ראש מועצה מקומית ממונה

פסק דין השופט א' מצא: ביום 14.9.2000 פסקנו ברוב דעות (בניגוד לדעת חברתי, השופטת ביניש) לקבל בחלקה את עתירת העותר בבג"ץ 6446/00, לבטל את קביעת בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (בע"ש 321/00), לפיה אין העותר רשאי להתמודד בבחירות לראשות המועצה המקומית אלעד, ולהחזיר על כנה את החלטתו של פקיד הבחירות, המאשרת את מועמדותו של העותר. בכך, לגישת שופטי הרוב, נתייתר הצורך לדון בעתירת מפלגת ש"ס לדחיית מועד הבחירות, במסגרת בג"ץ 6470/00, ועתירה זו נדחתה. בפסק-דיננו נאמר, כי הנימוקים לפסק הדין יינתנו בנפרד; ולהלן נימוקיי. רקע עובדתי ודיוני 2. ביום 19.9.2000 התקיימו הבחירות הראשונות למועצה המקומית ולראשות המועצה המקומית ביישוב החדש אלעד. העותר בבג"ץ 6446/00, ויקטור קריספל (להלן: העותר), כיהן (מאז יום 4.7.1995) כראש המועצה המקומית הממונה באלעד. ביום 27.7.2000 נבחר העותר, על-ידי מועצת חכמי התורה, כמועמדה של סיעת ש"ס המקומית בבחירות לתפקיד ראש המועצה המקומית הנבחרת של אלעד. ביום 17.8.2000 הציג העותר את מועמדותו בבחירות לכהונת ראש המועצה, ובעקבות זאת יצא לחופשה ללא תשלום מתפקידו. פקיד הבחירות (המשיב 2 לעתירה) אישר את מועמדותו של העותר. המשיב 1 לעתירה (מר משה כהן, חבר ועדת הבחירות המקומית; להלן: המשיב) ערער על החלטת פקיד הבחירות, לפני בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו, בהתאם לסעיף 7(ב)(1) לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), תשל"ה1975-. בעיקרו התבסס הערעור על הטענה, כי משלא התפטר העותר מתפקיד ראש המועצה הממונה, לא יאוחר מהיום התשעים שלפני יום הבחירות (קרי: עד ליום 21.6.2000) - כמצוות סעיף 2(ב) לחוק הרשויות המקומיות (הגבלת הזכות להיבחר), תשכ"ד1964- (להלן: חוק ההגבלה) - היה על פקיד הבחירות לפסול את מועמדותו. לחלופין, הוסיף המשיב וטען, כי על פקיד הבחירות היה לפסול את מועמדותו של העותר גם מאחר שביציאתו לחופשה ללא תשלום, סמוך לאחר יום 17.8.2000, לא קיים העותר את הוראת המנהל הכללי של משרד הפנים, שבחוזר מטעמו (להלן: חוזר המנכ"ל) נקבע, כי ראש רשות מקומית ממונה המבקש להתמודד בבחירות לרשות המקומית בה הוא מכהן "יצא לחופשה ללא תשלום מתפקידו ברשות המקומית 100 ימים לפני הבחירות". העותר טען, כי ראש מועצה מקומית ממונה אינו "עובד רשות מקומית", כמשמעו בסעיף 2 לחוק ההגבלה, ומכאן שחוק ההגבלה אינו חל עליו. לטענתו החלופית של המשיב השיב העותר, כי אף שפרסומו של חוזר המנכ"ל נעשה בחוסר סמכות - ומכאן שלהוראות שנכללו בו אין תוקף מחייב - הרי שבפועל נהג על-פי החוזר, בכך שמייד לאחר שהציג את מועמדותו בבחירות לראשות המועצה, ולפני המועד שנקבע להגשת רשימות המועמדים, הודיע על יציאתו לחופשה ללא תשלום. בא-כוח המדינה, שייצג בדיון את פקיד הבחירות, תמך בעמדתו של העותר. בפסק-דינו (מיום 7.9.2000), שניתן סמוך לאחר שמיעת הטענות, קבע בית המשפט המחוזי כי הוראת סעיף 2 לחוק ההגבלה חלה על העותר, וכי משלא התפטר העותר מכהונת ראש המועצה המקומית הממונה לא יאוחר מהיום התשעים שלפני יום הבחירות, לא היה רשאי להציג את מועמדותו. לפיכך החליט לקבל את ערעורו של המשיב, לבטל את החלטת פקיד הבחירות ולפסול את מועמדותו של העותר בבחירות לראשות המועצה המקומית. 3. העתירה בבג"ץ 6446/00, שהוגשה לבית המשפט ביום 10.9.2000, הופנתה נגד החלטת בית המשפט המחוזי לפסול את מועמדותו של העותר. למחרת (11.9.2000) הגישה מפלגת ש"ס את העתירה בבג"ץ 6470/00, בה נתבקש בית המשפט - אם יחליט לסמוך את ידיו על החלטת בית המשפט המחוזי - להורות על דחיית מועד הבחירות באלעד, עד למינויו של מועמד אחר מטעמה של ש"ס בבחירות לכהונת ראש המועצה המקומית. שתי העתירות נדונו לפנינו ביום 12.9.2000; ומפאת הדחיפות דנו בעתירת העותר כאילו הוצא בה צו-על-תנאי. בפסק-דיננו, שניתן ביום 14.9.2000, החלטנו (לעניין זה פה-אחד) לדחות את עתירת העותר ככל שזו הופנתה נגד צדקת הכרעתו המשפטית של בית המשפט המחוזי בפסק-דינו, בדבר תחולת הוראתו של סעיף 2 לחוק ההגבלה על המכהנים בתפקיד ראש מועצה מקומית ממונה. עם