פסק דין 1. זוהי עתירה על החלטת ועדת הערר של מחוז חיפה (להלן: "המשיבה 1") מיום 27.7.00, בתיק ערר 123/00. העתירה מתייחסת לקביעת המשיבה מס' 1, כי נוכח תכנית מתאר ארצית לתדלוק מס' תמ"א 18 שינוי מס' 2, נוסח התשנ"ו1996- (להלן: "תמ"א 1996-18"), אין ליתן היתר בנייה למבנה או מבנים המיועדים לשימושים מסחריים נלווים לתחנת תדלוק (כגון: בית אוכל, חנות, משרדים) בשטח העולה על 120 מ"ר, וזאת אף אם היתר הבנייה מעוגן בתכנית מקומית אשר אושרה להפקדה קודם לתחילת תקפה של תמ"א 1996-18, ואשר על פיה לא חלה הגבלת שטח ל120- מ"ר בלבד. א. רקע עובדתי ותכנוני 2. לעותרת זכויות במקרקעין הידועים כגוש 11670 מגרש 294 ברחוב המלאכה 8, חיפה. המקרקעין סווגו כמיועדים לתעשיה עפ"י תכניות חפ229/ (תכנית המתאר של העיר חיפה) וחפ1705/ (אזור תעשיה חלוקה חדשה מפרץ חיפה). בשנת 1995 יזמה העותרת שינוי תכנית מתאר מקומית הנקראת "תכנית מס' חפ' 1968 - תחנת תדלוק בדרך מס' 75" (להלן: "חפ1968/"), אשר אומצה ע"י הועדה המקומית לתכנון ולבנייה חיפה, אושרה להפקדה ע"י הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה חיפה בישיבה מס' 1 מיום 18.1.96 ודבר אישורה פורסם ביום 12.11.98. מטרת התכנית, בהתאם לסעיף 10(א) להוראותיה: "שינוי ייעוד חלק מהמגרש מס' 294 המסווג כאזור תעשיה, לשטח תחנת תדלוק ושירותי דרך מדרגה ג' (התחנה תואמת את הוראות תמ"א 18 נוסח תשמ"ו1986- תכנית מתאר ארצית לתחנת תדלוק) ושאר המגרש ישאר בייעודו הנוכחי כתעשיה". סעיף 13 מפרט את רשימת התכליות כדלקמן: "א. אזור תעשיה - יותרו השימושים המותרים באזור עפ"י התכנית חפ1705/. ב. שטח לתחנת תדלוק - מיועד להקמת תחנת תדלוק מדרגה ג' כמוגדר בתמ"א 18 (נוסח 1986) לאספקת דלק לרכב... ומותר להקים בה מבנים ומתקנים לכל שירותי, אחזקת רכב, לקיוסק, למזנון ולמסעדה. ג. דרכים - כפי שמוגדר בתכנית המתאר של חיפה". ביחס לשטח הבנייה המותר קובע סעיף 15 כי "סה"כ שטח הבנייה למטרות עיקריות לא יעלה על 140% משטח המגרש. שטח הבנייה בתחנת התדלוק יפחת משטח הבנייה הכולל (ללא גגון המשאבות) להוציא שטחי השירות לתחנת התדלוק המפורטים מטה". 3. כשנה לאחר שתכנית חפ1968/ אושרה להפקדה פורסמה ביום 2.1.97 הודעה בדבר אישור תמ"א 1996-18 ובהתאם לרישא של סעיף 10(א) לתקנונה - תחילתה ביום 1.2.97. הוראות התחולה והמעבר המפורטות בסעיף 10 ידונו להלן. סעיף 6 להוראות התמ"א מציב מגבלת שטחים לענין תחנת תדלוק מדרגה ג', בקובעו כי מותר להקים ולהפעיל בה בית אוכל, חנות, משרדים ומתקנים לכל שירותי הרכב, ששטחם הכולל אינו עולה על 120 מ"ר. 4. ביום 15.4.99 ניתן, לבקשת העותרת, ע"י ועדת המשנה של הועדה המקומית לתכנון ולבנייה - חיפה (להלן: "המשיבה מס' 2"), היתר בנייה לתחנת דלק מדרגה ג', עפ"י תכנית חפ1968/ ואושר לבנייה שטח עיקרי של 140 מ"ר, לשימושים למשרד, מזנון, מטבח ושטחי שירות, בהיקף של כ- 50 מ"ר לשימושים למחסן, שירותים, ממ"ד ושטחים טכניים. ההיתר עצמו צורף כנספח ו' לבקשה ואין בו הפירוט המתואר לעיל, אך מאחר ולא הוכחש ע"י המשיבים, אני מתייחסת לאמור בכתב העתירה כנכון. לטענת העותרת, במהלך עבודות הבנייה בוצעו שינויים פנימיים במבנה, ללא שינוי במעטפת הבנייה, כפי שהותרה בהיתר המקורי, באופן שהוגדל שטח הבינוי העיקרי על חשבון שטחי השירות, ולכן הגישה העותרת בקשה להיתר מתוקן, במסגרתו נתבקשו כ- 170 מ"ר שטחים עיקריים. יחד עם הבקשה לתיקון ההיתר הגישה העותרת תביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה1965- (להלן: "חוק התכנון והבנייה") כנגד הועדה המקומית לתכנון ולבנייה חיפה בגין