חובת התייעצות - רשות מנהלית

פסק דין השופט י' זמיר: נושא העתירות 1. עתירות אלה מעלות את שאלת המהות של התייעצות שהחוק דורש כתנאי להפעלת סמכות על ידי רשות מינהלית. שאלה זאת נדונה על ידי בית המשפט פעמים רבות לגבי סמכויות מסוגים שונים. לאחרונה היא נדונה שוב, בשתי עתירות, לגבי סמכות המינוי: בבג"ץ 5933/98 פורום היוצרים הדוקומנטריים ואח' נ' נשיא המדינה ואח', פ"ד נד(3) 496, נדונה שאלת ההתייעצות לגבי הסמכות למנות את חברי המליאה של רשות השידור (להלן - משפט רשות השידור); בבג"ץ 3073/99 התנועה למען איכות השלטון בישראל ואח' נ' שר החינוך, התרבות והספורט ואח', פ"ד נד(3) 529, היא נדונה לגבי הסמכות למנות את חברי המועצה של הרשות השניה לטלויזיה ורדיו (להלן - משפט הרשות השניה). בשתי העתירות (להלן - העתירות הקודמות) דן בית המשפט (בהרכב השופטים מ' חשין, י' זמיר וד' ביניש) בשאלה אם חובת ההתייעצות, הנדרשת על ידי החוק כתנאי למינוי, קויימה הלכה למעשה. בית המשפט, לאחר שבירר והציג את מהות ההתייעצות, השיב כי חובת ההתייעצות קויימה רק למראית עין, ואילו בפועל היא לא קויימה כנדרש. לפיכך, פסק בית המשפט במשפט רשות השידור, "הממשלה חייבת איפוא לעשות את הנדרש למינויה של מליאה חדשה תוך ארבעה חודשים. בתום ארבעה חודשים מהיום תפקע כהונתה של המליאה המכהנת כיום". בדומה לכך פסק בית המשפט גם במשפט הרשות השניה. לפי פסקי הדין שניתנו בעתירות הקודמות, הכהונה של המליאה והכהונה של המועצה פקעו ביום כ"ה בכסלו תשס"א (22 בדצמבר 2000). בקשה לקיים דיון נוסף במשפט רשות השידור נדחתה על ידי המשנה לנשיא ש' לוין: דנג"ץ 6752/00 סיזאר ואח' נ' פורום היוצרים הדוקומנטריים ואח' (לא פורסם). 2. קודם לכן, ובהתאם לפסקי הדין שניתנו בעתירות הקודמות, נפתח הליך של מינוי מליאה חדשה לרשות השידור, ובמקביל נפתח הליך של מינוי מועצה חדשה לרשות השניה. ההליכים התנהלו באופן נמרץ, זה בכה וזה בכה, כדי שיהיה סיפק למנות את המליאה החדשה ואת המועצה החדשה לפני שתפקע הכהונה של המליאה הקודמת והמועצה הקודמת. כאשר רשימות החברים הוכנו באופן סופי לקראת המינוי למליאה מזה ולמועצה מזה, הוגשו שתי עתירות אלה, שתיהן על ידי האגודה לזכות הציבור לדעת. בעתירה הראשונה נתבקש בית המשפט לבטל את רשימת המועמדים שהוכנה לכהונה במועצת הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, ולחייב עריכת התייעצות מחדש, כנדרש על ידי החוק: בג"ץ 8404/00 האגודה לזכות הציבור לדעת נ' שר התקשורת וממשלת ישראל. בעתירה השניה נתבקש בית המשפט לתת אותו סעד לגבי מליאת רשות השידור: בג"ץ 8405/00 האגודה לזכות הציבור לדעת נ' השרה לאיכות הסביבה וממשלת ישראל. בשתי עתירות אלה טענה העותרת כי הליך ההתייעצות שהוביל לגיבוש רשימת המועמדים לא קויים לפי המבחנים שנקבעו בהלכה, וכפי שהופעלו לאחרונה בשתי העתירות הקודמות, כלפי הרשות השניה מזה וכלפי רשות השידור מזה. כדי לבחון טענה זאת לגוף העניין, צריך להקדים ולהציג את ההלכה בדבר מהות ההתייעצות, כפי שהופעלה בשתי העתירות הקודמות. מהות ההתייעצות 3. מקום שהחוק מקנה סמכות לרשות מינהלית, אך קובע כי הסמכות לא תופעל אלא לאחר התייעצות, חלה על הרשות חובה לקיים התייעצות המורכבת מיסודות אחדים. היסודות של חובת ההתייעצות, כפי שגובשו בהלכה, הוצגו על ידי השופט חשין באופן מקיף ויסודי במשפט רשות השידור ובמשפט הרשות השניה. ואלה הם: א. הרשות המתייעצת חייבת לשמוע את העצה, להביא אותה בחשבון ולהיות פתוחה לשכנוע. אין די בהתייעצות הנעשית רק למראית עין, כדי לצאת ידי חובה, לאחר שבפועל הרשות גיבשה החלטה. על הרשות להתייחס אל העצה, לפני קבלת ההחלטה, כשיקול ענייני, שחובה לקחת אותו בחשבון, ולתת לו את המשקל הראוי לפי נסיבות העניין. ב. לצורך קיום התייעצות, חובה על הרשות להקדים ולהציג בפני הגוף המייעץ את עיקרי המידע הנוגע לעניין הנדון, כדי שאותו גוף יוכל לבדוק, לשקול ולגבש עצה כראוי. בין השאר, אם הרשות שוקלת קבלת החלטה מסויימת, בשלב שלפני קיום ההתייעצות, מן הראוי שתביא אותה מבעוד זמן לידיעת הגוף המייעץ, כדי שיוכל לשקול אותה ולחוות דעה עליה. בכלל זה, אם מוטלת על רשות חובת התייעצות לפני מינוי, והרשות גיבשה רשימה ראשונית של מועמדים אפשריים, מן הראוי שהרשות תציג רשימה זאת בפני הגוף המייעץ, כדי שיוכל לשקול ולחוות דעה גם לגבי מועמדים אלה. ג. הרשות חייבת לתת לגוף המייעץ הזדמנות נאותה לשקול את העניין הנדון, לגבש דעה ולהציג את העצה, ובעיקר לתת לו שהות סבירה לצורך זה, לפי נסיבות העניין, ולא לדחוק בו לתת עצה על אתר או במועד קצר שאינו מאפשר לגבש דעה כראוי, אלא אם בנסיבות העניין קיימת דחיפות רבה. ד. בנסיבות מסויימות אפשר שהרשות תהיה חייבת לקיים את ההתייעצות בשני שלבים: תחילה התייעצות ראשונית, ולאחר מכן, אם חל שינוי במצב העובדתי או בעמדת הרשות, גם התייעצות משנית לאור השינוי. ה. הדרך לקיום התייעצות, במידה שלא נקבעה בחוק, עשוייה להשתנות ממקרה למקרה, לפי נסיבות המקרה. לדוגמה, במקרה אחד אפשר שתידרש התייעצות בישיבה משותפת, או בדרך של התכתבות, ואילו במקרה אחר אפשר שדי יהיה אפילו בהתייעצות טלפונית. בעיקרו של דבר, אין מקום להקפיד על דקדוקי צורה, אלא יש להקפיד על מהות ותכלית, כלומר, שההתייעצות תהיה אמיתית, רצינית ופתוחה. ראו עוד י' זמיר, הסמכות המינהלית (1996), עמ' 836 ואילך. זאת ההלכה בדבר חובת ההתייעצות לגבי סמכויות מינהליות בדרך כלל, ובכלל זה גם לגבי סמכות המינוי. לאור הלכה זאת בדק בית המשפט, בשתי העתירות הקודמות, את ההתייעצות שקויימה למעשה. משפט רשות השידור 4. הסמכות למנות את המליאה של רשות השידור נקבעה בסעיף 7(א) לחוק רשות השידור, התשכ"ה1965- (להלן - חוק רשות השידור). וזו הלשון של סעיף-קטן זה: "לרשות מליאה של שלושים ואחד חברים שימנה נשיא המדינה והם: (1) שלושים אנשי ציבור שהמליצה עליהם הממשלה לאחר התייעצות עם הארגונים היציגים של הסופרים, המורים והאמנים בישראל, עם מוסדות ההשכלה הגבוהה והאקדמיה ללשון העברית ועם גופים ציבוריים אחרים שיש להם זיקה לענייני שידור, ובלבד שלא יהיו ביניהם יותר מארבעה עובדי המדינה; לענין פיסקה זו לא ייחשב מורה כעובד המדינה; (2) נציג אחד של הסוכנות היהודית שיומלץ על ידיה". לפי סעיף זה, חובה על הממשלה להתייעץ, לצורך המינוי של חברי המליאה, עם ארגונים ומוסדות מסויימים המפורטים בסעיף וכן עם גופים ציבוריים אחרים שיש להם זיקה לענייני שידור. בפועל, הטיפול במינוי, לרבות הליך ההתייעצות, הופקד בידי המנהל הכללי של משרד ראש הממשלה. כיצד התנהל הליך ההתייעצות? 