פסק דין המשנה לנשיא ש' לוין: 1. לפנינו בקשת רשות לערער על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו, לפיו נדחה ערעורו של המבקש על החלטת בית משפט השלום ונותר בעינו צו עיכוב היציאה שהוצא כנגד המבקש. ביום 31.5.99 החלטנו לתת למבקש רשות לערער והורינו על הגשת סיכומים בכתב. ביום 12.4.00 שמענו השלמת טיעון בעל פה. 2. המבקש הינו מנהלן היחיד של חברת א.א.ס.ט. בנין והשקעות בע"מ וחברת אפיקי נחל בע"מ (להלן - החברה או החברות) ומחזיק ב - 99% ממניותיהן. החל מחודש אוקטובר 1996 מנהלת המשיבה חקירה בקשר לעסקי החברות, לאחר שנתגלו נגד המבקש ונגד החברות חשדות כבדים לביצוע עבירות מס, הכוללות תשומות שלא כדין. תחילה פעלה המשיבה כנגד המבקש במישור הפלילי: ביום 10.6.97, עת שהה המבקש בחו"ל, הוצא נגדו צו מעצר במעמד צד אחד. ביום 1.7.97 שוחרר המבקש בערובה ויציאתו מן הארץ עוכבה לשלושה חודשים. בקשה להארכת צו עיכוב היציאה נדחתה על ידי בית המשפט, וזה הוארך אך לצורך הגשת ערר. ביום 4.11.97 נדחה הערר בכפוף להגדלת סכום הערבות העצמית וערבות צד ג' שהוטלו על המבקש. בהמשך, ומבלי שזנחה המשיבה את הטיפול בעניין במישור הפלילי, פנתה היא לאפיק האזרחי: ביום 8.10.97 נמסרה למבקש שומת תשומות שהוצאה לחברה על ידי המשיבה לפי סעיף 77 לחוק מס ערך מוסף, התשל"ו1975- (להלן - החוק). באותו מעמד נמסרה למבקש דרישת המשיבה מאת החברה לשלם מיידית את סכום השומה, לרבות ריבית, הפרשי הצמדה וקנסות, שעמדו אז על סכום של 2,549,523 ש"ח, או לתת ערובה לתשלום הסכום האמור. חמישה ימים מאוחר יותר הגישה המשיבה בקשה לעיכוב יציאתו של המבקש מן הארץ, שנתמכה בתצהיר של גב' שירה אמריו, עובדת המשיבה. בית המשפט הוציא צו עיכוב יציאה זמני במעמד צד אחד למשך 30 יום והורה על קביעת הבקשה לדיון במעמד שני בעלי הדין. יום לאחר הגשת הבקשה האמורה על ידי המשיבה הגיש המבקש השגה על השומה, וזאת לאחר שהמשיבה התירה לו לפנים משורת הדין לעשות כן חרף העובדה שהחברות לא שילמו את המס שנדרש מהן ולא נתנו ערובה לתשלומו, כנדרש בסעיף 112א(ד) לחוק. לאחר מכן הגיש המבקש בקשה לביטול צו עיכוב היציאה הזמני. בית משפט השלום החליט ביום 9.12.97 לעכב את יציאתו של המבקש מן הארץ. בקשת רשות לערער שהגיש המבקש על ההחלטה נדונה כערעור, וערעור זה נדחה ביום 19.6.98. המשיבה הגישה כנגד החברות, המבקש ושניים נוספים כתב אישום בגין קיזוז תשומות שלא כדין, אשר הוקרא ביום 17.11.98. המשך הטיפול בתיק זה נדחה לבסוף עד להגשת כתב אישום נוסף נגד הקבוצה על ידי פרקליטות מחוז תל אביב (מיסוי וכלכלה). ביום 12.4.00 נמסר לנו על ידי בא כוח המשיבה כי מתקיימים נגד המבקש הליכי עיכוב יציאה גם במסגרת ההליך הפלילי המתנהל נגדו. מאליו מובן כי הדיון שלפנינו מוגבל אך לשאלת עיכוב היציאה במסגרת ההליך האזרחי. 