התחנה דנן (בדומה לתביעות נוספות שהגישה ברחבי הארץ). התביעות הוגשו כי העותרת הניחה כאפשרות, שעמדת יועציה המשפטיים לעניין נפקות סעיף 10 להוראות המעבר ב-תמ"א 1996-18 אולי לא תתקבל על מוסדות התכנון, וקיים סיכון כי בקשותיה להיתרי בנייה לבינוי בשטחים העולים על 120 מ"ר עלולות להידחות. מאחר והתקופה שנקבעה להגשת תביעה לפיצויים בגין פגיעה במקרקעין עמדה לפוג, החליטה העותרת להגיש תביעת פיצויים כאמור אך ורק למען הזהירות, ומבלי לפגוע בפרשנות המשפטית של יועציה המשפטיים, שאומצה ע"י העותרת לגבי משמעותו של סעיף 10 להוראות תמ"א 1996-18. הבקשה לשינוי ההיתר נדונה בפני המשיבה מס' 2 שהחליטה ביום 28.2.00 "להשהות את הדיון בבקשה עד שיתקבל כתב שיפוי לועדה בגין פגיעה אפשרית לאור המותר עפ"י תמ"א 18 בתחנות התדלוק. כמו כן מדגישה הועדה כי יש לבטל את השטח שנבנה מעבר להיתר כפי שאושר" (נספח ז' לעתירה). 5. על החלטה זו הגישה העותרת ערר למשיבה מס' 1. ביחס לכתב השיפוי קבעה המשיבה מס' 1 כי "הדרישה שהועלתה ע"י הועדה המקומית בדבר חתימה על כתב שיפוי כתנאי להיתר בנייה איננה יכולה לעמוד ואין לה כל בסיס משפטי". המשיבה מס' 1 ציינה כי דרישת השיפוי מתייחסת לתביעת הפיצויים שהוגשה ע"י העותרת בהליך נפרד וכי אין כל קשר בין הדרישה הנ"ל לבין ההיתר המבוקש. המחלוקת האמיתית שבין הצדדים, כדברי הועדה, הינה בנוגע לחלותה של תמ"א 1996-18 ולפרשנותו של סעיף 10 לתמ"א. סעיף 10 קובע: "א) תחילתה של תכנית זו בתום שלושים יום מפרסום ההודעה על אישורה (להלן - יום התחילה). הוראות התכנית לא יחולו על תחנות תדלוק שלהקמתן הוצא היתר כדין לפני יום התחילה. ב) הוראות תכנית זו, למעט הוראות לעניין היתרי בנייה, לא יחולו על תכניות לתחנת תדלוק שאושרו, הופקדו או אושרו להפקדה לפני יום התחילה ועל אלה יחולו הוראות תכנית המתאר הארצית לתחנות תדלוק מס' תמא18/ כניסוחה לפני יום התחילה". הועדה קבעה כי מכיוון שאין מחלוקת כי חפ1968/ אושרה להפקדה לפני אישור תמ"א 1996-18, הרי שאין תמ"א 1996-18 משנה את תכנית חפ1968/, למעט אותה הסתייגות שפורטה בסעיף 10(ב). ביחס להסתייגות זו קבעה הועדה: "א. מתוך ניסוחו של ס' 10(ב), המסקנה המשפטית הינה כי את המילים "הוראות לענין היתרי בנייה" לא ניתן לפרש בדרך של צמצום כפי שמבקשת העוררת. דהיינו, שיש לפרש הוראה זו כמתייחסת אך ורק להוראות טכניות שפורטו בתמ"א לגבי הוצאת היתרי בנייה, אך לא להוראות המתייחסות למגבלות השטח המותר לבנייה. מסקנתנו הינה שגם בהוראות בדבר שטח הבנייה המקסימלי המותר נכללות במונח "הוראות לעניין היתרי בנייה" ולפיכך יחולו על הוראות אלו על תכניות שאושרו להפקדה. ב. ההוראה שנקבעה בס' 10(א) האומרת שהיתרי בנייה שאושרו, גם אם נוגדים הם את תמ"א18/ החדשה ישארו בתוקפם תומכת בפרשנות זו. ג. בוודאי שבמקרה שבפנינו, בו לא נקבעו בתכנית הישנה שטחי בנייה כלל, לא ניתן לקבוע שהוראות תמ"א 18 החדשה בנוגע לשטח בנייה מקסימלי מותר לא יחולו".... "מכאן שאין הועדה המקומית יכולה לאשר את ההיתר החדש המבוקש, שהרי השטח העיקרי המבוקש כיום בבקשה החדשה עולה על השטח המותר בתמ"א 18". ב. טענות הצדדים 6. טענות העותרת - א) לטענת העותרת, עפ"י חוו"ד משפטית שניתנה לה לגבי תוכנו ומשמעותו של סעיף 10 לתמ"א 1996-18, הגבלת שטחי הבנייה שעפ"י סעיף 6 להוראות התמ"א אינה חלה על תכניות שאושרו להפקדה קודם לתחילתה של התכנית האמורה, וכן כי המילים "למעט הוראות לענין היתרי בנייה" ברישא של סעיף 10(ב) מתייחסות אך ורק ליישום ההוראות הנוגעות להוצאת היתרי בנייה כדוגמת סעיף 9.3(ב) להוראות תמ"א 1996-18. עוד טענה