5. השופט חשין אמר (בעמ' 503): "לבקשתה של לשכת ראש הממשלה המליצו מפלגות פוליטיות על מועמדים מטעמן לכהונה במליאת רשות השידור, ובמקביל נערך משא ומתן על-פה בין הלשכה לבין נציגי המפלגות בנושא הנציגים שתשלחנה המפלגות למליאת רשות השידור". בהמשך ציין השופט חשין (בעמ' 505) כי הנחת העבודה היתה שכל מפלגה זכאית למכסה משלה במליאה, כנראה על פי כוחה היחסי בכנסת, ומועמדי המפלגה הם המועמדים שהממשלה תמליץ עליהם בפני נשיא המדינה. לאחר שנתגבשה הרשימה של מועמדי המפלגות, נשלחה הרשימה על ידי משרד ראש הממשלה אל ארגונים שונים בתחום התרבות, האמנות, ההשכלה והתקשורת, והם נתבקשו להביע את דעתם על אותם מועמדים תוך שבעה ימים. חלק מארגונים אלה נמנעו מתשובה לגוף העניין, מהם שהודיעו למשרד ראש הממשלה כי הזמן שהוקצב להם קצר מדי לצורך זה, אך חלק השיבו והציעו מועמדים משלהם. בין המועמדים שהוצעו על ידי ארגונים אלה היו אנשי מעלה, בהם חתני פרס ישראל ומומחים נודעים בתחומים שונים. אולם למועמדים שהוצעו על ידי ארגונים אלה לא היה זכר ברשימה הסופית של שלושים מועמדים שהוגשה על ידי משרד ראש הממשלה אל הממשלה. הממשלה נתבקשה לאשר עשרים ושמונה מתוך מועמדים אלה, וכך עשתה, ואילו שני מועמדים נוספים אושרו על ידה לאחר זמן. כפי שהשופט חשין ציין (בעמ' 509): "רשימת שלושים המועמדים כוללת, רובה ככולה, את נציגי המפלגות, ואין היא כוללת ולו מועמד אחד מאלה המועמדים שהוצעו בידי הגופים שבהם אמורה הממשלה להיוועץ. אף לא אחד ממועמדיהם של גופי-הייעוץ - פרופסורים ואנשי-אקדמיה, אנשי-תרבות ואנשי-תקשורת - אף לא אחד מהם לא נמצא ראוי לכהן במליאתה של רשות השידור". בית המשפט העמיד את המעשה כנגד ההלכה: האם הממשלה קיימה בפועל את חובת ההתייעצות? השופט חשין השיב (בעמ' 522-521) לאמור: "הבה נשווה נגד עינינו את העיקרים שעמדנו עליהם; נבחן את שעשו נציגי הממשלה - את שעשו וחדלו ולא ייוותר ספק-ספקא בלבנו כי נציגי הממשלה עוולו לחובת ההתייעצות - למתחילה ועד סוף. בבקשנו ליתן מובן ומשמעות כלשהם למושג ההתייעצות, אין מנוס ממסקנה כי הממשלה לא נועצה באותם גופים שחובה מפורשת הוטלה עליה להיוועץ בהם; לא-כל-שכן, שבהפרה כל אותן חובות-משנה הכרוכות בחובת ההתייעצות, לא נועצה בהם בלב פתוח ובנפש קולטת... הממשלה עשתה חוכא-ואטלולה מחובתה להתייעץ בגופי-תרבות ובגופי-תקשורת שהחוק חייב אותה להיוועץ בהם, וממילא הפרה בעליל את חובת-ההתייעצות שהוטלה עליה". לפיכך, פסק בית המשפט כי הליך המינוי נעשה שלא כדין, וקבע כי יש למנות מחדש מליאה אחרת לרשות השידור, תוך תקופה של ארבעה חודשים. משפט הרשות השניה 6. הוראת החוק בדבר המינוי של מועצת הרשות השניה לטלויזיה ורדיו דומה להוראה בסעיף 7 לחוק רשות השידור בדבר המינוי של מליאת רשות השידור. וכך קובע לעניין זה סעיף 7 לחוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, התש"ן1990- (להלן - חוק הרשות השניה): "(א) הממשלה תמנה, לפי המלצת השר לאחר שהתייעץ עם ארגונים של סופרים, מורים ואמנים, המוסדות להשכלה גבוהה, האקדמיה ללשון העברית, האקדמיה הלאומית הישראלית למדעים ועם גופים ציבוריים אחרים מועצה בת חמישה עשר חברים, ומביניהם את יושב-ראש המועצה. (ב) חברי המועצה יהיו אנשי ציבור בעלי רקע תרבותי הולם, נסיון וידע בתחומי התמחותם ונסיון והבנה למצב החברתי בישראל. (ג) בעת המינוי ישקף הרכב המועצה, במידת האפשר, את מיגוון הדעות הרווחות בציבור". העותרת טענה כי השר (שבמועד הקובע היה שר החינוך, התרבות והספורט) לא קיים, קודם מינוי המועצה, הליך של התייעצות כנדרש לפי סעיף זה לאור ההלכה. 7. בית המשפט בדק את הליך ההתייעצות לאור ההלכה, כפי שהוצגה במשפט רשות השידור. השופט חשין ציין כי השר (בפועל, יועץ השר שנתבקש לעסוק בכך) פנה אל "גופי ייעוץ" שונים וביקש מהם להמליץ על מועמדים מתאימים. חלק מגופי הייעוץ הציעו מועמדים. בסופו של דבר, כפי שהשופט חשין אמר (בעמ' 534), "השר המליץ לממשלה, כנדרש, על חמישה-עשר מועמדים לכהונה במועצת הרשות, ואולם באלה לא נכללו אלא שלושה מבין המועמדים שעליהם המליצו גופי-הייעוץ. אשר לשנים-עשר המועמדים הנותרים, גופי-הייעוץ השונים לא ידעו עליהם כלל, לא שמעו עליהם דבר מפי משרד החינוך, וממילא לא חיוו דעתם עליהם. עוד נוסיף ונציין בעניין זה, כי למצער חלק מאותם שנים-עשר מועמדים, השר הכניסם לרשימה לאחר שנועץ עם 'גורמים במערכת הפוליטית'". הליך זה, קבע השופט חשין, היה פגום. מדוע? משום שההליך מיצה עצמו בקבלת שמות של מועמדים מגופי-הייעוץ. לאחר שהשר הכין את רשימת המועמדים, עליהם המליץ בפני הממשלה, וכאמור רובם מועמדים שלא הוצעו על ידי גופי הייעוץ, הוא לא העביר אותה אל גופי הייעוץ, ומשנתבקש אף סירב להעביר אותה אליהם, כדי שיחוו דעתם על המועמדים שברשימה. זהו, קבע השופט חשין, פגם בהליך ההתייעצות, שכן חובה מוטלת על השר להתייעץ לגבי כל מועמד עליו הוא מתכוון להמליץ בפני הממשלה. לפיכך, מינוי המועצה היה שלא כדין, ויש למנות מועצה אחרת תחתיה, וזאת תוך ארבעה חודשים. מינוי מליאה חדשה לרשות השידור 8. לאחר שניתן פסק הדין במשפט רשות השידור, החל הליך המינוי של מליאה חדשה לרשות השידור, כנדרש בפסק דין זה. ההליך התנהל מטעם השרה לאיכות הסביבה, שהיתה השרה האחראית, במועד הקובע, על רשות השידור. בתחילת ההליך, ביום 28.8.00, פנתה השרה אל ארגונים וגופים שונים במכתבים בהם צויינו הוראות החוק בנוגע לכשירות הנדרשת מחברי המליאה, וכן הצורך למנות מליאה שתיתן ביטוי מתאים להשקפות ולדעות הרווחות בציבור. המכתבים הופנו אל 71 ארגונים וגופים, בהם הארגונים שנמנו במפורש בסעיף 7(א) לחוק רשות השידור (ראו לעיל פיסקה 4), וכן "גופים ציבוריים אחרים שיש להם זיקה לענייני שידור", כנדרש באותו סעיף, ובהם מועצת העתונות, האיגוד הארצי של עתונאי ישראל, האיגוד הישראלי לפרסום, המועצה הישראלית לצרכנות, ועוד גופים רבים. כל אלה נתבקשו להציע שמות של מועמדים למינוי, בצירוף פרטים אישיים, עד יום 30.9.00. אותו יום, יום 28.8.00, הופנתה שאלה מטעם השרה לאיכות הסביבה אל היועץ המשפטי לממשלה: האם הוא מתכוון להוציא הנחיה בעניין המינוי של מליאת הרשות? ביום 31.8.00 הוציא היועץ המשפטי לממשלה הנחיה בעניין זה. ההנחיה מציינת את הדרך הראוייה למינוי (מינוי המליאה של רשות השידור ומינוי המועצה של הרשות השניה), ובמיוחד את חובת ההתייעצות כפי שנקבעה בהלכה. בהמשך הדרך אף קויימו התייעצויות בין המשרד לאיכות הסביבה לבין נציגי היועץ המשפטי לממשלה בשאלות שונות הקשורות למינוי, לפי הצורך. ימים אחדים לאחר מכן יזמה השרה לאיכות הסביבה פגישה, לצורך דיון בדבר ההרכב הראוי של המליאה, באופן שיבטא את המטרות של רשות השידור. לפגישה הוזמנו נציגי ארגונים מרכזיים שהחוק מחייב את השרה להתייעץ בהם: אגודת הסופרים, הסתדרות המורים, ארגון המורים העל-יסודי, ארגון אמני ישראל, האקדמיה ללשון העברית, המועצה להשכלה גבוהה. הפגישה התקיימה ביום 11.9.00. בין לבין התקבלו במשרד לאיכות הסביבה פניות רבות מגופים נוספים שביקשו להשתתף בהליך ההתייעצות. גופים אלה נענו, ביום 15.10.00, במכתב מטעם השרה לאיכות הסביבה, בו נאמר כך: "חובת ההתייעצות הקבועה בחוק אינה מחייבת קיום התייעצות עמכם, למרות זאת, לאור פנייתכם, במידה ויומלצו על ידיכם מועמדים לכהונה, יישקל הנושא ע"י השרה". מכתבים בנוסח זה נשלחו אל 26 גופים, ביניהם ארגון הגג של שוחרי איכות החיים והסביבה, איגוד אנשי תקשורת דתיים, נשים בירוק, האגודה הישראלית לתקשורת, הקשת הדמוקרטית המזרחית, תנועת בית"ר, ועוד גופים רבים, לרבות העותרת שבפנינו. ביום 23.10.00 כתבה השרה לאיכות הסביבה אל 71 הארגונים והגופים אליהם פנתה תחילה והציגה בפניהם רשימה ראשונית של מועמדים, שגובשה לאחר קבלת התייחסותם של ארגונים וגופים שונים. במכתב נוסף מיום 2.11.00 נאמר כי כל המעונין יוכל לעיין בלשכת השרה בקורות החיים המלאים של המועמדים. הארגונים והגופים נתבקשו להגיש הערות לרשימת המועמדים עד למועד מסויים, שהוארך לאחר מכן עד יום 13.11.00. בכלל הגופים שנתבקשו להגיש הערות עד מועד זה היתה גם העותרת. משנתקבלו הערות הארגונים והגופים לרשימה הראשונית של המועמדים, גיבשה השרה לאיכות הסביבה את הרשימה הסופית של המועמדים, על מנת להביא אותה לבחינה ואישור של הוועדה לבדיקת מינויים הפועלת לפי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה1975-. הרשימה הסופית היתה מקובלת על הוועדה, פרט למועמד אחד, שהוחלף במועמד אחר. עכשיו היתה הרשימה מוכנה, מבחינת השרה לאיכות הסביבה, לאישור הממשלה. 