פסק דין 1. עתירה זו הוגשה על ידי שלושת העותרות, עמותות שעניינן הגנה על ערכי איכות הסביבה, למתן הוראה לפיה היתר בניה מיום 13.08.00 מספר 99-1397-000 שהוציאה הועדה המקומית - משיבה 1 הינו בטל ומבוטל בהיותו נוגד את תכנית המתאר הארצית תמ"א 13 ואת תכנית המתאר המקומית חפ654/. עוד מבוקש להורות למשיבות על החזרת המצב בשטח לקדמותו. המדובר הוא בהיתר להקמתו של מחלף אלנבי בחיפה. 2. רקע עובדתי ותכנוני. עיריית חיפה וחברת יפה נוף בע"מ הגישו בקשה למתן היתר להקמת מחלף דרכים ומעברים להולכי רגל. הבקשה נערכה עוד באוגוסט 1999. ההיתר 99-1397-000, ניתן ב- 13.08.00. מיקומו של המחלף הוא בצומת רחובות אלנבי ודרך ההגנה בחיפה. בשלמותו מתוכנן המחלף להגיע עד לרחוב יוברט המפרי בשכונת בת גלים בחיפה, המקביל לדרך ההגנה, ומצוי מעבר למסילת הרכבת הממוקמת אף היא במקביל לדרך ההגנה. המשיבות הצהירו כי כדי לבצע את חיבורו של המחלף עד לרחוב יוברט המפרי זקוקות הן לאישור תכנית מתאר ואכן ערכו תכנית כזו היא חפ1901/. עוד הוצהר כי העבודות נשוא ההיתר אינן כוללות חיבור לרחוב יוברט המפרי. אם הבנתי נכונה את הנאמר בתצהירו של מר מגיד מטעם המשיבות הגשר על פי ההיתר אמור להגיע עד מעבר למסילת הברזל (סעיף 8 לתצהירו). לעתירה צורף תרשים (ד1/) בו מסומן קו המשורטט לאורך חלקו של המחלף, קו הבא לציין קו 100 מטר מקו המים. הקו לא שורטט במסמך לאורך כל המחלף אך ניתן להניח כי יש להמשיך את הקו באופן רעיוני לאורכו של המחלף. מד1/ (תוך השוואתו לת2/) עולה כי רחוב הגנה במלוא רוחבו למעשה, והשטח המצוי מצפון לו, כלומר, מסילת הרכבת, רחוב יוברט המפרי וצפונה, מצויים כולם בתחום 100 מטר מקו המים. בהשלמת הטיעון שהגישו המשיבות מודות הן למעשה כי רח' ההגנה מצוי בתחום 100 המטרים (סעיף 2 להשלמת הטיעון) וטוענות כי חלק המחלף המצוי מעל רח' אלנבי מצוי מחוץ לרצועת 100 המטרים. המשיבות לא הגישו מדידה נגדית ועמדתן בהשלמת הטיעון מאשרת למעשה את העולה מד1/ בעניין זה. לגישת המשיבות, התבקש ההיתר וניתן מכחה של תכנית המתאר חפ654/, תכנית מנדטורית שפורסמה למתן תוקף בשנת 1945. חפ654/, כמצוין בראש תקנונה, היא תכנית עיר מפורטת לפיתוח החוף המהווה שינוי של תכנית קיימת. כעולה מתקנון התוכנית שצורף להשלמת טיעוני העותרות, הוגשה חפ654/ על ידי מהנדס העיר ואומצה על ידי הועדה המקומית לתכנון ולבניה. השטח הכלול בתכנית הוא רצועת קרקע ברוחב משתנה באורך של כ- 5.5 קילומטרים, לאורך חוף הים התיכון בכיוון מערב ודרום, מנמל חיפה לחוף כיאט. בסעיף המטרה המצוי בתקנון התב"ע (סעיף 5) מצוין בין היתר כי התכנית מאפשרת חיבור ישיר בין רחוב אלנבי לחוף באמצעות גשר שיוקם מעל רחוב יפו ופסי הרכבת. בהתאם, מופיע בתכנית עצמה גשר. תכנית נוספת הנוגעת לעניין היא תכנית מתאר ארצית, חלקית, לחופים מס' תמ"א 13 - חוף הים התיכון, להלן - תמ"א 13, שאושרה בשנת 1983. 3. העותרים מסכימים כי על פי תב"ע 654 אושר לבניה גשר מעל לרחוב ההגנה המחבר את רחוב אלנבי עם רחוב יוברט המפרי. העותרים טוענים כי גשר מאושר זה הינו ברוחב של 16 מטרים וכי אין על פי התכנית המנדטורית שום נתיבי השתלבות עם רחוב ההגנה, אלא, הגשר עובר מעליו. במהלך הדיון המוקדם שקוים בעתירה, הודיע ב"כ המשיבות כי הגשר הנבנה כיום אינו בתוואי ששורטט בתב"ע המנדטורית, ומדובר בפרויקט שונה לחלוטין כאשר המטרה שעמדה לעיני המתכנן לא היתה חיבור לבת גלים אלא הסדרת התנועה על ציר ההגנה. משרטוט שנערך במהלך הדיון המוקדם (ת1/) ומדברי ב"כ המשיבות והמצהירה מטעמן באותה ישיבה, עולה, כי המבנים שהוקמו בתוקף ההיתר הקיימים בשטח הם קיר ניצב בצד ימין של דרך ההגנה בכיוון לחיפה, שורת עמודים בגבהים משתנים בצידה השמאלי של דרך ההגנה בכיוון לחיפה ושורת עמודים בגבהים משתנים בצידה השמאלי של הדרך המיועדים לשאת עליהם את הגשר בדרכו אל היסודות הקיימים בשמאלה של רצועת הרכבת. מתברר כי המחלף המתוכנן עתה כולל גשר, קירות, עמודים ורמפות, דרכי ירידה ועליה לדרך ההגנה וממנה. 4. המשיבות הבהירו כי אין בכוונתן לבצע את המשך הפרויקט לכיוון שכונת בת גלים כל זמן שלא יאושר תכנון המשך זה על ידי המועצה הארצית לתכנון ולבניה. המשיבות אכן ערכו תכנית שמספרה חפ1901/, תכנית המשך למחלף, הטעונה אישור המועצה הארצית. על פני תשריט השייך לתכנית זו ציינה הגב' בן אשר את המשך התוואי של הגשר המופיע בתב"ע המנדטורית, בעפרון. תכנית זו נערכה כנראה עוד בשנת ה- 80, כעולה מפרוטוקול 34 שצורף לעתירה, אך לא נתאשרה עד היום. 5. לעתירה צורף פרוטוקול מס' 34, הוא בקשה להקלה מתכנית מתאר ארצית לחופים, תמ"א 13 בגין תכניות חפ/מק1901/ "מחלף אלנבי" וחפ1901/ב' "תחמ"ש אלנבי". במסמך מצוין כי מטרתה הכללית של הבקשה היא לאפשר הקמת תחמ"ש מתחת לרמפת מחלף בסמוך לצומת ההגנה אלנבי על שטח רצועת החוף. בהמשך המסמך נזכר כי מטרות הבקשה, הן שתיים אלה: - 1) להרחיב את גבולות היעוד "שטח ישוב" על פי תמ"א 13 שגבולותיו מסתיימים בשטח אתר הרכבל הסמוך ולהחילו על שטח שתי התכניות הנ"ל, שטח המיועד על פי תמ"א 13 ל"שמורת חוף". 