העותרת, כמפורט במכתב ששלחה באת כוחה ליועצת המשפטית של הועדה המקומית (נספח ח' לעתירה), כי לאור הוראת סעיף 9.3(ב) ברור ונהיר כי הסייג המופיע בסעיף 10 מתייחס אך לפן הפרוצידוראלי של הנפקת היתר הבנייה. בהמשך למכתב שנשלח כאמור ליועצת המשפטית של הועדה המקומית, נתקבל מכתב תגובה (נספח ט' לעתירה) לפיו התביעות שהגישה העותרת "מעלות שאלות עקרוניות שטרם נידונו בועדה המקומית ושיש להן השלכה כלכלית עצומה לעיר חיפה ולרשויות מקומיות רבות אחרות. בנסיבות אלה פנה מהנדס העיר למנהלת מינהל התכנון במשרד הפנים לקבלת חוות דעת בעניין הפרשנות הנכונה של התכנית שבנדון ותוצאותיה". נכון למועד הגשת העתירה, טרם התקבלה החלטת ועדת המשנה בתביעת הפיצויים שהגישה העותרת בעניין התחנה. ב) החלטת המשיבה מס' 1 לגבי סעיף 10 לתמ"א 1996-18 חורגת ממתחם הסבירות שכן הפירוש שניתן על ידה מרוקן מתוכן את הוראת המעבר וגורם לפגיעה כלכלית רבת היקף. מהוראות המעבר הכלולות בסעיף 10 לתמ"א 1996-18 עולה בבירור הכוונה שלא לפגוע בזכויות מוקנות, דהיינו שלא לפגוע בתחנות שהוקמו עפ"י היתר כדין לפני תחילתה של תמ"א 1996-18, ובתכניות שטרם מומשו - בין שאושרו להפקדה ובין שאושרו למתן תוקף - קודם תחילתה של התמ"א. החלת מגבלת השטחים שנקבעה בסעיף 6 לתמ"א 1996-18 על היתרי בנייה המיועדים לבצע את הבינוי המעוגן בתכניות שאושרו להפקדה קודם לתחילתה של תמ"א 1996-18, מנוגדת לתכלית הוראת המעבר הגלומה בסעיף 10. לעומת זאת, הפירוש המוצע ע"י העותרת למילים "למעט הוראות לעניין היתרי בנייה" - כמכוון ליישום התנאים הטכניים והאקולוגיים שבסעיף 9.3(ב) לתמ"א 1996-18, אינו פוגע בזכויות מוקנות והריהו עולה בקנה אחד עם לשונו ותוכנו של סעיף 10. כמו כן, התוצאה המתחייבת מפרשנות הועדה היא ששומה יהיה לקבל תביעות פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה בגין פגיעה בערכם של מקרקעין ברחבי הארץ, לגביהם נקבעו בתכניות מקומיות זכויות בנייה בהיקף העולה על היקף הבינוי המירבי לפי סעיף 6 לתמ"א 1996-18. בכך מסבה הועדה בפרשנותה נזק כלכלי גדול גם לרשויות התכנון. ג) מלבד חוסר הסבירות שבהחלטת המשיבה מס' 1, היא אף סותרת החלטות מוסדות תכנון שונים בעניין פרשנות סעיף 10 ותחולת מגבלת השטחים שנקבעה בתמ"א 1996-18. העותרת מפנה להחלטותיהן של ועדות מקומיות במרחבי תכנון שונים, וכן להחלטת ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית מיום 13.10.98, אשר לטענתה פרשו את סעיף 10 להוראות התמ"א בדומה לפרוש שאומץ על ידה. ד) לטענת העותרת, הסתמכות המשיבה מס' 1, בין היתר, על העובדה כי בתכנית הישנה לא נקבעו כלל שטחי בנייה, שגויה היא. העותרת מפנה לסעיף 15 לתכנית חפ1968/ הקובע כי סך כל שטחי הבנייה למטרות עיקריות לא יעלה על 140% משטח המגרש. נוכח העובדה ששטח המגרש הוא כ3,400- מ"ר, מתירה התכנית בינוי בהיקף של כ4,760- מ"ר. 7. טענות המשיבה מס' 1 - א) הפרשנות שנותנת העותרת לסעיף 10 - פסקת התחולה - הינה צרה ומצמצמת. לגישת המשיבה מס' 1, כפי שמצאה ביטוי בהחלטתה כאמור, גם הוראות בדבר שטח הבנייה המקסימלי המותר נכללות במונח "הוראות לעניין היתר בנייה" ולפיכך יחולו גם אלה על בקשתה של העותרת להיתר חדש לפי תוכנית שאושרה להפקדה עובר ליום התחילה של תמ"א 1996-18. המשיבה מס' 1 מפנה לסעיף 4 לתמ"א 1996-18 המגדיר את מטרות התוכנית ולטענתה, עפ"י תכליתה המוצהרת נועדה תמ"א 1996-18 להתוות הנחיות מחייבות לגורמי התכנון השונים, הן לעניין שלב הכנת התוכניות המיתאריות לתחנות תדלוק, והן לעניין הוצאת היתרי בנייה לתחנות תדלוק. עוד נטען שניתן למיין את הוראות