9. לכאורה, ההתייעצות קויימה הפעם כהלכה. אולם העותרת היתה סבורה, כבר משלב מוקדם בהליך ההתייעצות, כי ההליך פגום. היא פנתה אל השרה לאיכות הסביבה, ביום 30.8.00, בבקשה להשתתף בהליך ההתייעצות. ראש לשכת השרה השיב לעותרת כי לפי החוק אין על השרה חובה להתייעץ עם העותרת אך, למרות זאת, היא תשקול שמות של מועמדים שהעותרת תציע. התשובה לא הניחה את דעת העותרת. העותרת כתבה לשרה (ביום 29.10.00) כי היא היתה שותפה מלאה בהליך ההתייעצות שקדם למינוי המליאה בפעם הקודמת, וכי היא מבקשת לדעת מדוע נוהגים כלפיה אחרת במינוי המליאה בפעם הזאת. למחרת (ביום 30.10.00) נשלחה אל העותרת רשימה של 30 מועמדים מטעם השרה והיא נתבקשה להתייחס לרשימה. אולם העותרת השיבה כי היא לא תתייחס לרשימת המועמדים, כיוון שלא קיבלה הסבר מדוע הוצאה מן הרשימה של גופי-היעוץ, כיוון שלא הוצגו בפניה אמות מידה לקביעת המועמדים וכיוון שלוח הזמנים שנקבע להתייעצות אינו מלמד על כוונה להתייעץ עמה בתום לב. ראש לשכת השרה שב ופנה בכתב אל העותרת, פעמים אחדות, הודיע לה על הארכת המועד להגשת תגובה, ציין כי ניתן לעיין בלשכתו בקורות החיים של כל מועמד, הוסיף כי "נשמח להעביר לעיונכם כל פרט ועניין שיתרום לכם לבחינה טובה וראוייה יותר של המועמדים והרשימה כולה, וזאת מתוך רצון אמיתי וכנה לשקיפות ושיתוף פעולה עם כל גוף או גורם שמתעניין ברשות השידור", וביקש שוב את התייחסות העותרת לרשימת המועמדים. אך העותרת עמדה בסירובה. וכך גובשה הרשימה הסופית של המועמדים בלי שהעותרת הודיעה לשרה על הסתייגות ממועמד מסויים ברשימה ובלי שהציעה מועמדים אחרים. לאחר שגובשה הרשימה הסופית של המועמדים, עובר להגשת הרשימה לאישור הממשלה, הגישה העותרת לבית המשפט את העתירה המבקשת לבטל את הרשימה שגובשה ולחייב את השרה לקיים מחדש הליך התייעצות מראשיתו. 10. העותרת טוענת כי הליך ההתייעצות היה פגום מבחינה משפטית. טענה ראשונה היא, כי השרה היתה חייבת להתייעץ בעותרת "היוועצות פורמלית", בין היתר משום שהעותרת היתה שותפה בהליך ההתייעצות שהוביל למינוי המליאה הקודמת, ואין די בכך שהיא הוזמנה להציע מועמדים משלה או להתייחס למועמדים אחרים. טענה שניה היא, שהשרה לא קיימה את יסודות ההתייעצות כפי שנקבעו בהלכה, ובעיקר היא לא סיפקה מידע על המועמדים ועל אמות המידה שהובילו לבחירתם ולא קצבה זמן מספיק להתייעצות. וטענה שלישית היא, כי רשימת המועמדים שגובשה על ידי השרה, בתום הליך ההתייעצות, אינה מאוזנת ונפקד ממנה, כמעט לחלוטין, מקומם של אישים "בעלי אפיון וזיהוי המשייכים אותם עפ"י השקפותיהם למחנה הפוליטי האחר, או לחלופין, כאלה שאינם מזוהים פוליטית". מינוי מועצה חדשה לרשות השניה 11. ההליך למינוי מועצה חדשה לרשות השניה התנהל, לאחר שניתן פסק הדין במשפט הרשות השניה, מטעם שר התקשורת. השר קיבל את חוות הדעת שהיועץ המשפטי לממשלה הוציא ביום 31.8.00 בענין הדרך למינוי המועצה. הוא גיבש רשימה של 15 מועמדים, והרשימה נשלחה ביום 21.9.00, לצורך התייעצות, ל27- ארגונים וגופים, כפי שנדרש בסעיף 7 לחוק הרשות השניה. ראו סעיף זה לעיל פיסקה 6. גופים אלה כללו, נוסף לגופים שצויינו במפורש בסעיף 7 (כלומר, ארגונים של סופרים, מורים, אמנים ועוד), גם "גופים ציבוריים אחרים", ובהם מועצת העתונות, האיגוד הארצי של עתונאי ישראל, איגוד המפרסמים, המועצה הישראלית לצרכנות, האגודה הישראלית לתקשורת, ועוד. הם נתבקשו להתייחס לרשימת המועמדים שהוצעה על ידי השר, ולהציע מועמדים משלהם, עד יום 13.10.00. בין לבין, ולאחר מכן, נתקבלו בלשכת השר פניות של גופים נוספים, 34 במספר, ובהם גם העותרת, שביקשו אף הם להשתתף בהליך ההתייעצות. לכל הגופים האלה נשלחו מכתבים מטעם השר. במכתבים אלה נאמר שאף כי גופים אלה לא נכללו במסגרת ההתייעצות הפורמלית, הערותיהם והצעותיהם יישקלו על ידי השר, והם נתבקשו להעביר את התייחסותם אל לשכת השר. העותרת, שפנתה אל השר ביום 30.8.00, נתבקשה להעביר את התייחסותה עד יום 16.10.00. גופים אחרים, שפנו מאוחר יותר, נתבקשו להעביר את התייחסותם עד יום 25.10.00. כל אחד מגופים אלה שביקש לקבל את רשימת המועמדים של השר, ואת קורות החיים שלהם, נענה. על יסוד ההערות שנתקבלו מגופי היעוץ גיבש השר רשימה חדשה של 18 מועמדים, מהם 10 מועמדים מתוך הרשימה המקורית ו8- מועמדים חדשים. הרשימה החדשה נשלחה מטעם השר לכל הגופים שהשתתפו בהליך ההתייעצות, 61 גופים במספר, ובהם גם העותרת, והם נתבקשו, ביום 29.10.00, להתייחס לרשימה זאת עד יום 10.11.00. לאחר שנתקבלו התגובות מאותם גופים, גיבש השר רשימה סופית של 18 מועמדים. מתוך רשימה זאת אמורים היו להתמנות על ידי הממשלה, לאחר בחינה ואישור של הוועדה לבדיקת מינויים הפועלת מכוח חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה1975-, 15 חברי המועצה. 12. העותרת סירבה להשתתף בהליך ההתייעצות, כיוון שההליך, לטענתה, לא התנהל כנדרש. היא טוענת, בראש ובראשונה, שזכותה היתה להשתתף בהתייעצות "הפורמלית", ואין די בכך, מבחינתה, שהשר ביקש ממנה להתייחס לרשימת המועמדים ולהציע מועמדים משלה. כיוון שהיא לא זכתה למעמד "פורמלי" בהליך ההתייעצות, היא סירבה להעיר כל הערה לרשימת המועמדים הראשונה או לרשימת המועמדים השניה, שנשלחו אליה על ידי השר, או להציע מועמדים משלה. עכשיו טוענת העותרת כי הליך ההתייעצות היה פגום ופסול. נוסף לטענת העותרת שנשלל ממנה מעמד "פורמלי" בהתייעצות, היא מעלה נגד הליך ההתייעצות אותן טענות שהעלתה בעתירה נגד הליך ההתייעצות במינוי מליאת רשות השידור. ראו לעיל פיסקה 10. לפיכך היא מבקשת שבית המשפט יבטל את רשימת המועמדים ויצווה לקיים מחדש את הליך ההתייעצות מראשיתו. עמדת המשיבים 13. המשיבים בשתי העתירות (השרה לאיכות הסביבה, שר התקשורת והממשלה) דוחים את כל טענות העותרת אחת לאחת. באופן כללי התשובה דומה בשתי העתירות. התשובה היא, שגם השרה, שהרכיבה את רשימת המועמדים למליאת רשות השידור, וגם השר, שהרכיב את רשימת המועמדים למועצת הרשות השניה, קיימו התייעצות אמיתית וכנה, בהתאם לכללים שנקבעו בעתירות הקודמות, ועל פי ההנחיה של היועץ המשפטי לממשלה. ולא זו בלבד שהליך ההתייעצות היה תקין אלא, לדעתם, גם תוצאות ההליך טובות, שכן המליאה והמועצה הורכבו באופן המשקף את הלשון ואת התכלית של חוק רשות השידור וחוק הרשות השניה. לפיכך, טוענים המשיבים, אין יסוד לעתירות ויש לדחות אותן. הדיון בעתירות 14. עם קבלת העתירות הוציא בית המשפט (ביום 20.11.00) צווי ביניים המונעים השלמת המינוי של המליאה החדשה של רשות השידור ושל המועצה החדשה של הרשות השניה עד למתן החלטה אחרת על ידי בית המשפט. בית המשפט קיים דיון בעתירות (ביום 11.12.00), ובסיום הדיון החליט לבטל את