זאת החלטנו (ולעניין זה ברוב דעות), כי לנוכח החידוש ההלכתי שבפרשנות זו - שהוא בעל השפעה מהותית על יכולתם של המכהנים בתפקיד ראש מועצה מקומית ממונה להציג את מועמדותם בבחירות לראשות המועצה המקומית שבראשה הם מכהנים - יחול דינה של הלכה זו רק מיום מתן פסק-דיננו ואילך. כן קבענו (אף זאת ברוב דעות), כי בהציגו את מועמדותו בבחירות לראשות המועצה המקומית אלעד, נהג העותר על-פי ההנחיות שנכללו בחוזר המנכ"ל. לאור זאת, ומשלא החלנו עליו את דינה של ההלכה החדשה, ביטלנו את קביעת בית המשפט המחוזי, לפיה אין העותר רשאי להתמודד בבחירות לראשות המועצה המקומית, והחזרנו על כנה את החלטת פקיד הבחירות. בכך התייתר הצורך לדון בעתירה לדחיית מועד הבחירות, במסגרת בג"ץ 6470/00, ועתירה זו נדחתה. המתווה הנורמאטיווי 4. סעיף 2(ב)(1) לחוק ההגבלה מורה לאמור: 2. הגבלת הזכות להיבחר (א) ... (ב) עובד רשות מקומית, הממלא תפקיד המפורט בתוספת והוא אינו עובד ארעי לא יהיה מועמד בבחירות - (1) לראשות אותה מועצה - אלא אם כן התפטר מעבודתו באותה רשות לא יאוחר מהיום התשעים שלפני יום הבחירות; (2) ... בתוספת לחוק ההגבלה פורטו בעלי תפקידים ונושאי משרה שונים. להלן נוסח סעיפים 2 ו3- לתוספת, שרק הם נוגעים לענייננו: 2. נושאי משרה שיש עמה סמכות בתחום הרשות המקומית הנוגעת בדבר להעניק רשיונות או היתרים או להמליץ על הענקתם, בין שהסמכות מוגבלת לתחום אותה רשות מקומית בלבד ובין שאינה מוגבלת כאמור. 3. נושאי משרה שיש עמה סמכות בתחום הרשות המקומית הנוגעת בדבר לקבל לעבודה או להפנות לעבודה, בין שהסמכות מוגבלת לתחום אותה רשות מקומית בלבד ובין שאינה מוגבלת כאמור. חוזר המנכ"ל נועד להסדיר (כאמור בכותרת ההוראה שבחוזר) את נושא ה"התמודדות בבחירות של ראשי רשויות ממונות סגניהם וחברי מועצות ממונות". להלן נוסח ההוראה במלואה: ראש רשות ממונה במועצה ראשונה, סגנו או חבר מועצה ממונה המבקש להתמודד בבחירות לרשות המקומית בה הוא מכהן, יצא לחופשה ללא תשלום מתפקידו ברשות המקומית 100 ימים לפני הבחירות. קיבל ראש רשות, כנ"ל, החלטה להתמודד לאחר מועד זה, יצא לחופשה, מיד עם מסירת הודעה מטעמו על כוונה להתמודד בבחירות או עם תחילת עשיית כל פעולה שיש בה משום תעמולת בחירות, לפי המוקדם ובכל מקרה לא יאוחר מיום הגשת רשימת המועמדים. מתמודד כאמור לא יעשה שימוש כלשהו ברכוש הרשות המקומית ובכלל זה מבנים וכלי רכב השייכים לרשות המקומית לצורך עריכת תעמולת הבחירות. מתמודד, כאמור, יודיע למשרד הפנים על כוונתו להתמודד ועל יציאה לחופשה ללא תשלום כנדרש. 5. מחלוקתם העיקרית של העותר והמשיב, בדיון שלפנינו, שבה והתמקדה בשאלה, אם ראש מועצה מקומית ממונה הוא "עובד רשות מקומית, הממלא תפקיד המפורט בתוספת", כמשמעו בסעיף 2(ב) לחוק ההגבלה. יצוין כי בעקבות פסק-דינו של בית המשפט המחוזי, שהשיב לשאלה האמורה בחיוב, חל שינוי בעמדת המדינה ביחס לפרשנותו של סעיף 2 לחוק ההגבלה. בעוד שבדיון לפני בית המשפט המחוזי תמכה המדינה בעמדת העותר, כי סעיף 2 לחוק ההגבלה כלל אינו חל על ראש מועצה מקומית ממונה, הרי שעמדתה בדיון שלפנינו היא, כי הגם שאין לראות בראש מועצה מקומית ממונה עובד הרשות המקומית לצרכים אחרים, ניתן לראות בו "עובד" לצורך סעיף 2 לחוק ההגבלה. על רקע הבחנה זו, סבורה המדינה, כי הפרשנות שניתנה על-ידי בית המשפט המחוזי להוראת סעיף 2 "היא פרשנות אפשרית ורצויה, המביאה לתוצאה הראויה לפיה יהיו ראשי מועצות ממונות שלא התפטרו מתפקידם פסולים מלהתמודד בבחירות לראשות המועצה, כמו עובדים המנויים בתוספת". עם זאת טענה המדינה, כי פסילת מועמדותו של העותר תפגע לא רק בזכותו להשתתף בבחירות, אלא גם בזכות בוחריו הפוטנציאליים. משום החידוש ההלכתי, שבהחלת סעיף 2 לחוק ההגבלה על ראשי מועצות ממונות, ומשום ההשלכה הקשה שתהא ליישומה של הכרעה זו על המקרה הנדון, הציעה המדינה לבית המשפט לשקול דרכי פעולה חלופיות: החלת ההלכה החדשה רק מכאן ואילך, או דחיית הבחירות באלעד למועד אחר, ובכך ליתן שהות מספקת, אם להתפטרותו של העותר מכהונת ראש המועצה המקומית הממונה, ואם למפלגת ש"ס המקומית למנות מועמד אחר מטעמה בבחירות לראשות המועצה