2) לבקש פטור מסעיף 12 (2) (א) ובהתאם לסעיף 12 המתוקן בשינוי מספר 1 לתמ"א 13 מ- 09.06.96 הקובע כי לא ידונו בתכניות מתאר שיחולו על השטחים כאמור ולא יחליטו בהן אלא אם תכניות אלה יקבעו הוראות בדבר איסור הקמת מבנים במרחק של 100 מטר לפחות מקו פני המים העליון וזאת במקומות שהקמת מבנים אינה מותרת מפורשות בהוראות תכנית זו, הכל במידה שתכניות המתאר הקיימות אינן כוללות כבר הוראות שחובה להכניס על פי פסקה זו. בהערות צוות מהנדס העיר שצורפו לעתירה בגדר פרוטוקול מס' 34 מצוין אכן כי על פי תכנית מתאר מקומית מאושרת חפ654/ רוחב הגשר המאושר הוא 16 מטר. במסגרת הערות צוות מהנדס העיר מצוין כי הקמתו - ביצועו של מחלף אלנבי - הגנה בגודלו המקסימלי תלוי ומותנה באישור הקמת פרויקט המרינה בחיפה (במסגרת תכנית חפ1900/), אך הקמתו נדרשת בכל מקרה, גם אם לא תוקם המרינה בטווח הקרוב היות ונחוץ חיבור נוסף לשכונת בת גלים הנשענת היום על כניסה אחת בלבד המשרתת גם את בית חולים רמב"ם, הנמל, חוף הים ועוד. בהמשך מצוין כי במקרה זה, יוקם מחלף ברוחב קטן יותר. בהמשך מצוין כי הועדה המחוזית בישיבה מ- 29.12.99 החליטה לא לאשר פרסום הודעה לפי סעיף 77 לחוק, כבקשתה של הועדה המקומית, מאחר והשטח כלול בתחום ה- 100 מטר בתמ"א 13, שטח בו חל איסור של הקמת מבנים. מצוין כי השימוש המבוקש אינו בעל זיקה לים ולכן הוא נוגד את עקרונות התמ"א האמורה. 6. לעתירה צורפו פניות של העותרות לראש העיר מינואר 2001 בעניין עבודות שונות המתבצעות לצורך בנית מחלף אלנבי - שדרות ההגנה שלגישת העותרות מתבצעות ללא היתר בניה כדין והינן בניגוד לתכניות מתאר החלות על האיזור. בתשובה שניתנה ב- 12.03.01 על ידי עו"ד צלרינג, יועצת משפטית למנהל ההנדסה מצוין כי היתר הבניה ניתן על פי חפ654/ המאושרת משנת 1945 בה נקבע שמעל דרך ההגנה יבנה גשר שיחבר את רחוב אלנבי עם כביש החוף. מצוין כי בדיקת התוואי הראתה שיש צורך בשינויו בקטע הצפוני למסילת הרכבת ולצורך כך הוכנה חפ/מק1901/ הנמצא בועדה המחוזית על מנת שתידון במועצה הארצית במסגרת הקלה מתמ"א 13. מצוין כי עוד ב- 1996 אישרה הועדה המחוזית את התכנית להפקדה בתנאי שיוגש תסקיר השפעה על הסביבה וכבר התקבלו הנחיות לביצוע התסקיר. באותה תשובה מצוין גם כי היום ההיתר מתייחס לגשר כפי שקבוע בתב"ע מאושרת החל מדרך אלנבי מעל דרך ההגנה עד למסילת הרכבת. בתגובת מהנדס העיר מ- 22.04.01 מצוין כי פרויקט מחלף אלנבי מורכב משני חלקים המבוצעים בשלבים. האחד מחלף (חיבור במפלסים) בין רחוב אלנבי ושדרות ההגנה (כביש החוף) וזאת במסגרת תכנית כוללת לחבר את כל העורקים העירוניים מצומת דולפין עד המחלף הדרומי לשדרות ההגנה במחלפים. השני, חיבור לשכונת בת גלים באמצעות רמפה שתתחבר למחלף אלנבי ותיתן כניסה ויציאה נוספת לשכונה. הכותב מציין כי כיום מבוצע חלק א' בלבד כאשר למימוש חלק ב' יש צורך לאשר תכנית בינוי מפורטת המסדירה את זכויות הדרך בצד המערבי של מסילת הברזל. עוד מצוין כי הועדה המחוזית לא דנה בבקשה של הועדה המקומית להקלה מתמ"א 13 היות ולטענתה רשאית הועדה המקומית להגיש את הבקשה ישירות למועצה הארצית. הכותב מסיים בציינו כי שלב ב' יבוצע רק לאחר שהתב"ע לקטע זה תאושר. משהמשיבים דחו את טענות העותרות הוגשה עתירה זו. 7. לעתירה המנהלית צורפה חוות דעת מטעמו של אינג' אמיר שורק (נספח ד' 2 לעתירה) בדבר השוני בין תכנית חפ654/ משנת 1945 לבין היתר הבניה שניתן ב- 13.08.00. בחוות הדעת מציין עורכה כי קיים שוני מהותי בין ההיתר לתכנית. מדובר בכך שבעוד בתכנית חפ654/ הגשר מעל רחוב ההגנה הוא ברוחב 16 מטר הרי הרוחב המופיע בהיתר הבניה הוא כ- 29 מטר. עוד מדובר בכך שעל פי התכנית המקורית חפ654/ לא קיימים נתיבי השתלבות מרחוב ההגנה אל הגשר בעוד קיימים כאלה על פי ההיתר שניתן. תגובת המשיבות לבקשה לצו זמני נתמכה בשני תצהירים. תצהירה של הגב' רחל בן אשר אדריכלית מנהלת האגף לתכנון אורבני במנהל ההנדסה של מנהל חיפה ותצהיר מטעמו של אינג' דורון מגיד מהנדס תנועה מנהל צוות תכנית אב לתחבורה במשיבה 4 ואחראי לפרויקטיים תחבורתיים במטרופולין חיפה כולל פרויקט מחלף אלנבי. מצהירים אלה מדגישים כי גם ללא חיבור המשך הגשר למערכת הדרכים של בת גלים ממלא הוא תפקיד חשוב בהסדרת זרימת תנועה חופשית מדרום למרכז העיר ואף יצירת קשר להולכי רגל בין שני עברי דרך ההגנה ומסילת הרכבת. מצהירי המשיבים אינם חולקים על האמור בחוות הדעת של אינג' שורק בדבר השינויים בין הבניה המתוכננת על פי ההיתר לבין חפ654/. לגישת המשיבים עניין זה אינו רלוונטי לעתירה. 