צווי הביניים, ובכך לאפשר מינוי המליאה החדשה והמועצה החדשה. בשל הדמיון בין שתי העתירות, הן בטענות העותרת והן בתשובות המשיבים, החליט בית המשפט לאחד את הדיון בשתי העתירות, והוא יכול לדון ולהכריע בהן כאחת. הדיון בטענות של בעלי הדין מזה ומזה מוביל למסקנה כי אין לעתירות יסוד, לא מבחינת העובדות ולא מבחינת הדין, המצדיק התערבות של בית המשפט בהליכי המינוי של המליאה או של המועצה. להלן דיון בטענות העיקריות, אחת לאחת. התייעצות עם העותרת: חובה או רשות 15. חוק רשות השידור וחוק הרשות השניה מחייבים, בלשון דומה, התייעצות עם שתי קבוצות של גופים: בקבוצה הראשונה - גופים שהחוקים מפרטים, כגון, ארגוני סופרים ומורים ומוסדות להשכלה גבוהה; בקבוצה השניה - גופים ציבוריים אחרים. ראו לעיל פסקאות 4 ו6-. חוק רשות השידור כולל בקבוצה השניה גופים ציבוריים "שיש להם זיקה לענייני שידור". חוק הרשות השניה כולל בקבוצה השניה "גופים ציבוריים אחרים". ברור עם זאת שגם לפי חוק הרשות השניה ההתייעצות צריכה להיעשות בדרך כלל עם גופים שיש להם זיקה לענייני שידור. התייעצות עם גופים אחרים, שאין להם כל זיקה לענייני שידור, עלולה לעורר חשש מפני חדירת שיקולים זרים להליך ההתייעצות. ראו בג"צ 9486/96 איילון נ' ועדת נ' ועדת הרישום על פי חוק הפסיכולוגים, פ"ד נב(1) 166, 183-182. מי שראה את חברו נכווה ברותחין הוא עצמו נזהר בצוננים. לפיכך הקפידו הפעם, הן השרה לאיכות הסביבה והן שר התקשורת, לקיים התייעצות מתועדת עם מספר גדול של גופים. הם הכינו רשימות ארוכות של גופי יעוץ משתי הקבוצות. נוסף לכך, כיוון שקיום ההליכים למינוי מליאה חדשה ומועצה חדשה היה ידוע ברבים, היו גופים רבים שפנו אל השרים וביקשו להשתתף בהליכי ההתייעצות. בין גופים אלה היו גם גופים שהזיקה שלהם לענייני שידור חלשה, אולי אף מפוקפקת. אף-על-פי כן, כל גוף שביקש להשתתף בהליך ההתייעצות נענה. כתוצאה, לא רק מספר הגופים שהשתתפו בהליך ההתייעצות היה גדול, אלא גם הגיוון של גופים אלה היה רב, מעבר למתחייב מן החוקים. בסך הכל קיימו השרים התייעצות כדלקמן: לגבי מליאת רשות השידור - עם 97 גופים; לגבי מועצת הרשות השניה - עם 61 גופים. אין ספק כי מבחינה זאת השרה לאיכות הסביבה ושר התקשורת יצאו ידי חובה. 16. האם השרים היו חייבים להתייעץ גם עם העותרת לגבי מינוי המליאה החדשה ולגבי מינוי המועצה החדשה? העותרת אינה נמנית עם הקבוצה הראשונה של גופים שהחוקים מציינים במפורש, כלומר, ארגונים של סופרים, מורים ועוד. היא נמנית על הקבוצה השניה של גופים ציבוריים אחרים שיש להם זיקה לענייני שידור. האם חובה להתייעץ גם עם גופים אלה? יש הבדל, לעניין חובת ההתייעצות, בין גופים הנכללים בקבוצה הראשונה, כלומר, גופים שהחוקים מפרטים, לבין גופים הנכללים בקבוצה השניה, כלומר, גופים ציבוריים אחרים. ההבדל מתבטא בעיקר בשיקול הדעת של השרים בשאלה אם להתייעץ עם גוף מסויים. לגבי הגופים הנכללים בקבוצה הראשונה, שיקול הדעת של השר מוגבל לשאלה אם גוף מסויים הוא ארגון יציג של סופרים, מורים או אמנים או מוסד להשכלה גבוהה. אם התשובה חיובית, חובה על השר לקיים התייעצות עם גוף זה. אולם לגבי הגופים הנכללים בקבוצה השניה, כלומר, גופים ציבוריים שיש להם זיקה לענייני שידור, שיקול הדעת של השר רחב הרבה יותר. יש הרבה מאד גופים כאלה, בעלי דרגות שונות של זיקה לענייני שידור, בהם גופים שהזיקה שלהם לענייני שידור עקיפה וחלשה. מבחינה מעשית אין אפשרות, ואף אין הצדקה, להתייעץ עם כל גוף שיש לו זיקה כלשהי לענייני שידור. מכל מקום, כיוון שמדובר בקבוצה גדולה המוגדרת באופן עמום ורופף, לעולם לא יהיה בטחון שהתייעצות, רחבה ככל שתהיה, הקיפה את כל הגופים הנכללים בקבוצה זאת. יוצא, איפוא, לפי פירוש סביר של החוק, שהחוק לא התכוון לחייב את השר להתייעץ עם כל גוף וגוף שיש לו זיקה לענייני שידור. אכן, יש בקרב גופים אלה מספר מוסדות מרכזיים וחשובים עד כדי כך שההתייעצות עמם תהיה מובנת מאליה, אולי אף בגדר חובה. כך, לדוגמה, מועצת העתונות. אולם, בדרך כלל, עצם ההימנעות מלקיים התייעצות עם גוף ציבורי מסויים שיש לו זיקה לענייני שידור אין בה כדי לפסול את הליך ההתייעצות. די בכך שהשר קיים התייעצות עם מספר סביר של גופים מקבוצה זאת, שיש בה כדי לשקף באופן כללי את המגזרים הקיימים ואת ההשקפות הרווחות בציבור, בהתאם לתכלית של חוק רשות השידור וחוק הרשות השניה. ראו משפט רשות השידור, לעיל פיסקה 1, בעמ' 523. בעתירות הנדונות, די להעיף מבט ברשימות הארוכות של גופים עמם התייעצו השרה לאיכות הסביבה, לגבי מליאת רשות השידור, ושר התקשורת, לגבי מועצת הרשות השניה, כדי להשתכנע שהם יצאו ידי חובת החוק להתייעץ עם גופים ציבוריים שיש להם זיקה לענייני שידור. התשובה היא, אם כן, שהשרה לאיכות הסביבה ושר התקשורת היו רשאים, אך לא היו חייבים, לכלול בהתייעצות גם את העותרת. העובדה ששר קודם קיים התייעצות עם העותרת לגבי מינוי מליאה קודמת או מועצה קודמת, אינה יוצרת תקדים מחייב: היא אינה מקנה זכות לעותרת ואינה יכולה להטיל על כל שר חדש חובה, שהחוק אינו מטיל, לקיים התייעצות עם העותרת לגבי מינוי כל מליאה וכל מועצה בכל זמן בעתיד. זו היתה, ככל הנראה, כוונת השרה לאיכות הסביבה וכוונת שר התקשורת כאשר כתבו לעותרת, כמו לגופים ציבוריים אחרים, שהחוק אינו מחייב אותם לקיים התייעצות עם העותרת. לסיכום, גם אם השרה לאיכות הסביבה ושר התקשורת לא היו מקיימים כל התייעצות עם העותרת, לא היה בכך, בהתחשב עם הרשימה הארוכה והמגוונת של גופים עמם התייעצו, כדי לפסול את הליך ההתייעצות. 17. בפועל, אף שהשרה לאיכות הסביבה ושר התקשורת לא היו חייבים לקיים התייעצות עם העותרת, הם הביעו, כל אחד מהם בנפרד, נכונות להתייעץ גם עם העותרת. הם כתבו לעותרת פעמים אחדות והזמינו אותה להביע דעתה על רשימות המועמדים ולהציע מועמדים משלה. אולם העותרת לא הסתפקה בכך אז, והיא טוענת גם עכשיו שאין בכך די. לטענתה, "כגוף ציבורי, בעל זיקה מובהקת לענייני שידור, היה זה מחובתו של המשיב להיוועץ בה היוועצות פורמלית". כיוון שלא נענתה, ולא ניתן לה מעמד "פורמלי", לא קויימה עמה, לדעתה, חובת התייעצות כנדרש. לפיכך, היא טוענת, הליך ההתייעצות היה פסול ובטל. אך מה פירוש "היוועצות פורמלית"? יתכן שכוונת העותרת היא, שהשרה לאיכות הסביבה ושר התקשורת היו צריכים לראות עצמם חייבים (ולא רק רשאים) להתייעץ עמה. אולם, כאמור, אם זו כוונת העותרת, הרי היא טועה. כיוון שהעותרת אינה נמנית על הקבוצה הראשונה של גופי הייעוץ, אלא רק על הקבוצה השניה, אין החוק מטיל חובה להתייעץ עמה. ראו לעיל פיסקה 16. מכל מקום, מה חשיבות ההבחנה בין התייעצות רגילה לבין התייעצות פורמלית? העותרת לא טרחה להסביר את חשיבות ההבחנה. אכן זוהי הבחנה שאין עמה הבדל. חבל היה לעשות אותה מלכתחילה, וחבל להתעסק עמה בדיעבד. שהרי גם בזו וגם בזו הגופים המייעצים נתבקשו להציע מועמדים וכן (אם כי לא כולם) להתייחס למועמדים שהוצעו; בזו כמו בזו הובטח לגוף המייעץ שכל הערה והצעה שלו תישקל לגוף העניין; ובאת-כוח השרים הודיעה לבית המשפט שכך היה בפועל. זוהי, בתמצית, חובת ההתייעצות. החובה היא מהותית ולא פורמלית. לכן לא היתה לעותרת סיבה טובה לדחות, פעם אחר פעם, את הבקשות שהופנו אליה מטעם השרה לאיכות הסביבה ומטעם