנו אותן - היו מוליכות אותנו להכרה שהקק"ל היתה כמדינה בתוך מדינה. אלא שקק"ל כפופה לחוק ולתוכניות התיכנון ככל אדם וגוף אחר במדינה; ובכלל התוכניות כפופה היא לתמא 22 אף-היא. העתירה בעניינו של פקיד היערות 58. העותרים קבלו בעתירתם על מינויו של עובד הקק"ל כפקיד היערות הממונה על ביצועה של פקודת היערות 1926. לטענתם, רשאי הוא שר החקלאות למנות אך עובד מדינה בלבד לביצוע תפקידיו של פקיד היערות, וכי מטעם של ניגודי עניינים (בין השאר) אין הוא רשאי למנות לתפקיד זה עובד הקק"ל. לאחר הוצאת צו על-תנאי בענין זה, הודיעתנו המדינה כי תדריך עצמה בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה (הנחיה מס' 21.730 מיום 1 באוגוסט 1969), ולפיה אין להתיר מינויו של מי שאינו עובד המדינה לתפקיד פקיד היערות. טעם הדבר: פקיד היערות מחזיק בסמכויות סטטוטוריות נרחבות - בהן סמכויות מעצר ותפיסה - ולתפקיד מעין-זה לא ניתן להסמיך מי שאינו עובד המדינה. כן הודיעתנו המדינה כי פקיד היערות מעתה ואילך יהיה עובד משרד החקלאות, ובה-בעת יוסמכו אנשי הקק"ל בכתבי הסמכה מיוחדים שיתחמו את סמכויותיהם. אשר לפעולות הקק"ל הטעונות אישורים לפי פקודת היערות, הסמכות להענקת אותם אישורים תהא בידי פקיד היערות. משהחליטו המשיבים את שהחליטו, הודיעונו העותרים על מחיקת העתירה בנושא זה, וממילא נפטרנו מן הצורך להכריע בעניינו של פקיד היערות. כללם של דברים 59. מסענו בפרשנות הגיע לסיומו ולא נותר לנו אלא לסכם את הדברים. וזו היא מסקנתנו: סעיף 5.ב. לתמא 22 קובע כי נטל הוא המוטל על הרשויות לערוך תוכניות מפורטות, וכי קיומן של תוכניות מפורטות הוא תנאי מוקדם לביצועה של תמא 22. לשון אחר: באין תוכניות מפורטות על-פי דין, חל איסור על כל אדם ועל כל גוף לעשות פעילות מן הפעילויות המנויות בתמא 22. בעיקר אמורים הדברים, כמובן, בפעילויות יער וייעור שבהן דיברנו וגילגלנו רבות בחוות דעתנו. 60. כי מציון תצא תורה - כך למדנו ושינַנּוּ. ואולם למיצער לענין יעור ויער ראוי לנו כי נלמד מאחרים. נלמד ונדע מה יקרים הם היערות לאיכות החיים; מה הקפדה מקפידות רשויות במדינות אחרות במעשי יעור ובשמירה על יערות; מה כללי מותר ואסור קבעו ומקפידות הן על שמירתם. ראו, למשל, ההסדרים שקבע המחוקק הבריטי ב- Town and Country Planning Act 1990, Part VIII, Chapter I (“Trees“) §§ 197 ff.; Halsbury’s Laws of England, 4 th. ed. (1992), vol. 46, paras. 555 ff. (“Preservation of Trees”); R.M.C. Duxbury, Telling and Duxbury Planning Law and Procedure (11 th. ed., Butterworths, 1999) 306 ff. כך החוק וכך חקיקת המישנה שיצאה מכוחו (Town and Country Planning (Trees) Regulations 1999, SI 1999 No. 1892). אשר לדין בארצות הברית, ניתן לעיין ב- 16 U.S.C. §§ 1600-1614. זה הדין הפדרלי, ונוספים עליו דיני המדינות השונות. עיון בדינים אלה ילמדנו כי הדרך עוד רב לפנינו, לשמירה ראויה על נוף הארץ ועל פעילויות היער והייעור. אפילוג - הוראת מעבר 61. הכרעתנו בדין אינה מקלה עם המשיבים. עשרות בשנים עוסקת הקק"ל בפעילויות יער וייעור, והנה