המקומית. ראש מועצה ממונה כ"עובד רשות מקומית" לעניין חוק ההגבלה 6. בשאלה העיקרית שהועמדה להכרעתנו, הדין הוא עם המשיב. העותר, שביקש לשכנענו כי חוק ההגבלה כלל איננו חל על ראשי מועצות מקומיות ממונות, סמך את טיעונו על בג"ץ 6859/98 אנקונינה ואח' נ' פקיד הבחירות אור עקיבא ואח', פ"ד נב(5) 433. ואולם הנדון אינו דומה לראיה. בפרשת אנקונינה נקבע, כי חוק ההגבלה איננו חל על ראש מועצה דתית המבקש להתמודד בבחירות למועצה המקומית, באשר ראש המועצה הדתית איננו עובד הרשות המקומית, אלא איש ציבור שנבחר לכהונתו. בפסק הדין (מפי השופט אור) הבחין בית המשפט, הבחן היטב, בין עובדים ממונים לבין נבחרי ציבור, ועל יסוד הנמקה מקיפה הגיע למסקנה, כי חוק ההגבלה נועד לחול על עובדים ממונים בלבד, וכי על-פי פירושו התכליתי אין המונח "עובד" בחוק ההגבלה עשוי להקיף נושאי משרה נבחרים. חוק ההגבלה איננו מגדיר מיהו "עובד הרשות המקומית", לעניין תחולת סעיף 2 לחוק, ואף איננו מפנה להגדרה המצויה בדבר חקיקה אחר. הגישה הרווחת היא, כי המונח "עובד" בחקיקה אינו טעון פירוש אחיד וכי את מובנו, בכל דבר חקיקה, יש לפרש בהתאם לתכלית המונחת ביסוד ההסדר הסטטוטורי הספציפי (ראו: דנג"ץ 4601/95 סרוסי נ' בית-הדין הארצי לעבודה ואח', פ"ד נב(4) 817, בעמ' 828-825; וכן האמור בפרשת אנקונינה, בג"ץ 6859/98 הנ"ל, בעמ' 443). מכאן נובע, כי ההכרעה בשאלה אם ראש מועצה מקומית ממונה הוא "עובד" לעניין חוק ההגבלה, צריכה להיגזר מן התכלית המונחת ביסוד חוק ההגבלה. בהתייחסו לשאלה זו, בפסק-דינו בפרשת אנקונינה, קבע השופט אור, כי תכלית חקיקתו של סעיף 2 לחוק ההגבלה היא למנוע שימוש לרעה בכוח הסמכות של בעלי תפקידים ברשות המקומית. החשש הוא, כי אותם עובדי הרשות, הממלאים תפקיד אשר טמונה בו מידה ניכרת של כוח כלפי האזרח, עלולים להתפתות ולרתום את הכוח האמור על-מנת לקדם את מטרותיהם הפוליטיות בתקופה הסמוכה לבחירות. ההסדר בא אפוא על-מנת ליצור הפרדה בין המועמד לבין תפקידו, באופן שימנע שימוש לרעה כזה בכוח התפקיד (שם, בעמ' 444) לית מאן דפליג כי בסמכויות הנתונות לראש מועצה מקומית ממונה טמונה מידה ניכרת של כוח כלפי אזרחי הרשות המקומית. אין ספק כי הסמכויות הנתונות בידו נוגעות, בין היתר, להענקת רשיונות והיתרים, וכן לקבלה או להפנייה לעבודה, של בעלי-עניין מקרב תושבי הרשות המקומית. נושא משרה שיש עמה סמכויות כאלה, בתחום הרשות המקומית, הנו "עובד רשות מקומית", כהגדרתו בסעיפים 2 ו3- לתוספת לחוק ההגבלה. את המונח "עובד רשות מקומית", שבסעיף 2(ב) לחוק ההגבלה - לאור תכליתו של חוק ההגבלה - יש אפוא לפרש ככולל ראשי מועצות מקומיות ממונות. 7. סמכויות בתחום הרשות המקומית, הנוגעות להענקת רשיונות והיתרים או לקבלה ולהפנייה לעבודה, נתונות גם לנושאי משרות נבחרים. על רקע זה טען העותר, כי דינו של ראש מועצה מקומית ממונה, הנבחר לכהונתו על-ידי ומקרב חברי המועצה המקומית הממונה, אינו צריך להיות שונה מדינו של ראש מועצה מקומית שנבחר לכהונתו על-ידי ציבור הבוחרים. לא ראינו יסוד לקבל טענה זו. בפרשת אנקונינה נפסק כי ההגבלות שנקבעו בחוק ההגבלה "נועדו לחול על הדרג הביצועי, אך לא על הדרג הפוליטי" (שם, בעמ' 445). הנחתנו היא, שחברי מועצה מקומית ממונה מתמנים על-ידי שר הפנים על-פי מקצועיותם, ולא על-פי השתייכותם הפוליטית. בחירת האחד מהם, על-ידי חברי המועצה הממונה, אינה מקנה לו מעמד של נבחר ציבור. ראש מועצה מקומית ממונה משתייך, אפוא, ל"דרג הביצועי", ולא ל"דרג הפוליטי". מטעם זה, ובהתחשב באופי הסמכויות הנתונות לו, יש לראותו כ"עובד" לצורך חוק ההגבלה. העותר הוסיף וטען, כי שיטת בחירתו של ראש מועצה מקומית ממונה אינה שונה משיטת בחירתו של ראש מועצה דתית, שאף הוא אינו נבחר על-ידי הציבור במישרין, אלא מקרב חברי המועצה הדתית. משנקבע, בפרשת אנקונינה, כי חוק ההגבלה איננו חל על ראש מועצה דתית, המציג מועמדות בבחירות למועצה המקומית, ראויה הלכה זו לחול גם בעניינו של ראש מועצה מקומית ממונה. אף טענה זו החלטנו לדחות. ראש מועצה דתית אמנם נבחר מקרב חברי המועצה הדתית, אלא שעל-פי הדין, הרכבה של המועצה הדתית חייב לשקף