8. טענות הצדדים. העותרות מעלות בעיקרו שתי טענות. האחת, כי היתר הבניה נוגד את תמ"א 13 לפיה לא ניתן לאשר בניה במרחק של עד 100 מטר מחוף הים ללא אישור או פטור מטעם המועצה הארצית לתכנון ולבניה. השניה, שוני בין ההיתר לבין התכנית חפ654/. נטען כי ההיתר נוגד גם את תכנית המתאר המקומית חפ654/ שכן הותר בה לבניה גשר בלבד, מעל רחוב ההגנה בצומת רחוב אלנבי, כשהגשר שהותר בה שונה באופן משמעותי במימדיו צורתו ובתוואי שלו ומשלמחלף המתוכנן ישנם נתיבי השתלבות עם רחוב ההגנה מהמחלף הענק שהותר באותו היתר בניה. העותרות סבורות כי היתר הבניה ניתן בחוסר סמכות כשהוא מנוגד לתב"ע חפ654/ ותוך פגיעה בהוראות תמ"א 13. 9. המשיבות טוענות כי היתר הבניה התבקש לגבי גשר שיבנה מעל דרך ההגנה ומסילת הרכבת ממנו תרדנה שתי רמפות שתתחברנה עם דרך ההגנה (סעיף 35 לתגובה לבקשה לצו מניעה זמני). המשיבות מדגישות כי הגשר על פי ההיתר איננו מחבר את דרך אלנבי עם רחוב יוברט המפרי אלא מוריד זרועות לצדדים לדרך ההגנה ויאפשר מעבר הולכי רגל משני צידי דרך ההגנה. המשיבות מציינות כי הגשר שהותר בהיתר ממוקם בסמוך וממזרח לגשר המותווה על פי התכנית המנדטורית חפ654/. המשיבות טוענות כי הגשר על חיבוריו לדרך ההגנה מצוי בתחום שטח המסווג כדרך וכמסילת ברזל בתכנית המנדטורית. לאור הגדרות המונחים "דרך" ו"מבנה דרך" בחוק התכנון והבניה סבורות העותרות כי בכל מקום שבתכנית תקפה מסווג שטח מסויים כדרך רשאית הועדה המקומית להתיר הקמת מבנה דרך, דהיינו, מחלף גשר וכיוצא בזה. המשיבות סבורות כי עניין מידות הגשר המקורי על פי חפ654/ אינו לעניין הואיל והעבודות המאושרות בהיתר אינן עבודות לבניית גשר לחיבור עם שכונת בת גלים, בין אם הוא תואם את הגשר המתואר בחפ654/ ובין אם לא. נטען כי אם תאושר תכנית חפ1901/ לבניית הגשר המחבר את דרך אלנבי עם רחוב יוברט המפרי ממילא הגשר החדש יבנה על פי הוראות התכנית החדשה שתתקן את חפ654/. המשיבות אינן מסכימות כי מידות ותוואי הגשר המופיעים בחפ654/ מחייבים את הועדה המקומית להתיר גשר אך ורק במידות אלה ובתוואי זה, לולא היתה קיימת מניעה על פי תמ"א 13, אך סבורות כי העניין אינו דרוש שכן היתר הבנייה אינו עוסק בבניית גשר החיבור עם בת גלים אלא במיחלוף הצומת והזרמת התנועה על תוואי דרך ההגנה. לעניין תמ"א 13 סבורות המשיבות כי רצועת הדרך המכילה את דרך ההגנה ומסילת הברזל נהפכו עם פרסומה למתן תוקף של תמ"א 13 לשימוש חורג מותר שכן אלה היו קיימות במקום למעלה מ- 40 שנה קודם לכניסתה לתוקף של תמ"א 13. המשיבות טוענות כי העבודות נשוא היתר הבניה אינן משנות את השימוש החורג המותר אלא מוסיפות ומשפרות את השימוש הקיים כאשר שימוש דרך הוא שימוש מותר על פי תמ"א 13. המשיבות מציינות כי פעולתן מיישמת את מטרות תמ"א 13 על ידי הקמת המחלף שנועד לטובת הציבור בכללותו. 10. המשיבות מעלות כנגד העותרים גם טענה לשיהוי ולחילופין לטענתן כי אין ההיתר עומד בניגוד לתמ"א 13 או לחפ654/ מבקשות הן כי היה ויקבע כי קיימת אי התאמה במידה זו או אחרת הרי על פי תורת הבטלות היחסית ולאור מאזן האינטרסים לא יורה בית המשפט על בטלות היתר הבניה מעיקרו. 11. שיהוי. בטיעונן של המשיבות מבקשות הן לשכנע כי פרויקט מחלף אלנבי מתנהל מזה חמש שנים, מאז 1996, ואף מדגישות את היקף ההשקעה הכספית שהושקעה כבר בפרויקט. בתצהירו מוסר אינג' מגיד כי העבודה התחילה בביצוע עבודות מקדימות והכרחיות קודם לתחילת בניית הגשר, הן בניית רמפה, סלילת רחוב, העתקת צומת מרומזר, הרחבת דרך אלנבי והעתקת התשתיות התת קרקעיות באיזור. המצהיר מציין מפורשות כי בניית הגשר עצמו התחילה בסמוך למועד קבלת ההיתר בחודש אוגוסט 2000. טענות השיהוי אינן מתייחסות לתקופה שמאז מתן ההיתר או אף לתקופת 45 הימים הנזכרת בתקנה 3 לתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין) תשס"א2000-, אלא, מתבססות כולן על הטענה כי העבודות מתבצעות מזה חמש שנים. לא הוברר לי כי הקשר בין העבודות המקדימות לבין הקמת הגשר והמחלף היה בידיעתן של העותרות או צריך היה להיות בידיעתן, מה גם שהעתירה הוגשה ביחס לעבודות שההיתר לביצוען הוצא ב- 13.08.00. תחילה ביצעו העותרות בירורים ופניות לרשויות המוסמכות ורק משפנייתן נדחתה עתרו לבית המשפט. גם אם אירע שיהוי סוביקטיבי מסויים הרי אין הוא חמור ואין בו כדי להביא לדחיית העתירה מנימוק זה (ראה, ע"א 2962/97 ועד אמנים - חוכרים ביפו העתיקה ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב ואח' פד"י נ"ב 2 עמ' 362). לעניין המימד האוביקטיבי של טענת השיהוי יאמר כי לא הוברר כלל מהי עלות הפעולות שבוצעו מאז ניתן ההיתר, כאשר כנגד אינטרסי המשיבות בדבר ההשקעה הגדולה שנעשתה במקום וכנגד אינטרס הציבור בהטבת דרכי התחבורה יש לשקול את פגיעתו האפשרית של המעשה המינהלי בעקרון שלטון החוק, אינטרס ציבורי מהמעלה הראשונה, וכאשר פגיעה זו היא פגיעה קשה עשוי עקרון שלטון החוק לגבור על כל אינטרס אחר (בג"צ 2285/93, בשג"צ 5138/93 נחום נ' ראש עיריית פתח-תקוה ואח' פד"י מ"ח עמ' 630 בעמ' 642 וכן בג"צ 3638/99 בלומנטל ואח' נ' עיריית רחובות ואח' פד"י נ"ד (4) 220 וכן ע"א 2962/97 ועד האמנים נ' הועדה לתכנון ובניה פד"י נ"ב 2 עמ' 362). במצב זה, יש לדחות את טענות השיהוי. 