אי מניעת זיהום אויר - כתב אישום

החלטה בתום ראיות התביעה טען ב"כ הנאשמת 1 (להלן: המועצה) טענת אין להשיב לאשמה. נגד הנאשמים הוגש כתב אישום בגין עבירות של אי מניעת זיהום אויר וריח בלתי סבירים מאתר פסולת, עבירה על תקנות 3,4,5,6,7,9 לתקנות למניעת מפגעים (מניעת זיהום אויר וריח מאתרים לסילוק פסולת), תש"ן - 1990 (להלן: התקנות) יחד עם סעיפים 11, 11ג, 14 לחוק למניעת מפגעים, תשכ"א - 1961 (להלן: החוק). על פי הנטען בכתב האישום, בתקופה שבין 4.1.95 - 27.10.98 ניהלו הנאשמים והפעילו אתר לסילוק פסולת סמוך למושב בני ציון (להלן: אתר הפסולת או האתר). הנאשמים הפעילו את האתר באופן שלא מנע זיהום אויר וריח בלתי סבירים, תוך שאינם נוקטים באמצעים הדרושים למניעת זיהום אויר וריח בלתי סבירים כאמור. עוד נטען בכתב האישום, כי הנאשמים לא התקינו כדין שער כניסה, גידור ושילוט וכן נמנעו מנקיטת האמצעים הדרושים לכיסוי כדין של כל הפסולת באתר. כתוצאה מכך הושלכו במקום פגרי אווזים, כבשים ועופות. כן הוברר, כי הנאשמים לא החזיקו באתר ציוד מכאני מתאים וזמין בכל עת לצורך ההפעלה התקינה של האתר. בנוסף, הנאשמים לא נקטו באמצעים סבירים ויעילים למניעת בעירה של פסולת באתר ומשאירעו בעירות, לא נקטו באמצעים יעילים ומתאימים לכיבויין. נימוקי טענת "אין להשיב לאשמה": בהתייחסו לתקנות 3, 4, 5, 6, 7, ו- 9 , בהן הואשמה המועצה, טען הסניגור המלומד, כי תקנות אלה חלות על פי לשונן רק על מי שהוא "מפעיל" כהגדרתו בתקנות, ותקנה 1 קובעת שלוש חלופות למיהו "מפעיל": בעל האתר לסילוק הפסולת; המחזיק באתר; מנהל האתר או מי שמפקח על תפעולו. טוען הסניגור, כי מדברי ב"כ התביעה עולה, שהמאשימה רואה את המועצה כמי ש"מפקחת" על האתר והיא ויתרה על שתי החלופות האחרות להגדרת ה"מפעיל". ואולם, לא ברור על פי איזה דין מפקחת המועצה על תפעולו של האתר הספציפי שבנדון וביחוד לאור טענת התביעה, לפיה המועצה היתה צריכה לפקח ולא פיקחה. עוד טוען הסניגור, כי התביעה ביססה את אחריותה של המועצה בפלילים על סעיף 14 לחוק, אשר יוצר חזקה לפיה כל מקום בחוק שמדובר בו על גרימת מעשה פלוני, רואים אדם כאילו גרם לאותו מעשה גם אם הוא נעשה במקום הנתון לשליטתו או לפיקוחו, או על ידי מי שנתון לשליטתו או לפיקוחו. ואולם, לא ניתן "להלביש" את החזקה שבסעיף 14 האמור על התקנות בהפרתן מואשמת המועצה, שכן, אלה חלות על פי לשונן רק על "מפעיל" כהגדרתו בהן. זאת, להבדיל מסעיפים 2,3,4 לחוק שעניינם גרימת מטרדי ריח, רעש וזיהום אוויר, לגביהם ניתן להחיל את החזקה שבסעיף 14. הסניגור העלה תמיהה, מדוע הוגש כתב האישום דנן כנגד המועצה האזורית דווקא, לאחר שכל הדו"חות והפניות של מפקחי המשרד לאיכות הסביבה אודות אתר הפסולת, במהלך כל השנים הרלוונטיות לכתב האישום, הופנו אל הועד המקומי של כפר בני ציון (להלן: הועד המקומי) - הוא היישוב שאתר הפסולת נמצא בסמוך לו, ואשר חובתו כרשות מקומית לטפל ולפקח על פינוי פסולת בתחומיו. טענה נוספת שהעלה הסניגור, היא שלא הוכח שהאתר מצוי בתחום שיפוטה של המועצה, שכן התביעה לא הגישה מפות ו/או תשריטים כלשהם, היכולים להעיד על היקף תחום שיפוטה הקבוע בחקיקת משנה, ולא הוכיחה את נתוני הגוש/חלקה הרלוונטיים של אתר הפסולת. לפיכך, לא הוכח שיש סמכות פיקוח של המועצה על אתר הפסולת שבנדון. לפיכך, טען הסניגור, אין לחייב את המועצה להשיב לאשמה בעבירות המנויות לעיל. תשובת ב"כ התביעה: בהתייחסו לטענתו הראשונה של הסניגור, ציין ב"כ התביעה, כי רק לאחרונה קבע בית המשפט המחוזי, שעל אף שמועצה אזורית אינה עונה על הגדרת ה"מפעיל" בתקנות, הרי ניתן לשלב את הוראת סעיף 14 לחוק עם הוראת סעיף 63 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) תשי"ח-1958 (להלן: צו המועצות האזוריות) וכך לקבוע שעל המועצה האזורית מוטלת הסמכות לפקח על התושבים והמצויים בשטח שיפוטה בכדי למנוע