את יחסי הכוחות בין הסיעות במועצת הרשות המקומית, וזאת על-מנת להשיג "ייצוג של בני המקום, אשר הצביעו בעבור אותן מפלגות, ובכך התוו את יחסי הכוחות במוסדות הייצוגיים שבתחום הרשות המקומית" (פרשת אנקונינה, בעמ' 448). ראש המועצה הדתית נבחר, על-ידי המועצה הדתית מקרב חבריה, ברוב קולות. מדובר, אם כן, בהצבעת רוב של חברי המועצה הדתית, אשר מהווים "שיקוף ייצוגי של בני הקהילה בתחום הרשות המקומית" (פרשת אנקונינה, בעמ' 450). לא כך הם פני הדברים בבחירת ראש מועצה מקומית ממונה. כמוסבר לעיל, ראש מועצה מקומית ממונה נבחר על-ידי חברי המועצה המקומית, הממונים על-ידי שר הפנים על-פי כישוריהם המקצועיים ולא על-פי השתייכותם הפוליטית. המדובר, אם כן, בהליך בחירה השונה באופן מהותי מהליך הבחירה של ראש מועצה דתית; והרציונל שניצב ביסוד ההכרעה בפרשת אנקונינה אינו תומך בעמדת העותר. נימוקים להחלטה שלא לפסול את מועמדות העותר 8. המסקנה אליה הגענו, על יסוד הנימוקים שפורטו, היא, כי הוראות סעיף 2(ב)(1) לחוק ההגבלה חלות על ראש מועצה מקומית ממונה בהיותו "עובד רשות מקומית, הממלא תפקיד המפורט בתוספת". ממסקנה זו לכאורה התחייב, כי משלא התפטר העותר מכהונתו עד היום התשעים שלפני יום הבחירות - כדרישת סעיף 2(ב)(1) לחוק ההגבלה - שוב לא היה רשאי להתמודד בבחירות לראשות המועצה. עם זאת סברתי, כי בנסיבות העניין שלפנינו, לא יהיה זה מן המידה לפסול את מועמדותו של העותר. למסקנה זו הגעתי על יסוד מספר טעמים. טעמי העיקרי הוא, שבהציגו את מועמדותו בבחירות לראשות המועצה המקומית, נהג העותר על-פי ההנחיות שנכללו בחוזר מנכ"ל משרד הפנים. ממסקנתנו, בדבר תחולתו של חוק ההגבלה, מתחייב אמנם שההוראות שנכללו בחוזר המנכ"ל היו ברכה לבטלה. אך הנחת הרשויות המוסמכות בזמן הרלוונטי הייתה, כי לחוק ההגבלה אין תחולה על ראשי רשויות ממונות, סגניהם וחברי רשויות ממונות, המבקשים להתמודד בבחירות. וההוראות בחוזר המנכ"ל, שפרסומן התבסס על הנחה זו, נועדו למלא חסר בנושא שאכן חייב הסדר. פסילת מועמדותו של העותר, חרף העובדה שפעל על-פי ההנחיות שבחוזר המנכ"ל, הייתה פוגעת באינטרס ההסתמכות שלו. המשיב טען, כזכור, כי על-פי חוזר המנכ"ל, היה על העותר לצאת לחופשה ללא תשלום מתפקידו מאה ימים לפני יום הבחירות. הודעת העותר על יציאתו לחופשה ללא תשלום נמסרה רק לאחר יום 17.8.2000, היינו רק כחודש לפני יום הבחירות, ומכאן שהעותר לא נהג על-פי ההנחיות בחוזר המנכ"ל. טענה זו החלטנו לדחות. בחוזר המנכ"ל אמנם נאמר, כי על ראש מועצה ממונה, המבקש להתמודד בבחירות, לצאת לחופשה ללא תשלום מאה ימים לפני הבחירות, אך להלן צוין בהוראה כי אם "קיבל ראש רשות, כנ"ל, החלטה להתמודד לאחר מועד זה, יצא לחופשה, מיד עם מסירת הודעה מטעמו על כוונה להתמודד בבחירות או עם תחילת עשיית כל פעולה שיש בה משום תעמולת בחירות, לפי המוקדם ובכל מקרה לא יאוחר מיום הגשת רשימת המועמדים". נמצא כי סיפת ההוראה דוחה את המועד ליציאה לחופשה של ראש מועצה ממונה, שאת ההודעה על החלטתו להתמודד בבחירות מסר לאחר חלוף המועד הרגיל הקבוע ליציאה לחופשה. במקרה כזה, עליו לצאת לחופשה מיד עם מסירת ההודעה מטעמו על החלטתו להתמודד בבחירות, או (לפי המוקדם) עם פתיחת מסע הבחירות שלו, ובלבד שיצא לחופשה עד המועד הקבוע להגשת רשימת המועמדים. העותר אמנם לא יצא לחופשה ללא תשלום מאה ימים לפני יום הבחירות, אך הוא עשה כן סמוך לאחר יום 17.8.2000, בו הודיע על הצגת מועמדותו. לא למותר לציין, כי החלטת מועצת חכמי התורה מיום 27.7.2000, לבחור בעותר כמועמד סיעת ש"ס לתפקיד ראש המועצה המקומית הנבחרת הראשונה של אלעד, אף היא נתקבלה לאחר חלוף המועד הרגיל ליציאת העותר לחופשה ללא תשלום. 