12. המחלוקת. עיקר המחלוקת הוא בשאלת חוקיות ההיתר. שאלה זו מעוררת מספר שאלות משנה. האם אכן עומד ההיתר שניתן בניגוד לאמור בתמ"א 13, כטענות העותרות. האם ההיתר אינו תואם את חפ654/, כטענת העותרות. היה ויתברר שההיתר ניתן שלא כדין, תעלה השאלה מה תהא התוצאה המשפטית הראויה ומהו הסעד ההולם בנסיבות המקרה. 13. סעיף 145(א) לחוק התכנון והבניה תשכ"ה1965- העוסק בעבודות טעונות היתר מורה כדלקמן: "145. (א) לא יעשה אדם אחד מאלה ולא יתחיל לעשותו אלא לאחר שנתנה לו הועדה המקומית או רשות הרישוי המקומית לפי הענין, היתר לכך ולא יעשה אותו אלא בהתאם לתנאי ההיתר: (1) התווייתה של דרך, סלילתה וסגירתה; (2) ... (3) ... ". אין חולק כי התווייתה של דרך וסלילתה הינן עבודות טעונות היתר. כך גם העבודות המבוצעות עתה במקום, ועובדה היא כי עירית חיפה וחברת יפה נוף בע"מ עצמן, משיבות 3 ו- 4 בעתירה זו, הגישו בקשה להיתר לענין הקמת מחלף אלנבי וההיתר הוצא ב- 13.8.00 על ידי הועדה המקומית לתכנון ובניה, משיבה 1 בעתירה זו. סעיף 145(ב) לחוק התכנון והבניה מורה כי בקשה להיתר, כאמור בסעיף קטן (א), תוגש לרשות הרישוי המקומית וזו לא תיתן את ההיתר, אלא אם כן העבודה, או השימוש בעדם מבוקש ההיתר מתאימים לתכנית, או לתקנות אחרות לפי חוק זה החלות על הקרקע, או הבנין הנדונים. רשות הרישוי המקומית רשאית להעביר את הבקשה להחלטת הועדה המקומית. בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה, הוא סעיף הפרשנות, מוגדרים דרך, מבנה דרך ומתקני דרך כדלקמן: "דרך" - תוואי למעבר רכב, הולכי רגל או בעלי חיים, לרבות מסילת ברזל, מבני דרך, אי תנועה, קיר תומך, קיר או סוללה למניעת רעש וכן תעלה, חפיר ומעביר מים בצד הדרך או מתחת לה, ולרבות מתקני דרך; "מבנה דרך" - מחלף, גשר או מנהרה לרבות חפיר או סוללה המצויים בתחילתו או בסופו של אחד מאלה; "מתקני דרך" - כל אחד ממתקנים אלה שבתוואי הדרך: אבן שפה, גדר, מחסום, מעקה, עמוד תאורה, רמזור, תחנה לאיסוף נוסעים ולהורדתם, תחנת המתנה לרכב, ספסל רחוב, מתקן איסוף אשפה, עמדת קריאה לעזרה ותמרור; 14. תמ"א 13. תמ"א 13 היא תכנית מתאר ארצית, חלקית, לחופים - חוף הים התיכון שאושרה בשנת 1983. התכנית חלה על רצועת החוף לאורך הים התיכון בגבולות המדינה, כמפורט בסעיף 3 להוראות התכנית. מטרות התכנית, כמפורט בסעיף 4 להוראותיה, הן בתמצית, לקבוע את ייעודי הקרקע לצורך ניהול המשאבים הטבעיים, שימורם פיתוחם וניצולם, הסדרת ניגודים בין שימושים הדורשים קירבת חוף ומניעת שימושים שאינם דורשים קירבת חוף, מתן הנחיות לתוכניות מתאר מחוזיות ומקומיות בדבר רצועת החוף שבתחום תכנית זו וקביעת גישות לתחום התכנית בהתחשב בתכנית מתאר ארצית לדרכים תמ"א 3. סעיף 5(ב) לתכנית, כפי שתוקן ב- 1996 בשינוי מספר 1 לתמ"א 13, מורה כי מותר לשנות את גבולות הייעודים שנקבעו בתכנית זו וניתן לפטור תוכניות ושינויים כאלה מקיום הוראות סעיף 12, כולן או מקצתן, ובלבד שהמועצה הארצית לתכנון ובניה או ועדה שמינתה לכך, חיוותה דעתה שהשינויים, או הפטורים המוצעים אינם משפיעים על התכנית כולה השפעה מהותית, כגון על ידי כך שהם מתייחסים לשטחים קטנים יחסית, או שהם נחוצים לצורך התאמה לנתונים מקומיים ואישרה את השינויים והפטורים. סעיף 6 להוראות התכנית מורה כדלקמן: "6. כפיפות לתכנית: היתה סתירה בין תכנית זו לבין הוראה של תכנית מיתאר מחוזית, תכנית מיתאר מקומית ותכנית מפורטת, האמור בתכנית זו עדיף; אולם שימוש שהיה מותר ביום תחילתה של תכנית זו, לא ייהפך לשימוש אסור מחמת תחילתה של תכנית זו בלבד, אלא דינו יהא כדין שימוש חורג שהותר." סעיף 9 להוראות התכנית מורה כך: "9. תוכניות ביצוע: לא יינתן בתחום התכנית היתר לבניה ולא תיעשה בו עבודה אחרת הטעונה היתר לפי החוק, אלא על פי תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת שיהיו בתוקף מזמן לזמן." סעיף 12 שעניינו תוכניות מיתאר מחוזיות ומקומיות, טרם תיקונו, מורה כך: "12. תוכניות מיתאר מחוזיות ומקומיות: על השטחים שבתחום תכנית זו יחולו הגבלות מיוחדות אלה: 1) ... 