מהם יצירת מפגעים בריאותיים. הוא התייחס לסמכות לקבוע סדרים, להטיל איסורים והגבלות, לאחוז באמצעים ולחייב תושבים - כדי להבטיח את בריאות הציבור, את הסדר ואת הבטחון המפורטת בסעיף 63 (8) לצו המועצות האזוריות, ולסמכות להיכנס למקומות ציבוריים ופרטיים באמצעות עובדיה של המועצה כדי לערוך חקירות בדיקות ומדידות לשם מניעתם או גילויים וסילוקם של מפגעים ותקלות ולשם מניעתן או גילויין של עבירות על צו המועצות האזוריות או על חוקי העזר או על החלטותיה של המועצה, כמפורט בסעיף 63(ג) לצו המועצות האזוריות. עוד ציין התובע, כי אין להפנות אצבע מאשימה לעברו של הועד המקומי, שכן, לפי סעיף 132 לצו המועצות האזוריות, לועד המקומי נתונות אותן סמכויות שיש למועצה בתחומה לפי סעיף 63 לצו, אלא שהועד מורשה להשתמש בסמכויות הללו רק במידה שהמועצה האזורית אינה משתמשת בהן. ודאי שאין לצפות מן הועד המקומי למלא אחר סמכות הפיקוח המוטלת עליו, רק משום שהמועצה האזורית נמנעה מלמלא אחר חובה חוקית זו שלה. בהתייחסו לטענת הסניגור, לפיה לא הוכח שהאתר מצוי בתחום שיפוטה של המועצה, טען התובע, כי הנאשמים 3 ו -4 הודו בהודעותיהם שהמדובר בשטחי המושב בני ציון, משמע שטחים שתחת שיפוטה של המועצה. טענת אין להשיב לאשמה - המישור הנורמטיבי: משהכריז התובע בסיום פרשת התביעה "אלו עדיי", מכריז הוא למעשה, כי התביעה "מסתפקת" בראיות שהביאה להוכחת האשמה המיוחסת לנאשם בכתב האישום. טענת הנאשם כי אינו חייב כלל להשיב לאשמה מצביעה על כך שאין בראיות שהביאה התביעה אפילו "הוכחה לכאורה" לאשמה המיוחסת לו. המושג "הוכחה לכאורה" פירושו אותה כמות של ראיות, שהתביעה חייבת להביא בשלב הראשון של המשפט לשם קיום החובה המוטלת עליה, ואשר תספיק - אם בסוף הדיון יתן בית המשפט אמון בה וייחס לה את המשקל הראוי - להרשעת הנאשם בעבירה הנדונה. התביעה חייבת בפרשתה לעמוד בחובת הראיה, היא החובה להביא ראיות לכאורה להוכחת האשמה המיוחסת לנאשם. משמעות הטענה "אין להשיב לאשמה" היא, שהתביעה לא עמדה בנטל זה, משמע, אין בראיות שהוגשו לבית המשפט מטעם התביעה כדי לבסס הרשעה, אפילו אם יינתן בהן מלוא האמון ויוענק להן מלוא המשקל הראייתי. אולם, די בקיומן של ראיות דלות להוכחת העבירה המיוחסת לנאשם, בכדי לחייבו להשיב לאשמה (לעניין זה ראה י' קדמי על סדר הדין בפלילים, חלק שני (ספר ראשון), 1998, עמ' 891 ואילך). משמע, בשלב זה של הדיון, אין בית המשפט שוקל שיקולי מהימנות ואינו מעניק משקל ראייתי. הטענה ש"אין להשיב לאשמה", נבחנת בהנחה שהראיות שהובאו לחובת הנאשם, בין בחלקן ובין במלואן, תזכינה במלוא האמון והמשקל הראייתי (ע"פ 405/90 מ"י נ' שדמי, פ"ד לה (2) 757; ת.פ. (ת"א) 1560/89 מ"י נ' שם אור, פס"מ תשנ"א (א) 523). דיון: א. האם הוכח קיום אתר הפסולת בשטח שיפוט המועצה בהשתיתה את כתב האישום על חובת הפיקוח של המועצה על אתר הפסולת, היה על התביעה להציג בפני ההגנה ובפני בית המשפט מפה ו/או תשריט, אשר יהא בהם כדי להצביע על המצאותו של אתר הפסולת בשטח שיפוטה של המועצה. התביעה לא הציגה כל מסמך שכזה, הגם שהתחייבה במועד הקראת כתב האישום להודיע לב"כ המועצה על מיקומו המדוייק של אתר הפסולת דנן, בהתייחס למשבצת המושב בני ציון. גם עדי התביעה הודו כי לא בדקו ולא התבקשו לבדוק שאלה זו, ואין בידם ידיעה מוסמכת בנושא. יצויין, כי הסניגור הודה בשם מרשתו במענה לכתב האישום, כי אם האתר נמצא במשבצת היישוב בני ציון, הוא מצוי בתחום שיפוטה של המועצה, ואולם, לטענתו כעת, כשלה התביעה בהוכחת העובדה, כי האתר מצוי אמנם במשבצת הישוב בני ציון. התובע מפנה להודעות שנמסרו ע"י הנאשמים 3 ו- 4, מזכיר המושב בני ציון ויו"ר האגודה השיתופית בני ציון, בחקירתם (סומנו ת/10; ת/11; ת/28; ת/29). מההודעות עולה, כי הנאשמים 3 ו- 4 לא נשאלו במפורש אם שטח אתר הפסולת הינו במשבצת המושב. בהודעותיהם, התייחסו השניים אל האתר