התמ"א ל3- קבוצות: 1. הוראות משותפות המופנות לעורכי תוכניות והן למוציאי היתרים; 2. הוראות המופנות בעיקרן לעורכי תוכניות; 3. הוראות המופנות בעיקרן למוציאי היתרים. על הקבוצה האחרונה נמנה גם סעיף 9.3(ב) שעניינו תנאים טכניים ואקולוגיים, אך לא הוא בלבד (מפנה לסעיפים 9.1(ה), 9.5(א)1. ו2-., 9.6, 9.9). פסקת התחולה, היינו המילים "לעניין היתרי בנייה", מעוגנת לפיכך עניינית בכל ההוראות הנכללות בקבוצה הראשונה ובקבוצה השלישית ובוודאי שלא רק באותה הוראה שולית שנבחרה אקראית ע"י העותרת, בקשר עם מי תהום ומפגעים תברואתיים. אם היה המנסח סבור כעותרת, לא היה עליו אלא להפנות מסעיף 10.ב לתמ"א לסעיף 9.3(ב) ולא לנקוט במונח כוללני וגורף כשם שנקט. ב) על תכלית החוק אפשר ללמוד עוד גם מהמצב המשפטי שהיה קיים קודם לכן. עיון בהוראות המעבר של תמ"א 18 הקודמת, טרם שינויה ב- 1.2.97, מראה כי לא נכללו בהן המילים "למעט לעניין היתרי בנייה", על אף הדימיון הכללי בניסוח. נובע מכך כי עמידתו של מחוקק המשנה של תמ"א 1996-18 על הצורך בהוספת מילים אלה מצביעה על חשיבותן לאור השינויים שהביאה עמה התוכנית החדשה לגבי הוצאת היתרי בנייה ובין היתר מגבלות השטחים שנקבעו בה. ג) החלטת המשיבה מס' 1 אינה חורגת כלל ממתחם הסבירות, לא כל שכן איננה חורגת באופן מהותי וקיצוני, שכן הפירוש שניתן להוראות המעבר ע"י המשיבה מס' 1 יוצק לתוכן תוכן ברור ההולם את תכלית תמ"א 1996-18. כן נטען שהזכויות עפ"י תוכנית אינן "מוקנות" במובן קנייני ורק אחיזה ברשיון כדין מקנה זכות שאין ממנה חזרה. ועוד, עפ"י הפסיקה, מעורבות של אינטרסים כלכליים אינה מהווה עילה להתערבות ביהמ"ש בהליך המינהלי. ד) המשיבה מס' 1 אינה מחוייבת בפרשנותן של ועדות שונות ברחבי הארץ והיא סוברנית להחליט עפ"י שיקול דעתה ולאור הנתונים שהובאו בפניה. בהתייחס להחלטת ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית נטען כי ההחלטה הנ"ל עוסקת בתכנית שבסמכות הועדה המחוזית ולא בבקשה להיתר עפ"י תכנית תקפה, וכי ההחלטה דנה בנסיבות ספציפיות ואיננה מתיימרת להוות אסמכתא לפירוש הוראות המעבר. ה) הנטען ע"י העותרת לגבי קביעת היקף שטחי הבנייה המותרים בתכנית חפ1968/ מטעה. התכנית אכן מתירה בנייה בהיקף של 140% משטח המגרש ואולם, אחת מתכליותיה העיקריות של חפ1968/ הינה חלוקה מחדש, קניינית, של המגרש, לשני חלקים חדשים ושונים, ומבנה תחנת התדלוק נועד להיבנות בחלקה נפרדת ובמנותק מבחינה קרקעית מהמבנה התעשייתי הסמוך לו. מכאן שאין מבנה תחנת התדלוק רשאי לנגוס מסל זכויות הבנייה המותרות למעלה מחלקו המוערך, בסך כ145- מ"ר, כפי שצויין בתכנית הרעיונית המנחה, שהינה חלק סטטוטורי של חפ1968/, במיוחד לאור מגבלות הגובה ומספר הקומות הקיימות בחפ1968/. מכאן שבקשה להיתר בשטח העולה על 145 מ"ר, כפי שביקשה העותרת, אינה תואמת גם את ההנחיה שנקבעה בחפ1968/. 8. טענות המשיבה מס' 2 - א) היתר הבנייה ניתן עפ"י תכנית הבינוי המהווה חלק מחפ1968/ ועפ"י חישוב השטחים שנקבע בו התואם את חפ1968/ ואת חפ1705/. ב) חפ1968/ קובעת בסעיף 13 כי באזור תעשיה יותרו השימושים עפ"י חפ1705/ וכי שטח תחנת תדלוק מדרגה ג' - כמוגדר בתמ"א 18 (משמע: 120 מ"ר). מכאן, בצירוף הוראת סעיף 15, עולה כי החלוקה השתנתה ללא כל פגיעה בשטח הבנייה הכולל, אלא מאחוזי הבנייה הכוללים יורדו 120 מ"ר לצורך בנית תחנת תדלוק עפ"י תמ"א 18. לכן יש לדחות את טענת הפגיעה הכלכלית שמעלה העותרת. ג) אין ליתן פרוש מצמצם להוראות המעבר שבסעיף 10 לתמ"א 1996-18, אלא על היתר הבנייה לקיים את הוראות תמ"א 1996-18 לגבי גודל מבנה התחנה מסוג ג' (משמע: 