3. התביעה העיקרית אשר נדונה בבית המשפט המחוזי עניינה מחלוקת סביב הסכום הנקוב בשומה שהוציאה המשיבה לחברה. החברה ערערה על החלטת מנהל מס ערך מוסף אשר דחה את השגתה כנגד השומה שהוצאה לה; זאת, לאחר שהמשיבה שוב התירה לה לפנים משורת הדין לעשות כן, למרות שלא עמדה בתנאים הנקובים בסעיף 112א(ד) לחוק. עם זאת, דרשה המשיבה כי כתנאי לשמיעת הערעור תחויב החברה בהפקדת ערובה להוצאות בסך 50,000.- ש"ח, וזאת נוכח העובדה שהחברה חדלה מלפעול ואין לה נכסים. בית המשפט המחוזי נעתר לבקשת המשיבה והחברה הגישה בקשת רשות ערעור על החלטה זו. במסגרת אותה בקשה הגישה החברה בקשה לפטור מערבון, ולחלופין - להקטנתו. בקשתה נדחתה, ובסופו של דבר, משלא הופקד הערבון במועד שנקבע הורה הרשם של בית משפט זה, ביום 17.7.00, על דחיית בקשת הרשות לערער. בעלי הדין לא הודיעו לנו על סיום ההליכים בתביעה העיקרית ואנו מניחים אפוא כי זו עודנה תלויה ועומדת. 4. להלן הרקע העובדתי הצריך לענייננו: אין מחלוקת בין בעלי הדין כי המבקש מעונין לצאת מן הארץ, בין היתר על רקע היותה של חברתו לחיים תושבת זרה, וכי מאז תחילת החקירה באוקטובר 1996 נכנס לישראל ויצא ממנה מספר פעמים. בתצהירה של גב' אמריו שהוגש לבית המשפט נאמר כי המבקש התחמק מלקבל הודעות אותן ביקשה המשיבה למסור לו; שהמבקש הצהיר כי ברצונו לעזוב את ישראל ולעבור לגור בבלגיה עם חברתו לחיים; שלמשיבה יש מידע בנוגע לנכסים ולחברות של המבקש הנמצאים בחו"ל; שהמבקש ניהל בישראל עסקים בהיקף גדול, ושהמבקש סירב להגיב לנתונים ולמסמכים שהוצגו בפניו ומסר רק כי החומר החשבונאי של שתי החברות נגנב מרכבו. למבקש אין כל רכוש הרשום על שמו בישראל, למעט כלי שיט שערכו זניח לענייננו. גם לחברות אין כל רכוש הרשום על שמן. בית משפט השלום קבע את הנתונים דלעיל כממצאים עובדתיים, ובבית המשפט המחוזי לא נשתנתה קביעה זו. כאן המקום להעיר שהמבקש מלין על כך שבית משפט השלום קיבל כראיה תצהיר נוסף של גב' אמריו מטעם המשיבה, שחלק מהנתונים שהובאו לעיל נזכרו אך בו, ושבית המשפט המחוזי נסמך אף הוא בהחלטתו על נתונים אלו. לא ראינו לקבל את טענת המבקש בעניין זה, ולפיכך כל הנתונים שעמדו לפני הערכאות שקדמו לנו מהווים לדידנו את התשתית העובדתית שהניחה המשיבה לפני בית המשפט. 5. השאלה המשפטית היחידה המתעוררת לפנינו היא האם לאור הנסיבות כפי שהוצגו בבית המשפט קיימת תשתית משפטית לעיכוב יציאתו של המבקש מן הארץ. המשיבה הפנתה אותנו לשני סעיפים בחוק, אשר לדעתה מהווים, כל אחד בנפרד, מקור חוקי עצמאי לעיכוב יציאתו של המבקש: סעיפים 112א ו - 115. וזוהי לשון הסעיפים: 112א(א) היתה למנהל סיבה לחשוש כי המס על עסקאות לא ישולם משום שיש בדעתו של עוסק לצאת מישראל, או מחמת סיבה אחרת, רשאי הוא - (1) אם נעשתה לעוסק שומה לפי סעיף 77 - לדרוש בהודעה בכתב שהעוסק יתן מיד ערובה, כדי הנחת דעתו של המנהל, לתשלום המס הנקוב בשומה; (2) אם לא נעשתה לעוסק שומה - לשום את המס שהעוסק חייב בו, לדעת המנהל, לפי סכום סביר בעיניו ולכלול בה גם את הפרשי ההצמדה, הריבית והקנסות שהוא חייב בהם. (ב) שומה שנעשתה לפי סעיף קטן (א)(2), ימסור המנהל הודעה בכתב עליה, וכל סכום הרשום בה ישולם מיד עם מסירת ההודעה. (ג) לא שולם הסכום האמור או לא ניתנה ערובה, לפי הענין, רשאי בית משפט השלום, על פי בקשת המנהל, ליתן צו, אף שלא בפני העוסק - (1) על עיכוב יציאתו מהארץ; (2) על עיקול רכושו. (ד) שולם סכום כאמור או ניתנה ערובה, רשאי העוסק להגיש השגה וערעור בדרך שמשיגים ומערערים על שומה לפי סעיף 77. 115(א) נדרש חייב במס לשלם את המס המגיע ממנו או לתת ערובה לתשלומו או להגיש דו"ח שנדרש להגישו ולא עשה כן, רשאי בית משפט השלום במקום מושבו או במקום עסקו של החייב, על פי בקשת המנהל, לתת צו, אף שלא בפניו, על עיכוב יציאתו מהארץ ועל עיקול רכושו עד למילוי תנאים שקבע. (ב) היה החייב במס חברת מעטים כאמור בסעיף 76 לפקודת מס הכנסה, ניתן להורות כאמור בסעיף-קטן (א) על עיכוב יציאתו מהארץ של כל מנהל פעיל בחברה או מנהל עסקים או חבר המחזיק מניות המזכות אותו לפחות ב - 26% מכוח ההצבעה בה או לפחות ב - 26% מהונה במקרה של פירוק. 6. הוראות החוק הללו מעוררות שאלות פרשנות קשות. עיכוב יציאתו של אדם מן הארץ מהווה פגיעה חמורה בחירות התנועה שלו. הוראות הדין המקנות סמכות לעכב יציאה כאמור מגבילות בדרך כלל את משך הצו לתקופה קצובה: תקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד1984- מגבילות את משך הצו הניתן בטרם בא הדיון בתובענה לסיומו לשנה אחת (ראה תקנות 376 ו- 382 (1)); צו מכוח חוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז1967- מוגבל אף הוא לשנה (למעט לעניין תשלום מזונות, וראה סעיף 14 לחוק הנ"ל ותקנה 22 (ד) לתקנות ההוצאה לפועל, תש"ם1979-); גם צו עיכוב יציאה בטרם הגשת כתב אישום, מכוח חוק סדר הדין הפלילי (סמכות אכיפה - מעצרים), התשנ"ו1996-, מוגבל ל180- יום (ראה סעיף 58 לחוק האמור). כפי שעולה מנוסח הסעיפים שצוטטו לעיל, לא קיימת בחוק הגבלה של תקופת עיכוב היציאה בהקשר של חוב לרשויות מס ערך מוסף. שאלה היא כיצד משפיע העדר ההגבלה האמורה על התנאים למתן הצו. אנו סבורים שלאור חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו יש לקרוא לתוך הוראות החוק האמורות הגבלה של תקופת צו העיכוב, על מנת שמידת הפגיעה בזכותו היסודית של הנישום לא תהא למעלה מן הדרוש. 