שר התקשורת שתשתתף בהליך ההתייעצות. המסקנה היא, שאפילו נאמר כי השרים היו חייבים להתייעץ גם עם העותרת, הרי הם יצאו ידי חובת התייעצות. העותרת, מצידה, בחרה בשתיקה. היא לא הגישה הערות לרשימות המועמדים ולא העלתה הצעות למועמדים משלה. הטעם לשתיקה עדיין אינו ברור. מכל מקום, בנסיבות העניין, שתיקה כהסכמה. השרים לא היו צריכים להפסיק את הליך ההתייעצות, ולהסתכן באי-קיום חובת המינוי במועד שנקבע על ידי בית המשפט, עד שהעותרת תתרצה ותביע דעתה על המועמדים למינוי. שהרי אחרת כל גוף מייעץ יוכל, באמצעות שתיקה, למנוע קבלת החלטה, ונמצא שגוף מייעץ נעשה, שלא כדין, גוף מחליט. לכן הלכה היא, כי די בכך שהגוף המייעץ יקבל הזדמנות נאותה לייעץ, ואין מקום לשתק את ההליך המינהלי עד שיואיל, אם בכלל, לייעץ. ראו בג"ץ 5483/95 גינדי נ' שר הדתות, פ"ד מט(5) 661, 670. סוף דבר, העובדה שהעותרת סירבה להביע דעה לגוף העניין, כפי שהוצע לה, אין בה כדי לפגום את הליך ההתייעצות. התייעצות אמיתית 18. אף כי אין לעותרת יסוד להלין על כך שהיא עצמה נפגעה בהליך ההתייעצות, עדיין היא מלינה, כעת כעותרת ציבורית, שהליך ההתייעצות, כפי שקויים עם גופי יעוץ אחרים, היה פגום, משום שלא היה אמיתי. אכן, הלכה היא שהתייעצות, מקום שהחוק דורש אותה, חייבת להיות אמיתית, ולא מדומה. משמע, אין די בהתייעצות מן השפה ולחוץ, כדי לצאת ידי חובה, כאשר בפועל הרשות המתייעצת כבר גיבשה לעצמה עמדה נחרצת. חובה על הרשות המתייעצת לשקול את העצה, כפי שנאמר בפסיקה, בלב פתוח ובנפש קולטת. ואמנם, בעתירות הקודמות פסל בית המשפט את הליך ההתייעצות במינוי המליאה הקודמת ובמינוי המועצה הקודמת משום שהוא נעשה רק כמצוות אנשים מלומדה, ולא כהתייעצות אמיתית. עכשיו טוענת העותרת כי גם ההתייעצות במינוי המליאה החדשה והמועצה החדשה לא היתה אמיתית. לטענתה, הליך ההתייעצות היה "שרירותי חפוז ופגום", כאשר כל אחד מן השרים "עושה זאת להלכה בלבד ולא למעשה". אם צודקת העותרת בטענתה, יש בכך כדי לפסול את המינויים הנדונים בעתירות אלה, כפי שנפסלו המינויים שנדונו בעתירות הקודמות. אולם האם היא צודקת בטענה זאת? כמובן, אין די בטענה בלבד. במקרה זה, כמו בכל מקרה, קיימת חזקה שהרשות פעלה כדין. לכן, טענה שהרשות פעלה שלא כדין צריכה הוכחה שתסתור את החזקה. מהי, אם כן, ההוכחה לכך שהשרים לא קיימו התייעצות אמיתית, אלא רק התייעצות מדומה? העותרת אינה תומכת את הטענה בהוכחה ישירה. אכן, קשה לתמוך טענה מעין זאת בהוכחה ישירה. אשר על כן, לא פעם צריך להסתפק בראיות נסיבתיות. כך היה בעתירות הקודמות, בהן הסתמך בית המשפט על ראיות נסיבתיות כדי לפסול את הליך ההתייעצות שקדם למינוי המליאה הקודמת והמועצה הקודמת. ראו לעיל פיסקאות 7-4. האם היו ראיות כאלה גם בעתירות אלה? 19. באת-כוח השרים טוענת כי הליך ההתייעצות במינוי המליאה החדשה והמועצה החדשה היה, לאור הלקח שנלמד מן העתירות הקודמות, מקיף ויסודי ללא תקדים. ההתייעצות הקיפה מספר גדול מאד של גופים משתי הקבוצות; כל גוף שביקש קיבל את החומר שהיה בידי השרים על כל מועמד; המועד להגשת הערות והצעות הוארך פעם ועוד פעם; נערכה גם התייעצות משנית לאחר שנתקבלו הערות והצעות מגופי הייעוץ; הוכנסו שינויים ברשימות המועמדים לאור ההערות וההצעות שנתקבלו בהליך ההתייעצות; והכל נעשה לאור הנחיות שהיועץ המשפטי לממשלה הוציא לצורך זה, ובהתייעצות עם נציגיו. יוצא, לכאורה, שהליך ההתייעצות במינוי המליאה החדשה והמועצה החדשה, להבדיל מהליך ההתייעצות במינוי המליאה הקודמת והמועצה הקודמת, היה מקיף, יסודי ותקין. 20. האם יש לעותרת ראיות לסתור? העותרת טוענת, כדי לסתור את חזקת התקינות, כי השרים, שהעבירו אליה ולגופי יעוץ אחרים את רשימות המועמדים לקבלת הערותיה והצעותיה, לא העבירו מידע על התבחינים או אמות המידה לבחירת המועמדים, לא צירפו פרטים אישיים על המועמדים, ולא הקצו זמן מספיק כדי להתייחס לרשימות המועמדים. התשובה לטענות העותרת היא, ראשית, שאמות המידה לבחירת המועמדים היו גלויות ואף מפורסמות. הן נלמדות, קודם כל, מן החוקים עצמם. ראו חוק רשות השידור סעיפים 3 ו4-, וחוק הרשות השניה סעיף 7. הן הוצגו גם בפסקי הדין שניתנו בעתירות הקודמות וכן גם בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה. והעיקר, הן צויינו בפנייה של השרים אל גופי הייעוץ. הנה דברים שנאמרו על ידי השרה לאיכות הסביבה במכתב שנשלח אל גופי הייעוץ כבר ביום 28.8.00: "הנני מתכבדת בזאת לפנות אליכם לצורך קיום הליך התייעצות לעניין מינוי חברי מליאה לרשות השידור, וזאת על פי סעיף 7(א)(1) לחוק רשות השידור, התשכ"ה1965- (להלן החוק). מן הראוי כי חברי המליאה יהיו אנשי ציבור בעלי רקע תרבותי הולם, ניסיון וידע בתחומי התמחותם, ניסיון והבנה למצב החברתי בישראל, אנשים שבהשכלתם, במומחיותם ובניסיונם יכולים וראויים לתרום לקידום מטרות רשות השידור, כמפורט בסעיף 3 לחוק. בהרכב המועצה יש ליתן ביטוי מתאים להשקפות ולדעות הרווחות בציבור, כמתחייב מכלי תקשורת ממלכתי. בהתאם לכך אודה על קבלת רשימת מומלצים בצירוף פרטיו האישיים וקורות חייו של כל מומלץ. לתשומת לבכם, על המועמדים לעמוד בהוראות סעיף 60(א) לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה1975-, הקובעות תנאי כשירות הכרחיים שעל כל מועמד לעמוד בהם...". שנית, לעניין הפרטים האישיים של המועמדים, פרטים אלה לא הועלמו מגופי הייעוץ. רשימת המועמדים למינוי כחברים במליאת רשות השידור, שנשלחה על ידי השרה לאיכות הסביבה לגופי הייעוץ, ציינה בקיצור תיאור של כל מועמד, כגון, משורר, עתונאי, מנהל בית ספר, ראש חוג מסויים באוניברסיטה פלונית, וכיוצא בזה. נוסף לכך, השרה הודיעה לגופי הייעוץ כי מי שיבקש יקבל גם את קורות החיים של המועמדים. גם העותרת קיבלה הודעה כזאת. וכך כתב יועץ השרה אל העותרת ביום 2.11.00: "לשאלתך בדבר פרטים נוספים (קורות חיים) על המועמדים - תוכלו לעיין בקורות החיים המלאים של המועמדים בלשכתנו - וזאת בתיאום מראש. למען הסר ספק, אני שב ומדגיש כי נשמח להעביר לעיונכם כל פרט וענין שיתרום לכם לבחינה טובה וראויה יותר של המועמדים והרשימה כולה, וזאת מתוך רצון אמיתי וכנה לשקיפות ושיתוף פעולה עם כל גוף או גורם שמתעניין ברשות השידור". שר התקשורת, להבדיל, העביר לגופי הייעוץ רשימה ראשונית של "מועמדים אפשריים" למינוי כחברים במועצת הרשות השניה, ללא תיאור של המועמדים; אולם, כפי שנאמר בהודעה לבית המשפט, כל גוף ייעוץ שביקש את קורות החיים של המועמדים, קיבל אותם מלשכת השר. העותרת העדיפה שלא לבקש את קורות החיים של המועמדים, לא מן השרה לאיכות הסביבה ולא משר התקשורת. מדוע? יהיה הטעם אשר יהיה, טענת העותרת שלא קיבלה מידע על המועמדים היא, בנסיבות המקרה, טענה חלשה. שלישית, העותרת מעוררת את עניין הזמן שהשרים הקצו לצורך התייעצות. לעניין זה ראוי לציין כי השרים היו נתונים מלכתחילה בלחץ של זמן, בשל פסקי הדין שניתנו בעתירות הקודמות, בהם נקבעה חובה למנות מליאה חדשה ומועצה חדשה תוך ארבעה חודשים. השרה לאיכות הסביבה, שהיתה מופקדת על מינוי המליאה החדשה לרשות השידור, פנתה אל גופי הייעוץ ביום 28.8.00, וביקשה לקבל מהם תשובה עד יום 30.9.00. לאחר מכן הודיעה השרה כי גופי הייעוץ יוכלו להגיש הערות לרשימת המועמדים עד יום 