120 מ"ר ו/או 145 מ"ר עפ"י תכנית הבינוי המהווה חלק מחפ1968/). לפיכך אין לאשר את המבוקש ע"י העותרת, לבנייה על כ170- מ"ר שטח עיקרי. ד) לעניין תביעות הפיצויים שהוגשו ע"י העותרת לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, נטען כי העותרת קושרת שני עניינים שמקורם בהוראות חוק שונות ובפרשנויות שונות בכריכה אחת למען יראו וייראו. לטענת המשיבה מס' 1, יש טעם לפגם בעצם הגשת תביעות לפי סעיף 197 בכל רחבי הארץ, כאשר הבקשה בעתירה זו, היא להתיר לגליזציה למבנה תחנת תדלוק, שנבנה בניגוד להיתר המקורי שניתן ובניגוד לסעיף 10(ב) להוראות תמ"א 1996-18 ולכרוך בו שאלה שכל רשויות התכנון המקומי מתחבטות בה ושמן הראוי שהמועצה הארצית תתן דעתה עליה. ה) עיון בתביעות שצוטטו ע"י העותרת מוכיח כי מדובר במקרים שונים מהמקרה דנן, שכן מדובר בהם בהיתרים שבחלקם ניתנו בטרם נכנסה תמ"א 1996-18 לתוקף, או עפ"י תב"ע תקפה שאושרה לפני אישור התמ"א. במקרה דנן, חפ1968/ אושרה לאחר אישור תמ"א 1996-18, למרות שהופקדה כשנה לפני האישור וההיתר ניתן רק ב1999- ולכן אין ללמוד גזירה שווה מהמקרים האחרים. ג. דיון 9. נדמה שהויכוח בין הצדדים היה יכול להצתמצם באופן מהותי, ומבלי צורך להיזקק לפרשנות המילים "לעניין היתרי בנייה שבסעיף 10(ב) ל-תמ"א 1996-18", אלמלא הוגשו תביעות הפיצויים של העותרת, שגרמו למשיבה מס' 2 להתארגן, כמתואר לעיל, בגלל חששה מהעומס הכלכלי שיוטל עליה אם תחוייב לשלם לעותרת ולאחרים פיצויים בגין הפגיעה במקרקעין. כמובן שאין בהוראות פסק-דין זה כדי להביע תרעומת כלשהי על העותרת שהגישה תביעותיה, מחמת הזהירות, אולם העניין נשוא הדיון שבפניי חייב היה, לטעמי, להיות מוכרע על-פי חפ1968/, שכן ההיתר המקורי ניתן על-פי הוראת תכנית זו ושטחי הבנייה שהותרו לפיו לא הוכפפו למגבלה שנקבעה בסעיף 6 להוראות תמ"א 1996-18. ההיתר הוצא ביום 15.4.99, מועד בו כבר חלו מזמן הוראות תמ"א 1996-18, והמשיבה מס' 2, בבחנה את בקשת ההיתר המקורי, דנה בבקשה אך ורק מכח התכנית חפ1968/, וכנראה על בסיס התכנית הרעיונית המופיעה בנספח 3 ל-חפ1968/, לפיה השטח העיקרי יהא 145 מ"ר. משהגישה העותרת בקשה לתיקון היתר הבנייה המקורי, בין אם מטעמי לגליזציה למבנה, כטענת המשיבה מס' 2, ובין אם להתאים החלוקה הפנימית, שלא פגעה במעטפת, כטענת העותרת, לא הייתה כל סיבה שהצדיקה שהבקשה להיתר הבנייה המתוקן תבחן על-פי תמ"א 1996-18. במסגרת הדיון שבפניי אין בדעתי לדון בשאלה העולה מטענות העותרת לפיה אין הגבלה בכל הנוגע לאופן חלוקת סך כל השטח המבונה על-פי תכנית חפ1968/, למעט המגבלה שנקבעה בסעיף 15 לתכנית, והדברים ייבחנו על-ידי המשיבה מס' 2, לפי הוראות פסק הדין, שיינתנו בהמשך. 10. המחלוקת העיקרית הנטושה בין הצדדים היא כאמור בעניין פרשנות המילים "לעניין היתרי בנייה" שבסעיף 10(ב) לתמ"א 1996-18, אשר מסייגות את אי תחולת התמ"א על תכניות שאושרו, הופקדו או אושרו להפקדה לפני תחילתה. מאחר והצדדים הרחיבו את טענותיהם לעניין הפרשנות שיש ליתן להוראות המעבר ל-תמ"א 1996-18, אתייחס בפסק הדין גם לנושא זה. בזהירות המתחייבת מהתערבות בית המשפט בפרשנות שניתנה ע"י הרשות המנהלית, ביחסי משקל מתאים לפירוש שנתנה הרשות המנהלית להוראות המעבר, הגעתי למסקנה כי הפירוש המנהלי אינו נכון, אם כי הוא פירוש אפשרי, אך מצדיק התערבותי, שכן על-פי תפיסתי, תכלית הוראת המעבר של תמ"א 1996-18 הייתה שלא לפגוע בזכויות מוקנות. מאחר והפירוש שניתן ע"י המשיבות 1 ו- 2 מתייחס להוראת תכנית שכמוה כהוראת חוק, לא נזקקת מומחיות מיוחדת המצוייה בידי הרשות המנהלית ולא בידי בית