7. שאלה אחרת היא היחס בין הוראות החוק האמורות לבין עצמן: לכאורה, ומבלי להכריע בדבר, יש טעם בטענת המבקש לפיה נועדה הוראת סעיף 115 לחוק לחול רק כאשר החיוב במס בו מדובר הינו חלוט ולא כאשר קיים ערעור תלוי ועומד על אותו חיוב. פרשנות זו עולה בקנה אחד עם הוראת סעיף 91 לחוק, לפיה רשאי המשיג או המבקש על השומה שלא לשלם את המס השנוי במחלוקת, שאם לא כן תיווצר תוצאה לא פשוטה לפיה עצם העובדה שלא שולם המס מהווה עילה להוצאת צו עיכוב יציאה - שאינו מוגבל בזמן, כאמור לעיל, כנגד החייב, ואף שלא בפניו, כאשר בה בעת רשאי החייב - לפי הוראת סעיף 91 - שלא לשלם את המס השנוי במחלוקת. לעומת זאת, הפרשנות לפיה שמורה הוראת סעיף 115 למצבים בהם חיוב המס הינו חלוט מתיישבת עם החלתה של הוראת סעיף 112א על המצבים החריגים שבהם לעצם אי התשלום הנדרש על ידי רשות המס מתווסף החשש כי המס אכן לא ישולם, בין היתר משום שיש בדעת העוסק לצאת מישראל. לעניין זה יש לציין כי במקום אחר טענה באת כוח המדינה כי במצב הדברים הרגיל בו מוגשת השגה וערעור במועד יעשה מנהל המכס והבלו שימוש בהוראת סעיף 112א ולא בהוראת סעיף 115 (ראה רע"א 553/91 פ"ד מה (4) 28). בענייננו אין חולק כי החברות הן "העוסק" או "החייב" אליהם מתייחסות הוראות הסעיפים 112א ו - 115. בהנחה - שלאור התוצאה אליה הגענו אין לנו צורך להכריע בה - שמקור הסמכות היחיד הנוגע לענייננו הוא הוראת סעיף 112א(ג)(1) לחוק, נשאלת השאלה האם עצם קיומה של הוראה מיוחדת בסעיף 115(ב) המסמיכה את בית המשפט לעכב יציאתו של מנהל בחברת מעטים כהגדרתה בפקודת מס הכנסה (נוסח חדש), שוללת קיומה של סמכות לעכב יציאתו של מנהל כאמור עת מתקיימים תנאיה של הוראת סעיף 112א ולא אלו של הוראת סעיף 115; זאת, לאור העדרה של הוראה מפורשת מקבילה בסעיף 112א. אין חולק כי החברות בעניינו ממלאות אחר ההגדרה של חברת מעטים. מבחינה פרשנית-לשונית, אם תאמר שיש סמכות לעכב יציאתו של מנהל בנסיבותיה של הוראת סעיף 112א, אין הכרח לתחום אותה למנהל של חברת מעטים דווקא. עם זאת, שאלה זו, המעוררת אף היא קשיים לא מעטים, אינה מתעוררת לפנינו ואין צורך שנדון בה. המבקש הפנה אותנו לתזכיר הצעת חוק המציעה לתקן את סעיף 112א כך שייאמר בו במפורש שניתן לעכב את יציאתו של מנהל פעיל או של מנהל עסקים או של מי שמחזיק ב26%- לפחות מכוח ההצבעה או לפחות ב26%- מהון תאגיד. בטרם יתוקן החוק כאמור - טוען המבקש - יש לקרוא לתוך הוראת סעיף 112א הסדר שלילי לעניין זה. טענה זו אינה משוללת הגיון, אם כי לאו דווקא מן הטעם של הסדר שלילי: סמכות עיכוב היציאה פוגעת בזכות היסוד של הפרט לצאת מן הארץ, המעוגנת בסעיף 6(א) לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. לפיכך, אין לפגוע בה אלא בחוק העומד בתנאיה של פסקת ההגבלה שבסעיף 8 לחוק היסוד או מכוח הסמכה מפורשת בו. מכאן, על פני הדברים, בהעדרה של הוראה סטטוטורית מפורשת לא ניתן לעכב את יציאתו של