13.11.00. שר התקשורת, שהיה מופקד על מינוי המועצה החדשה לרשות השניה, פנה אל גופי הייעוץ ביום 21.9.00, וביקש לקבל מהם הערות לרשימת המועמדים והצעות למועמדים נוספים עד יום 13.10.00. לאחר מכן הודיע השר לכל גופי הייעוץ כי הם מתבקשים להגיש הערות והצעות לרשימת המועמדים עד יום 10.11.00. במצב זה אין מקום לומר כי השרים לא נתנו לגופי הייעוץ די זמן לצורך התייעצות. המסקנה היא, כי העותרת לא הביאה אף ראייה של ממש, אף לא ראיות נסיבתיות, כדי לתמוך בטענה שההתייעצויות לקראת מינוי המליאה החדשה והמועצה החדשה לא היו אמיתיות, כנדרש. לא נותר מטענה זאת אלא חשד של העותרת, שככל הנראה היה קיים מלכתחילה ולא פג עד היום, כי השרים לא יקיימו התייעצות כדין. אך, כמובן, אין די בחשד כזה כדי לפסול את הליך ההתייעצות, וכתוצאה גם את המינוי של המליאה החדשה והמועצה החדשה. הרכב המליאה והמועצה 21. האחרונה בין טענות העותרת מתייחסת להרכב המליאה החדשה של רשות השידור והרכב המועצה החדשה של הרשות השניה כפי שנתגבשו בתום הליך ההתייעצות. הטענה מנוסחת על ידי העותרת בלשון זהה לגבי המליאה ולגבי המועצה: הטענה היא, "שרובה המכריע [של רשימת המועמדים] מורכב מאנשים בעלי אפיון וזיהוי המשייכים אותם, עפ"י השקפותיהם, למחנה פוליטי מסויים אחד... רשימת המועמדים אינה מאוזנת: אין בה כדי לייצג נאמנה את קשת הדעות הרווחות בציבוריות הישראלית". מה המשמעות המשפטית של טענה זאת? כדי לפסול מינוי כלשהו, אין די בטענה כי אדם שמוּנה לתפקיד אינו מוצלח או אינו מתאים לתפקיד, או כי יש לו אפיון או זיהוי פוליטי מסויים. טענה כזאת, כשהיא לעצמה, אינה עילה משפטית. כדי לפסול מינוי כלשהו, צריך להתבסס על עילה משפטית, כגון, שהמינוי אינו מקיים הוראה של החוק, או שהוא נעשה על יסוד שיקולים זרים, או שהוא לוקה בחוסר סבירות קיצוני. אך העותרת אינה מעלה טענה כזאת נגד המינוי. נראה, לכן, כי העותרת מעלה את הטענה בדבר ההרכב, שהוא אינו מאוזן ואינו ייצוגי מבחינה פוליטית, כראיה נסיבתית לכך שהליך ההתייעצות לא היה אמיתי, בבחינת סופו מעיד על תחילתו. אכן, בעתירות הקודמות, העובדה שהמליאה הורכבה כולה ממועמדים שהומלצו על ידי סיעות בכנסת, בהתאם לכוחן היחסי בכנסת, שימשה את בית המשפט כראיה נסיבתית לכך שהממשלה לא קיימה התייעצות אמיתית עם ארגוני תרבות ואומנות וגופים אחרים כנדרש בחוק. לכן יש מקום לדון מבחינה זאת בטענת העותרת כי הן המליאה החדשה והן המועצה החדשה הורכבו ברובן מאישים המזוהים עם מחנה פוליטי אחד. מהו המחנה? התשובה ניתנה בעתירה הכתובה ובטעון בעל-פה: מחנה השמאל. לא זו בלבד: בא-כוח העותרת טען כי עשרים מתוך שלושים ואחד החברים במליאה החדשה של רשות השידור, ותשעה מתוך חמישה עשר החברים במועצה החדשה של הרשות השניה, מזוהים כאנשי שמאל. 22. השרים דוחים את טענת העותרת. הם טוענים כי אין לבחון את הרכב המליאה ואת הרכב המועצה במשקפיים של זהות פוליטית, כפי שהעותרת עושה. כידוע, יש גופים ציבוריים, ולא רק גופים נבחרים אלא גם גופים ממונים, שעל פי מהותם הם בעלי אופי פוליטי. כך, לדוגמה, על פי ההלכה, המועצות הדתיות המתמנות לפי סעיף 3 לחוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], התשל"א1971-. בגופים כאלה יש מקום לבחון את הייצוגיות מבחינה פוליטית ולדבר על הזהות הפוליטית של חברי הגוף. אך יש, כמובן, הרבה גופים ציבוריים שעל פי מהותם אינם בעלי אופי פוליטי. האם בגופים כאלה יהיה זה ראוי, או חוקי, לבחון את הייצוגיות מבחינה פוליטית או לדבר על הזהות הפוליטית של חברי הגוף? הנה, לדוגמה, המועצה להשכלה גבוהה שהוקמה לפי סעיף 4א לחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח1958-, המועצה לבתי דין מינהליים שהוקמה לפי סעיף 47 לחוק בתי-דין מינהליים, התשנ"ב1992-, מועצת המוזיאונים שהוקמה לפי סעיף 10 לחוק המוזיאונים, התשמ"ג1983-, והמועצה הציבורית לסטטיסטיקה שהוקמה לפי סעיף 4 לפקודת הסטטיסטיקה [נוסח חדש], התשל"ב1972-. האם יהיה זה סביר, ראוי או חוקי להרכיב גופים אלה או דומים לאלה על פי מפתח פוליטי: כך וכך חברים ממחנה השמאל וכך וכך חברים ממחנה הימין, לפי יחסי הכוחות של המחנות, כפי שבאו לידי ביטוי בבחירות האחרונות לכנסת, ולשנות את ההרכב שלהם כל אימת שחל שינוי ביחסי הכוחות של המחנות? והאם תהיה זו עילה טובה לפנות אל בית משפט זה בבקשה לפסול מינוי של גוף כזה משום שחלק מן החברים בגוף מזוהים עם מחנה פוליטי מסויים מעבר לכוח היחסי של מחנה זה בכנסת או בציבור? אם מוסכם, כפי שאני מניח, כי התשובה שלילית, מדוע יהיה זה סביר, ראוי או חוקי כאשר מדובר במליאת רשות השידור? אכן, יש הבדל בין מליאת רשות השידור לבין אותם גופים. ההבדל הוא שמליאת רשות השידור הורכבה בעבר, במשך שנים רבות, על פי מפתח פוליטי. לכן אפשר להבין גופים שהתרגלו למצב זה ומעונינים להמשיך במצב. אפשר להבין, אך אי-אפשר להצדיק. שכן ברור כי חוק רשות השידור, כפי שעולה מן ההיסטוריה של חוק זה ואף מן הלשון של חוק זה, לא נתכוון להקים את רשות השידור כגוף פוליטי, אלא להיפך, להרחיק אותה מן הפוליטיקה ולקרב אותה אל החינוך וההשכלה, התרבות והאמנות, האזרחות והתקשורת, וכיוצא באלה. ראו משפט רשות השידור, לעיל פיסקה 1, בעמ' 526. כדברי השופט חשין (שם): "ביקש החוק לעשות את רשות השידור - שלא כפי שהיתה קודם לכן - גוף נייטרלי מבחינה פוליטית, גוף נעדר זיקה למפלגות הפוליטיות". אף-על-פי-כן, העותרת טוענת שמחנה השמאל מיוצג במליאת רשות השידור מעבר לכוח היחסי שלו בכנסת או בציבור. לא ברור לאן הטענה מובילה או אמורה להוביל. היא עשויה להוביל לתביעה שהמחנות השונים בציבור יהיו מיוצגים במליאת רשות השידור על פי הכוח היחסי של כל מחנה: כך מחנה השמאל, מחנה הימין, המחנה הדתי, המחנה הערבי, מחנה העולים החדשים, ומחנות אחרים. אם כך, מליאת רשות השידור תהיה מעין השתקפות של מליאת הכנסת. אכן כך, פחות או יותר, הורכבה המליאה הקודמת. אך הרכב המליאה הקודמת עיוות את כוונת החוק, שביקש להקים את המליאה כגוף שאינו פוליטי, כפי שנפסק על-ידי בית משפט זה במשפט רשות השידור. אין להחזיר את השעון אחורנית, ולמנות שוב, בניגוד לחוק ולפסיקה, מליאה ייצוגית מבחינה פוליטית. כדי למנות מליאה ייצוגית מבחינה פוליטית, או כדי להבטיח ששום מחנה פוליטי לא יהיה מיוצג במליאה מעבר לכוחו בכנסת או בציבור, צריכה היתה השרה לאיכות הסביבה לשאול כל מועמד ומועמד, שהומלץ על ידי כל אחד מגופי היעוץ, יהיה זה מורה, סופר, אמן או בעל עיסוק אחר, מה הזהות הפוליטית שלו בעיני עצמו, ואחר כך, כדי לקבוע עובדות כהווייתן, לברר גם מה הזהות הפוליטית שלו בעיני אחרים. אך בירור פוליטי כזה, לו נעשה מטעם השרה, היה סותר את תכלית החוק, שנתכוון להקים את המליאה כגוף שאינו פוליטי, ומסתבר שהיה בלתי-חוקי. מטבע הדברים, אם חברי המליאה מתמנים מתוך התחשבות בהצעות של גופי הייעוץ, ומתוך כוונה לייצג כראוי את תחומי התרבות, האמנות וכדומה, כנדרש על ידי החוק, קיימת אפשרות של חוסר איזון בהרכב המליאה מבחינת ההשקפה הפוליטית. אפשר שבפועל רוב החברים במליאה יהיו נעדרים כל זיהוי פוליטי, או זיהוי פוליטי ידוע ברבים; אך אפשר גם, כמובן, שרוב החברים יהיו בעלי זיהוי פוליטי או דעה פוליטית, כזאת או אחרת, באופן שאינו תואם את ההתפלגות הפוליטית במדינה. אין דרך למנוע תוצאה של חוסר איזון פוליטי במינוי החברים, אלא הדרך של פוליטיזציה מלאה של הליך המינוי, כפי שנעשה במינוי המליאה הקודמת והמועצה הקודמת. אולם, כפי שנפסק בעתירות הקודמות, דרך זאת פסולה מעיקרה. לפיכך, טענת העותרת כי רוב המועמדים לחברות במליאת רשות השידור מזוהים על פי השקפותיהם עם מחנה פוליטי אחד, גם אילו היתה העותרת מבססת טענה זאת מבחינה עובדתית כנדרש, אינה כשלעצמה עילה לפסול את הליך ההתייעצות או את המינוי על יסוד ההתייעצות. כך לגבי מליאת רשות השידור, ובדומה לכך גם לגבי מועצת הרשות השניה. 