המשפט (ראה ספרו של כב' השופט י. זמיר, הסמכות המנהלית, כרך א', עמ' 146-147). לדעתי הפירוש שנתנה המשיבה מס' 1 למילים "למעט הוראות לעניין היתרי בנייה" הופך את הוראת המעבר שבסעיף 10 ל-תמ"א 1996-18 לאות מתה. 11. ביקשתי לעיין בהוראות תמ"א 1996-18 על-מנת לבחון האם ישנם סעיפים והוראות שאינם קשורים "לעניין היתרי בנייה" או שמא כל הוראות התכנית מתקשרות, בין במישרין ובין בעקיפין "לעניין היתרי בנייה" - או אז יימצא טעם רב בטענת העותרת כי פרשנות המשיבה מס' 1 למילים אלו, מרוקנת מתוכן את הוראת המעבר הגלומה בסעיף 10. עיון בהוראות התמ"א מוביל למסקנה כי מיונן כשיטת המשיבה מס' 1 - להוראות המכוונות לעורכי תוכניות, הוראות המכוונות למוציאי היתרים והוראות המשותפות לשניהם - הינה הפרדה מלאכותית שאין בה ממש. אציין לדוגמא את סעיף 9.7 שסווג ע"י המשיבה מס' 1 כמופנה בעיקרו לעורכי תכניות. עניינו של הסעיף 'הבטחת שטחים פנויים לחנייה ולהמתנה' והוא קובע כי יש לייעד בתכנית לתחנת תדלוק שטח לחניה ולהמתנה כמפורט בסעיף. וכי אין על היתר בנייה שמוצא מכוח תכנית כזו לעמוד בתנאים הנ"ל? אפשר שהיתר בנייה יאפשר בנייה הסותרת הקצאת שטחים להמתנה ולחניה עפ"י התנאים שעל התכנית ליישמם? כך גם לעניין סעיף 9.8 לתמ"א העוסק בחניה של מכליות, סעיף 9.10(ה)-(ח) העוסק במרחקים המינימליים בדרך בין ציר ההתחברות של התחנה לדרך ובין מרכז הצומת, והוראות נוספות שסווגו ע"י המשיבה מס' 1 כמופנות לעורכי תכניות. עולה איפוא כי לרוב ניתן לפרש כל הוראה העוסקת באופי הבנייה, היקפיה, מידותיה, שימושיה ושאר התנאים הכרוכים בה - כהוראה שעניינה היתר בנייה, אולם פירוש רחב מעין זה, כפי שמבקשת המשיבה מס' 1 לאמץ, אכן מרוקן מתוכן את הוראת המעבר הגלומה בסעיף 10 לתמ"א ואשר מטרתה לא לפגוע בתכניות שקדמו לתחילתה של התמ"א, בין שאושרו, בין שהופקדו ובין שאושרו להפקדה. הרי טיבו טבעו של היתר בנייה, שהוא מוצא לרוב מכוח תכנית ואמור לשקף את אשר נקבע בה ואושר ע"י מוסדות התכנון המתאימים. לעניין זה ראה דבריו של כב' השופט וינוגרד בע"פ 377/87 קלקא נחום בעמ נ' מדינת ישראל, פ"ד מא(4) 673. נוסיף לכך את סעיף 145 לחוק התכנון והבנייה שעניינו 'עבודות טעונות היתר' הקובע מהן העבודות הטעונות היתר ובהן "(3) כל עבודה אחרת בקרקע ובבנין וכל שימוש בהם שנקבעו בתקנות כעבודה או כשימוש הטעונים היתר כדי להבטיח ביצוע כל תכנית" ומתנה את מתן ההיתר "אלא אם כן העבודה או השימוש שבעדם מבוקש ההיתר מתאימים לתכנית ולתקנות אחרות לפי חוק זה החלות על הקרקע או הבנין הנדונים" וכן קובע בס"ק (ז) כי "מוסד תכנון לא יתן היתר, מכוח תכנית שהופקדה אחרי ט' בטבת התשנ"ו (1 בינואר 1996) אלא אם כן אושרה למקרקעין, שלגביהם מבוקש ההיתר, תכנית הקובעת הוראות בכל אלה: (1) פירוט יעודי הקרקע; (2) חלוקה למגרשים או לחלקות וגבולותיהם, אם אלו לא נקבעו בתשריט חלוקת קרקע; (3) קווי הבנין, מספר הקומות או גובה הבנינים; (4) שטחי הבנייה המותרים". העולה מן האמור הוא שנושא תחימת השטחים המותרים לבנייה הינו עניין לתכנית החלה על המקרקעין ואשר מכוחה מבוקש וניתן היתר הבנייה. ממילא ההיתר חייב להיות בגבולות שנתחמו בתכנית ויכול שיינתנו מספר היתרים או יבוקש להכניס בהם שינויים וכל זאת תוך שמירה על מגבלת השטח המקסימלי לבנייה עפ"י התכנית. לדעתי החלטת המשיבה מס' 1 לעניין פרשנות הוראת המעבר שבתמ"א 1996-18 מסכלת למעשה את מטרת הוראת המעבר שבסעיף 10 לתמ"א 1996-18, שלא לפגוע בתוכניות שקדמו לתחילת התמ"א. מקובלת עליי גישת העותרת כי הפרשנות הנכונה שיש ליתן למילים בסעיף 10ב' לתמ"א 1996-18 היא