המנהל. מנגד, בית משפט זה פסק - אף כי בדן יחיד - כי קיימת סמכות טבועה לעכב את יציאתם של נושאי משרה בתאגיד לחו"ל (ראה רע"א 340/87 פ"ד מא (4) 666, רע"א 6424/98 פ"ד נג (1) 280 וכן את הביקורת על החלטות אלו המופיעה בספרה של פרופ' צפורה כהן, פירוק חברות (תש"ס, 2000), בעמ' 305-306). כך או כך, לאור התוצאה אליה הגענו אין לנו צורך להכריע גם בשאלה זו, כמו בשאלות אחרות שהתעוררו לפנינו. 8. הגענו לכלל מסקנה שלא פרשנותן של הוראות החוק היא שתחרוץ בסופו של דבר, את גורלו של ערעור זה אלא ענין אחר. יציאתו של המבקש מן הארץ מעוכבת, כפי שכבר נאמר, מיום 9.12.97. חקירת עסקי החברות התמשכה תקופה ארוכה, וחרף הזמן הרב שחלף אין לפנינו נתונים המצדיקים השארת צו עיכוב היציאה מן הארץ בתוקפו. אין חולק על כך כי לא ניתן לגבות את המס מנכסיו של המבקש או של החברות בארץ באשר אלו אינם כלל בנמצא. אפילו נאמר שאין מניעה לעכב את יציאתו של המבקש מן הארץ כאמצעי לחץ לגביית החוב מכוח אחת מהוראות החוק שנדונו לעיל, מכוח שתיהן או מכוח סמכותו הטבועה של בית המשפט, אין מקום לעכב את יציאתו של המבקש מן הארץ לתקופה בלתי מוגבלת, אם אין קיימת ראיה שעיכוב זה יועיל לקדם מטרה מועילה כלשהי. בנסיבות אלה אין לומר עוד, כפי שאמרו הערכאות שקדמו לנו, ש"עיכוב יציאת (המבקש) מהארץ הוא האמצעי האפקטיבי היחיד שנותר עוד בידי רשויות המס". בית המשפט אינו נוהג לקיים צווים שאינם אפקטיביים. כפי שאמר השופט כהן: "גם לי נראה שהסמכות לעכב יציאתו מן הארץ של מי שניתן נגדו פסק-דין לתשלום סכום כסף, אינה נתונה לבית המשפט על מנת לצפות ולראות שמא ייגלה צדיק נסתר אשר מוכן יהיה לקיים מצוות פדיון שבויים, כביכול. מטרתו של צו-עיכוב כאמור היא למנוע שייצא בעל-דין וייעלם מן הארץ תוך כדי השתמטות מתשלום החוב הפסוק; ואין ליתן את הצו אלא מקום שבית-המשפט משוכנע שעיכוב היציאה מן הארץ יביא את החייב עצמו לידי סילוק חובו תחילה". (ע"א 219/64 פ"ד י"ח (3) 412, בעמ' 416) דברים אלה יפים גם לענייננו. 9. הערעור מתקבל. צו עיכוב היציאה מן הארץ שהוצא נגד המבקש מתבטל. תוקפו של הביטול ייכנס לתוקף בתום שלושה שבועות מיום מתן פסק דין זה. במהלך תקופה זו רשאית המשיבה לפנות לערכאה המוסמכת בבקשה חדשה, כשכל טענותיהם של בעלי הדין - לרבות לענין הסמכות - שמורות להם. במסגרת הבקשה החדשה על המדינה להביא ראיות בעלות משקל לכך שיש מקום לתת צו חדש לעיכוב יציאה מן הארץ על יסוד הנסיבות שיתקיימו בעת הדיון בבקשה החדשה. המדינה תשלם למבקש שכר טרחת עורך דין 15,000.- ש"ח. משנה לנשיא השופטת ט' שטרסברג-כהן: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט י' טירקל: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של המשנה לנשיא ש' לוין. עיכוב יציאה מהארץערעורצווים