המצוי בסמוך למושב בני ציון ו"בצמוד לאתר רעננה", ולא כפרו בכך שמדובר באתר "של" המושב, ואולם, אין בהודאתם זו כדי לשמש ראיה לכאורה שאכן אתר הפסולת דנן מצוי במשבצת המושב כאמור. שהרי, יתכן בהחלט שהשטח עליו מצוי האתר איננו במשבצת בני ציון אלא סמוך לה, והתייחסותם הפונקציונלית של הנאשמים אל האתר כאתר "של" המושב, איננה מהווה ראיה מבחינה סטטוטורית לתחומיו הגאוגרפיים של המושב (או של שטח שיפוט המועצה). יצויין, כי במענה לכתב האישום, כפרו נאשמים 3 ו-4 בכך שהאתר מצוי במשבצת המושב. בחנתי את האפשרות, כי יש משום "ראשית הודאה" של המועצה באחריותה לאתר הפסולת, במכתב משנת 1998, שנכתב על ידי ראש המועצה דאז (סומן נ/5), בו ביקשה המועצה מהמשרד לאיכות הסביבה סיוע תקציבי לבניית רמפה לשינוע וסילוק פסולת ממספר ישובים, ביניהם בני ציון. המועצה ציינה במכתב זה כי "סביבת הישובים מלאה פסולת" וכי אין אתר מסודר אליו ניתן לפנותה. ואולם, במכתב זה אין משום הודאה בכך שאתר הפסולת נשוא כתב האישום מצוי בשטח בני ציון ו/או בשטח המועצה, שכן המכתב מדבר באופן כללי על פסולת המפוזרת ב"סביבת הישובים". כאשר עסקינן בהטלת אחריות מכח חובה חוקית לטפל במניעת מפגעים משטח שיפוטה של מועצה אזורית, על התביעה להוכיח חד משמעית את הימצאות השטח הרלוונטי בתחומי שיפוט המועצה, ואין די ברמת הוכחה לפיה "סביר להניח" שהאתר מצוי "בערך" בתחום שיפוט המועצה. ההוכחות המדוייקות והחד משמעיות נמצאות בשליטתו המלאה של התביעה, ועל כן אין מקום לכל הנחות בעניין זה. מה גם, שהנאשמים שעל הודעותיהם ביקש התובע לסמוך, אינם בעלי "ידיעה מיוחדת" בעניין הנדון, ויתכן בהחלט כי מעולם לא ביררו את השאלה מבחינה חוקית. "תחום מועצה אזורית" מוגדר בצו המועצות האזוריות כ"כלל השטחים המתוארים בטור ב' בתוספת הראשונה מתחת לשמה של המועצה האזורית". שטחים אלה מסומנים בגושים, חלקות וחלקים מחלקות, כמתואר ומסומן בתשריטים ומפות המסומנים על ידי שר הפנים ומהווים חלק פורמאלי מהצו. תשריטים ומפות אלה מתעדכנים מעת לעת, על פי החלטתו של שר הפנים. המועצה האזורית חוף השרון מוזכרת בתוספת הראשונה לצו המועצות האזוריות, בפרט (כו). הגדרת תחומי ישוב ותחומי שיפוט של מועצה אזורית אינה סטטית אלא נתונה לשינויים מעת לעת. ההליך שנקבע בדין לצורך שינוי התחום של ישוב הכלול בתחום מועצה איזורית, נקבע בסעיף 3 לצו המועצות האזוריות (ראו גם: בג"צ 505/95 הועד המקומי חופית נ' שר הפנים ו-8 אח' (תק-על 95(1), 890 ,עמ' 892)). בדיקה של הצוים הרלוונטיים למועצה האזורית חוף השרון (ולמועצות אזוריות אחרות) מראה, כי תיחום שטח המועצה האזורית הינו דווקני ופרטני, כאשר חלקות מסויימות מתוך גוש מקרקעין, ואפילו חלקים מחלקות מתוך גוש מסויים, נגרעים על פי הצו מגדר תחומי המועצה; כל תיקון, הוספה או גריעה ממוסמכים בתשריט מסומן החתום בידי שר הפנים; הצוים, המעודכנים מעת לעת, אינם מסתפקים באזכור שמו של ישוב אלא בצידו מופיעים הגושים, החלקות וחלקי החלקות הכלולים בשטחו, תוך סימונם במקביל במפה המצורפת. ראו לדוגמא: צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) (חוף השרון - תיקון), התשנ"ד-1994, ק"ת תשנ"ד, 1091; צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) (חוף השרון - תיקון), התשנ"ו-1996, ק"ת תשנ"ו, 1007; צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) (חוף השרון - תיקון), התשנ"ט-1999, ק"ת תשנ"ט, 1087 . נוכח ההגדרה הדייקנית והדווקנית של תחומי המועצה בצו המועצות האזוריות, ודאי וודאי שאין להסתפק בהוכחה כללית ומעורפלת כי אתר הפסולת דנן מצוי "בסמוך" (!) למושב בני ציון. פשיטא, שאין לדרוש מהנאשמים לבצע את מלאכתה של התביעה ולהציג ראיות כדי להפריך את הנחתה של התביעה, אותה לא טרחה לאשש בראיות מוצקות וברורות, המצויות בנקל בהישג ידה, כי אתר זה אכן שייך על פי מיקומו לתחום