9. החלטתנו, שלא לפסול את מועמדותו של העותר, התחייבה, לדעתי, גם מטעמים נוספים. פסילת מועמדותו הייתה פוגעת בזכות בוחריו הפוטנציאליים, תומכי סיעת ש"ס, לבחור לראשות המועצה המקומית מועמד המקובל עליהם. פגיעה כזאת ניתן היה לתקן רק בדחיית מועד הבחירות באלעד לפרק זמן שיאפשר לסיעת ש"ס להציג מועמד אחר מטעמה. דא עקא, שדחיית מועד הבחירות הייתה פוגעת בסיעות אחרות, שנערכו להתמודדות בבחירות באלעד במועד הקבוע, ושהארכת מערכת הבחירות הייתה מטילה עליהן מעמסה כספית וארגונית, שעל-פי דברי נציגיהן לפנינו ספק אם יכלו לעמוד בה. לא זו אף זו: במועד הקבוע לקיום הבחירות באלעד אמורות היו להתקיים בחירות (מהן ראשונות) במספר רשויות מקומיות נוספות. בידי באי-כוח הצדדים לא היו נתונים על המצב ברשויות המקומיות האחרות. לא יכולתי להוציא מכלל אפשרות, כי גם באיזו מרשויות אלו משתתפים מועמדים שפעלו (כמו העותר) על-פי ההנחיות שבחוזר המנכ"ל, ואף מטעם זה סברתי כי פסילת מועמדותו של העותר עלולה להפלות אותו לרעה ביחס למועמדים ברשויות אחרות, שכשרותם לא הותקפה. 10. בהחלטתנו להתערב בפסק-דינו של בית המשפט המחוזי לא התעלמנו מהוראת סעיף 42(ג) לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), תשכ"ה1965-, הקובע כי פסק-דינו של בית-משפט מחוזי בערעור לפי סעיף זה הוא סופי. אך כבר נקבע, בבג"ץ 6654/98 הלפרין ואח' נ' פקידת הבחירות לעיריית הרצליה ואח', פ"ד נב(5) 348, כי הוראת סעיף 42(ג) אינה שוללת את סמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק, וכי במקרים חריגים "שבהם שיקולים כבדי משקל מחייבים התערבות", עשוי בית המשפט הגבוה לצדק להתערב בפסק-דין של בית-משפט מחוזי, בערעור לפי סעיף 42 לחוק הבחירות (שם, בעמ' 360). דעתי היא, כי המקרה שלפנינו נופל למסגרת המקרים האמורה. על-פי החלטת בית המשפט המחוזי, נפסל העותר מלהתמודד בבחירות לראשות המועצה; והשארת הפסילה על כנה הייתה פוגעת בזכות-יסוד של העותר ושל ציבור תומכיו. סיכום 11. אלה הנימוקים שעל יסודם הצטרפתי, בפסק-דיננו מיום 14.9.2000, להכרעה שנתקבלה ברוב דעות. אין לי אלא להוסיף, כי ההכרעה אליה הגענו נראית בעיניי כמאוזנת. מחד, העמדנו את הנורמה המשפטית על מכונה, ומאידך, נמנענו מפגיעה בזכותו של העותר להציג את מועמדותו בבחירות לראשות המועצה המקומית ובזכות תומכיו לבחור בו. ש ו פ ט השופטת א' פרוקצ'יה: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת ד' ביניש: ביום מתן החלטתנו בפרשה זו הודעתי כי אילו היתה דעתי נשמעת, היתה נותרת על כנה החלטתו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו בע"ש 321/00, ולפיה היה נמנע מן העותר להתמודד בבחירות לראשות המועצה באלעד. בהתאם למסקנתי זו אף הייתי מקבלת את העתירה בבג"ץ 6470/00 ומורה על דחיית הבחירות במקום כדי לאפשר לסיעת ש"ס להעמיד מועמד אחר מטעמה לראשות המועצה, או להכשיר את מועמדותו של העותר בבג"ץ 6446/00. מסכימה אני עם הפרשנות שניתנה על ידי חברי השופט מצא להוראת סעיף 2(ב) לחוק הרשויות המקומיות (הגבלת הזכות להבחר), תשכ"ד1964- (להלן: חוק ההגבלה). המחלוקת ביני לבין חבריי סבה סביב החלתה של הוראת החוק על העותר בפרשה שלפנינו. בפסק דינו מיום 7.9.00 קבע בית המשפט המחוזי כי הוראת סעיף 2 לחוק ההגבלה חלה על העותר, שהיה ראש המועצה המקומית הממונה באלעד, וכיוון שלא התפטר מכהונתו כנדרש על פי החוק - לא יאוחר מהיום התשעים שלפני הבחירות - לא היה רשאי להציג מועמדותו בבחירות לכהונת ראש המועצה. קביעתו של בית המשפט המחוזי מקובלת עלי ואלה טעמי: 1. הוראת סעיף 2 לחוק ההגבלה קובעת, כי עובד רשות מקומית הממלא תפקיד המפורט בתוספת לא יהיה מועמד בבחירות, אלא אם כן התפטר מתפקידו לא יאוחר מהיום התשעים שלפני הבחירות. השאלה אם יש להחיל הוראת חוק זו על העותר תלוייה, כמובן, בשאלה אם ראש רשות מקומית ממונה הינו אחד מהעובדים המנויים בתוספת. בעניין זה אף אני סבורה כחברי כי הוראת החוק האמורה נועדה למנוע שימוש לרעה בסמכות של בעלי התפקידים הביצועיים ברשות המקומית, ועל פי תכליתה יש לראות גם בראש הרשות המקומית הפועל מטעם המועצה המתמנה על ידי שר הפנים, עובד כמו העובדים האחרים; עובד שבידיו הופקד כוח מן הסוג שפורט בסעיפים 2 ו3- לתוספת לחוק ההגבלה. 