שרק הוראות המתייחסות במישרין להיתרי בנייה יחולו על תכניות שאושרו, הופקדו או אושרו להפקדה קודם לתחילתה של תמ"א 1996-18. בהודעה שהוגשה ע"י העותרת לביהמ"ש ביום 21.12.00, פרטה העותרת את הסעיפים הכלולים בתמ"א 1996-18 אשר אינם מופיעים בתמ"א 1986-18 בין בכלל ובין בנוסחם שעפ"י תמ"א 1996-18 והם: סעיף 9.1(ה) המסמיך ועדה מחוזית לאשר הוצאת היתר להקמה והפעלה של תחנת תדלוק שלא לשירות הזולת; סעיף 9.3(א)2 המתנה הוצאת היתר עפ"י תכנית שאושרה לפני תחילת תמ"א 1996-18 בקבלת חוו"ד השרות ההדרולוגי ביחס למקורות המים והקידוחים באזור והסכנה למי תהום מתחנת התדלוק; סעיף 9.3(ב) הקובע הוראות שיש לכלול בהיתר בנייה בדבר מתן פתרון לטיפול בשפכים וכיו"ב נושאים תברואתיים; סעיף 9.4 האוסר אישור היתר בנייה להקמת תחנת תדלוק בסמוך לנתיב נסיעה בדרך ציבורית; סעיף 9.10(ג) המורה כי על היתר בנייה להתאים להנחיות שייקבעו באישור המועצה הארצית לתכנון ולבנייה לענין התחברות תחנות תדלוק לדרך וכו' וכן סעיף 9.5(א)3 סיפא הקובע לראשונה אפשרות לסטות מהמרחקים הנקובים בסעיף 9.5(א) 1 ו2-, בדרך של בקשה להיתר הכרוכה באישור הקלה. עיון בהוראות אלו מעלה כי עניינן בעיקר היבטים טכניים - פרוצדוראליים שאין בהם כדי לפגוע משמעותית בזכויות עפ"י תכניות בנייה, שלא כמו הוראת הגורעת משטח בנייה שהינו אחד המרכיבים המהווים לב ליבה של תכנית. 12. אחד הנימוקים שהעלתה המשיבה מס' 1 כחיזוק לפרשנות שאומצה על ידה הוא שהתכניות הקודמות - חפ1968/ ותמ"א 18 בנוסחה הקודם מ1986- - לא קבעו מגבלת שטחים ולפיכך קבלת גישת העותרת יוצרת אבסורד לפיו אין כל הגבלה על שטחי הבנייה המקסימלייים המותרים, אבסורד שתמ"א 1996-18 מבקשת לתקנו. נדמה לי שטעות נפלה מלפני הועדה בקביעתה כי התכניות הקודמות לא קבעו דבר לעניין שטחי הבנייה המותרים. כפי שציינתי לעיל, סעיף 15 בתכנית חפ1968/ קובע כי סה"כ שטח הבנייה למטרות עיקריות לא יעלה על 140% משטח המגרש וכי שטח הבנייה בתחנות התדלוק יפחת משטח הבנייה הכולל. בנוסף קובע סעיף 4 לתכנית חפ1968/ כי "א. שטח התכנית הוא כ16,799 מ"ר בקירוב. ב. חלוקת השטחים (תעשיה, דרכים, תחנת תדלוק ושרותי דרך) תהיה בהתאם לטבלה המסומנת בתשריט". התשריט קובע כי השטח המוקצה לתחנת תדלוק ושרותי דרך הוא 10.97% - היינו 1,843 מ"ר. עולה איפוא כי יש בתכניות שקדמו לתמ"א 1996-18 התייחסות לשטח בנייה מקסימלי המותר לבנייה לצורך בו עסקינן, הנגזר מאחוזי הבנייה שנקבעו בתכנית וכן המגבלות המחייבות בדבר גובה הבניינים ומספר הקומות. בנוסף לתשריט מצורפים לחפ1968/ נספחים אשר אחד מהם - תכנית בינוי רעיונית. השאלה, אם הנספח האמור הינו נספח מנחה בלבד, או מחייב, צריכה להיבחן ע"י המשיבה מס' 2. 13. נכון שההחלטות שצורפו ע"י העותרת מלמדות כי בחלק מהמקרים דובר בתחנות דלק שאושרו, הוקמו ופועלות מלפני אישור התמ"א 1996-18 (החלטת המשיבה מס' 1 של מחוז ת"א מיום 30.3.00, החלטת הועדה המקומית באר-שבע מיום 12.7.00), או בתחנות דלק שההיתרים לבנייתן ניתנו קודם לאישור התמ"א 1996-18 (החלטת הועדה המקומית לתכנון ולבנייה "המרכז" מיום 28.3.00, החלטת הועדה המקומית פתח-תקוה מיום 4.6.00, החלטת הועדה המקומית שורקות מיום 23.7.00 והחלטת הועדה המקומית עמק-הירדן) ועל-כן נקבע כי אין תמ"א 1996-18 חלה עליהן. מאידך גיסא, קיימות מספר החלטות של ועדות מקומיות הקובעות במפורש כי הוראות תמ"א 1996-18 אינן פוגעות בזכויות בנייה שהוקנו מכוח תכנית בנין עיר תקפה שאושרה קודם לאישור תמ"א 1996-18 (כך החלטת הועדה המקומית ת"א מיום 16.2.00 בענין 4 תביעות פיצויים שהוגשו לה ע"י