23. כדי לעשות צדק עם העותרת, אניח כי העותרת אינה מציעה שהרכב המליאה יהיה ייצוגי ומאוזן מבחינה פוליטית, כפי שהיה בעבר, אלא היא טוענת כי בפועל השרה לאיכות הסביבה, וכמוה גם שר התקשורת, פעלו לשם מינוי מליאה ומועצה שיש להן אופי פוליטי מסויים ומובהק, כפי שניתן ללמוד בדיעבד מן ההרכב, ואילו ההתייעצות לקראת המינוי לא היתה אלא כסות עיניים. טענה כזאת אומרת כי השרה והשר בחרו באישים מתחומי התרבות, האמנות וכדומה, אם ביוזמתם ואם על פי הצעה של גופי הייעוץ, מתוך ידיעת הזהות הפוליטית של אישים אלה ועל יסוד זהות זאת. אם אמנם כך פעלו השרה והשר, הרי הם פעלו שלא כדין. אולם, אם זו הטענה של העותרת, אף שהעותרת אינה טוענת אותה במפורש, היא צריכה הבהרה והוכחה. אך בפועל הטענה לא הובהרה ולא הוכחה. האמירה שעשרים מתוך שלושים ואחד החברים במליאה מזוהים על פי השקפותיהם עם מחנה השמאל, הושמעה על ידי בא-כוח העותרת בעת הטעון בעל-פה, אך היא לא צויינה בעתירה, וכמובן היא לא נתמכה בתצהיר כנדרש. לכן, מבחינת בית המשפט אין היא אלא טענה, להבדיל מעובדה: אולי היא נכונה ואולי אינה נכונה. היא גם אינה טענה ברורה: מה פירוש אישים המזוהים על-פי השקפותיהם עם מחנה השמאל? האם נדרש, לצורך הזיהוי הפוליטי, שהם יהיו פעילים, או לפחות חברים, במפלגה מסויימת, או שמא די בכך שהם ביטאו בענייני מדינה או חברה (איפה? מתי?) עמדות קרובות (עד כמה?) לעמדות של מפלגה מסויימת? העותרת לא ניסתה להבהיר, והדברים נותרו סתומים. יתירה מזאת. תהיה כוונת העותרת לעניין הזיהוי הפוליטי אשר תהיה, מהי התשתית העובדתית לטענה שרוב המועמדים לחברות במליאה מזוהים על פי השקפותיהם עם מחנה השמאל? העותרת, לא זו בלבד שלא אמרה על כך דבר או חצי דבר, היא אף לא צירפה את האישים להם היא מתכוונת, אף לא אחד מהם, כמשיבים לעתירה, כדי שיוכלו לאשר או להכחיש את הטענה. כיוון שכך, אין בית המשפט יכול לקבל את הטענה כי עשרים מבין המועמדים לחברות במליאת רשות השידור, או רוב המועמדים, מזוהים על פי השקפותיהם עם מחנה השמאל. לפי החומר שהוצג בפני בית המשפט, מועמד פלוני הוא סופר, מועמד פלמוני הוא עתונאי, ובדומה לכך יתר המועמדים, כל אחד ועיסוקו, ובית המשפט אינו יודע מה ההשקפה הפוליטית של זה או של זה. כמו כן, אין לבית המשפט יסוד לקבוע כי השרה לאיכות הסביבה או שר התקשורת פעלו על פי שיקולים פסולים, תחת מסווה של מינוי סופרים, עתונאים וכדומה, כדי למנות חברים המזוהים עם השקפה פוליטית מסויימת. 24. השרים טוענים כי הם הרכיבו את רשימות המועמדים באופן שיהיה משקף ומאוזן בהתאם לתכלית החוקים. הנה כך נאמר מטעם השרה לאיכות הסביבה ומטעם הממשלה לגבי המועמדים שנבחרו למליאה החדשה של רשות השידור: "עם חברי המליאה המוצעת נמנים אישי ציבור, אנשי אקדמיה, יוצרים ואנשי תקשורת, אנשי חינוך, בני מיעוטים, עולים, חילוניים, דתיים, נציגים מהפריפריה והמרכז, נציגים המבטאים השקפות חברתיות, דתיות ומדיניות מגוונות ועוד. במועצה [צ"ל במליאה] מתקיים ייצוג לבני שני המינים. המועמדים המוצעים הינם אנשים בעלי רקע תרבותי וציבורי הולם, בעלי נסיון וידע בתחומי התמחותם ובעלי נסיון והבנה של המצב החברתי בישראל. הרכבה המוצע של המליאה משקף, במידת האפשר, את מגוון הדעות הרווחות בישראל. אשר על כן סבורות המשיבות כי מדובר בהרכב מאוזן וראוי ביותר, שאינו מקים כל עילה להתערבות בית המשפט הנכבד בהחלטתן". אכן, ככל שבית המשפט יכול להעריך על יסוד עיון ברשימות הסופיות של המועמדים למליאה, שרובם הוצעו על ידי גופי הייעוץ, ההרכב משקף מגוון רחב של זהויות, השקפות ותחומים. 25. אין בכך כדי לומר כי ההרכב המוצע למליאה ולמועצה משקף בצורה מושלמת את כל הזהויות, ההשקפות והתחומים הקיימים במדינה, או כי הוא מייצג באופן נאמן את ההתפלגות הקיימת בחברה לפי מבחנים וחתכים שונים, כגון, מין, לאום, דת, גיל, ארץ מוצא, מקום מגורים, משלח יד ועוד. אכן, ייצוג כזה אינו אפשרי מבחינה מעשית, במיוחד בגוף קטן כמו המליאה או המועצה, ובפועל אינו קיים אף בכנסת. גם אין בכך כדי לומר כי ההרכב שנקבע הוא ההרכב הייצוגי ביותר, או הטוב ביותר, במסגרת האפשרות המעשית. אין לשלול את האפשרות שבית המשפט, אילו הוטל עליו לקבוע את ההרכב, היה קובע הרכב שונה, אם במעט ואם בהרבה. אך החוק הסמיך את השרים, ולא את בית המשפט, לקבוע את רשימת המועמדים. משמע, שיקול הדעת לגבי בחירת המועמדים, לרבות הגיוון והאיזון בהרכב הרשימה, הופקד על ידי החוק בידי השרים. החוק לא הטיל על בית המשפט אלא את תפקיד הביקורת על השרים. במסגרת תפקיד זה, בית המשפט בודק אם השרים קיימו את הוראות החוק, לרבות דרישת ההתייעצות, ואם לא נפל פגם משפטי בשיקול הדעת שלהם. העותרת לא הצביעה על פגם מהותי בהליך ההתייעצות, ובכלל זה פגם בשיקול הדעת של השרים, שיש בו כדי לפסול את ההליך, ולפיכך גם אין עילה לבטל את המינוי של המליאה או המועצה. פגמים בהליך ההתייעצות 26. אף כי לא נמצא יסוד לטענות העותרת בדבר פגמים מהותיים שנפלו בהליך ההתייעצות, אני מוכן להניח כי הליך זה לא היה נקי מכל פגם. אכן, דבר רגיל הוא, וכמעט בלתי-נמנע, שהליך מינהלי מורכב, כמו הליך המינוי של המליאה והמועצה, יהיה לוקה בפגמים, לעתים רק פגמים קלים ולעתים גם פגמים מהותיים. אכן, העותרת מעלה, בצד הטענות בדבר פגמים מהותיים בהליך ההתייעצות, שלא נמצא להן יסוד, גם טענות בדבר פגמים בסדרי ההליך. בין היתר, העותרת צירפה תצהיר מטעם תנועת בית"ר. נאמר בו כי המצהיר בא ללשכת השרה לאיכות הסביבה כדי לעיין בחומר על המועמדים, והוא עיין בחומר, אך לא הורשה לצלם אותו. עוד נאמר בו שלגבי חמישה מן המועמדים לא היו בחומר פרטים אישיים. העותרת צירפה תצהיר נוסף מאת יושב ראש רשות השידור (במליאה הקודמת) האומר כי הוא פנה אל השרה לאיכות הסביבה בבקשה לשתף את הוועד המנהל של רשות השידור בהליך ההתייעצות, ולא נענה כלל. בא-כוח העותרת טען כי לאחר הגשת העתירה חל שינוי ברשימת המועמדים לחברות במליאת רשות השידור, ונוספו לרשימה ארבעה שמות, בהם גם המועמד לכהן כיושב ראש הרשות, ולגביהם לא קויימה כל התייעצות. הארבעה, כפי שנתברר בעת הדיון, הם אלה: האחד - יושב ראש התאחדות אגודות הסופרים בישראל; השני - נציג היהדות החרדית; השלישית - חברת כנסת לשעבר מן המחנה הלאומי; הרביעי - מר נחמן שי, המועמד לכהן כיושב ראש הרשות. באת-כוח השרה הסבירה כי ארבעתם נוספו לאחר שנסתיימו שני השלבים של הליך ההתייעצות: ההתייעצות הראשונית וההתייעצות המשנית. עוד טוען בא-כוח העותרת כי ברשימת המועמדים לחברות במליאה החדשה יש שתי נשים פחות מאשר במליאה הקודמת. האם, כטענת העותרת, כל אלה הם פגמים בהליך ההתייעצות? בלי לבדוק את הטענות אחת