שיפוט המועצה. לפיכך, דין טענת אין להשיב לאשמה להתקבל, כבר מנימוק זה. ואולם, לדעתי יש ממש גם בהשגותיו האחרות של הסניגור. ב. האם כלולה המועצה בהגדרת "מפעיל" בתקנות אדון כעת בשאלה, האם ניתן להטיל אחריות פלילית על המועצה לפי התקנות נשוא כתב האישום, בהסתמך על הגדרתה כ"מפעיל". כאמור לעיל, תקנה 1 קובעת מיהו "מפעיל" אתר לסילוק פסולת לעניין התקנות: "מפעיל" - כל אחד מאלה: (1) בעל אתר לסילוק פסולת; (2) מחזיק אתר לסילוק פסולת; (3) מנהל אתר לסילוק פסולת או מי שמפקח על תפעולו; אין חולק כי המועצה אינה בעלת אתר הפסולת וגם אינה המחזיקה בו או המנהלת אותו. גדר המחלוקת נעוץ בשאלה האם ניתן לראות לכאורה את המועצה בבחינת מי שמפקחת על תפעולו של אתר הפסולת, כמוגדר בחלופה השלישית שמציעה התקנה. סבורתני כי עיון בלשון התקנות מלמד כי התשובה לכך היא בשלילה. התקנות מטילות על מפעיל אתר חובות ביצועיות קונקרטיות, כגון תחזוקה שוטפת של האתר, אי הבערת פסולת, נקיטת אמצעים לכיבוי בעירה, כיסוי יומיומי מהודק של הפסולת בחומר כיסוי בעובי מוגדר, החזקת כמות מספקת של חומר כיסוי, החזקת ציוד מכני מתאים וזמין לצורך הפעלת האתר, קביעת שעות עבודה וסדרי עבודה באתר והשגחה על קיומם, התקנת שער כניסה הנפתח וננעל בתחילת כל יום ובסיומו, התקנת גדר, התקנת שילוט הנושא את שם המפעיל, מענו ומספר הטלפון שלו. אין כל הגיון להניח כי כוונת השר, בהתקינו את התקנות, היתה לחייב מועצה אזורית למלא פיזית את החובות הקונקרטיות המוגדרות בתקנות, ביחס לכל אחד מעשרות או מאות האתרים בתחום שיפוטה, שאלמלא כן, תועמד לדין פלילי לפי התקנות. התקנות נועדו להטיל חובות עשה ספציפיות על מי שמטפל באתר טיפול יומיומי ושוטף, והמצוי בקרבה פיזית ותפקודית לאתר. התובע עצמו, כשנשאל במהלך הדיון בטענה, מהן הפעולות שהיתה המועצה מצופה לבצע כדי להסדיר את אתר הפסולת, לא טען כי היה עליה לבצע אחת מהפעולות בהן מחוייב "מפעיל" על פי התקנות, אלא גרס כי חובתה היתה לפקח - קרי: לשלוח פקחים, להגיש כתבי אישום, לסגור אתר לא חוקי ולהקים במקומו אתר מוסדר. התובע לא הסביר, מהיכן שאב חובות ספציפיות אלה, שאינן מנויות במסגרת התקנות. גם עיון השוואתי במונח "מפעיל" בתקנות מקבילות, שעניינן איכות הסביבה ומניעת זיהומים מסוגים שונים, מלמד כי כוונת השרים שהתקינו אותן לא היתה לכלול במונח זה מוסדות וגופים בעלי סמכות פיקוחית סטטוטורית מתחום המשפט המנהלי, בעלי תחום אחריות מנהלית רחב היקף (דוגמת משרדי ממשלה, תאגידים סטטוטוריים ורשויות מקומיות), אלא אנשים וגופים בעלי קשר פיקוחי קונקרטי, מתחום המשפט האזרחי-הפרטי, לאותו מפעל או אתר. השימוש במונח "מפעיל" בסדרת התקנות שהותקנו בתחומים שונים בנושא איכות הסביבה, שחלקן יוזכר להלן, עוסק בהטלת חובות ביצועיות ספציפיות ולא בהסדרת תחום בחוקי עזר (ראו סעיף 6 לחוק) ובפיקוח מגבוה, בין היתר ע"י מתן או שלילת רשיונות, או הגשת קובלנה לפי ס' 68 לחסד"פ כנגד גורמי המפגע בתחומן (ראו סעיף 11.ה. לחוק), כסמכותן של רשויות מקומיות. בתקנות המים (מניעת זיהום מים) (מתכות ומזהמים אחרים), התשס"א-2000 ובתקנות המים (מניעת זיהום מים) (איסור הזרמת תמלחת למקורות מים), התשנ"ח-1998, מוגדר "מפעיל" - כל אחד מאלה: (1) בעל רישיון עסק של מפעל שניתן לפי חוק רישוי עסקים; (2) אדם שבבעלותו, בהשגחתו או בפיקוחו פועל מפעל; בתקנות למניעת מפגעים (מניעת זיהום אויר ורעש ממחצבה), התשנ"ח- 1998, מוגדר "מפעיל מחצבה" - הבעל, המחזיק, או מי שמפקח על תפעול מחצבה או מיתקן מחצבה; בתקנות המים (מניעת זיהום מים) (תחנות דלק), התשנ"ז-1997 , מוגדר "מפעיל" - כל אחד מאלה: (1) בעל רשיון העסק של תחנת הדלק; (2) האדם שבהשגחתו, בפיקוחו או בהנהלתו פועלת תחנת הדלק; בתקנות המים (מניעת זיהום מים) (בריכות אידוי ואגירה), התשנ"ז-1997, מוגדר "מפעיל" - כל אחד מאלה: (1) בעל רשיון עסק לפי חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 (להלן - חוק רישוי עסקים), שבתחומי עסקו מצויה בריכה; (2) מי שבבעלותו, בהשגחתו או בפיקוחו פועלת בריכה; עיון בתקנות אלה מלמד כי הן קובעות שורה ארוכה של חובות ביצועיות ודיווחיות ספציפיות, התובעות ביצוע והשגחה יומיומיים, שאין להעלות על הדעת - מבחינת כח אדם ויעילות ביצועית - כי יוטלו על מועצה אזורית, שבתחומה מאות אתרים כאלה. יתר על כן, בתקנות המים (מניעת זיהום מים) (מתכות ומזהמים אחרים), התשס"א-2000 קיימת הבחנה בין "מפעיל", כהגדרתו בתקנות, לבין "רשות הרישוי" המוגדרת בהן "כמשמעותה בחוק רישוי עסקים". עיון בחוק רישוי עסקים מלמד כי רשות הרישוי, לעניינו של מפעל עליו חלות התקנות, היא (סעיף 5(1) לחוק) - "בתחום רשות מקומית - ראש הרשות המקומית או מי שהוא הסמיכו לכך". והנה, תקנה 15 לתקנות דלעיל קובעת כי "מפעיל יבצע, לפי דרישת הממונה או רשות הרישוי ולא פחות מפעמיים בשנה בהפרש של שישה חודשים, דיגום שפכים במוצא מיתקן קדם-הטיפול לצורך אנליזה מעבדתית למציאת מזהמים בתהליך הייצור; הדגימה תבוצע על ידי מי שיכול לבצעה באופן מיומן, ותוצאות האנליזה יועברו בתוך 14 ימים לממונה ולרשות הרישוי." דהיינו, יישום הפרשנות המוצעת ע"י התביעה תביא לתוצאה, שהרשות המקומית צריכה לדרוש מעצמה לבצע דיגום שפכים ולהעביר לעצמה את התוצאות של הדגימה! ברי, כי לא לכך התכוונה השרה לאיכות הסביבה, בהבחינה בין המונח "מפעיל" (הכולל את מי שבהשגחתו או בפיקוחו פועל המפעל) לבין "רשות רישוי", היא-היא הרשות המקומית. אין כל הצדקה לפרש אחרת את המונח "מפעיל" בתקנות נשוא תיק זה, שעניינן דומה. מונח דומה ל"מפעיל" מצוי בתקנות המים (מניעת זיהום מים) (צמצום השימוש במלח בתהליך ריענון), התשנ"ד-1994 : לפי תקנות אלה מוגדר "בעל מפעל" - כל אחד מאלה: (1) בעל רשיון העסק של המפעל או מבקש הרשיון, לפי הענין; (2) אדם שבהשגחתו, בפיקוחו או בהנהלתו פועל המפעל." והנה, גם תקנות אלה מבחינות בין "בעל המפעל" לבין הרשות המוסמכת למתן רשיון להפעלת המפעל ולקביעת תנאיו, היא הרשות המקומית (ראו תקנה 12(ב)). גם פסק הדין של בית המשפט המחוזי בתל-אביב - יפו בע"פ (ת"א) 71018/99 מועצה אזורית לב השרון ואח' נ' מ"י (תק-מח 2001(1) 758), אליו הפנה אותי התובע המלומד, אינו גורס כי המועצה האזורית נכללת במונח "מפעיל" לפי התקנות. נהפוך הוא, כב' השופט המר מביע דעתו כי "לכאורה, המערערת אינה עונה על ההגדרה של מפעיל". לאור כל האמור לעיל, הנני קובעת כי המועצה אינה עונה על הגדרת "מפעיל" על פי התקנות ואין מקום להטיל עליה אחריות פלילית מתוקף הגדרתה ככזו. ג. האם ניתן לחייב את המועצה בפלילים בהפרת התקנות, תוך "השאלת" החזקה הקבועה בסעיף 14 לחוק עיקר טיעונה ובניינה של התביעה הוא ביסוס אישומיה על החזקה הקבועה בסעיף 14 לחוק, במשולב עם סעיף 63 לצו המועצות האזוריות. סעיף 63 (א) לצו המועצות האזוריות, קובע - "המועצה מוסמכת, בשים לב להוראות השר ובמידה שאין בכך סתירה לכל דין, לטפל ולפעול בכל עניין הנוגע לציבור בתחום המועצה, בכלל זה יהיו לה הסמכויות הבאות: ... (8) לקבוע סדרים, להטיל איסורים והגבלות, לאחוז באמצעים ולחייב תושבים, בעלים ומחזיקים שהם יאחזו באמצעים - כדי להבטיח את בריאות הציבור, את הסדר ואת הבטחון; למנוע הופעתם והתפשטותם של מחלות ונגעים, לרבות מחלות ונגעים של בעלי-חיים וצמחים, ולבערם; להשמיד מזיקים או בעלי-חיים שאין להם בעלים, למנוע דליקות ולכבותן, לסלק מפגעים ולמנוע תקלות, לרבות הריסת בנינים מסוכנים או מזיקים לבריאות;" ובס"ק (ג) נקבע עוד - "המועצה רשאית להיכנס בכל זמן סביר למקומות ציבוריים ופרטיים, על ידי עובדיה המורשים לכך ופועלים הנלווים אליה, כדי לערוך בהם חקירות, בדיקות ומדידות לשם מניעתם או גילוים וסילוקם של מפגעים ותקלות, ולשם מניעתן או גילויין של עבירות על צו זה או על