פוסקים אנו כי מאז שנת 1995 - השנה בה נתקבלה תמא 22 - פועלת היא שלא-כדין ובניגוד לדין. לעת הדיון היינו ערים לקשיים העלולים להתייצב על דרכה של קק"ל אם כך נפסוק, ועשינו כמיטבנו, ורבות, כדי לקרב את בעלי-הדין זה-אל-זה. ואמנם, חודשים לא מעטים עמדו בעלי-הדין בקשר ביניהם, ואף הועלו - מזה ומזה - הצעות להסדר. לצערנו לא העלו המגעים פרי וחבילת הקושיות והקשיים הונחה אל פיתחנו. עשינו אפוא את המוטל עלינו, והנה היא חוות דעתנו המונחת לפנינו. 62. שלא כהסדר מוסכם היא הכרעת בית-משפט בדין. טיבו של הסדר הוא, שהצדדים לו מקרבים עמדותיהם זו-לזו עד שמוצאים הם קורת-גג אחת להסתופף תחתיה. הסדר כרוך בוויתורים הדדיים. כל צד מוותר על משהו מעמדתו הראשונית - מי יותר מי פחות - אך כל הסדר, אם הסדר ראוי הוא, חייב שיהא הסדר בר-קיום (viable), הסדר שיעמוד על רגליו ולא יקרוס. הסדר שאינו בר-קיום יפה לו שלא נברא משנברא. ואילו הכרעת דין, הכרעה גיליוטינית היא: אחד עולה בכף וחברו יורד בכף. מבחינתו של המשפט אין שני זוכים במשפט ואין שני מפסידים במשפט. יש זוכה ויש מפסיד. ההכרעה היא בִּינָארית: או 1 או 0. הכרעת דין יוצרת אפוא קשיים שהסדר ראוי מתחמק מהם. וזה הוא הקושי שהכרעת הדין מציבה עתה לפני קק"ל, שהחל ביום פסק-הדין חייבת היא להפסיק, לאלתר, כל פעילויות יער וייעור שהיא עוסקת בהן. להשבית את כל עבודתה כולה ולהמתין לתוכניות מפורטות אשר תבאנה - לכשתבאנה - לאחר שהתמהמהו ולא באו כשש שנים. פסיקה זו קשה, כמובן, ועל-כן החלטנו כי ראוי שנקצוב תקופת מעבר ראויה לתחילתו של פסק הדין. להליכה בדרך דומה, ראו והשוו: בג"ץ 551/96 שקם בע"מ נ' מנהל המכס ומע"מ, פ"ד נד(1) 112, 120, והאסמכתאות בו. 63. שאלנו את עצמנו מה יהא אורכה של אותה תקופת-מעבר שנקצוב, ולאחר שיקול החלטנו כי הכרעתנו בדין תחילתה תהא שישה חודשים מיום שימועו של פסק-הדין. בתוך תקופה זו, כך יש להניח, ניתן יהא ליזום תיקון לתמא 22, ולקבוע בה הוראת-מעבר אשר תביא במנין, מן הצד האחד, את כל הקשיים והאילוצים הנילווים להליכיה של תוכנית מפורטת - ולא-כל-שכן: להליכי תוכניות מפורטות רבות - ומן הצד האחר, את השיהוי רב-השנים שחל בקבלתן של תוכניות מפורטות - נזכור כי עד היום לא נתקבלה ולו תוכנית מפורטת אחת - ואת השאיפה והצורך המוּבְנים בתמא 22 כי פעילויות יער וייעור יבוצעו כראוי להן, מתוך פיקוח ובקרה של תוכניות מפורטות. לדיוניה של המועצה הארצית יוזמנו העותרים וכל גוף ואדם אחר שיש להם ענין ביער ובייעור, וחזקה על המועצה כי תטה אוזן קשבת לאשר ישמיעו לה אותם גופים ואנשים, וכי תחליט את אשר תחליט לאחר שתשקול את דבריהם בלב פתוח ובנפש חפֵצָה. 64. אנו עושים מוחלט את הצו על-תנאי כאמור בפיסקה 59 לעיל ובלבד שהכרעתנו תחילתה תהא שישה חודשים מיום שימועו של פסק-הדין. המשיבים מס' 1 עד 4 והמשיבה מס' 5 ישלמו לעותרים, הדדית, שכר טירחת עורך דין בסך 30,000 ש"ח. ש ו פ ט השופטת ד' דורנר: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט א' ריבלין: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט מ' חשין. שימור עציםפקודת היערות