2) לא ידונו בתוכניות מיתאר שיחולו על שטחים כאמור ולא יחליטו בהן אלא אם תוכניות אלה יקבעו - א. הוראות בדבר איסור של הקמת מבנים במרחק של 100 מטר לפחות מקו פני המים העליון, וזאת במקומות שהקמת מבנים אינה מותרת מפורשות בהוראות תכנית זו; הכל במידה שתוכניות המיתאר הקיימות אינן כוללות כבר הוראות שחובה להכניס על פי פיסקה זו. ב. ... . . . ו. ...". בשינוי מספר 1 לתמ"א 13 הוחלף סעיף 12, וכיום מורה סעיף 12 4) להוראות התכנית כדלקמן: "12. 4) לא ידונו בתכניות שיחולו על שטחים כאמור ולא יחליטו בהן אלא אם תכניות אלה יקבעו: א. הוראות בדבר איסור של הקמת מבנים במרחק של 100 מטרים לפחות מקו פני המים העליון; וזאת במקומות שהקמת מבנים אינה מותרת מפורשות בהוראות תכנית זו; הכל במידה שתכניות המיתאר הקיימות אינן כוללות כבר הוראות שחובה להכניס על פי פיסקה זו; ב. פירוט רמת הפיתוח לחוף רחצה ושירותי הנופש, כל עוד לא נקבע פירוט זה בתכנית מיתאר ארצית; ג. פירוט השימושים ואיתורם; ד. השטח הבנוי וקיבולת המשתמשים והתאמתם לקביעת תכנית זו; ה. הוראות עיצוב מבנים ופיתוח למניעת פגיעות חזותיות. ו. הוראות בדבר מקומות חניה." 15. טוענות המשיבות כי לא רק שתכנית חפ654/ פורסמה למתן תוקף כ- 40 שנה קודם ללידתה של תמ"א 13, אלא שהדרך הידועה היום כדרך ההגנה ומסילת הברזל שלצידה היו קיימות במקום למעלה מ- 40 שנה, קודם לכניסתה לתוקף של תמ"א 13, לפיכך, טוענות המשיבות כי רצועת הדרך המכילה את דרך ההגנה ומסילת הברזל נהפכה עם פרסומה למתן תוקף של תמ"א 13 לשימוש חורג מותר. נטען כי העבודות נשוא היתר הבניה אינן משנות את השימוש החורג המותר, אלא מוסיפות ומשפרות את השימוש הקיים, ולא משנות אותו. המשיבות סבורות, כי אין פעולתן מפרה את המטרות המונחות בבסיס תמ"א 13 המיושמות בשלמותן על ידי הקמת המחלף שנועד לטובת הציבור בכללותו. המשיבות סבורות כי מאחר וההיתר ניתן למילוי צרכים ציבוריים, הפרשנות הראויה של סעיף 6 להוראות התכנית אינה צריכה להיות זו בה נקט כב' השופט ד"ר ביין בענין ה"פ 30012/97 אדם טבע ודין נגד הועדה המקומית נהריה, תקדין מחוזי 99' (1) 530. מאידך, טוענות העותרות כי ביום כניסתה לתוקף של תמ"א 13 לא ניתן היתר לבנית הגשר על פי התכנית המנדטורית וסעיף 6 אינו חל על המקרה הנדון, ובנית הגשר על פי אותה תכנית מנדטורית אינה מתאפשרת עוד, כאשר אם העיריה מבקשת בכל זאת להקים את המחלף, חובה עליה להגיש תכנית מיתאר מקומית חדשה, לקבל את אישור המועצה הארצית לתכנון ובניה לתכנית זו שכן המחלף נמצא בשטח תמ"א 13 ובמרחק של פחות מ- 100 מטר מקו המים העליון, כפי שהונחתה לעשות בסעיף 9 לתמ"א 13. העותרות מציינות כי העיריה אכן ערכה תכנית מיתאר מקומית חדשה, חפ1901/ על-פיה היא מבקשת להקים את המחלף המיוחל, אך כי תכנית זו טרם נדונה על ידי המועצה הארצית ואף טרם הוגשה אליה. העותרות טוענות כי היתר לבנית המחלף יתאפשר רק אם יינתן לכך אישור המועצה הארצית, כאשר גישת המשיבות לפיה ניתן להוציא את ההיתר מכוח התכנית המנדטורית איננה נכונה. 16. למעשה, המשיבות אינן מעלות תשובה ראויה כנגד טענת העותרות לפיה, המחלף מצוי ברובו בתוך תחום 100 מטר מקו החוף. המסקנה המתבקשת מהראיות והטיעונים שהובאו בהקשר זה היא כי רחוב ההגנה והמצוי מצפון לו בכיוון חוף הים מצוי בתחום 100 המטרים בעוד חלק המחלף המצוי מעל רחוב אלנבי מצוי לכאורה מחוץ לרצועת 100 המטרים. בהקשר זה יוזכר כי בבקשה להקלה מתכנית תמ"א 13 שצורפה לעתירה כנספח י"ב נזכר מפורשות כי אחת משתי מטרות הבקשה היא מתן פטור מסעיף 12 2) (א) בהתאם לתיקונו של הסעיף בשינוי מספר 1 לתמ"א 13 הקובע כי לא ידונו בתוכניות מיתאר שיחולו על שטחים, כאמור, ולא יחליטו בהן, אלא אם תוכניות אלה יקבעו הוראות בדבר איסור הקמת מבנים במרחק של 100 מטר לפחות מקו פני המים העליון במקומות שהקמת מבנים אינה מותרת מפורשות בהוראות תכנית זו, במידה שתוכניות המיתאר הקיימות אינן כוללות כבר הוראה שחובה להכניס על פי פיסקה זו. 17. במצב זה, ולאור האמור מפורשות בסעיף 12 לתמ"א 13, כפי שתוקן ב- 9.6.96, לפיו לא ידונו בתוכניות ולא יחליטו בהן אם אינן קובעות איסור בדבר הקמת מבנים במרחק של 100 מטר לפחות מקו פני המים העליון, אלא אם כן תיתן המועצה הארצית לתכנון ובניה, או ועדה שמינתה לכך, חוות דעת לפיה פטור או שינוי מקיום הוראות סעיף 12 אינם משפיעים על התכנית כולה השפעה מהותית, כגון על ידי כך שהם מתייחסים לשטחים קטנים יחסית, או שהם נחוצים לצורך התאמה לנתונים מקומיים ואישרה את השינויים והפטורים, הרי, כל עוד לא ניתן פטור מקיום האיסור להקמת מבנים בתחום 100 המטרים, הוצא ההיתר בניגוד לתכנית המתאר הארצית. 