חוקי העזר של המועצה או על החלטותיה, או לשם עשיית כל מעשה שהמועצה רשאית לעשותו". משמע, שנושא בריאות הציבור שבשטח שיפוטה, נתון בידיה של המועצה האזורית, ובכלל זה עליה לטפל באתרי פסולת. סעיף 14 לחוק, שכותרתו "גרם מעשה" קובע לאמור - "כל מקום בחוק שמדובר בו על גרימת מעשה פלוני, רואים אדם כאילו גרם לאותו מעשה גם אם הוא נעשה במקום הנתון לשליטתו או לפיקוחו, או על ידי מי שנתון לשליטתו או לפיקוחו, והוא לא נקט כל האמצעים הסבירים למניעתו; הטוען כי נקט אמצעים כאמור - עליו הראיה". התובע טוען כי התקנות הותקנו מכוחו של החוק, ומשכך הוא, הרי שיש להחיל את סעיף 14 הנ"ל גם ביחס אליהן. בסוגיית החלת סעיף 14 על מועצות אזוריות מסתמך התובע על ע"פ (ת"א) 71018/99 הנ"ל, בו נקבע כי מועצה אזורית נתפסת בגדרה של החזקה הקבועה בסעיף 14 דלעיל, ובהיותה בעלת סמכויות שליטה ופיקוח, היא עלולה להתחייב בפלילים גם אם לא הפעילה בפועל את הסמכויות הללו. כמו כן, נקבע בע"פ (ת"א) 71018/99 הנ"ל כי הגם שבסעיף 90 לצו המועצות האזוריות נקבע כי כל ישוב ינוהל על ידי ועד מקומי, אין בכך כדי להסיר מאחריותה של מועצה אזורית בתחום הפיקוח על אתרי פסולת. שכן, הגם שנתונות לועד המקומי סמכויות הנתונות למועצה מכוחו של סעיף 132 (א) לצו, הרי שהועד רשאי יהא להשתמש בסמכויות אלה רק במקרים בהם לא תשתמש בהן המועצה עצמה וכל עוד אין בכך משום סתירה להחלטות המועצה. מכאן שסמכותו של הועד היא סמכות שיורית וכפופה לסמכות המועצה. המועצה אינה רשאית להסיר מעל כתפיה את חובותיה, בציפיה כי הועד המקומי יפעל במקומה. הנמקה זו מקובלת עלי, בכל הכבוד, הן מבחינת מדיניות משפטית רצויה והן מבחינה פרשנית, ואולם לדעתי ניתן ליישם את החזקה דנן ולחייב מועצה אזורית בפלילים, רק כאשר המועצה מואשמת בעבירות לפי החוק עצמו - גרם מטרדי ריח, זיהום ורעש, לפי סעיפים 2, 3, 4 לחוק - ולא בעבירות לפי התקנות, המטילות חובות עשה ספציפיות על "מפעיל". נוסחם של סעיפי החוק, הקובעים את עבירות המפגעים, אכן כולל את המושג "גרימה", ומתחבר באופן ברור לחזקה הקבועה בסעיף 14. סעיף 2, שכותרתו "מניעת רעש", קובע: "לא יגרום אדם לרעש חזק או בלתי סביר, מכל מקור שהוא, אם הוא מפריע, או עשוי להפריע, לאדם המצוי בקרבת מקום או לעוברים ושבים." סעיף 3, שכותרתו "מניעת ריח", קובע: "לא יגרום אדם לריח חזק או בלתי סביר, מכל מקור שהוא, אם הוא מפריע, או עשוי להפריע, לאדם המצוי בקרבת מקום או לעוברים ושבים." סעיף 4, שכותרתו "מניעת זיהום אויר", קובע: "לא יגרום אדם לזיהום חזק או בלתי סביר של האויר, מכל מקור שהוא, אם הוא מפריע, או עשוי להפריע, לאדם המצוי בקרבת מקום או לעוברים ושבים". סעיף 5 קובע כי השר יתקין, בתקנות, כללים לביצוע הסעיפים 4-2, ובין השאר רשאי הוא לקבוע מה הם רעש, ריח או זיהום אויר, חזקים או בלתי סבירים. בהקשר זה קובע סעיף 10 לחוק, כי מפגע שנקבע כחזק או כבלתי סביר בתקנות לפי סעיף 5, חזקה שהוא עשוי לגרום הפרעה לאדם המצוי בקרבת מקום, כל עוד לא הוכח היפוכו. ואמנם, בתקנה 2 לתקנות מיישם השר הסמכה זו וקובע כי "עשן, גזים, אדים, אבק וכיוצא באלה הנפלטים מבעירת פסולת באתר לסילוק פסולת הם זיהום אויר בלתי סביר הגורם ריח בלתי סביר". מכאן, שלו הואשמה המועצה בעבירה על סעיפים 3 ו-4 לחוק, יחד עם תקנה 2 לתקנות, ניתן היה להחיל את החזקה הקבועה בסעיף 14 ולומר כי במחדליה מלמלא את סמכויותיה על פי דין, נתפסת המועצה בגדר ההרחבה של "גרימת מעשה" ודינה כדין מי שגרם בפועל למפגעים הנ"ל. לדעתי, לא ניתן לנקוט גזירה שווה ולהחיל את החזקה הקבועה בסעיף 14, על תקנות שעניינן אינו "גרם מעשה" - במובן של גרימת מפגע, במעשה או במחדל - אלא תקנות אופרטיביות המטילות חובות עשה ספציפיות, ואשר יוחדו על פי לשונן רק למי שעונה על הגדרת "מפעיל" הקבועה בהן. ד. תיחום הסמכויות בין מועצה אזורית לועד מקומי, והגשת