העותרת, החלטת הועדה המקומית עמק חפר מיום 25.7.00, החלטת הועדה המקומית נתניה מיום 13.9.00 והחלטת הועדה המקומית חולון מיום 20.11.00). בחלק מההחלטות מובהר כי הוראות תמ"א 1996-18 כן תהיינה רלבנטיות לגבי בקשות להיתר התואמות הוראות תב"ע מאושרת, אפילו אם התב"ע אושרה לפני כן, וזאת בכל הקשור לטיפול בשפכים, להנחיות איכות הסביבה וכד'. אכן, כפי שטוענת המשיבה מס' 1, אין היא כפופה לפרשנויותיהן של ועדות מקומיות וועדות ערר במחוזות אחרים, אולם אני סבורה שיש בפרשנות שניתנה על-ידי אחרים בנסיבות הדומות למקרה דנן, כדי להשליך על הפרשנות שראוי ליתן להוראת המעבר שבסעיף 10 לתמ"א 1996-18. מכל מקום, אין חולקין כי הועדות המקומיות וועדות הערר כפופות כולן למדיניות שמתווה המועצה הארצית. לפיכך ראוי להרחיב את הדיבור בעניין החלטת ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית שצירפה העותרת. נשוא הערר היתה החלטת הועדה המחוזית לדחות תכנית להרחבת שטח לתחנת תדלוק בחדרה מן הטעם שאינה תואמת את תמ"א 1996-18. דובר בתחנה שפועלת שנים רבות לפני שנכנסה לתוקפה תמ"א 1996-18 והמחלוקת היתה, כמו כאן, על הפרשנות הראויה של הוראת המעבר בתכנית. העוררים טענו כי לאור סעיף 10, תחנות ישנות אינן כפופות להוראות תמ"א 1996-18 ומנגד טענה הועדה המחוזית כי שינויים מפליגים בתכנונה של תחנה קיימת, הופכים אותה לתחנה חדשה, ובכך היא מאבדת את הגנתה של הוראת המעבר. ועדת המשנה לעררים דחתה את האבחנה של הועדה המחוזית וקבעה כי לאור העובדה שאין מחלוקת שהתכנית המוצעת משפרת את הקיים - מבחינה סביבתית, תעבורתית, חזותית ומבחינת השירות ללקוח - היא עולה בקנה אחד עם המטרות של תמ"א 1996-18 ולכן אין לאמץ פרשנות שתביא לפסילתה. עוד ציינה ועדת המשנה לעררים כי "הן לשונה והן תכליתה של הוראת המעבר בתמ"א 18, מחייבת שלא לפסול את התכנית בשל אי התאמה להוראותיה של תמ"א 18. בכך אין אנו באים לאמץ גישה, לפיה בכל הנוגע לתחנה קיימת אין להוראות התמ"א כל נפקות.... בעניינו מדובר בתחנה קיימת ופועלת, ובשינויים - הגם שהם שינויים מהותיים - אשר יביאו לשיפור משמעותי של התחנה לפי אמות המידה והמגמות שהציבה תמ"א 18. לאור זאת, במקרה שכזה, אין אנו רואים כל הגיון בהחלת הוראות התמ"א באופן שיסכל את מימוש מטרותיה". ניתן אולי לומר כי אילמלא הנימוקים שפרסתי מעלה, לא יכולה היתה העותרת לתמוך יתדות עמדתה בהחלטה זו בלבד שכן, כמצויין בה, דובר בתחנת תדלוק קיימת, וכן, כפי שטוענת המשיבה מס' 1, כי ההחלטה דנה בנסיבות ספציפיות ואין היא מתיימרת לקבוע כי בכל הנוגע לתחנה קיימת, אין להוראות תמ"א 1996-18 כל נפקות. עם זאת, ההחלטה שוללת את הפרשנות המרחיבה של המשיבים להוראות המעבר של תמ"א 1996-18. ד. סוף דבר 14. אשר על כן אני מקבלת את העתירה וקובעת כי מגבלת השטחים שנקבעה בסעיף 6 ל-תמ"א 1996-18 אינה חלה מקום בו מבוקש היתר בנייה מכח תכנית מקומית, אשר אושרה להפקדה, או הופקדה או אושרה, קודם לתחילתה של תמ"א 1996-18, ולכן יש לבטל את החלטת המשיבה מס' 1 בדבר הגבלת השטח העיקרי שלא יעלה על 120 מ"ר לפי הוראות תמ"א 1996-18. אני מחזירה את הדיון בבקשה להיתר מתוקן למשיבה מס' 2, שתדון בבקשה לפי הוראות תכנית חפ1968/ ותבחן האם, כטענת העותרת, אין מגבלת שטח, למעט המתואר בסעיף 15 לתכנית האמורה, או שהתכנית הרעיונית שקבעה את השטח העיקרי על 145 מ"ר היא המחייבת. לאור עמדתי, כמתואר בפתח פסק הדין, שהדיון בהיתר המתוקן נעשה על-פי תמ"א 1996-18 עקב הגשת תביעות הפיצויים של העותרת, גם אם למען הזהירות, אין צו להוצאות העתירה. תוכנית בניהבניהתכנית מתארתחנת דלק