18. מטרתו של סעיף 6 לתמ"א 13 היא ליצור התאמה בין תמ"א 13 לבין תכנית מיתאר מחוזית ומקומית, או תכנית מפורטת. ההוראה היסודית היא, כי האמור בתמ"א 13 עדיף במקרה של סתירה, כפי שקובע גם סעיף 131 לחוק התכנון והבניה המורה כי תכנית המיתאר הארצית, כוחה יפה מכל תכנית אחרת, אם לא נאמר בתכנית המיתאר הארצית אחרת. טוענות המשיבות כי מאחר ורחוב ההגנה ומסילת הברזל קיימים בשטח שנים ארוכות לפני תמ"א 13, הרי בעבודות המתבצעות היום יש משום שימוש חורג שהותר. איני סבורה כי העבודות שאושרו בהיתר הינן אותו שימוש שבוצע במקום עת פורסמה תמ"א 13 למתן תוקף. לא לחינם מציינות המשיבות עצמן כי יש להבחין בין גשר חיבור לבת גלים לבין המחלף הנרחב המוקם לצרכי שיפור התחבורה ביציאה מחיפה ובכניסה אליה. מוכנה אני לצאת מתוך הנחה שרחוב ההגנה ומסילת הברזל שהיו קיימים במקום עת פורסמה תמ"א 13 למתן תוקף, הוקמו כדין. עם זאת, איני סבורה כי ניתן לראות את המחלף הנוכחי, הכולל גשר מעל לרחוב ההגנה קירות עמודים ורמפות המתחברות לרחוב ההגנה, כאותו שימוש שהתקיים במקום עת פורסמה תמ"א 13 למתן תוקף. מסכימה אני עם חברי כב' השופט ד"ר ביין כי יש לפרש סעיף זה על דרך הצמצום כדי לתת משקל הולם לצורך הציבורי בשמירה על משאב לאומי חשוב כמו חופי ישראל (ראה: ה"פ 524/96 אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה נגד הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז חיפה ואח', פסק דין מ- 15/1/98). כך הוא בין אם המשתמש הוא משתמש פרטי ובין אם מדובר ברשות ציבורית. במקרה שלפני, תכלית התמ"א מחייבת התאמה בין היקף השימוש, טיבו, שטחו ומיקומו כדי שהמשיבות תוכלנה להנות מההגנה שנותן הסעיף לשימוש שהיה מותר ביום תחילת תמ"א 13. 19. מסקנתי היא, כי השימוש שמבקשות המשיבות לבצע בתוקף ההיתר אינו בגדר שימוש חורג שהותר בסעיף 6 לתמ"א 13. 20. לאור דברי עד כה, יש לקבוע כי העבודות המתבצעות מכוח ההיתר, אינן בגדר שימוש חורג מותר מכוחה של תמ"א 13 ועוד, כי עד כמה שהעבודות מתבצעות בשטח המצוי בתחום 100 מטר מקו פני המים העליון, לא ניתן לבצען עד שלא יינתן הפטור המתאים על ידי המועצה הארצית לתכנון ולבניה, והיתר שניתן לביצוען טרם קבלת פטור כזה, ניתן שלא כדין. 21. תכנית חפ654/ - התכנית המנדטורית. המשיבות לא טענו כי ניתן היה להוציא את ההיתר ללא הזדקקות לתכנית המנדטורית חפ654/, אלא, טענו כי אין כל מניעה, מכוח הגדרת המונח דרך להקים כל גשר בתחום רצועת הדרך הקבועה בחפ654/. אין חולק, כי המחלף שהותר בהיתר אינו זהה לגשר המופיע בתשריט של חפ654/. רוחבו של הגשר במחלף המתוכנן הוא 29 מטר בעוד רוחבו של הגשר המאושר בחפ654/ הוא 16 מטר, תוואי הגשר שונה, לפחות ברובו הגדול (גם אם המחלף מוקם בסמוך לתוואי הגשר המאושר), והמחלף כולל גם רמפות גישה לדרך ההגנה, עניין שאינו קיים על-פי חפ654/. המשיבות טוענות, תוך התבססן על ה"פ (חיפה) 453/96 אבנון נגד עירית חיפה, תקדין מחוזי 96' (2) 639, כי אין מניעה כי פירוט לגבי המחלף ייעשה במסגרת היתר הבניה ותנאיו. המשיבות מתעלמות מכך כי באותו פסק דין הדגיש בית המשפט חזור והדגש כי התוואי להרחבת הדרך אליו התייחס ההיתר שניתן באותה פרשה זהה לרוחב התוואי המופיע בתכנית המאושרת (סעיף 8 להחלטה). המקרה שבפני אינו דומה למקרה שנדון בה"פ (חיפה) 453/96 שכן, כפי שהוברר לעיל, רוחבו של הגשר חורג בהרבה מהתכנית המאושרת ותוואי הגשר שונה מהמופיע בתכנית המנדטורית. כמו כן, כולל המחלף שהותר בהיתר רמפות עליה וירידה מרחוב ההגנה עניין שאינו קיים בתכנית המאושרת. 22. לגישת המשיבות רשאית הועדה לאשר הקמתו של גשר בכל מקום בו נקבע ייעוד של דרך בתכנית, כאשר פירוט לגביו יכול שיעשה במסגרת היתר הבניה. העותרות סבורות כי אין הדבר כך במקרה זה שכן תוואי הגשר שונה ואף מאחר ופירוש המשיבה פוגע בזכות ההתנגדות וסותר הלכה שתכנית צריכה להיות בדרגת פירוט סבירה. 23. שקלתי את טענות הצדדים ומסקנתי היא כי יש להעדיף את עמדת העותרים בעניין זה. גם אם נקבל שקיומה של תכנית מתאר אינו מחייב בהכרח, לצורך הוצאת היתר, הכנת תכנית מפורטת דווקא (וראה האמור בסעיף 9 לתקנון תמ"א 13) הרי, ביסוד הדברים קיים הצורך כי תכנית המתאר המאושרת הקיימת תהיה ברמת פירוט סבירה בנסיבות, ענין עליו עמדה חברתי כב' השופטת וסרקרוג בה"פ (חיפה 453/96), ואף, כפי שהובהר לעיל, כי קיימת התאמה בין המאושר בהיתר לבין המאושר בתכנית המתאר. באותו עניין ציין בית המשפט כי התנאים האחרים שצוינו בהיתר הבניה, בנוסף לרוחב תוואי הדרך כגון תחנת אוטובוס רמזור מקומות למעבר חציה ספק אף אם רצוי שיפורטו במסגרת תוכנית מפורטת וגם כי ספק אם אלה ניתנים לפירוט במסגרת תכנית מפורטת. במקרה שבפניי התנאי המופיע בהיתר הוא כי הביצוע יהיה כפוף לתנאי האישור של המחלקה לתכנון