כתב האישום נגד המועצה ללא כל התראה קודמת הממשל המקומי בתחומי מועצה אזורית מוסדר על ידי פקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש) וצו המועצות האזוריות. הממשל הינו דו-רבדי ומתחלק בין המועצה האזורית לבין הישובים השונים בתחומי המועצה האזורית (ראו: בג"צ 753/87 בורשטיין ואח' נ' שר הפנים ואח', פ"ד מב(4) 462 , 465-466). בתוך תחומי מועצה אזורית קיימים ישובים המתנהלים על ידי ועד מקומי (תקנה 90 לצו המועצות האזוריות). צו המועצות האזוריות קובע את סמכותה של המועצה, המשתרעת באופן כללי "לטפל ולפעול בכל ענין הנוגע לציבור בתחום המועצה". לשם כך היא הוסמכה בין השאר, להטיל "מכסות תשלום" על ועדים מקומיים ומסים על תושבי האזור. הישובים פועלים באמצעות ועד מקומי. סמכותו של ועד מקומי כוללת, בין השאר, גם את הכוח להטיל מסים, ובלבד שנתקבל אישור המועצה (ס' 133 לצו המועצות האזוריות, וראו גם בג"צ 265/77 ועד מקומי סביון נ. שר הפנים פ"ד לב (1) 566). תיחום הסמכויות, דה יורה ודה פקטו, בין המועצה האזורית לבין הועדים המקומיים של הישובים המרכיבים אותה אינו ברור וחד. בעוד שבע"פ (ת"א) 71018/99 הנ"ל קבע בית המשפט המחוזי בתל-אביב - יפו כי חובתה של המועצה האזורית היא לפקח על אתרי פסולת בתחומי הישובים הכלולים בה, הרי שבע"פ (נצרת) 671/97 קיבוץ מרחביה נ' מדינת ישראל - המשרד לאיכות הסביבה (תק-מח 97(4) 425, 428), ננקטה על ידי בית המשפט המחוזי בנצרת עמדה הפוכה בתכלית: באותו כתב אישום הואשמו ישוב בו פעל אתר פסולת הבלתי מוסדר - קיבוץ מרחביה - וכן מרכז המשק של הקיבוץ, בעבירות לפי החוק ולפי. המערערים טענו כי האחריות לאתר הפסולת היא של המועצה האזורית עמק יזרעאל ולא של קיבוץ מרחביה. לטענתם, המועצה נטלה לעצמה סמכות לפנות אשפה מהיישובים שבתחום שיפוטה, חייבה אותם בהיטלים גבוהים לצורך זה ולפיכך מן הדין שהיא זו שתשא באחריות לפינוי האשפה. המערערים הלינו על כך שהמאשימה בחרה להתמקד, משום מה, דווקא בהם. בית המשפט המחוזי דחה את הטענה: "זאת ועוד, החובה שלא ליצור מפגע מוטלת על הנאשמים ואין הם יכולים להשתחרר מאחריות זו ע"י העברתה לרשות אחרת. בין אם אותה רשות אחרת קיימה את התחייבותה החוקית כלפיהם ובין אם לאו, החובה המוטלת בחוק למניעת מפגעים ובתקנות הינה של הנאשמים. בנוסף, אין זה נכון כי המועצה האזורית עמק יזרעאל היא האחראית לפינוי האשפה משטח הקיבוץ. יתר-על-כן, הובאה עדות שלנאשמים היה ידוע שמועצה האזורית עמק יזרעאל איננה מפנה את הפסולת מהאתר ולכן היה עליהם לדאוג לחסול האתר בעצמם." מכאן, שהדין הקיים, לרבות ההלכה הפסוקה, אינו קובע תיחום ברור בין סמכויותיה וחובותיה של מועצה אזורית לבין אלה של ישוב הכלול בה, לעניין פינוי אשפה, לרבות הפיקוח על אתרי פסולת. בכך אין כדי למנוע הגשת כתבי אישום כנגד מועצה אזורית או נגד ועד מקומי (או כל רשות מקומית אחרת), או נגד שניהם גם יחד, אם התמלאו יסודות סעיפי העבירות המיוחסות להם; ואולם, לדעתי תנאי להגשת כתבי אישום ע"י המשרד לאיכות הסביבה, הנובע ממהותו של Due Process of Law בהליך פלילי, הוא נקיטת אמצעי התראה, הוראה ודרישה, המצויים בסמכותם של המשרד לאיכות הסביבה והמפקחים מטעמו, בהתאם לחוק, בטרם הגשת כתב אישום. סעיף 8 לחוק, שכותרתו "הוראות אישיות", קובע: "(א) השר, או מי שהשר מינהו לכך, רשאי להורות לאדם פלוני על הצעדים שעליו לנקוט למניעת כל הפרה של הסעיפים 2, 3 או 4. (ב) התקנת תקנות לפי סעיף 7, או חוק-עזר לפי סעיף 6, לא תגרע מהסמכות לתת הוראות לפי סעיף זה, למי שהתקנות או חוק-העזר האמורים חלים עליו." בהקשר זה קובע סעיף 10(2) לחוק, כי בכל הליך משפטי, "העובדה שהנאשם או הנתבע מילא את כל המוטל עליו בהוראות שניתנו לפי סעיף 8, תהא לו הגנה טובה". בסעיף זה יש כדי לאזן את העמימות - הבלתי רצויה במשפט פלילי - הנוצרת מהדרישה "לנקיטת כל האמצעים