2. איני סבורה כי החלת הפרשנות האמורה על עניינו של העותר כמוה כהחלה רטרואקטיבית של הוראות החוק. פרשנות הוראת סעיף 2 היא בבחינת הצהרה על מצב הדין כפי שראוי היה לפרשו מלכתחילה. אף אם בעבר לא פרש כך משרד הפנים את הוראת סעיף 2, הרי מעולם לא יצאה מלפני בית משפט זה הלכה אחרת. הפרשנות האמורה עולה בקנה אחד עם לשון החוק ועם תכליתו. בפסק דינו בבג"ץ 6859/98 אנקונינה ואח' נ' פקיד הבחירות באור עקיבא, פ"ד נב(5) 433; עמד בית משפט זה מפי השופט אור על התכלית הברורה של הוראת החוק שנועדה למנוע ניצול השררה והכוח בידי עובדי ציבור לצורך היבחרותם בבחירות, ומגמתה היא לצמצם את היתרון שעלול להיות למועמד שהוא עובד ציבור, על פני מועמדים אחרים. נוכח תכליתו זו של החוק, מסכימה אני עם חבריי, כי צדק בית המשפט המחוזי בקבעו כי ראש הרשות הינו נושא משרה מהסוג הנזכר בתוספת, היינו, משרה שיש עמה סמכות להעניק רשיונות או היתרים או להמליץ על הענקתם, והוא אף בעל סמכות לקבל לעבודה או להפנות לעבודה. לכך רואה אני להוסיף, כי מזה שנים מצהיר משרד הפנים בפני בית משפט זה כי המינויים לתפקידי ראש הרשות וסגניו ברשות שהמועצה המקומית בה מתמנית בידי שר הפנים, להבדיל מבמועצה נבחרת, הם מינויים מקצועיים שאינם מינויים פוליטיים. בדרך כלל מתמנה לתפקיד מסוג זה, אדם בעל כישורים מקצועיים שאף אין מתקיימים בו כללי הכשירות להבחר, שכן אינו מתמנה מקרב תושבי הרשות דווקא. ביסוד המדיניות האמורה עומדת, בין היתר, הגישה המבקשת למנוע מתן יתרון לא הוגן לנושא התפקיד, בהתמודדות בבחירות הראשונות הנערכות במועצה (ראו: בג"ץ 5240/96 אברהים סלח ג'ועמיס ואח' נ' שר הפנים, פ"ד נא(1) 289, בעמ' 301; וכן השוו: בג"ץ 6458/96, 8160/96 אבו קרניאת ואח' נ' משרד הפנים, פ"ד נב(2) 132, בעמ' 137; וכן דנג"ץ 2728/98 אברהים אבו קוש נ' שר הפנים, תק-על 98(3) 733). מדיניות זו של משרד הפנים אושרה כמבטאת כללי מנהל תקין ובעבר אף התערבנו לפסילתם מכהונה של חברי מועצה שמינויים נעשה משיקולים פוליטיים ולא משיקולים מקצועיים מובהקים. (ראו: בג"ץ 7428/98 נבעה סלאם אל חמדה ואח' נ' שר הפנים ואח', תק-על 99(3) 147, וכן, בג"ץ 6458/96, 8160/96 אבו קרניאת הנ"ל). 3. ביסוד החלטתם של חבריי שלא לפסול את מועמדותו של העותר, עמדה ההנחה כי העותר נהג על פי ההנחיות שנכללו בחוזר מנכ"ל משרד הפנים. בחוזר הנ"ל, חוזר המנכ"ל מס' 4, נקבע הנוהל שהפיץ המנכ"ל בדבר התמודדות בבחירות של ראשי רשויות ממונות, סגניהם וחברי המועצה. כיום בהתאם להחלטתנו בדבר פרשנותה הנכונה של הוראת סעיף 2 לחוק ההגבלה, אין עוד כל ספק כי חוזר המנכ"ל לא עמד בדרישות החוק. אולם בטרם פסיקתנו זו יצר לכאורה החוזר מצג כלפי נושאי התפקידים שאליהם התייחס, כי חל עליהם דין אחר מזה הקבוע בהוראת סעיף 2 לחוק ההגבלה. מקיומו של החוזר הנדון עולה כי משרד הפנים סבר שאין תחולה להוראת סעיף 2 לחוק ההגבלה על ראשי רשויות מקומיות ממונים, ומשום כך קבע הוראות מיוחדות כדי להבטיח את התכלית של ניתוק ראש המועצה מסמכויותיו בטרם התמודדות. לשיטתם של חבריי היה במצג האמור כדי להקים לעותר אינטרס הסתמכות שעלול היה להיפגע ממניעת התמודדותו בבחירות. התקשיתי לקבל נימוק זה. הן מהטעם העקרוני הנוגע למדיניות משרד הפנים והן מהטעם הפרטני המיוחד הנוגע לעותר שלפנינו. אשר לטעם העקרוני, חוזר המנכ"ל מתעלם מהאמור בהוראת סעיף 2 לחוק, ולכאורה אף עומד הוא בניגוד למדיניותו המוצהרת של משרד הפנים שפורטה לעיל. חוזר זה היה בו כדי לפגוע בתקפותן ובאמינותן של ההצהרות של משרד הפנים בפני בית משפט זה בדבר מדיניותו בכל הנוגע למינוי נושאי משרה ברשויות המקומיות. זאת ועוד, החוזר האמור מנוגד לעקרונות בסיסיים של מנהל ציבורי תקין. אין זה ראוי ששר הפנים ימנה מועצה מקומית מטעמו, כדי להניח תשתית ראויה לניהול תקין של הרשות המקומית, על פי אמות מידה פוליטיות ולא על פי שיקולים מקצועיים של טובת הרשות וטובת תושביה. מינויים כאלה מאפשרים לנושאי המשרות המתמנים למשרות ראשי הרשות, סגניהם וחברי המועצה לעשות שימוש לרעה בכוח ובסמכויות שהופקדו בידיהם כדי להפיק יתרונות על פני המועמדים האחרים מקרב הציבור בעת ההתמודדות הדמוקרטית בהליך הבחירות, לפיכך פסולים מינויים אלה מכל וכל. אשר על כן, אם בכל זאת מבקש ראש רשות ממונה להתמודד בבחירות, היה זה ראוי להחמיר עימו באשר לתקופת "הצינון" והריחוק מהתפקיד על פני עובדי רשות אחרים ולא להקל עימו. ואמנם בדיון בעתירה בבג"ץ 3596/00 יששכר קלמן