גנים ושל המחלקה לתכנון דרכים ולשביעות רצונם. המחלוקת בעניין שבפני אינה מתמקדת בפרטים כגון תחנות אוטובוס ומעברי חצייה אלא באי התאמה בולטת למופיע בתכנית המאושרת, הן לעניין רוחב הגשר, הן לעניין הרמפות המתחברות ממנו לדרך ההגנה, והן לעניין תוואי המחלף בחלקו הגדול. עניין רוחב הגשר הינו עניין בו אין התאמה בין ההיתר לתכנית המאושרת, כך גם לעניין הרמפות וכך לעניין תוואי המחלף לפחות ברובו. במצב זה, הבסיס להעדר הדרישה לעריכת תכנית מפורטת או תכנית לשינוי התכנית הקיימת לצורך הוצאת היתר, קרי, התאמת המאושר בהיתר לתכנית המאושרת, נשמט. למען סיבור האוזן אציין כי בתקנון התכנית המנדטורית מצוין אמנם בסעיף 7. (8) כי אזורים הצבועים באדום בהיר ואדום כהה בתשריט שמורים לדרכים ציבוריות. עיון בתשריט המנדטורי מראה כי צבעי האזורים המצויינים בו דהו וקשה למצוא בו במקום הרלוונטי, צבעים כאלה. גם מעבר הזמן כשלעצמו, והשינוי שיצר כנראה בצבעי התסריט מפחית ממידת הפירוט שהתסריט, ואיתו התקנון, מעמידים לבוחן אותם. אוסיף כי גם אם ישנם פרטים שניתן, מקום שקיימת התאמה בין ההיתר לתכנית, להשלים במסגרת ההיתר עצמו, הרי עמדת המשיבות לפיה מקום שהעבודות שהן מבקשות לבצע מרוכזות בשטח שהוגדר כדרך בתכנית, מוסמכות הן להוציא היתר מכוחה של תכנית זו, הינה גורפת מדי, אינה מבחינה בין מקרים המחייבים אבחנה, ואינה סבירה בצורתה זו. 24. המשיבות עצמן מודות שהגשר הנבנה כיום איננו בתוואי ששורטט בתכנית המנדטורית (עמ' 2 לפרוטוקול הדיון המוקדם). עמדת המשיבות לפיה כל עוד ההיתר מתייחס לשטח שיועד בתכנית לדרך ציבורית רשאיות הן להוציאו מכוח אותה תכנית, מתעלמת מהצורך בהתאמה בין ענינים מרכזיים בהיתר לבין התכנית. התאמה כללית מבחינת רצועת הדרך במובן שהעבודות מתוכננות להתבצע במסגרת אותה רצועה אינה מספקת לצורך מילוי דרישת ההתאמה. המשיבות מסבירות כי אין בכוונתן בשלב זה לבצע את המשך הגשר עד כדי חיבור עם שכונת בת גלים. לא מצאתי בטיעוני המשיבות הסבר מדוייק וברור במידה מספקת היכן ובאיזה צורה אמור מבנה הגשר על הרמפות הנלוות אליו להסתיים על פי שלב התכנון הנוכחי מעבר למסילת הברזל יחסית לתכנית המאושרת. התשריט המוכתר "תיאור שלביות ורצועת דרך מאושרת" בהתייחס לחפ1901/ שהוגש וסומן ת2/ אינו מבחין בצורה מספקת בין המתוכנן למאושר בתכנית חפ654/ וגם במפרט ההיתר שצורף לעתירה וסומן ג' אינו עושה זאת במידה מספקת ומציין רק בחלק מעמודי התכנית במפלס הכביש ובתרשים המקום סימון מסביב לפינה הצפונית של המחלף "טרם אושר". לא ברור מסימון זה עד היכן מגיעה רצועת הדרך המאושרת בתכנית המנדטורית. תמוה בעיני כי המשיבות בוחרות להציג מצב בלתי ברור ויחד עם זאת מבקשות להוכיח התאמה לתכנית המאושרת, דבר אותו לא ניתן לקבל על פי הפירוט שניתן בתצהירים במסמכים ובטיעון. בטיעונן סבורות המשיבות כי טענות המבקשות לעניין מידות הגשר על פי התכנית המנדטורית אינן לעניין שכן העבודות המאושרות בהיתר אינן עבודות לבניית גשר לחיבור עם שכונת בת גלים. כפי שציינתי לעיל לא הוברר לי במידה מספקת מהו גבולם של הגשר ושל העבודות על פי ההיתר יחסית לתכנית המאושרת. מובן גם כי דרישת ההתאמה לתכנית המאושרת מצדיקה התייחסות לרוחב הגשר ולבחינת רוחב זה ואף לבחינת התוואי. 25. יוזכר כי עריכת תכנית שינוי לתכנית המאושרת מאפשרת אכן פרסום שיאפשר נקיטת עמדה על ידי הזכאים להתנגד לתכנית כזו, כהוראת סעיף 100 לחוק התכנון והבניה, זכות שחשיבותה האזרחית הינה ניכרת (ראה למשל, ע"א 2962/97 ועד אמנים - חוכרים ביפו העתיקה ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב ואח' פד"י נ"ב 2 עמ' 362). 26. מסקנת ביניים. לאור הנ"ל יש לקבוע כי ההיתר שהוצא, הוצא למרות שהעבודות שהותרו בו אינן מתאימות לתכנית המאושרת, הוצא בניגוד לסעיף 145 (ב) לחוק התכנון והבניה ואף בניגוד להוראת תמ"א 13 לעניין הצורך להימנע, בהעדר פטור או אישור לכך מהמועצה הארצית, מביצוע עבודות בתחום 100 מטר מקו פני המים העליון. 27. תוצאת הפגמים - סעד. גם כאשר קיים ניגוד בין היתר בניה לבין תכנית מתאר, עדיין אין לומר כי התוצאה ההכרחית מכך היא שההיתר בטל מעיקרו (ע"פ 586/94 מרכז הספורט אזור בע"מ נ' מדינת ישראל פד"י נ"ה 2 עמ' 112 בעמ' 133). עיקרון הבטלות היחסית או החוקיות היחסית משמעו כי גם כאשר קיים ניגוד בין היתר הבניה לתכנית מתאר ואפילו חרגה הועדה המקומית מסמכותה בתיתה את ההיתר אין זו תוצאה הכרחית שההיתר בטל מעיקרו. על בית המשפט לשקול בכל מקרה מהי התוצאה המתבקשת, קרי, את נפקות הפגם. כיום אין לומר עוד כי היתר שהוצא שלא כדין דינו בהכרח בטלות מעיקרא, והעקרון הנוהג הוא עקרון של בטלות יחסית לפיה יש לשקול את השיקולים הרלוונטים ולהחליט מהי התוצאה המתבקשת בכל מקרה ומקרה. כב' השופט זמיר מבהיר בעניין ע"פ 586/94 הנ"ל כי יכול אף שהיתר יחשב כבטל מעיקרו לצורך אישום פלילי ולא יחשב כבטל מעיקרו לצורך אחר וראה גם ע"א 1842/97 עיריית רמת-גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת-גן בע"מ פד"י נ"ד 5 עמ' 23 והפסיקה הנזכרת שם וכן רע"פ 4398/99 הראל נ' מדינת ישראל פד"י נ"ד 3 עמ' 637. 