הסבירים למניעתו" של מפגע, הכלולה בסעיף 14 לחוק. מכאן חשיבות השימוש בסמכות זו בטרם הגשת כתב אישום. סעיף 11ב. לחוק, שכותרתו "צו לסילוק מפגע", קובע: "(א) נוכח השר או מי שהוא הסמיך לענין זה כי נגרם רעש, ריח או זיהום אויר חזקים או בלתי סבירים (להלן - מפגע), וטרם הוגש כתב אישום, רשאי הוא לעשות את אלה: (1) לצוות על מי שגרם למפגע או על בעל הנכס שממנו נגרם המפגע, להפסיק את המפגע, או לסלקו למקום, באופן ובתוך תקופת הזמן שנקבעה בצו ושתחילתה במועד מסירתו, הכל כפי שיורה בצו; (2) לצוות על מי שגרם למפגע או על בעל הנכס שממנו נגרם המפגע בצו כאמור בפסקה (1), להחזיר, במידת האפשר ובהתאם לנסיבות, את המצב לקדמותו. (ב) מי שלא קיים הוראות צו שניתן לפי סעיף זה, רשאי השר או מי שהוא הסמיך לענין זה, לבצע את הנדרש לפי הצו; משעשה כן, יהיה מי שנצטווה, אך לא מילא אחר הוראות הצו, חייב בתשלום כפל ההוצאות שהוצאו, לקרן לשמירת הנקיון; על גבייתן של הוצאות שהוצאו לפי סעיף זה תחול פקודת המסים (גביה)." סמכויות אלה נוספות על סמכויות המפקחים לפי סעיף 9 לחוק, להכנס לכל מקום לשם גילוי עבירות, לרשום דו"חות ולבצע חקירות של חשודים. והנה, במקרה דנן, לא הוכחה ולא נטענה על ידי התביעה נקיטת צעד כלשהו של התראה, הוראה, דרישה או חקירה מצד המשרד לאיכות הסביבה או מפקחיו, כלפי המועצה או מי מנושאי המשרה בה. אף אחד מהדו"חות שנרשמו על יד הפקחים לא הופנה למועצה, לא נשלחה אליה כל דרישה או הוראה לסלק את המפגע או לבצע פעולה כלשהי ביחס לאתר הפסולת נשוא כתב האישום. איש מבעלי התפקידים במועצה אפילו לא זומן למתן עדות, קל וחומר לא נחקר באזהרה, ביחס לעבירות המיוחסות למועצה בכתב האישום. זאת, בשונה מהועד המקומי של בני ציון, שאליו הופנו הדו"חות ושבעלי התפקידים הרלוונטיים במושב - הנאשמים 3 ו-4 - נחקרו באזהרה פעמיים בנושא אתר הפסולת. התובע נשאל על ידי בנקודה זו ומתשובתו הבנתי כי ההחלטה להגיש את כתב האישום כנגד המועצה האזורית ולא נגד הועד המקומי נובעת מהנחיית היועץ המשפטי לממשלה. ברם, המדיניות העומדת מאחורי הנחיה זו - ככל שהיא רצויה מבחינה ציבורית - לא יושמה בשטח בתקופה הממושכת - מהלך מספר שנים! - של רישום הדו"חות, החקירה באזהרה של הנוגעים בדבר והדרישות מטעם המשרד לאיכות הסביבה לסילוק המפגע והסדרת אתר הפסולת. העדים גיא מילנר ויהושע אבולעפיה מטעם המשרד לאיכות הסביבה הודו, כי לא היתה כל פניה או דרישה למועצה. סבורתני, כי לא יעלה על הדעת במדינת חוק, שהפניה הראשונה של רשות מרשויות המדינה לרשות אחרת בעניין מסוים, תהיה בדרך של הגשת כתב אישום, מבלי שנעשה כל שימוש בסמכויות האזהרה, הדרישה וההתראה שהחוק למניעת מפגעים מקנה למשרד הממונה על יישומו. אין זה הליך ראוי של הגשת כתב אישום פלילי (Due Process of Law). באותו אופן של הליך - בלתי נאות לטעמי - יכולה היתה התביעה, לכאורה, להגיש כתב אישום אישי כנגד ראש המועצה בתקופה הרלוונטית, שהרי הוא נושא באופן אישי באחריות לביצוע הסמכויות המוטלות על הרשות המקומית על פי דין (ראו סעיף 3 לצו המועצות האזוריות; ע"פ (ת"א) 71018/99 הנ"ל). האם יעלה על הדעת כי כתב אישום היה מוגש נגדו, מבלי שנחקר אי פעם בעניין זה, ומבלי שהיה מכותב לפניה כלשהי בנושא? ואם כך הוא לגבי נאשם בשר ודם, במה ייגרע דינה של אישיות משפטית? ה. סוף דבר: מכל הטעמים דלעיל, הנני מקבלת את טענת אין להשיב לאשמה ומזכה את המועצה מהעבירות המיוחסות לה בכתב האישום. לאחר כתיבת החלטה זו, הובא לעיוני ע"י ב"כ המועצה פסק דינו של בית המשפט המחוזי בת"א-יפו בע"פ 71126/00, 71211/00 (מאוחדים). מפסק הדין עולה, כי יש מקום לזכות את המועצה מסיבה נוספת, והיא - שהאתר ה"פיראטי" נשוא האישום איננו בגדר "אתר לסילוק פסולת" עליו חלות התקנות. משהגעתי לאותה תוצאה מסיבות אחרות, אינני רואה מקום להידרש גם לדרך הנמקה זו. זיהום אווירמשפט פלילי