ברגר נ' שר הפנים (לא פורסם), שהתברר לאחר מתן החלטתנו, הודיעה באת-כוח המדינה כי בעקבות פסיקתנו בפרשה הנוכחית בוטל החוזר ועבר מן העולם. ככלל, כאשר הוראה מנהלית עומדת בניגוד לחוק, בין אם כלולה היא בחוזר מנכ"ל ובין אם בהוראת נוהל אחרת, אינה יכולה לעמוד (ראו: י' דותן, הנחיות מינהליות (תשנ"ו) 117-113). מכל מקום, כדי לבסס על הוראה מנהלית כזו טענת הסתמכות או מניעות, על הטוען להראות כי פעל בתום לב על פי אותה הוראה. לפיכך, נכונה הייתי להכיר בטענת הסתמכות כאמור מצד העותר, אילו סברתי כי נטענה בתום לב. 4. בפרשה שלפנינו השתלשלות העובדות שקדמו להצגת מועמדותו של העותר מצביעה על כך שידע או לפחות היה עליו לדעת שעליו לחדול מכהונתו, בין על דרך של התפטרות ובין ביציאה לחופשה ללא תשלום בעוד מועד, כדי להכשיר את מועמדותו, אך הוא נמנע מלעשות כן. לפיכך סבורה אני כי העותר היה מנוע מלבקש סעד מבית משפט זה כדי להתמודד בהליך הבחירות, וכי אינטרס ההסתמכות לא יכול היה לעמוד לזכותו. עיקרי העובדות הרלוונטיות שיש בהן כדי לזרות אור על השאלה מה היה ידוע לעותר באשר להכשרתו לקראת ההתמודדות בבחירות, הן כלהלן: העותר כיהן משנת 1995 כראש המועצה המקומית הממונה באלעד. בתום כארבע שנים, קבע שר הפנים, על פי סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה1965-, שהבחירות הראשונות לראשות המועצה יתקיימו ביום 19.9.00. לאחר ההחלטה על הבחירות כאמור, הוגשה לבית משפט זה עתירה על ידי ארבעים ושניים מתושבי אלעד (בג"ץ 3596/00 הנ"ל), כנגד המשך כהונתו כראש המועצה הממונה. מלכתחילה התמקדה העתירה בבקשה להעביר את העותר מתפקידו ולדחות את מועד הבחירות עד לאכלוס מלא של הישוב. לאחר הודעתו של העותר על כוונתו להתמודד בבחירות, הוגשה עתירה מתוקנת ובה נתבקש בית המשפט לקבוע כי העותר מנוע מלהשתתף בבחירות היות ולא התפטר מתפקידו כראש הרשות המקומית 90 ימים לפני הבחירות, כמצוות סעיף 2(ב) לחוק ההגבלה וכן נתבקש בית המשפט לקבוע כי חוזר מנכ"ל משרד הפנים מס' 4 הינו בטל מעיקרו שכן אינו עומד בדרישות חוק ההגבלה. בתשובת המדינה לעתירה המקורית, נאמר כי העותר הודיע למנכ"ל משרד הפנים בסוף 1999, שאין בכוונתו להתמודד בבחירות לראשות המועצה. ואולם, במהלך הדיון בעתירה שהתקיים ביום 3.7.2000 הסתבר לבית המשפט כי העותר אינו פוסל את האפשרות שיתמודד, וכי טרם הגיע להחלטה סופית ביחס לסוגיה. עקב הודעה זו הוציא בית משפט זה ביום 3.7.2000 צו על תנאי בעתירה בבג"ץ 3596/00 המורה לשר הפנים לנמק תוך שבעה ימים מדוע לא יבוטל מינויו של העותר כראש המועצה, וכן מדוע לא ידחו הבחירות הראשונות למועצה המקומית. בעקבות הוצאת הצו על-תנאי נדרש העותר מטעם משרד הפנים להודיע עד ליום 6.7.00 אם בכוונתו להתמודד בבחירות. אך במועד האמור הודיע העותר כי טרם החליט אם אכן יתמודד, וכי יצא לחופשה בה ינצל את ימי החופשה הצבורה שלו עד שיכריע בעניין. ההודעה על כך נמסרה לבית המשפט ביום 10.7.00, ובעקבותיה יצאה ההחלטה מלפני בית משפט זה (ביום 12.7.00), כי אין בעמדה זו של העותר ובעמדת משרד הפנים כדי להניח את דעת בית המשפט. בית המשפט ציין באותה החלטה כי הודעת העותר סיפקה את היועצת המשפטית של משרד הפנים, אך הוסיף וקבע: "אין בכך כדי לספק את העותרים ואף לא את בית המשפט. שהרי ההחלטה של משרד הפנים שלא להעביר את המשיב 2 מתפקידו כראש מועצה מקומית ממונה, התבססה בין היתר, על הודעה שלו שאין הוא מתכוון להתמודד בבחירות. עכשיו שהתברר כי הוא חזר בו מהודעה זאת, מתבקש משרד הפנים לערוך בירור יסודי בטענת העותרים כי המינוי של המשיב היה מינוי פוליטי וכי משום כך מן הראוי להעביר אותו מכהונתו, ולגבש עמדה בנדון." ביום 27.7.00 החליטה מועצת החכמים של ש"ס כי העותר הוא מועמדה בבחירות לראשות המועצה. גם בשלב זה לא התפטר העותר. רק ביום 11.8.00 הודיע העותר למשרד הפנים על כוונתו הסופית להתמודד ויצא לחופשה ללא תשלום, ואכן המועמדות הוגשה ביום 17.8.00. על רקע התנהגות זו נאמר מפי בית המשפט המחוזי: "העובדה שהמשיב (העותר לפנינו - ד.