28. ראש לשיקולים הוא חומרת הפגם. שיקול נוסף הוא האינטרס הציבורי הכרוך במאבק נגד בניה בלתי חוקית (ע"פ 586/94 הנ"ל בעמ' 133), עניין נוסף הוא מידת הפגיעה העלולה להיגרם לצדדים שונים עקב ביטול המעשה המינהלי, ושיקולים נוספים בעלי השפעה על הענין הנדון בכל מקרה ומקרה. הפגמים במקרה זה הינם חמורים. לא מדובר בפגמים טכניים אלא בפגמים היורדים לשורשו של עניין. הרשות המנהלית שהוציאה את ההיתר התעלמה מדרישת תמ"א 13 לעניין איסור הקמת מבנים בתחום של 100 מטר מקו פני המים העליון. אמנם הרשות ערכה והכינה את חפ1901/ אך לא הוברר האם התכנית נדונה כבר במועצה הארצית ובכל מקרה פטור לא ניתן עד היום. הפגם בעניין אי התאמת העבודות שהותרו בהיתר לתכנית המאושרת חפ654/, אף הוא חמור גם אם ייתכן ומקורו הוא חלקית בפרשנות מסויימת של החלטה משפטית שניתנה, קרי, פסק הדין בה"פ (חיפה) 453/96 אבנון ואח' נ' עיריית חיפה תקדין מחוזי 96 (2), וגם אם, נראה, לאור השרטוט שביצעה גב' בן אשר על פני ת2/, כי בחלקו של רחוב אלנבי, עיקרו של התוואי תואם את התכנית המאושרת. אין חולק כי פיתוחה של העיר והטבת דרכי התחבורה שלה הינם אינטרסים ציבוריים ראויים ונכבדים. אלא, שכפי שציין כב' השופט זמיר בע"פ 586/94, בניה בלתי חוקית לא רק פוגעת בשלטון החוק אלא עלולה גם לפגוע בבטיחות, ברווחה, בנוף ובאינטרסים ציבוריים אחרים שהחוק נועד לשרת. אמנם לא מדובר כאן דווקא ביתרון כלכלי העשוי לצמוח לגוף פרטי כלשהו אך מאידך מדובר כאן ברשות ציבורית האמורה להקפיד על קיום החוק שנועד להגן על הציבור כולו אותו נועדה לשרת כנאמן הציבור. אותה רשות הינה הגורם שביצע את הפעולה הלקויה בהוציאה את ההיתר ללא להיזקק להוראות החוק המחייבות שלא לעשות זאת לפני קבלת האישורים הנחוצים ולפני ביצוע השלבים המקדימים שהחוק מורה עליהם. המשיבות מדגישות את ההוצאה הכספית הניכרת שבוצעה במקום. בתצהירו מציין אינג' מגיד כי עד כה הושקעו בפרוייקט כולו כחמישים מיליון ש"ח. עלי לציין כי דווקא מקום שמדובר בכספי ציבור, תמוה הוא כי הרשות שהוציאה את ההיתר הסתכנה ולקחה על עצמה לפעול בניגוד לתכנית המתאר הארצית והתכנית המקומית המאושרת. שינוי לרעה שחל מבחינה כספית עקב פעולות אלה הינו אכן שינוי לרעה מבחינת הרשות אך גם מבחינת הציבור. אכן, אינטרס ציבורי הוא שכספי ציבור לא ירדו לטמיון אך קשה לקבל כי תחילה נכנסת הרשות, מבקשת ההיתר, להשקעות רחבות היקף ללא הקפדה על הוראות החוק ולאחר מכן, על סמך אותן השקעות, מבקשת למעשה פטור מקיום החוק. המשיבות טוענות כי העותרות לא הראו כי יגרם נזק כלשהו מבניית המחלף. מדובר הוא בעותרות ציבוריות. הנזק הוא ראשית לכל תוצאת ביצוע פעולות שלא על פי דין, משמע, פגיעה בשלטון החוק שהרשות עצמה חבה בכיבודו. לאור חומרת הפגמים ובשקלי את האינטרסים השונים, איני רואה אפשרות להעדיף את השיקול הכלכלי והתחבורתי, גם אם הוא ציבורי, על השיקול של כיבוד ושמירת החוק. עם זאת, לאור האינטרס הציבורי בפיתוח ושיפור דרכי התחבורה והימנעות, עד כמה שניתן, בנסיבות, מבזבוז כספי ציבור, הגעתי לכלל מסקנה כי אין להורות על בטלות ההיתר מעיקרו, אלא, יש להתלות את תוקפו של ההיתר עד לקבלת האישורים הנחוצים ובכפוף לקבלתם. 29. התוצאה. מסקנתי היא כי יש להורות כי תוקפו של ההיתר שהוצא (99-1397-000) יותלה עד לקבלת הפטור מהמועצה הארצית לעניין הקמת מבנים בשטח של עד 100 מטר מקו המים העליון, ועד לאישורה של התכנית חפ1901/, וכך אני קובעת. 30. אשר על כן אני מורה בזאת כי על המשיבות 3 ו- 4 עיריית חיפה ויפה נוף - תחבורה תשתיות ובניה בע"מ, להימנע מלהמשיך ולבצע את עבודות הבניה במחלף אלנבי - דרך ההגנה שהותרו בהיתר הנדון עד לקבלת האישורים הנ"ל. לא ראיתי לנכון להורות על החזרת המצב בשטח לקדמותו. לא הובאו בפני ראיות על כי המצב כפי שהוא כיום הינו מסוכן או בלתי בטיחותי ובמסגרת איזון האינטרסים הנחוץ לא שוכנעתי כי נכון להורות על הריסת הבניה באופן שההשקעות שהושקעו תרדנה לטמיון בשלב זה, בעוד ייתכן כי הבניה תוכשר תוך זמן סביר. היה ויתברר כי מטעמי בטיחות יהיה צורך לבצע פעולות הכרחיות מסויימות לשם הפסקת עבודות הבניה על פי הנ"ל, יוכלו הצדדים לפנות לבית המשפט לקבלת הוראות. 31. המשיבות 1, 3 ו- 4 תשאנה בהוצאות העותרות בהליך זה בסכום כולל של 15,000.- ש"ח + מע"מ. בניההיתר הקמהמחלףתמ"א