לאחת, מבחינה עובדתית ומשפטית, אני מוכן להניח, לצורך הדיון, כי אמנם הם פגמים. אם כך, מה נפקות הפגמים האלה? 27. ראוי להבחין בין הפגמים על פי מהותם ומשקלם. יש בהם פגמים קלים. כך, לדוגמה, הסירוב של לשכת השרה לאיכות הסביבה לאפשר צילום החומר על המועמדים, והעובדה שלגבי חמישה מן המועמדים לא נמצאו, בחומר שהיה בלשכה, פרטים אישיים. אלה הם פגמים שוליים. אין בהם כדי לומר שהליך ההתייעצות לא היה רציני או אמיתי. מה הנפקות של פגמים כאלה? הלכה מבוססת היא שפגמים קלים בהליך המינהלי, שבפועל לא היה בהם כדי לגרום עוול ואף לא היה בהם כדי לשנות את התוצאה, אין בהם, בדרך כלל, כדי לפסול את ההחלטה המינהלית, במיוחד בהליך מינהלי מורכב שביטולו כרוך בנזק ממשי. כך לגבי פגמים קלים מסוגים שונים ובשלבים שונים של ההליך המינהלי, ובכלל זה גם לגבי פגמים בהליך ההתייעצות. ראו, לדוגמה, ע"א 2902/97 אחים עופר הנדסה ופיתוח בע"מ נ' גליקמן, פ"ד נג(1) 369, 382; בג"ץ 7505/98 קורינאלדי נ' לשכת עורכי הדין בישראל, פ"ד נג(1) 153, 163-162. לפי הלכה זאת, ברור כי הפגמים הקלים שנפלו בהליך ההתייעצות בעתירות הנדונות אין בהם, מבחינת המהות והמשקל, כדי לפסול את ההליך. 28. האם נפלו בהליך ההתייעצות גם פגמים כבדים שיש בהם כדי לפסול את ההליך? מבין הפגמים שנפלו בהליך ההתייעצות, לפי טענות העותרת, נראה כי הפגם הכבד ביותר טמון בהחלטת השרה לאיכות הסביבה להוסיף בשלב האחרון של ההליך ארבעה שמות לרשימה הסופית של המועמדים. ראו לעיל פיסקה 27. לכאורה, זהו פגם כבד, משום ששמות אלה, ובהם גם המועמד לכהן כיושב ראש הרשות, נוספו לרשימה, והועברו לאישור הממשלה, בלי שקודם לכן הועברו לקבלת התייחסות מאת גופי הייעוץ. האם זהו פגם קטלני? במשפט הרשות השניה, לעיל פיסקה 1, בעמ' 541, אמר השופט חשין "כי בנסיבות מסויימות יכול שיווצר כורח לקיים חובת התייעצות (וכמותה הליך של שימוע) בשני שלבים, או אף ביותר משני שלבים". במקרה הנדון קיימה השרה לאיכות הסביבה התייעצות בשני שלבים: התייעצות ראשונית בה נתבקשו גופי הייעוץ להציע שמות של מועמדים למינוי, והתייעצות משנית לאחר שבעקבות ההתייעצות הראשונית גיבשה השרה רשימה ראשונה של מועמדים. אולם ארבעת השמות הוספו לרשימת המועמדים לאחר השלב השני של ההתייעצות. השאלה היא, אם כן, האם חובה היתה על השרה, לפני שהוסיפה את ארבעת השמות, לקיים שלב נוסף, כלומר, שלב שלישי, בהליך ההתייעצות. זו אינה שאלה קלה, שכן התשובה מחייבת לאזן בין החובה לקיים התייעצות אמיתית לבין הצורך לקיים הליך יעיל, שלא יהיה מסורבל וממושך יתר על המידה. במשפט הרשות השניה התמודד בית המשפט עם שאלה זאת. וכך השיב עליה (בעמ' 543) השופט חשין: "האם כל שינוי שיערוך השר ברשימת-המועמדים - לאחר קבלת חוות-דעתם של גופי הייעוץ על רשימת מועמדים קודמת - יחייב סיבוב נוסף של התייעצויות, וחוזר חלילה עד-בלי-די? על כך נשיב ונאמר: המבחן הוא מבחן של שכל ישר ושל הגינות". 29. מה נובע מן המבחן של שכל ישר ושל הגינות במקרה הנדון? במקרה הנדון, לאחר שהשרה קיימה התייעצות בשני שלבים, לא נוצרה בעיה אמיתית מבחינת הצורך בגיוון ואיזון, לפחות מבחינת העותרת, לגבי הוספת שלושה מארבעת השמות: יושב ראש התאחדות אגודות הסופרים בישראל, נציג היהדות החרדית וחברת כנסת לשעבר מן המחנה הלאומי. אכן, בא-כוח העותרת, הוא עצמו, ציין בפני בית המשפט כי שלושה אלה מזוהים עם המחנה הלאומי. משמע, הוספת שמות אלה אינה מחזקת את טענות העותרת בדבר העדפת מועמדים ממחנה השמאל. לכן העותרת מדגישה את הוספת המועמד הרביעי: מר נחמן שי, שאינו ככל מועמד אחר, אלא הוא מועמד לכהן כיושב ראש הרשות. אין ספק כי במצב רגיל מן הראוי היה לבקש התייחסות של גופי הייעוץ אל המועמד לכהן כיושב ראש הרשות, אפילו אם לצורך זה נדרש סיבוב נוסף של התייעצות. אך במקרה הנדון נוצר מצב מיוחד. ראשית, השרה לאיכות הסביבה היתה נתונה בסד לוחץ של לוח זמנים. על פי פסק הדין במשפט רשות השידור, הכהונה של מליאת רשות השידור עמדה לפקוע ביום 22.12.00. גופי הייעוץ נתבקשו להגיש לשרה הערות והצעות לרשימת המועמדים, בשלב השני של ההתייעצות, עד יום 13.11.00. לאחר יום זה, עם קבלת ההערות וההצעות, היה על השרה לגבש את רשימת המועמדים, להביא אותה בפני הוועדה לבדיקת מינויים לפי חוק החברות הממשלתיות, לאחר מכן להביא אותה בפני הממשלה, ולאחר אישור הממשלה להביא אותה לצורך המינוי בפני נשיא המדינה. בלוח זמנים זה, ספק רב אם ניתן היה, באופן מעשי, לקיים סיבוב שלישי של התייעצות עם גופי הייעוץ. שנית, באת-כוח השרה הסבירה לבית המשפט כי לשרה היתה מועמדת אחרת לכהן כיושבת ראש הרשות, אך חוות דעת של הוועדה לבדיקת מינויים מכוח חוק החברות הממשלתיות לגבי אותה מועמדת, בשלב מאוחר, הביאה את השרה להציע מועמד אחר, הוא מר נחמן שי. ושלישית, מוסיפה באת-כוח השרה, למועמדות של מר נחמן שי אין אופי פוליטי, שכן הוא הוצע כמועמד בשל נסיון עשיר בתקשורת ובמינהל שרכש לעצמו בתפקידים קודמים. על רקע זה, המסקנה היא, לדעתי, על פי מבחן של שכל ישר והגינות, כי העובדה שהשרה לאיכות הסביבה לא קיימה סיבוב שלישי של התייעצות, אין בה, בנסיבות המקרה, כדי לבטל את הליך ההתייעצות שקדם למינוי המליאה, ועמו את מינוי המליאה. 30. מסקנה זאת מתבקשת, לא רק מניתוח פרטני של ההחלטה להוסיף את מר נחמן שי כמועמד, אלא גם מהערכה כללית של מהות ההתייעצות. בסך הכל, התייעצות חייבת להיות אמיתית, אך היא יכולה להיות גמישה. ראוי, כמובן, לקיים אותה על כל דקדוקיה. אך, כאמור, לא כל פגם בהליך, ואפילו לא כל פגם מהותי, בהכרח יגרום לפסילת ההתייעצות ויחייב להתחיל אותה מחדש. התייעצות אינה מנגנון מכני, כמו שעון המופעל על ידי מערכת מורכבת של גלגלי שיניים משולבים זה בזה, שאם נפגם גלגל אחד, ואפילו גלגל קטן וצדדי, השעון כולו נעצר. התייעצות היא הליך אנושי, שלעתים הוא דורש גמישות ואלתור, והוא גם עשוי לסטות ולמעוד, ואף-על-פי כן להמשיך בדרך, ובלבד שישמור על הכיוון הנכון. בסופה של הדרך יש לבחון אם ההליך כולו, ולא בהכרח כל צעד וכל פרט, היה בגדר התייעצות אמיתית. כפי שהשופט מצא אמר בע"פ 22/89 עזבה נ' מדינת ישראל, פ"ד מג(2) 592, 596: "בהעדר הוראות מפורשות בחוק, בדבר מתכונת הכרחית מסויימת לעריכתה של ההתייעצות הנדרשת, אין לדרוש הקפדה על קיומם של 'כללי צורה' נוקשים". וברע"פ 6034/99 כהן נ' יושב-ראש הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים, פ"ד נד(1) 438, 453, אמרתי כך: "המהות של ההתייעצות היא החשובה; הצורה של ההתייעצות חשובה פחות". 31. בסיכום, לדעתי, ההתייעצויות שקויימו לקראת מינוי המליאה החדשה של רשות השידור והמועצה החדשה של הרשות השניה עומדות במבחן המהות. הן קויימו באופן מקיף ויסודי על-פי הכללים שנקבעו בהלכה. אם נפלו בהן פגמים, הם לא היו אלא פגמים קלים, שאין בהם כדי לפסול את הליך ההתייעצות. לפיכך אני מציע לדחות את שתי העתירות, ולחייב את העותרת לשלם את הוצאות המשפט למשיבים בבג"ץ 8404/00 בסכום כולל של 5,000 ש"ח, ואת הוצאות המשפט למשיבים בבג"ץ 8405/00 בסכום כולל של 5,000 ש"ח. ש ו פ ט השופט מ' חשין: אני מסכים. ש ו פ ט השופט י' טירקל: אני מסכים. ש ו פ ט לפיכך הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט י' זמיר. רשות המינהלית