ב.) הצהיר בפני מנכ"ל משרד הפנים לפני חודשים ספורים בלבד, עת ידע שהבחירות ממשמשות ובאות, שאין בכוונתו להתמודד על ראשות המועצה, והעובדה שעל סמך הצהרתו זו נמנע דיון שיתכן שסופו היה הדחתו על ידי שר הפנים, והעובדה שהמשיב עוד בתחילת חודש יולי שנה זו, נמנע מלומר באופן חד משמעי כי בכוונתו להתמודד על ראשות המועצה, מטילות צל כבד על נקיון כפו ותום ליבו של המשיב בכל הנוגע לכוונותיו האמיתיות". השתלשלות העניינים כאמור מלמדת כי העותר היה ער למכשול שיש לפניו בהצגת מועמדותו לראשות המועצה בבחירות, אך מנע מבית משפט זה להזקק לעניין בעוד מועד. כמו כן, התנהגותו של העותר כפי שתוארה לעיל, מלמדת שהוא לא הסתמך על החוזר האמור לא כלשונו ולא כרוחו. החוזר הנדון קבע שני מסלולים אפשריים לראש רשות ממונה המבקש להתמודד בבחירות. על פי המסלול האחד נקבע כי: "ראש רשות ממונה במועצה ראשונה, סגנו או חבר מועצה ממונה, המבקש להתמודד בבחירות לרשות המקומית בה הוא מכהן, יצא לחופשה ללא תשלום מתפקידו ברשות המקומית 100 ימים לפני הבחירות" ועל פי המסלול השני: "קיבל ראש רשות, כנ"ל, החלטה להתמודד לאחר מועד זה, יצא לחופשה, מיד עם מסירת הודעה מטעמו על כוונה להתמודד בבחירות או עם תחילת עשיית כל פעולה שיש בה משום תעמולת בחירות, לפי המוקדם ובכל מקרה לא יאוחר מיום הגשת רשימת המועמדים." העותר בבירור לא עמד בתנאי המסלול הראשון, קרי: יציאה לחופשה ללא תשלום 100 ימים לפני הבחירות, אולם למעשה גם לא עמד בתנאי המסלול השני. כבר בתחילת חודש יולי הודיע העותר למשרד הפנים ולבית משפט זה, כי הוא שינה עמדתו והוא שוקל התמודדות, אף על פי כן, לא יצא לחופשה ללא תשלום כנדרש בחוזר. העותר גם לא מילא אחר הוראות החוזר במועד בו החליטה מועצת חכמי התורה כי הוא יהיה מועמד ש"ס לראשות המועצה המקומית ב27.7.00-. העותר המתין זמן ניכר לאחר מכן ויצא לחופשה ללא תשלום רק חודש לפני הבחירות, אף שידע כי הוא מועמד הסיעה מזה זמן. בנסיבות אלה ונוכח העתירה שהייתה תלויה ועומדת בעניינו בבית משפט זה, קשה לומר כי העותר הסתמך בתום לב על חוזר המנכ"ל. 5. מסכימה אני עם חברי השופט מצא, שפסילת מועמדותו של העותר היתה פוגעת בו ואף עלולה היתה לפגוע בזכותם של בוחריו הפוטנציאליים. אולם הפגיעה בציבור הבוחרים יכולה היתה לבוא על תיקונה אילו נדחה מועד הבחירות לפרק זמן שהיה בו כדי לאפשר לסיעה להציג מועמד אחר מטעמה. אשר על כן, אין לקבוע כי פגיעה זו שקולה כנגד הפגיעה בשוויון ההזדמנות להתמודדות בבחירות דמוקרטיות. תכליתה של ההוראה בסעיף 2 לחוק ההגבלה ואף של הוראת חוזר המנכ"ל היתה למנוע מתן יתרון לראש הרשות הממונה על פני אחרים. שומה עלינו לזכור, שראש הרשות הממונה אינו נבחר הציבור, והעקרון של קיום הבחירות הראשונות ברשות באופן הוגן ושוויוני הינו עקרון חשוב בשיטת הבחירות ברשויות המקומיות. מתן אפשרות לראש רשות ממונה להתמודד ללא "תקופת צינון" הולמת עשוייה לפגוע בזכותם של מועמדים אחרים לבחירות שוויוניות. באיזון שבין שתי הפגיעות הצפויות, נראה כי ניתן היה לצמצם את הפגיעה בעותר ובתומכיו על ידי דחיית מועד הבחירות. דחייה בזמן קצר יחסית היתה מאפשרת לסיעת ש"ס לבחור מועמד מתאים אחר ודחייה ממושכת יותר היתה מאפשרת לעותר עצמו להתמודד לאחר התפטרות של תשעים ימים לפני הבחירות. נטען לפנינו על ידי נציגי סיעות אחרות כי הן היו עלולות להיפגע מדחיית הבחירות, אך טענה זו הועלתה לתמיכה בבקשה להסרת מועמדותו של העותר. כאשר על כף המאזניים האחת מונחת אפשרות הדחייה ועל הכף האחרת נשקלת הפגיעה בשוויון הבחירות, יתכן שגם לשיטת הסיעות המתמודדות הייתה הכף נוטה למזעור הנזק בדחיית הבחירות. אשר לחשש כי ברשויות אחרות עלולים היו לנהוג לפי הפרשנות של משרד הפנים לחוק, ולכן עלול היה העותר להיות מופלה לרעה ביחס למועמדים אחרים אילו נפסל, חשש זה נראה לי רחוק וערטילאי. לא הובאו בפנינו נתונים כי קיים מצב כזה, ומכל מקום חזקה על משרד הפנים, כי אילו היה מתעורר חשש כאמור, היה מנחה את הרשויות לפי פרשנות החוק שיצאה מלפני בית משפט זה. אשר על כן ומטעמים אלה, אילו דעתי היתה נשמעת, היתה מועמדותו של העותר לראשות המועצה נפסלת, ומועד הבחירות היה נדחה כדי לאפשר לסיעת ש"ס להציג מועמד מטעמה. מועצות מקומיותראש מועצה